夏志輝　尹學東

[提要] 貧困是一個長期存在于發(fā)達國家和發(fā)展中國家的世界性問題，是一個貫穿于人類社會生存和進步的歷史性問題。對于我國這樣一個人口大國而言，從2011年起制定的扶貧政策加大了對貧困對象的人口覆蓋范圍，標志著我國經(jīng)濟扶貧工作進入一個新的歷史階段。然而，隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，扶貧工作的多樣性漸漸凸顯出來，“健康扶貧”工作開始登上歷史舞臺，逐漸成為扶貧焦點。

關鍵詞：健康；貧困；扶貧；措施保障

基金項目：本文系2016年度河北省社會科學發(fā)展研究民生調(diào)研專項課題（課題編號：201601414）

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

原標題：健康扶貧實施中的措施、保障

收錄日期：2017年2月8日

一、貧困的定義

貧困在不同歷史時期和地域有不同的涵義，它隸屬于一個歷史和社會范疇，1989年歐洲共同體定義貧困為：“個人、家庭和群體的資源，包括物質(zhì)的、文化的和社會的如此有限，以至于他們被排除在他們所處國家可以接受的最低限度的生活方式之外?！?/p>

貧困從狹義上講，一般是指經(jīng)濟范疇，從廣義上講，它涵蓋了社會所有的領域，包括經(jīng)濟、文化、歷史、心理、生理、衛(wèi)生等各個方面。貧困的實質(zhì)一般包含兩個層面：一是由于缺乏某種社會資源而處于一種整個社會不可接受的最低生活水平或生存狀態(tài)；二是指為擺脫上述狀態(tài)而缺乏必要的能力、手段或者機會。

二、健康扶貧的涵義

由上述貧困的定義可知，貧困不僅指物質(zhì)上的匱乏，還指資源、機會、能力等方面的缺失，而健康不僅是指身體上的無疾病、無痛苦，還包括心理及社會權利等方面達到最優(yōu)狀態(tài)?！敖】捣鲐殹笔欠鲐毜膹V義范疇。在我國，“健康扶貧”的口號最早提出于2002年，是基金會聯(lián)合中國紅十字基金會在中央統(tǒng)戰(zhàn)部、衛(wèi)生部、文化部等國家黨政部門支持下發(fā)起的。旨在通過開展一系列公益服務項目，推動中國基層及貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，縮小城鄉(xiāng)居民之間的健康差距，改善弱勢群體的生存質(zhì)量，從而體現(xiàn)出“人人健康”的社會公平及公正，逐步消除家庭或個人因生病而致貧困和因生病而返貧的現(xiàn)象。因此，在我國，“健康扶貧”的涵義可以理解為：以科學發(fā)展觀為指導，堅持以人為本，既注重“輸血”機制的構建，又注重“造血”功能的培育；既注重扶貧手段的針對性，又注重扶貧手段的系統(tǒng)性、綜合性；既注重對貧困者從資源（主要是資金和物質(zhì)）上予以支持，又注重從權利、機會、自助能力等方面予以支持；既注重對貧困地區(qū)衛(wèi)生基礎設施建設、醫(yī)療服務建設、醫(yī)療技術人員培訓等方面予以支持，又注重在健康教育、科學生活方式與習慣的培育、社會保險、食品安全體系的構建等方面予以支持；重視培養(yǎng)貧困者的主體意識和能力，變對貧困者的生存支持為發(fā)展支持。

三、健康扶貧的必要性和重要意義

中國是一個人口龐大的發(fā)展中國家，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊。根據(jù)國務院扶貧辦檔案立卡的數(shù)據(jù)顯示，目前我國約7，000萬的貧困人口中，因病致貧、返貧的人約占42.4%。此外，根據(jù)我國832個貧困縣的相關數(shù)據(jù)顯示，這些貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生床位數(shù)人均數(shù)、執(zhí)業(yè)醫(yī)師人均占有數(shù)，都遠遠低于全國平均水平。由此可見，我國的健康扶貧工作十分緊迫，道路長遠。

從宏觀上講，健康扶貧工作對于我國實現(xiàn)小康社會具有深遠的影響。2015年11月，習近平同志在召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上明確指出：對于扶貧，要解決好“怎么扶”的問題，要加強醫(yī)療保險和醫(yī)療救助新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險政策要對貧困人口的傾斜。這次會議的召開，明確了健康扶貧的工作方向，對于我國到2020年讓農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，實現(xiàn)“健康小康”的目標具有重要意義。另外，通過我國計生委及扶貧辦的長期深入調(diào)研，于2016年6月21日發(fā)布了《關于實施健康扶貧工程指導意見》，該指導意見凝聚了各級黨政機關和廣大干部群眾真知灼見，補齊了“推進健康中國建設”的短板，為全面建設小康社會打下了堅實的基礎。

從微觀上講，我國的“健康扶貧工程”是以“維護居民健康”為中心，以“堅持預防為主，減少疾病發(fā)生，提高居民健康水平”為目標的惠民工程，可以使基層人民群眾尤其是廣大農(nóng)村的貧困群眾受益，是一項造福于民的善舉?！敖】捣鲐毠こ獭笨梢栽谝欢ǔ潭壬暇徑馊嗣袢罕娍床‰y的壓力，避免“病來如山倒”的現(xiàn)象以及給患病帶來的一系列不好的連鎖效應，從側(cè)面看，健康扶貧工程的實施能夠使家庭或個人緩解甚至擺脫“貧弱交加”的境況。

四、實施健康扶貧的措施保障

實施健康扶貧系統(tǒng)工程是我國“十三五”期間打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧的一項重要舉措。我國扶貧開發(fā)綱要明確提出：“到2020年實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口基本醫(yī)療有保障，貧困地區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務主要指標接近全國平均水平”。那么，針對我國健康貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重點及難點問題，我們應該怎么做？

（一）明確和加強健康扶貧的組織實施策略。對于健康扶貧的組織實施，我們一定要明確扶貧辦及其他相關部門為實施健康扶貧工程的首要部門，明確兩者之間的關系和職責分工；明確以中央作為統(tǒng)籌部門，?。ㄖ陛犑校?、市、縣主抓落實的工作體制和實施方案；明確健康扶貧的路線圖、時間表。此外，要層層落實責任，強調(diào)縣一級政府要擔負起主體責任，要做好政策銜接、人力調(diào)配、項目確定、資金統(tǒng)籌以及實施推進等工作，要切實將實施健康扶貧作為一項重要舉措，想盡一切辦法打贏這場攻堅戰(zhàn)。

（二）將國家投入政策落實到位?！蛾P于實施健康扶貧工程指導意見》中明確指出：要落實中央和省級財政扶貧的投入責任。因此，國家應繼續(xù)加強對貧困地區(qū)與健康衛(wèi)生相關的財政轉(zhuǎn)移支付力度，加強人員配置力度以及其他相關政策實施力度，建立健全東西部健康扶貧框架，應將省、市兩級衛(wèi)生財政資金統(tǒng)籌整合并逐步向貧困地區(qū)傾斜，應繼續(xù)加大對健康貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的支持力度，不斷推動健康扶貧橫縱深方向的健康發(fā)展。

（三）制定嚴格的考評制度。將健康扶貧工作列為領導責任制并將其列入地方政府目標考核管理項目，國家衛(wèi)計委、國務院扶貧辦公室應按期對各地的健康扶貧工作進行考核評估。而地方負責領導應在健康扶貧年度中制定具體的任務完成方案，對職責分工、任務要求、任務目標、任務完成情況、任務完成效果和不足以及下一年度改進措施等方面作出書面說明，并向國家扶貧辦及衛(wèi)計委匯報，國家衛(wèi)計委及扶貧辦針對工作完成情況對相關領導及部門作出評價和相關獎懲措施。

（四）調(diào)動社會力量參與全民健康扶貧。調(diào)動全社會力量參與健康扶貧工程，引導企業(yè)、社會組織、慈善機構充分發(fā)揮其具有組織性、協(xié)調(diào)性的作用，發(fā)揮公民個人積極參與的作用，從而能夠整合社會資本、人才技術等資源。此外，國家應相應地按照相關規(guī)定落實扶貧政策中關于稅費減免政策及其他一些優(yōu)惠措施，從而進一步拉動社會力量參與健康扶貧工作中來。

（五）加強人才培養(yǎng)及隊伍建設。首先，應培養(yǎng)能夠吃得苦、住得下、扎得根的鄉(xiāng)土人才。在本地選拔具有高學歷或者愿意留在本地工作的醫(yī)療人才，根據(jù)不同情況、不同特點、不同專業(yè)制定不同的培訓計劃，通過培訓取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格后上崗工作，從而更好地為本地群眾提供醫(yī)療服務；其次，應通過對口幫扶方式實現(xiàn)提高現(xiàn)有人才的專業(yè)水平。各省市三級醫(yī)院應采取對口幫扶的辦法，向貧困地區(qū)派遣1名（副）院長，3～5名技術骨干，定期到實地幫助培訓貧困地區(qū)的醫(yī)療人才，對現(xiàn)有的人員醫(yī)護能力進行提升；最后，應提高貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生人才的報酬及待遇，用適當?shù)拇稣幸瞬拧１镜卣畱雠_相關優(yōu)惠政策，同時從工資待遇、津貼補貼、住房購買等方面給予傾斜，充分保證有感情、愿意奉獻的專業(yè)人才在貧困地區(qū)扎下根來，為貧困地區(qū)打贏脫困攻堅戰(zhàn)打下良好的基礎。

（六）繼續(xù)摸索新的健康扶貧形式及途徑。通過深化改革的力量繼續(xù)推進健康扶貧工程。在不斷發(fā)展的過程中一定會遇到不少困難，針對重點難點問題，制定與當?shù)亟】捣鲐毠ぷ飨噙m宜的扶貧形式及途徑，同時，提高配套資金、人才、技術等的使用效率并形成合力，充分提高健康扶貧的實際效果。

五、實施健康扶貧的重要任務

我國當下的醫(yī)療保障體系是人類迄今為止覆蓋人數(shù)最多的一種醫(yī)療保障體系，但由于其分母之大就顯得我國醫(yī)療體系力量的單薄與乏力。國家衛(wèi)生計生委王培安說：“健康脫貧簡單說有四個目標：第一，要讓貧困地區(qū)的人口能夠看得起??；第二，要讓他們看得好病；第三，要讓他們看得上病；第四，讓他們少生病?！庇纱丝梢?，要達到這些要求，我們必須以提高貧困人口受益水平為著力點，整合現(xiàn)有的醫(yī)療資源、人才技術資源、資金項目資源，逐步加大對健康貧困地區(qū)的管理及支持力度，采取更加符合該貧困地區(qū)情況且行之有效的措施，從而保障健康貧困人員享有基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務。

（一）繼續(xù)加強貧困人口參加醫(yī)療保險的工作力度。繼續(xù)強化貧困人口登記工作，擴大貧困人口參加醫(yī)療保障范圍，確保全部貧困人口都能得到基本的醫(yī)療保障，切實減少因病致貧返貧群眾的醫(yī)療負擔。由省、市、縣三級財政共同出資，制定醫(yī)療費用分擔比例，對參加基本醫(yī)保的貧困人口的個人部分推行補助政策。降低、減免一些特定貧困人群的全部或部分治療費用。政府應根據(jù)當?shù)貙嶋H情況積極探索能否為貧困人口購買健康保險。

（二）繼續(xù)完善醫(yī)療救助制度及大病保險制度。政府采取調(diào)整財政投入分配比例的辦法，逐步加大對醫(yī)療救助力度，增強醫(yī)療救助能力，提高醫(yī)療救助的“兜底”能力，預防城鄉(xiāng)居民發(fā)生“災難性醫(yī)療支出”。區(qū)分基本醫(yī)保制度延伸之外的大病二次報銷、大病保險等制度，做好不同性質(zhì)保障制度之間的銜接。繼續(xù)探索其他可持續(xù)的醫(yī)療救助機制，實現(xiàn)基本醫(yī)療保障制度水平與其他健康保障風險防控能力同步提高。提高疾病保險經(jīng)辦機制整體工作效率，做到實時實地處理。逐漸擴大救助病種范圍，努力實現(xiàn)救治病種的全覆蓋。

（三）實施健康扶貧中的“精準”。要精準識別和確認健康扶貧的扶持對象，以基層政府為組織單位，對健康貧困人口進行普查并建立貧困人口信息檔案，根據(jù)扶貧安排，在確定貧困患者的基層醫(yī)療救助醫(yī)院后，對其進行健康檢查，由醫(yī)生制定具有針對性的診療方案，實施救治后定檔存儲以備后用。對基層醫(yī)院解決不了的疑難病人，要按照分級診療的要求，及時轉(zhuǎn)入上一級醫(yī)院，實行動態(tài)管理。

（四）開展對貧困地區(qū)和人群的疾病預防，實施健康干預。貧困地區(qū)一般都有一個共同點：對疾病的視而不見。國家應針對貧困地區(qū)進行健康知識的宣傳及普及，應下大力度改善貧困地區(qū)居民的居住環(huán)境，在國家產(chǎn)業(yè)扶持中，要堅決取締污染企業(yè)，防治慢性、傳染性、地方性、職業(yè)性疾病的發(fā)生，應定期對貧困人群提供免費體檢的機會以幫助人們對疾病的早發(fā)現(xiàn)、早治療，對當?shù)厝巳旱娜粘ｏ嬍沉晳T及生活習慣進行干預、改善其健康狀況。

（五）依法打擊在健康扶貧中的違法行為。嚴厲打擊在健康扶貧工作中國家公職人員利用職權之便謀取不正當利益的行為及瀆職行為，嚴厲打擊非法哄抬藥品及醫(yī)療產(chǎn)品物價的行為，警惕扶貧工作成為捐贈買賣。

主要參考文獻：

[1]肖立新.扶貧研究概述[J].西昌學院學報（自然科學版），2011.

[2]曹子堅，劉亞樓，張森.扶貧戰(zhàn)略的“效率”陷阱及其對策[J].甘肅社會科學，2002.6.