陳正源

貴州工業(yè)化城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)策略

陳正源

耕地保護(hù)是一個(gè)永恒的動(dòng)態(tài)過(guò)程，需要得到長(zhǎng)期的重視和關(guān)注。一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是在土地上進(jìn)行的，越是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速演進(jìn)的歷史時(shí)期，越要高度重視耕地的保護(hù)問(wèn)題。近年來(lái)，隨著我省園區(qū)建設(shè)的發(fā)展和新一輪城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，以及中央加快貴州發(fā)展的一系列支持政策的落地，我省工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的步伐加快，隨之而來(lái)的耕地保護(hù)問(wèn)題也日益突出。

一、工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下的耕地保護(hù)形勢(shì)

一是耕地總量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。耕地與建設(shè)用地、林業(yè)用地之間必然存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。近年來(lái)，我省各級(jí)各類園區(qū)建設(shè)加快、道路交通建設(shè)延伸、水庫(kù)水利建設(shè)增加、農(nóng)村新居建設(shè)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)綜合建設(shè)擴(kuò)容、大量樓盤(pán)建設(shè)興起，所有這些建設(shè)事業(yè)都需要占用大量的土地甚至耕地。此外，自然生態(tài)修復(fù)、發(fā)展也需要大量坡耕地進(jìn)入退耕還林還草領(lǐng)域，甚至一些以農(nóng)業(yè)為主題的“萬(wàn)畝花?！保](méi)有在農(nóng)業(yè)效益方面發(fā)揮作用，名為農(nóng)業(yè)，實(shí)際上也成了非農(nóng)業(yè)用地。建設(shè)領(lǐng)域和生態(tài)領(lǐng)域的發(fā)展，用地規(guī)模形成了不斷擴(kuò)張之勢(shì)，建設(shè)用地和林業(yè)用地不斷向耕地延伸，有的基本保護(hù)農(nóng)田也進(jìn)入了建設(shè)用地領(lǐng)域，耕地總量呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢(shì)。

二是耕地撂荒時(shí)有發(fā)生。貴州山地生產(chǎn)條件導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成本難以下降，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)性持續(xù)低迷，農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率持續(xù)偏低，廣大農(nóng)村勞動(dòng)力為了尋求更高的勞動(dòng)價(jià)值而繼續(xù)離開(kāi)耕地，不斷進(jìn)入新的領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)就業(yè)，停留在耕地的勞動(dòng)力絕對(duì)數(shù)大量減少，耕地撂荒時(shí)有發(fā)生。近年來(lái)我省農(nóng)村興起的“三變”改革，雖然在一定程度上提高了耕地的使用效益，但是能夠進(jìn)入“三變”范圍的耕地畢竟有限，特別是那些邊荒耕地依然處于撂荒狀態(tài)，“耕地要耕”的困境依然在一定程度上存在。

三是耕地質(zhì)量呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。在傳統(tǒng)生產(chǎn)方式下，農(nóng)民把勞動(dòng)時(shí)間投入在耕地上，除了能夠解決吃飯問(wèn)題維持溫飽生計(jì)之外，幾乎沒(méi)有什么收益。耕地收益的相對(duì)下降，非農(nóng)領(lǐng)域勞動(dòng)價(jià)格的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，以及城鄉(xiāng)發(fā)展一體化條件下農(nóng)民對(duì)耕地依存度的逐漸降低，從而對(duì)耕地保護(hù)的意識(shí)逐漸削弱。除了自然災(zāi)害等因素導(dǎo)致的物理性耕地明顯損毀之外，土壤結(jié)構(gòu)等土質(zhì)的自然演變等耕地質(zhì)量減弱問(wèn)題是漫長(zhǎng)的和隱性的，不易引起種地農(nóng)民的高度重視，社會(huì)管理部門(mén)提高耕地質(zhì)量和效益的措施短期內(nèi)難以落實(shí)難以奏效。邊荒耕地由于管理、修復(fù)不到位而導(dǎo)致質(zhì)量下降，而具有優(yōu)勢(shì)區(qū)位的耕地又因追求產(chǎn)出效益導(dǎo)致復(fù)種指數(shù)偏高，周而復(fù)始的生產(chǎn)需求使良好耕地始終難以獲得休耕喘息時(shí)機(jī)，耕地質(zhì)量呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)在所難免。

四是現(xiàn)行占補(bǔ)平衡政策難以落實(shí)。單一建設(shè)項(xiàng)目占補(bǔ)平衡政策等現(xiàn)行耕地動(dòng)態(tài)平衡和占補(bǔ)平衡的措施，在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)，以致出現(xiàn)實(shí)踐中弄虛作假、玩數(shù)字游戲、套取國(guó)家補(bǔ)助資金等現(xiàn)象，單一項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡很難落實(shí)。通過(guò)異地占補(bǔ)平衡彌補(bǔ)耕地占用的措施，也由于業(yè)內(nèi)工作條件不能到底到邊，或工作人員責(zé)任心不強(qiáng)敷衍了事，或缺少監(jiān)督和督促機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)操作中也是虛虛實(shí)實(shí)，難以準(zhǔn)確度量，異地占補(bǔ)平衡難以奏效。

二、工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下的耕地保護(hù)建議

大力推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，是我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須要經(jīng)歷的社會(huì)變革。歷史上我省欠開(kāi)發(fā)欠發(fā)達(dá)，現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢而滯后，發(fā)展態(tài)勢(shì)長(zhǎng)期處于墊底情勢(shì)。新常態(tài)下，我省“四基地一樞紐”“三區(qū)一屏障”的功能定位，必然改變傳統(tǒng)土地使用格局和耕地利用占比，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展也必然要改變土地、耕地的利用構(gòu)成。同時(shí)，耕地又是最基本的生命線，保護(hù)耕地就是保護(hù)我們最基本的生存條件，耕地必須要得到保護(hù)?！耙灰＝ㄔO(shè)，二要保耕地”，為了在耕地保護(hù)和工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展兩者之間取得協(xié)同與平衡，確保耕地保護(hù)相關(guān)政策的貫徹落實(shí)，提出如下耕地保護(hù)的對(duì)策建議。

一是合理設(shè)置耕地紅線，明確耕地保有底線。國(guó)家把我國(guó)耕地紅線設(shè)立在18億畝，這是必須確保的法律底線。鑒于我省歷史上工業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村人口比重大，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力眾多，單位土地承載的農(nóng)業(yè)人口比重大、農(nóng)業(yè)墾殖開(kāi)墾過(guò)度，耕地構(gòu)成高，工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，建設(shè)用地構(gòu)成低等現(xiàn)狀，在我省土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，應(yīng)考慮降耕地構(gòu)成，提高建設(shè)用地構(gòu)成，使耕地利用構(gòu)成和建設(shè)用地構(gòu)成逐步接近西部地區(qū)水平和全國(guó)平均水平，貫徹這一思想對(duì)我省長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展大局極為重要。根據(jù)實(shí)際，我省耕地紅線可以考慮設(shè)置在6000萬(wàn)畝，耕地構(gòu)成在22%左右，這也大大高于中部地區(qū)和全國(guó)水平。也就是說(shuō)，我省還有500萬(wàn)畝左右的耕地可以考慮退耕還林和轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。要向各方面說(shuō)明、論證清楚把我省耕地紅線設(shè)置在6000萬(wàn)畝的依據(jù)，從中爭(zhēng)取土地用地指標(biāo)，使土地利用整體布局既有利于生態(tài)建設(shè)需要，又有利于同步小康后發(fā)趕超的實(shí)際需要。

二是劃定永久保護(hù)區(qū)塊，明確耕地必保范圍。我省很多耕地是在山地上開(kāi)墾出來(lái)的，雖然耕地構(gòu)成高，但是耕地質(zhì)量不高，真正的好田好土不多。應(yīng)該像基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)一樣，更多明確并劃定基本耕地保護(hù)范圍。要盡快建章立制，研究和建立切實(shí)可行的基本耕地永久性保護(hù)制度；要進(jìn)一步劃定基本耕地保護(hù)范圍，對(duì)原劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域，要進(jìn)一步明確責(zé)任；城市可以考慮以市（區(qū)）為單位，農(nóng)村可以考慮以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為單位，使耕地保有量維持在一定合理水平；可以考慮以村（居）為實(shí)施單位，研究具體保護(hù)地塊，對(duì)具體地塊逐塊予以保護(hù)落實(shí)；對(duì)我省少有的一些“萬(wàn)畝大壩”“悠久糧倉(cāng)”，可以實(shí)施掛牌保護(hù)制度，明確保護(hù)細(xì)則。

三是有效提高耕地質(zhì)量，增加耕地產(chǎn)出效益。土地開(kāi)發(fā)整理工作是確保耕地質(zhì)量和數(shù)量的必要手段，要確保落到實(shí)處，落實(shí)到具體的項(xiàng)目和地塊，要預(yù)防和嚴(yán)厲打擊在土地整理開(kāi)發(fā)中的弄虛作假行為。對(duì)于土地的開(kāi)發(fā)整理，一家一戶難以整理，而市場(chǎng)行為又難于監(jiān)督和監(jiān)測(cè)，要找到一種真正能夠把土地整理工作落到實(shí)處的辦法，改變長(zhǎng)期以來(lái)土地開(kāi)發(fā)整理工作流于形式的不良局面。要對(duì)潛在的涉污染企業(yè)進(jìn)行實(shí)地監(jiān)測(cè)，提倡實(shí)行預(yù)防性整改，防患于未然，防止耕地污染事件的偶然發(fā)生。要從點(diǎn)線面多個(gè)角度預(yù)防耕地污染的可能性，也要全方位實(shí)施耕地污染治理。要通過(guò)各種辦法改善耕地內(nèi)部環(huán)境，防止土壤板結(jié)、肥力下降等土質(zhì)的變化。通過(guò)穩(wěn)定和提高耕地質(zhì)量，增加耕地產(chǎn)出效益。

四是突出區(qū)域發(fā)展理念，盡量減少耕地占用。山地省份應(yīng)堅(jiān)持走山地工業(yè)化和山地城鎮(zhèn)化的區(qū)域特色發(fā)展路子，堅(jiān)持走山地特色農(nóng)業(yè)天然寓于山地生態(tài)構(gòu)成的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路。在建設(shè)用地發(fā)展規(guī)劃上，遇山穿洞遇水架橋，盡量避免占用大田大土、良田美土。房子、街道可以建在坡地，工廠、道路也可以建在坡地，盡量避免在大壩子里面發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化?？梢猿浞滞诰蛸F州茅臺(tái)鎮(zhèn)等地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下，大中城市、縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模日益擴(kuò)大，應(yīng)通過(guò)合理規(guī)劃，把城鎮(zhèn)建設(shè)范圍逐步引向山地，避免向稻田延伸。沒(méi)有離不開(kāi)平地的城鎮(zhèn)，也沒(méi)有離不開(kāi)稻田的農(nóng)業(yè)，山地特色農(nóng)業(yè)也要走向山地縱深，嵌入自然生態(tài)，在生態(tài)文明發(fā)展中尋找特色農(nóng)業(yè)插足共生的結(jié)合點(diǎn)。農(nóng)村宅基地、墓地、學(xué)校等，要有科學(xué)合理的規(guī)劃，要充分尊重當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?jiàn)，拿出既能減少耕地占用，老百姓又擁護(hù)的規(guī)劃方案，避免農(nóng)村建設(shè)用地占用更多耕地。

五是盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地，有效實(shí)施占補(bǔ)平衡。在廣大農(nóng)村，一家一戶的傳統(tǒng)生活方式，每戶的宅基地、庭落院壩、豬牛圈占地等建設(shè)用地，平均可能在一畝左右。城鎮(zhèn)化的的結(jié)果使農(nóng)民進(jìn)城，那么進(jìn)城的農(nóng)民就可以考慮把建設(shè)用地的指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，只要把他們合理地安置好，給予合理的收益轉(zhuǎn)換補(bǔ)償。對(duì)于土地利用，各種地類都是需要得到保護(hù)的。盤(pán)活農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地，合理調(diào)劑好有限的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，將是實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的一個(gè)重要途徑。關(guān)于占補(bǔ)平衡問(wèn)題，目前普遍實(shí)行的項(xiàng)目占補(bǔ)平衡、異地購(gòu)買指標(biāo)等具體做法，其可行性、可操作性、科學(xué)性等需要進(jìn)一步商榷，進(jìn)一步完善。比如，以項(xiàng)目為單位實(shí)行異地購(gòu)買占補(bǔ)平衡指標(biāo)，利弊分析如何？是否還有更優(yōu)化的方法替代這一做法？要有成本核算、效益核算；必建項(xiàng)目，不能因占補(bǔ)平衡一時(shí)得不到落實(shí)而影響進(jìn)度。實(shí)踐操作中，還可以考慮直接取消占補(bǔ)平衡落實(shí)到項(xiàng)目的做法。

六是有效管理撂荒土地，維護(hù)耕地動(dòng)態(tài)平衡。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)民進(jìn)城謀生，農(nóng)村原有的耕地撂荒等現(xiàn)象大量存在，這些被撂荒的耕地，大多數(shù)是坡耕地。根據(jù)抽樣調(diào)查的情況，有的地方撂荒耕地已達(dá)30%。這些耕地既然無(wú)人耕種，當(dāng)?shù)鼐涂梢钥紤]轉(zhuǎn)化為林草地、林果用地等。而在有些地方，原有林地也難免被開(kāi)發(fā)改用作耕地的情況。耕地的動(dòng)態(tài)平衡，其實(shí)也是各地類土地利用的動(dòng)態(tài)平衡，在這個(gè)過(guò)程中還必須考慮用地構(gòu)成的優(yōu)化方向，管理使用好撂荒耕地，對(duì)維護(hù)耕地動(dòng)態(tài)平衡有積極意義。其實(shí)，對(duì)于土地撂荒問(wèn)題，涉及一個(gè)深層次的因素，那就是持續(xù)至今的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的問(wèn)題。為什么投入耕地的勞動(dòng)價(jià)格，不如在工廠、在辦公室的勞動(dòng)價(jià)格？如果社會(huì)的各個(gè)行業(yè)及其產(chǎn)品，都能形成均衡價(jià)格，那才是人人發(fā)揮所長(zhǎng)、各得其所、各盡其能的時(shí)代。

（作者單位：中共貴州省委講師團(tuán)）

責(zé)任編輯：郭 清