孫結(jié)才

（銅陵學(xué)院，安徽銅陵 244061）

我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度的法治化路徑探究
——兼評(píng)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》

孫結(jié)才

（銅陵學(xué)院，安徽銅陵 244061）

占補(bǔ)平衡是我國(guó)耕地保護(hù)的重要制度之一，直接關(guān)系到能否守住18億畝耕地紅線，關(guān)涉國(guó)家糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定。在黨中央提出建設(shè)法治中國(guó)、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展背景下，應(yīng)充分發(fā)揮占補(bǔ)平衡制度作用，轉(zhuǎn)變我國(guó)制度推進(jìn)以行政管理為主、改革主要依靠政策推動(dòng)、耕地占補(bǔ)重?cái)?shù)量輕質(zhì)量與生態(tài)的做法。在改革路徑設(shè)計(jì)上，堅(jiān)持以生態(tài)文明與綠色發(fā)展理念為指引，以法治思維與方式推進(jìn)，保障占補(bǔ)平衡制度頂層設(shè)計(jì)符合法治原則，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”平衡目標(biāo)。

糧食安全；耕地紅線；占補(bǔ)平衡；法治化

2017年中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），再次引起社會(huì)各界對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的關(guān)注。這是繼1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)［1997］11號(hào)）中首次提出耕地占補(bǔ)平衡制度后，中央再次就該制度發(fā)文。一方面表明中央高度重視占補(bǔ)平衡制度的耕地保護(hù)作用，另一方面表明我國(guó)現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施情況差強(qiáng)人意，其耕地保護(hù)作用未有效彰顯?！兑庖?jiàn)》全面分析我國(guó)當(dāng)前耕地保護(hù)形勢(shì)，總結(jié)占補(bǔ)平衡制度實(shí)施二十年來(lái)的有效做法，提出改革總體思路、具體目標(biāo)與政策舉措，為我國(guó)新一輪耕地占補(bǔ)平衡制度改革做好頂層設(shè)計(jì)。為進(jìn)一步深化改革得并實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，除“政策推動(dòng)”外，還需“法治引領(lǐng)”。法治化是政策執(zhí)行的重要保障，應(yīng)以法治思維與方式發(fā)展改革創(chuàng)新成果，以法治力量復(fù)制、推廣、創(chuàng)新制度，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的耕地保護(hù)規(guī)則體系，為各主體提供有力、明確的制度依據(jù)。綜觀我國(guó)現(xiàn)有耕地占補(bǔ)平衡制度研究，學(xué)者大多從技術(shù)操作或公共政策層面展開(kāi)討論。如路婕等提出應(yīng)統(tǒng)一耕地占補(bǔ)平衡按等級(jí)折算系數(shù)[1]；施開(kāi)放等根據(jù)耕地占補(bǔ)平衡生態(tài)安全評(píng)價(jià)系統(tǒng)的不確定性設(shè)計(jì)出耕地占補(bǔ)平衡生態(tài)安全綜合評(píng)價(jià)模型[2]；孫蕊等從政策網(wǎng)絡(luò)視角研究我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策主體互動(dòng)模式[3]；田孟基于國(guó)家治理能力視角闡釋耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施困境[4]；王帥等通過(guò)建立自然質(zhì)量等指數(shù)——標(biāo)準(zhǔn)糧食產(chǎn)量線性回歸模型初步評(píng)價(jià)農(nóng)用地分等的耕地?cái)?shù)量——質(zhì)量占補(bǔ)平衡[5]；蒲杰研究耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)含義及其跨省域交易規(guī)則[6]。從法治視角系統(tǒng)研究我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度的推進(jìn)成果較少，為此本文提出以法治思維與方式設(shè)計(jì)我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度推進(jìn)路徑，通過(guò)耕地治理體系法制化和治理能力法治化實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)“三位一體”平衡目標(biāo)，以期對(duì)落實(shí)《意見(jiàn)》及新一輪耕地占補(bǔ)平衡制度改革有所裨益。

一、《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》背景分析

（一）嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)促使反思現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度

耕地作為土地精品與糧食生產(chǎn)根基，是我國(guó)重要戰(zhàn)略資源。面對(duì)人多地少，糧食安全問(wèn)題日益凸顯，而耕地資源又一直處于高強(qiáng)度甚至過(guò)度開(kāi)墾狀態(tài)的基本國(guó)情，我國(guó)自1998年發(fā)布實(shí)施了耕地占補(bǔ)平衡、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、18億畝耕地紅線等耕地保護(hù)政策，建立嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。但制度實(shí)施效果與預(yù)期存在差距，未能改變?nèi)珖?guó)耕地面積減少、質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境惡化的總體趨勢(shì)。據(jù)國(guó)土資源部《中國(guó)土地資源公報(bào)（2005—2016年）》顯示，全國(guó)通過(guò)土地復(fù)墾整理補(bǔ)充耕地面積為300余萬(wàn)公頃，建設(shè)占用耕地面積為280余萬(wàn)公頃。根據(jù)國(guó)土資源部1978—2016年公報(bào)顯示，剔除因退耕還林、建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與自然災(zāi)害毀損等因素減少的耕地，加上復(fù)墾與整理增加的耕地，全國(guó)耕地面積凈減少1 270余萬(wàn)公頃。2005年以后我國(guó)耕地?cái)?shù)量呈現(xiàn)凈減少趨勢(shì)。據(jù)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》顯示，我國(guó)宜農(nóng)宜耕地較少，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率較高，達(dá)19.4%，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量較差，地質(zhì)災(zāi)害呈現(xiàn)點(diǎn)多面廣頻發(fā)態(tài)勢(shì)。國(guó)土資源部發(fā)布的2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全年地災(zāi)發(fā)生數(shù)量、引發(fā)的死亡人數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失同比增加18.1%、41.1%與27.4%。表明我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)政策未完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，包括耕地占補(bǔ)平衡制度在內(nèi)的各項(xiàng)耕地保護(hù)制度滯后于發(fā)展要求。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化以每年1%~2%的速度增長(zhǎng)以及全面二胎政策的實(shí)施，資源環(huán)境壓力提升，人地矛盾增大，以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的國(guó)家糧食安全問(wèn)題受到國(guó)內(nèi)外關(guān)注[7]。因此，加快推進(jìn)包括耕地占補(bǔ)平衡制度在內(nèi)的耕地保護(hù)制度改革勢(shì)在必行。

（二）新型發(fā)展理念要求重新審視現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度

針對(duì)資源約束、生態(tài)問(wèn)題及發(fā)展與資源環(huán)境間的矛盾，黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”新型發(fā)展理念，為推進(jìn)黨的十八大“五位一體”總體布局的實(shí)施增添新抓手，標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)被提到新高度[8]。從總體上完善包括耕地生態(tài)在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵。

“綠色發(fā)展”理念不僅為生態(tài)文明建設(shè)指明方向，也拓展了生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)涵[9]。資源生態(tài)功能保護(hù)是綠色發(fā)展重要內(nèi)容。土地是生態(tài)文明建設(shè)的重要載體，耕地是戰(zhàn)略資源，在其利用保護(hù)上應(yīng)注重生態(tài)導(dǎo)向，強(qiáng)化生態(tài)價(jià)值與功能，關(guān)注耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量平衡同時(shí)，還應(yīng)關(guān)注生態(tài)平衡。因此，應(yīng)在耕地占補(bǔ)平衡中引入體現(xiàn)綠色發(fā)展理念的生態(tài)評(píng)估和補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)動(dòng)態(tài)平衡。在此背景下，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)注重綠色發(fā)展，加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，守住18億畝耕地紅線。

（三）“法治中國(guó)”建設(shè)要求以法治推進(jìn)占補(bǔ)平衡制度

自2013年1月習(xí)近平同志提出“著力推進(jìn)平安中國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)”后，黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)相繼推進(jìn)“法治中國(guó)”建設(shè)部署。在“法治中國(guó)”時(shí)代背景下，科學(xué)、民主理念與制度的實(shí)施均需法治思維、方法與措施支撐。在諸多治國(guó)理政方式中，法治為最成熟定型，具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、可預(yù)見(jiàn)性與權(quán)威性，在推進(jìn)制度實(shí)施上具有優(yōu)勢(shì)[10]。“法治中國(guó)”要求將未來(lái)中國(guó)改革發(fā)展全局納入法治框架下，用法治引領(lǐng)與推動(dòng)改革。占補(bǔ)平衡作為我國(guó)耕地保護(hù)的重大制度，其實(shí)施與改革必然要依靠法治加以推進(jìn)。

《意見(jiàn)》是對(duì)我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度長(zhǎng)期試點(diǎn)探索的科學(xué)總結(jié)，其出臺(tái)標(biāo)志我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度工作思路與方法基本成熟，政策體系基本形成。當(dāng)下重點(diǎn)是按照《意見(jiàn)》要求，梳理耕地占補(bǔ)平衡制度法治環(huán)節(jié)，運(yùn)用法治思維與方式將現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡政策體系上升為具有法律效力的規(guī)則和制度，發(fā)揮其引導(dǎo)、示范、預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)作用[11]。

二、耕地占補(bǔ)平衡制度運(yùn)行現(xiàn)狀

1997年中央文件中首次提出耕地占補(bǔ)平衡制度，隨著多項(xiàng)補(bǔ)充性、調(diào)整性政策出臺(tái)，在實(shí)踐中其制度內(nèi)容從“先占后補(bǔ)”“邊占邊補(bǔ)”“占優(yōu)補(bǔ)劣”發(fā)展為“先補(bǔ)后占”“占田補(bǔ)田”“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，由僅注重占補(bǔ)數(shù)量平衡，到強(qiáng)調(diào)耕地占補(bǔ)既要實(shí)現(xiàn)數(shù)量平衡，也要實(shí)現(xiàn)質(zhì)量平衡[12]。耕地占補(bǔ)平衡制度為緩解我國(guó)人多地少的矛盾提了供新思路，契合我國(guó)社會(huì)實(shí)際，在一定程度上緩解因經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用帶來(lái)的耕地壓力，遏制亂占濫用耕地現(xiàn)象與耕地銳減勢(shì)頭，協(xié)調(diào)資源保護(hù)與發(fā)展保障關(guān)系。

但現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，“占好補(bǔ)次”“以劣充優(yōu)”現(xiàn)象仍很普遍，政策實(shí)施未能有效遏制為謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的占用，我國(guó)耕地質(zhì)量總體呈下降趨勢(shì)，耕地總體占補(bǔ)平衡僅為表象，背后蘊(yùn)藏生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，制度實(shí)施效果與《意見(jiàn)》實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”平衡的目標(biāo)有一定差距。國(guó)家將生態(tài)文明上升到中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)“五位一體”總體布局的高度及更加注重GDP綠色增長(zhǎng)的新形勢(shì)，對(duì)當(dāng)下耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施提出更高要求。現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施困境主要為制度設(shè)計(jì)生態(tài)理念缺失與實(shí)施推進(jìn)中法治考量不足。

（一）制度設(shè)計(jì)生態(tài)理念缺失

現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度在我國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放式發(fā)展背景下建立，因當(dāng)時(shí)未意識(shí)到生態(tài)文明與綠色發(fā)展的重要性，反映在耕地占補(bǔ)平衡制度設(shè)計(jì)上更多關(guān)注數(shù)量平衡，而忽略質(zhì)量與生態(tài)平衡，如《土地管理法》中無(wú)明確保護(hù)耕地質(zhì)量、耕地生態(tài)功能的表述，導(dǎo)致實(shí)施過(guò)程中生態(tài)導(dǎo)向不足，生態(tài)功能缺失，無(wú)法有效遏制耕地質(zhì)量下降與生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。

（二）制度實(shí)施推進(jìn)方式不科學(xué)

現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度的推進(jìn)總體上以行政管理為主，改革主要依靠政策推動(dòng)，法治引領(lǐng)與推動(dòng)明顯不足，法制環(huán)境尚不成熟，法治諸環(huán)節(jié)均存在明顯缺陷，具體表現(xiàn)為：在立法上，生態(tài)理念缺失、立法目的表述不清、立法機(jī)制不科學(xué)、法制體系不健全；在執(zhí)法上，理念滯后、主體分散、權(quán)責(zé)邊界模糊、部門(mén)協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)督機(jī)制乏力、追責(zé)機(jī)制不健全；在司法上，體現(xiàn)生態(tài)文明與綠色發(fā)展導(dǎo)向的司法理念缺失、糾紛處理的專(zhuān)有機(jī)制與訴訟替代機(jī)制不健全；在守法方面，公眾對(duì)法治推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡制度認(rèn)識(shí)不足，主動(dòng)參與意識(shí)與能力不足，參與機(jī)制不全、渠道不暢等。上述法治環(huán)節(jié)不足導(dǎo)致制度推進(jìn)實(shí)踐中出現(xiàn)以行政為主、法律為輔現(xiàn)象，制度實(shí)施效果差強(qiáng)人意。

三、耕地占補(bǔ)平衡制度改革路徑設(shè)計(jì)

針對(duì)我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度存在的問(wèn)題，落實(shí)《意見(jiàn)》關(guān)鍵在于為制度實(shí)施設(shè)計(jì)科學(xué)合理的實(shí)施路徑。耕地保護(hù)事關(guān)國(guó)家糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定，在路徑設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)站在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局及協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局高度，以生態(tài)文明與綠色發(fā)展理念為指引，以法治思維與方式加以推進(jìn)。

（一）堅(jiān)持以生態(tài)文明與綠色發(fā)展理念指引路徑設(shè)計(jì)

針對(duì)我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施過(guò)程中長(zhǎng)期對(duì)生態(tài)平衡重視不足，嚴(yán)守耕地紅線難度加大的現(xiàn)狀，《意見(jiàn)》提出創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制，優(yōu)化占補(bǔ)平衡制度，在制度推進(jìn)上注重耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的護(hù)養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。為落實(shí)此頂層設(shè)計(jì)，需以新發(fā)展理念引領(lǐng)耕地占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地生態(tài)功能。為應(yīng)對(duì)我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重、資源約束日趨緊張的嚴(yán)峻生態(tài)形勢(shì)，黨中央提出“綠色發(fā)展”理念，在問(wèn)題導(dǎo)向下創(chuàng)新發(fā)展理念；以社會(huì)發(fā)展過(guò)程與結(jié)果“生態(tài)化”“綠化”為內(nèi)涵，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)[13]。從綠色發(fā)展而言，容量有限的耕地資源要求堅(jiān)持厲行節(jié)約、優(yōu)先保護(hù)，以地定產(chǎn)、以地定城，充分發(fā)揮耕地紅線的剛性約束作用，以耕地使用方式轉(zhuǎn)變倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化。在建設(shè)生態(tài)文明、推進(jìn)綠色發(fā)展過(guò)程中，土地是重要物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體與能量來(lái)源。耕地作為土地資源的核心，其全面節(jié)約與高效利用是綠色發(fā)展的核心要素，強(qiáng)化占補(bǔ)平衡過(guò)程中的生態(tài)保護(hù)是綠色發(fā)展的內(nèi)在要求。因此，耕地占補(bǔ)平衡作為耕地保護(hù)的重要制度，其改革路徑設(shè)計(jì)應(yīng)站在統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)高度，通過(guò)堅(jiān)持綠色發(fā)展，開(kāi)辟耕地利用新路徑。

（二）堅(jiān)持以法治思維與方式推進(jìn)路徑設(shè)計(jì)

法治即法律之治，崇尚在社會(huì)治理過(guò)程中彰顯法治思維與方式，強(qiáng)調(diào)法律在社會(huì)治理工具中的重要地位。法治思維是指對(duì)是非的判斷及問(wèn)題的思考、分析和處理建立在遵從法治基礎(chǔ)上的思維方式；運(yùn)用法治思維處理、解決問(wèn)題的方式即法治方式[14]。

法治具體包括法的制定、實(shí)施、服務(wù)、遵守等環(huán)節(jié)，其推進(jìn)需要科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。因此，耕地占補(bǔ)平衡制度改革必須充分運(yùn)用法治思維與法治方式，遵循良法善治的法治內(nèi)涵，在人與自然和諧共生的良法理念基礎(chǔ)上，通過(guò)耕地治理體系法制化和治理能力法治化，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)“三位一體”平衡目標(biāo)。

1.實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。一是重塑立法理念和立法目的。堅(jiān)持以生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念引領(lǐng)耕地占補(bǔ)平衡制度立法，樹(shù)立耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量保護(hù)并重的立法目的。通過(guò)推進(jìn)“法律生態(tài)化”，將體現(xiàn)生態(tài)文明和綠色發(fā)展要求的思想觀念、價(jià)值取向融入法律，實(shí)現(xiàn)對(duì)已有法律的“綠化”，為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)的“三位一體”平衡提供立法保障。二是更新立法指導(dǎo)思想，轉(zhuǎn)變部門(mén)法觀念。以生態(tài)系統(tǒng)一體化思想指導(dǎo)立法，保障立法實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”“多規(guī)融合”，建立“一張藍(lán)圖干到底”的空間規(guī)劃制度體系。三是創(chuàng)新立法機(jī)制。積極探索推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施過(guò)程中黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)；實(shí)行開(kāi)門(mén)立法，充分體現(xiàn)民眾期待和訴求。四是健全推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施的法律體系。具體而言，應(yīng)將生態(tài)文明、綠色發(fā)展理念納入憲法，將耕地保護(hù)作為基本國(guó)策擺在突出位置，對(duì)耕地資源強(qiáng)調(diào)先保護(hù)、后利用。修改《土地管理法》，在《土地管理法》中確立“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念；在第一條中增加“保護(hù)耕地的生態(tài)功能”表述，要求“耕地保護(hù)質(zhì)量與數(shù)量并重”；制定《耕地質(zhì)量保護(hù)法》，明確耕地質(zhì)量界定標(biāo)準(zhǔn)、占補(bǔ)平衡要求、耕地質(zhì)量規(guī)劃、監(jiān)控主體以及耕地污染的預(yù)防、懲治、追責(zé)機(jī)制等，使其成為耕地質(zhì)量保護(hù)的主要法律依據(jù)；修訂耕地保護(hù)相關(guān)法律，如《環(huán)保法》《農(nóng)業(yè)法》等，使相關(guān)部門(mén)法在耕地保護(hù)上保持一致。

2.強(qiáng)化法治執(zhí)行力。執(zhí)行效果對(duì)制度的生命力、法治的權(quán)威性具有重要影響。推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡制度法治改革，一是更新執(zhí)法理念和執(zhí)法思路，實(shí)現(xiàn)由“耕地管理”“單一式執(zhí)法”向“耕地治理”“整合式執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建以實(shí)現(xiàn)“三位一體”平衡為導(dǎo)向的監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的耕地保護(hù)“共治”體系。二是優(yōu)化耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施中的執(zhí)法權(quán)責(zé)分配。優(yōu)化國(guó)土部門(mén)、法院和地方政府在耕地占補(bǔ)平衡制度推進(jìn)中的權(quán)責(zé)分配，賦予國(guó)土部門(mén)事前預(yù)防上的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，并推進(jìn)裁執(zhí)分離。通過(guò)整合相關(guān)部門(mén)職責(zé)權(quán)限，解決跨部門(mén)執(zhí)法合作問(wèn)題，使相關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)綜合考慮耕地占補(bǔ)中的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)平衡。三是整合制度實(shí)施中的執(zhí)法監(jiān)督資源和執(zhí)法監(jiān)督職能，提高耕地保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督實(shí)效性。在執(zhí)法監(jiān)督上，耕地資源開(kāi)發(fā)利用與耕地生態(tài)保護(hù)監(jiān)管分離，探索耕地生態(tài)資源實(shí)行大部門(mén)制統(tǒng)管，逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督資源整合及執(zhí)法監(jiān)督職能優(yōu)化。四是構(gòu)建一體化執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管體系。在監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)上，可借鑒國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建思路，遵照國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、部門(mén)負(fù)責(zé)的總體要求，構(gòu)建政府分層分類(lèi)行使執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的耕地保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)；在監(jiān)管體系上，形成黨委統(tǒng)領(lǐng)、人大監(jiān)督、政府分管、國(guó)土監(jiān)管、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、公眾參與的協(xié)同推進(jìn)局面，打造多層次、全方位、信息化的耕地資源保護(hù)監(jiān)管體系。五是完善執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)構(gòu)建國(guó)土資源部門(mén)與環(huán)保、監(jiān)察、公檢法等多部門(mén)在占補(bǔ)平衡制度實(shí)施執(zhí)法上的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打造上下聯(lián)動(dòng)和部門(mén)互動(dòng)的耕地保護(hù)合作執(zhí)法機(jī)制，形成查處合力。六是建立數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新機(jī)制，以耕地資源“一張圖”為載體，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)系統(tǒng)互聯(lián)互通，強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施的全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。七是健全執(zhí)法決策機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。為確保決策合理，將百姓參與、專(zhuān)家會(huì)診、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性論證、集體研判等確定為耕地占補(bǔ)過(guò)程中重大事項(xiàng)決策的必經(jīng)程序[15]。在耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施的責(zé)任追究上強(qiáng)化生態(tài)優(yōu)先、平等追責(zé)、共同擔(dān)責(zé)理念；出臺(tái)耕地占補(bǔ)不平衡造成損害的追責(zé)辦法，明確責(zé)任性質(zhì)、追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、程序和支撐體系，落實(shí)“黨政同責(zé)”“終身追責(zé)”等耕地保護(hù)新型追責(zé)制度；注重黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與行政問(wèn)責(zé)的銜接與協(xié)調(diào)，綜合運(yùn)用黨規(guī)、法紀(jì)和制度追責(zé)，彰顯制度創(chuàng)新的疊加效應(yīng)；加強(qiáng)對(duì)責(zé)任主體履職情況的監(jiān)督和考核，加強(qiáng)監(jiān)督負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)的“關(guān)鍵少數(shù)”，對(duì)有令不行、有禁不止、弄虛作假、失察失責(zé)者，實(shí)施零容忍的問(wèn)責(zé)懲戒制度。

3.提升司法公信力。公正司法乃法治生命線。通過(guò)公正司法，妥善審理耕地資源占補(bǔ)糾紛案件，充分發(fā)揮耕地占補(bǔ)平衡制度在固守耕地紅線和保障國(guó)家糧食安全方面的應(yīng)有作用。在司法保障推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施方面，一是更新司法理念，堅(jiān)持司法上以生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念為導(dǎo)向，根據(jù)耕地保護(hù)整體性、復(fù)合性特點(diǎn)，在尊重自然、保護(hù)環(huán)境基礎(chǔ)上合理利用耕地，積極拓展法院在審理耕地占補(bǔ)糾紛上的生態(tài)審判功能，充分發(fā)揮審判權(quán)能動(dòng)性，明確司法審判的發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)、平衡和保障生態(tài)利益功能，實(shí)現(xiàn)權(quán)益保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏[16]。二是完善耕地占補(bǔ)糾紛訴訟機(jī)制，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)糾紛處理專(zhuān)業(yè)化。設(shè)置適用于耕地占補(bǔ)糾紛的特別程序，建立耕地資源保護(hù)法庭，在案件審理上適用特別程序。構(gòu)建耕地占補(bǔ)糾紛證據(jù)規(guī)則。三是完善替代性解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)糾紛處理多元化。加強(qiáng)法院與其他國(guó)家機(jī)關(guān)、基層組織和群眾自治組織的溝通與協(xié)作，優(yōu)化耕地占補(bǔ)糾紛的仲裁和與訴訟對(duì)接機(jī)制，完善人民調(diào)解機(jī)制，完善征地爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決機(jī)制。四是完善公益訴訟運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮公益訴訟功能。擴(kuò)大耕地保護(hù)公益訴訟提起主體范圍，允許基層社會(huì)組織、民辦非企業(yè)單位和公民個(gè)人提起有關(guān)耕地保護(hù)的公益訴訟。改革耕地保護(hù)公益訴訟費(fèi)用制度，降低維權(quán)成本，多渠道籌集耕地保護(hù)公益訴訟費(fèi)用，建立耕地保護(hù)公益訴訟法律援助專(zhuān)項(xiàng)基金。優(yōu)化案件管轄、舉證責(zé)任分配等耕地占補(bǔ)糾紛公益訴訟的具體運(yùn)行規(guī)則。五是加大耕地占補(bǔ)糾紛案件的執(zhí)行力度。通過(guò)加強(qiáng)與耕地資源保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)與配合，實(shí)現(xiàn)信息共享。通過(guò)合理運(yùn)用限期履行、代為履行等方式，保障耕地生態(tài)能及時(shí)、全面恢復(fù)。通過(guò)耕地占補(bǔ)糾紛案件執(zhí)行回訪制度，督促相關(guān)責(zé)任主體全面履行生效裁判[17]。

4.增強(qiáng)全民法治意識(shí)。實(shí)現(xiàn)法治需社會(huì)公眾樹(shù)立法治意識(shí)，自覺(jué)學(xué)法、守法、用法，營(yíng)造全社會(huì)濃厚的法治氛圍[18]。耕地占補(bǔ)平衡制度的法治化程度直接影響耕地資源保護(hù)成效。公民應(yīng)成為推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡制度法治化的促進(jìn)者、支持者、參與者，自覺(jué)以法治思維踐行耕地占補(bǔ)平衡制度，這種基于法治考量的個(gè)體認(rèn)知和社會(huì)共識(shí)，是守牢耕地紅線、推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡法治化不可或缺的民意基礎(chǔ)與工作先導(dǎo)[19]。一是強(qiáng)化公眾參與耕地保護(hù)的價(jià)值理念，尊重農(nóng)民在耕地保護(hù)上的權(quán)利主體地位并增強(qiáng)其權(quán)利保護(hù)意識(shí)，讓農(nóng)民在耕地管理中充分行使知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，并為這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供法律保障[20]。二是建立健全公眾參與耕地資源保護(hù)機(jī)制。通過(guò)人民陪審員參與耕地占補(bǔ)糾紛案件的審理，重大耕地占補(bǔ)糾紛案件審理邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、普通公眾旁聽(tīng)，復(fù)雜耕地占補(bǔ)糾紛案件聘請(qǐng)耕地資源領(lǐng)域?qū)＜覔?dān)任特邀調(diào)解員參與案件審理制度，暢通公眾參與渠道。依照國(guó)家法律規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定地方規(guī)范性文件，建立便于公眾參與的制度機(jī)制，搭建公眾參與平臺(tái)。三是完善耕地資源信息公開(kāi)機(jī)制，及時(shí)公開(kāi)耕地質(zhì)量、執(zhí)法監(jiān)管等情況，充分保障公眾知情權(quán)。四是利用各種形式媒體，加大依法推進(jìn)耕地資源保護(hù)的宣傳教育，強(qiáng)化公眾耕地保護(hù)生態(tài)意識(shí)、憂(yōu)患意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，普及耕地資源知識(shí)、法律法規(guī)和理念，引導(dǎo)群眾依法保護(hù)耕地資源，積極參與法治推進(jìn)耕地資源保護(hù)實(shí)踐。

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D912.6

A

1672-3805(2017)02-0058-06

2017-03-02

安徽高校省級(jí)人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“安徽省生態(tài)紅線制度實(shí)施的保障機(jī)制研究”（SK2017A0533）；銅陵學(xué)院校級(jí)科研項(xiàng)目“‘生態(tài)紅線’制度實(shí)施的一體化法治化路徑研究”（2016tlxy04）