鄒學(xué)慧

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150028）

土地流轉(zhuǎn)過程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

鄒學(xué)慧

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150028）

農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)推進(jìn)過程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，部分失地農(nóng)民權(quán)益受損。從制度上保障農(nóng)地合理合規(guī)使用，有效解決農(nóng)民權(quán)益受損問題，保證農(nóng)民在公平基礎(chǔ)上共享改革發(fā)展成果，對(duì)提高農(nóng)地資源利用效率和經(jīng)濟(jì)效益具有重要意義。

社會(huì)公平；農(nóng)地；規(guī)模經(jīng)營(yíng)；權(quán)益保護(hù)

黨的十七屆三中全會(huì)提出，通過深化農(nóng)村改革，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓股份和其他形式開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)會(huì)使部分農(nóng)民失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，失地農(nóng)民成為主動(dòng)或被動(dòng)失去全部或部分農(nóng)地的法律主體，農(nóng)地向種田大戶和種田能手集中。2017年2月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》提出，積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，通過多種形式促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。實(shí)踐中，有些地方政府為實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)迫或變相引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，如何在土地流轉(zhuǎn)過程中有效保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益，協(xié)調(diào)公平和效率關(guān)系成為重要課題。近年來，土地流轉(zhuǎn)研究較關(guān)注農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，劉啟營(yíng)認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展大局，統(tǒng)一、規(guī)范、有序的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的保障，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地生產(chǎn)力諸要素合理配置和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)地生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效措施[1]。陳彤認(rèn)為，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度面臨變革。在法律框架下探索中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化實(shí)踐中農(nóng)民權(quán)益保障優(yōu)選模式，探索公平公正的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化權(quán)益方案，對(duì)建設(shè)生態(tài)鄉(xiāng)村、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化具有積極意義[2]。石曉平、郎海如發(fā)現(xiàn)，已有研究主要從要素市場(chǎng)不完善、遺漏變量等角度解釋農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率間的“反向關(guān)系”，但對(duì)兩者間其他關(guān)系研究相對(duì)較少[3]。孫翱翔、劉遠(yuǎn)風(fēng)認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨挑戰(zhàn)，如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)威脅糧食安全，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成新的分配不公影響共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必須慎重對(duì)待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)[4]。在土地流轉(zhuǎn)過程中部分農(nóng)民失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，王于志、范信葵認(rèn)為，失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償整體偏低。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題不可忽視，更應(yīng)避免農(nóng)民權(quán)益邊緣化[5]。高曉微認(rèn)為，生活保障、就業(yè)保障及相應(yīng)財(cái)產(chǎn)保障缺乏是失地農(nóng)民權(quán)益缺失的主要體現(xiàn)，在城鎮(zhèn)化加速過程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使部分農(nóng)民進(jìn)入城市，因安置費(fèi)較低、與市場(chǎng)脫節(jié)，失地農(nóng)民面臨就業(yè)危機(jī)[6]。賀漢魂、夏明月認(rèn)為，土地?zé)o序流轉(zhuǎn)損害失地農(nóng)民權(quán)益，易引發(fā)社會(huì)矛盾[7]。陳林認(rèn)為，在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民缺乏選擇權(quán)、參與知情權(quán)及社會(huì)保障，失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償無法滿足家庭需求[8]。

伴隨土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)象屢見不鮮，以此視角審視農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的影響，從制度上保障農(nóng)地合理合規(guī)使用，對(duì)提高農(nóng)地資源利用效率和經(jīng)濟(jì)效益具有重要意義。

一、土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益受損表現(xiàn)

農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主要通過土地流轉(zhuǎn)、土地集中實(shí)現(xiàn)，企業(yè)和種植大戶通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)集中經(jīng)營(yíng)過程中，會(huì)損害失地農(nóng)戶權(quán)益，不利于維護(hù)地權(quán)穩(wěn)定，影響適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，應(yīng)妥善解決。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)配置的不公平與低效性

國(guó)家明確規(guī)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長(zhǎng)期穩(wěn)定，以保證農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定，農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)地效率穩(wěn)定。在實(shí)際操作過程中，新增集體成員無土地承包權(quán)，離開村集體、喪失集體成員身份者卻可由其他家庭成員代享土地權(quán)利，造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置不公。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，雙方信息不對(duì)稱造成交易范圍相對(duì)狹窄，難以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，降低土地承包經(jīng)營(yíng)效率。為保證土地配置公平，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況定期調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但隨實(shí)際人口變化頻繁調(diào)整會(huì)影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定及農(nóng)地生產(chǎn)效率，現(xiàn)實(shí)操作難度很大。國(guó)家明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定不變，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者積極參與農(nóng)地生態(tài)保護(hù)并長(zhǎng)期投資，避免掠奪耕作、短期謀利發(fā)生?，F(xiàn)實(shí)中的兩難情況是實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶地權(quán)公平分配，則犧牲農(nóng)地生產(chǎn)效率，反之亦然。

（二）政府越位干預(yù)，農(nóng)民權(quán)益受損

農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)嚴(yán)格遵循“自愿、有償”原則，由農(nóng)地所有者自主決策，農(nóng)地使用權(quán)由承包土地的農(nóng)戶享有，農(nóng)戶根據(jù)自身情況，可選擇將土地部分或全部按一定價(jià)格轉(zhuǎn)讓。一些基層政府和村集體基于自身利益，擅自代替農(nóng)民做出土地流轉(zhuǎn)決策，強(qiáng)行調(diào)換或收回土地。因缺少土地流轉(zhuǎn)信息咨詢、法律咨詢服務(wù)組織，加之政府主管部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度、政策宣傳力度有限，致使農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)受到侵害。農(nóng)民因自身局限，在缺少相關(guān)專業(yè)服務(wù)情況下，無法準(zhǔn)確評(píng)估土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、供求情況，無從了解農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)權(quán)利義務(wù)，導(dǎo)致其在土地流轉(zhuǎn)談判中處于被動(dòng)地位，無法得到合理的土地流轉(zhuǎn)收益[9]。

（三）土地流轉(zhuǎn)后耕地性質(zhì)變化影響承包權(quán)穩(wěn)定

國(guó)家嚴(yán)禁改變耕地性質(zhì)，嚴(yán)禁農(nóng)地非農(nóng)化經(jīng)營(yíng)，但一些獲得流轉(zhuǎn)土地的種糧大戶、種田能手、農(nóng)業(yè)公司等為盡快收回投資，獲取最大經(jīng)濟(jì)收益，擅自改變土地原有性質(zhì)，甚至建設(shè)別墅、會(huì)所、高爾夫球場(chǎng)等。一些轉(zhuǎn)入方為獲得更大收益，掠奪式開發(fā)農(nóng)地，大量使用化肥、農(nóng)藥，造成耕地質(zhì)量下降。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后耕地性質(zhì)變化，造成糧食種植面積減少，耕地原有自然生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，影響糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（四）農(nóng)地收益長(zhǎng)期被忽略

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民能否獲得合理收益是衡量流轉(zhuǎn)程序、方法的重要考核指標(biāo)之一。目前，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中主要獲得短期較少收益補(bǔ)償，收益形式主要是租金收入。農(nóng)民因認(rèn)識(shí)局限，無法充分利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，以此獲得長(zhǎng)期利益，土地收益的長(zhǎng)期性被忽視。其他利益主體為實(shí)現(xiàn)土地集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可能會(huì)侵害小規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶合法權(quán)益，在土地流轉(zhuǎn)過程中必須堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，避免出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)民被動(dòng)失地。

（五）失地農(nóng)民社會(huì)保障不到位

中國(guó)長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，受戶籍制度限制，失地農(nóng)民進(jìn)城后無法與城鎮(zhèn)居民享受同等社會(huì)保障權(quán)利，農(nóng)民基本社會(huì)保障缺失。土地對(duì)于農(nóng)民而言不僅是生產(chǎn)要素，也是具有更多功能的權(quán)利保障。農(nóng)民既想通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)收益，又擔(dān)心離開土地后收入和生活無保障。農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不完善，失地農(nóng)民如不能在城鎮(zhèn)就業(yè)，將影響社會(huì)穩(wěn)定。

二、失地農(nóng)民權(quán)益受損原因

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新不足

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，為提高農(nóng)地使用效率，國(guó)家不斷延長(zhǎng)農(nóng)村家庭土地使用權(quán)期限，從“15年不變”“30年不變”，到十七屆三中全會(huì)提出的保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系并“長(zhǎng)久不變”[10]。政策推行后，由于“增人不增地、減人不減地”原則，無地、少地農(nóng)民權(quán)益受損，農(nóng)地分配差異程度日益擴(kuò)大，鄉(xiāng)村治理難度不斷增加。農(nóng)村土地合理流動(dòng)和有效配置缺少法律及政策層面規(guī)范，致使農(nóng)民土地權(quán)益缺少根本保障。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革缺少突破創(chuàng)新，基層政權(quán)組織為保證農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投入和生產(chǎn)信心，減少現(xiàn)實(shí)矛盾和沖突，堅(jiān)持承包經(jīng)營(yíng)權(quán)家族繼承，損害失地及少地農(nóng)民權(quán)益。

（二）政府越位導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素有效流動(dòng)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力、提高效率的有效手段，農(nóng)地作為生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源優(yōu)化配置的重要內(nèi)容，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型具有重要意義。政府在制定政策和執(zhí)行過程中，往往為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率而越位決策，替代農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)主體地位，強(qiáng)制或變相引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，一些地方縣鄉(xiāng)政府、村集體與房地產(chǎn)開發(fā)商合作強(qiáng)制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，土地利用支付極少補(bǔ)償。政府越位流轉(zhuǎn)土地雖在一定程度上提高效率，但卻損害部分農(nóng)民權(quán)益。

（三）失地農(nóng)民缺少有效利益訴求渠道

在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民因交易信息不對(duì)稱、交易范圍有限、缺乏相關(guān)法律咨詢渠道，權(quán)益易受損害。政府公共政策制定過程中可能忽略考慮和平衡農(nóng)民權(quán)益訴求?；鶎愚r(nóng)民利益訴求大多不能客觀反映到公共政策決策層。政府獲得農(nóng)民相關(guān)信息需耗費(fèi)時(shí)間和物質(zhì)成本，為提高決策效率，可能據(jù)主觀判斷制定政策。農(nóng)民因訴求意愿無法有效傳遞，造成政府在制定公共政策時(shí)忽略農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。

（四）農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益難以保障

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，相關(guān)利益主體期望自身利益最大化，種田大戶、農(nóng)業(yè)公司希望以較低價(jià)格接收土地，農(nóng)戶希望以較高價(jià)格出讓，博弈主體的背景、知識(shí)、信息獲得等決定最終結(jié)果。農(nóng)民受教育程度普遍偏低，對(duì)自身人力資本投資少，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律知識(shí)、市場(chǎng)供求情況、土地價(jià)值評(píng)估缺少足夠認(rèn)知，維權(quán)意識(shí)和能力低，在土地流轉(zhuǎn)博弈過程中處于劣勢(shì)。分散經(jīng)營(yíng)及自然經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期影響，使農(nóng)戶缺少集體維權(quán)意識(shí)，很難與資本雄厚的農(nóng)業(yè)公司和種糧大戶抗衡。此外，農(nóng)戶缺少土地流轉(zhuǎn)過程中獲得流轉(zhuǎn)價(jià)格和供求情況的信息渠道，專業(yè)農(nóng)業(yè)公司及種田大戶自身資源豐富、專業(yè)人才充足，且同政府“關(guān)系”較好，易獲得土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息，在信息不對(duì)稱情況下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益很難得到保障。基層政府基于政績(jī)考量與農(nóng)業(yè)公司和種田大戶共同參與土地流轉(zhuǎn)過程，政府可利用行政手段強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，通過低價(jià)轉(zhuǎn)入高價(jià)轉(zhuǎn)出獲取收益，農(nóng)戶收益難以保障。

（五）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度滯后

因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，農(nóng)村社會(huì)保障水平不高，農(nóng)民欠缺風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)意識(shí)，社會(huì)保障認(rèn)知水平不高。農(nóng)村社會(huì)保障和城鎮(zhèn)社會(huì)保障未能有效銜接。近幾年，國(guó)家積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社保一體化進(jìn)程，政府出資建立社會(huì)保障制度啟動(dòng)資金，組織、實(shí)施相關(guān)社會(huì)保障項(xiàng)目，加大宣傳力度吸引農(nóng)民參保。但需要參保農(nóng)民基數(shù)大，完成社保基金積累尚需時(shí)日，在城鄉(xiāng)社保一體化實(shí)現(xiàn)之前，失地農(nóng)民的社保權(quán)益無法得到保障。

三、失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)對(duì)策

土地流轉(zhuǎn)過程中適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但應(yīng)以充分保障農(nóng)戶利益為前提，依照依法、自愿、有償原則，采取以下措施，保障農(nóng)戶利益。

（一）制定和完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)

農(nóng)民權(quán)益受到損害，關(guān)鍵原因是相關(guān)法律法規(guī)不完善。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定農(nóng)村土地為集體所有；2007年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民可根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定流轉(zhuǎn)承包土地[11]。這些法律界定農(nóng)村土地權(quán)利歸屬，但未明確說明使用、補(bǔ)償?shù)染唧w細(xì)則，征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚需細(xì)化。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，在堅(jiān)持和完善嚴(yán)格耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)[12]。農(nóng)民對(duì)土地的占有、收益、使用、分配、補(bǔ)償?shù)葯?quán)利缺少制度保證，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民權(quán)利常被忽視和侵害，農(nóng)村土地權(quán)益法律法規(guī)亟需健全。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)

加強(qiáng)相關(guān)農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)，特別是土地流轉(zhuǎn)評(píng)估、抵押、租賃機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。建設(shè)區(qū)域性和全國(guó)性土地流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，收集、整理土地流轉(zhuǎn)信息，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)提供相關(guān)信息數(shù)據(jù)咨詢服務(wù)。政府對(duì)相關(guān)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立、運(yùn)營(yíng)應(yīng)給予一定財(cái)政、稅收政策優(yōu)惠，盡量減輕農(nóng)民信息咨詢服務(wù)成本。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)定期發(fā)布土地流轉(zhuǎn)價(jià)格信息，提高農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)知能力。鼓勵(lì)農(nóng)民參與補(bǔ)償費(fèi)用勞動(dòng)力資源安置談判，通過公開信息保障失地農(nóng)民獲得知情權(quán)，通過民主協(xié)商方式實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)，保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益。

（三）加強(qiáng)權(quán)益受損農(nóng)民的司法救濟(jì)

很多失地農(nóng)民因缺乏社會(huì)資源、法律意識(shí)及權(quán)益保障知識(shí)，在權(quán)益受損后，無法準(zhǔn)確評(píng)估受損程度，不知該以何種途徑獲得行政或司法救濟(jì)，一些農(nóng)民甚至缺少承擔(dān)啟動(dòng)行政、司法救濟(jì)的基本經(jīng)濟(jì)條件。失地農(nóng)民權(quán)益受到侵犯時(shí)，需加強(qiáng)法律援助。因缺少具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛實(shí)際審理存在困難。農(nóng)村基層集體經(jīng)濟(jì)組織在承包權(quán)調(diào)整過程中發(fā)生侵犯農(nóng)民權(quán)益情況[13]，一般通過行政途徑解決，因基層集體經(jīng)濟(jì)組織與政府利益具有一定一致性，政府在糾紛解決上或傾向集體經(jīng)濟(jì)組織，從而損害農(nóng)民權(quán)益。因此，必須拓寬失地農(nóng)民司法救濟(jì)渠道，讓農(nóng)民通過合法途徑獲得合理補(bǔ)償。

（四）完善失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)體系

無論是規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，還是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)均對(duì)農(nóng)民素質(zhì)提出更高要求。完善的農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)體系對(duì)提高農(nóng)民素質(zhì)、就業(yè)能力具有重要作用。特別是農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的失地農(nóng)民，通過職業(yè)教育增強(qiáng)其擇業(yè)能力尤為重要。我國(guó)城鄉(xiāng)二元分割發(fā)展模式造成城鄉(xiāng)教育資源配置不均衡，即教育資源向城市傾斜，農(nóng)村人口受教育程度普遍較低。應(yīng)建立面向農(nóng)民的職業(yè)教育培訓(xùn)體系。一方面加強(qiáng)失地農(nóng)民技能培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)。加快制定、修訂并完善有關(guān)農(nóng)民工培訓(xùn)的法律法規(guī)，規(guī)范教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)認(rèn)定。應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況分層次有針對(duì)性開展技能培訓(xùn)，引導(dǎo)失地農(nóng)民再就業(yè)。另一方面，擴(kuò)寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道。將失地農(nóng)民納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范疇，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過招工或職業(yè)介紹方式向企業(yè)或其他用工單位推薦失地農(nóng)民。同時(shí)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，政府給予自主創(chuàng)業(yè)農(nóng)民政策優(yōu)惠，如享受財(cái)政補(bǔ)助等。

（五）完善失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制

完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，一方面通過增加社會(huì)保險(xiǎn)資金投入滿足失地農(nóng)民實(shí)際需求；另一方面，完善失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等制度，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保有效銜接。目前，我國(guó)尚未建立統(tǒng)一社會(huì)保障制度，因區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)村社會(huì)保障制度無法達(dá)到城鎮(zhèn)現(xiàn)有保障水平，城鄉(xiāng)間養(yǎng)老、醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差距[14]。中央和地方各級(jí)政府應(yīng)加大力度，明確農(nóng)村社會(huì)保障責(zé)任，依據(jù)各地實(shí)際情況合理配置、籌劃保障體系，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平。弱化土地社會(huì)保障功能，消除農(nóng)民和社會(huì)利益相關(guān)群體對(duì)土地流轉(zhuǎn)的顧慮。借鑒城市“以房養(yǎng)老”模式，嘗試農(nóng)村“以地養(yǎng)老”試點(diǎn)?！耙缘仞B(yǎng)老”即農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押養(yǎng)老模式，將土地作為生產(chǎn)資料進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)增值，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為流轉(zhuǎn)對(duì)象獲取收入，是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系的有效補(bǔ)充[15]。

［1］ 劉啟營(yíng).新形勢(shì)下健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的路徑分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2009(4).

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［13］田霞,王文昌.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題探析[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2009(5).

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黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“黑龍江省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)耦合發(fā)展研究”（17JYB090）

鄒學(xué)慧（1975-），女，哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)術(shù)理論研究部副編審，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障理論研究。