□沈 華 辜 毅

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

我國社會(huì)保障研究綜述

□沈 華 辜 毅

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

隨著我國老齡化進(jìn)程的不斷加深，社會(huì)保障制度改革的頂層設(shè)計(jì)顯得尤為重要。通過“構(gòu)建更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”為目標(biāo)，集中梳理了近年來有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利以及社會(huì)救助方面的相關(guān)研究成果，展現(xiàn)了我國社會(huì)保障改革的發(fā)展思路和實(shí)施路徑。

老齡化；社會(huì)保障改革；可持續(xù)性

改革開放30年來，依托于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的持續(xù)進(jìn)步，我國逐步建立起了較為完善的社會(huì)保障體系，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度全面接軌，公民享受的保障范圍和保障水平顯著提高。隨著人口老齡化程度的持續(xù)加深、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，我國社會(huì)保障制度的功能發(fā)揮和機(jī)制運(yùn)行也面臨前所未有的挑戰(zhàn)，制度體系的深層次問題日漸突出，社會(huì)保障制度頂層設(shè)計(jì)逐步成為近年來政府相關(guān)部門以及學(xué)界關(guān)注和研究的熱點(diǎn)問題，建立“更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”成為我國“十三五”期間社會(huì)保障深化改革的發(fā)展目標(biāo)。

一、有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)制度公平與可持續(xù)性的研究

關(guān)于建立“更加公平可持續(xù)”的社會(huì)保險(xiǎn)制度，眾多學(xué)者一致認(rèn)為制度建設(shè)不僅僅要注重覆蓋面的擴(kuò)張、基金規(guī)模的擴(kuò)大等外延式發(fā)展，而且要把提高社會(huì)保障制度的公平和可持續(xù)性作為首要任務(wù)，立足于當(dāng)前整個(gè)社會(huì)保障制度體系的定型穩(wěn)定，對(duì)現(xiàn)行制度安排實(shí)施全方位、立體式的優(yōu)化[1]。

（一）有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)制度公平性的研究

社會(huì)保險(xiǎn)制度公平性的研究主要體現(xiàn)為消除制度歧視，彌補(bǔ)制度缺失，以及公民社會(huì)保障權(quán)益的改造和完善。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“雙軌制”的改革成為了社會(huì)保險(xiǎn)制度統(tǒng)一的重要舉措，不同地域、不同階層與不同身份的公民能夠在同一社會(huì)保險(xiǎn)制度框架下享有社會(huì)保障權(quán)益。面對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)制度“碎片化”的現(xiàn)實(shí)，制度整合與制度銜接成為必然。通過各方責(zé)權(quán)關(guān)系的均衡，完善制度的層次體系[2]，整合制度所涉相關(guān)責(zé)任機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制與供求機(jī)制，提高制度的覆蓋范圍，避免制度碎片化、階層化以及二元化的深度蔓延[3]。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合、職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合，初步實(shí)現(xiàn)了將不同階層和群體納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，申曙光等[4]認(rèn)為可以在解決社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)的基礎(chǔ)上，整合城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)和待遇水平的統(tǒng)一，形成公平、普惠的國民健康保險(xiǎn)制度。除了制度整合之外，在制度改革的理念及相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)方面，不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)了正確認(rèn)識(shí)公平和平等兩大概念的重要性，以及由此產(chǎn)生的對(duì)于制度改革路徑的指導(dǎo)意義。潘錦棠[5]認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分理解和認(rèn)識(shí)平等的多樣性和公平的相對(duì)性，注重制度統(tǒng)籌互濟(jì)的正向分配效應(yīng)，防止逆向分配現(xiàn)象的發(fā)生。為此，社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展需要更加關(guān)注制度覆蓋范圍、籌資機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、融合性與便攜性、轉(zhuǎn)軌方案等影響公平性的條件約束[6]。

（二）有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的研究

1. 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性

老齡化程度的持續(xù)加深直接影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。在實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)性方面，學(xué)者大多從兩方面著手進(jìn)行研究，一方面是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架體系的優(yōu)化完善，另一方面是制度本身的財(cái)務(wù)穩(wěn)定機(jī)制。我國養(yǎng)老保障制度改革發(fā)展基本沿襲了世界銀行多支柱的發(fā)展模式，但是在制度結(jié)構(gòu)方面仍然有諸多問題需要進(jìn)一步改革完善。董克用等[7]在對(duì)我國養(yǎng)老保障體系反思的基礎(chǔ)上，提出了重構(gòu)多層次養(yǎng)老保障體系的政策思路。林義等[8]認(rèn)為在多層次養(yǎng)老保障體系的優(yōu)化中應(yīng)當(dāng)明確各層次、各支柱的關(guān)系和職能定位，提出了可以通過建立國民年金制度以及合并個(gè)人賬戶與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的方式，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。鄭秉文[9]則認(rèn)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)向名義賬戶（NDC）轉(zhuǎn)型符合精算原則和國際改革趨勢(shì)。在養(yǎng)老保障其他層次方面，學(xué)者們強(qiáng)調(diào)了不同支柱之間的制度協(xié)調(diào)與職能補(bǔ)充，認(rèn)為只有多支柱體系各部分各司其職，才能構(gòu)成一套全方位的養(yǎng)老保障體系。為此，大多數(shù)學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展職業(yè)年金、企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，形成基本保障與補(bǔ)充保障相互配套、互相支持的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，強(qiáng)化社會(huì)保障與商業(yè)保險(xiǎn)的互補(bǔ)機(jī)制，在兩者分工明確的前提下實(shí)現(xiàn)彼此的合作共贏。同時(shí)，還要結(jié)合我國的歷史和文化傳統(tǒng)，注重社會(huì)保險(xiǎn)制度與我國社會(huì)結(jié)構(gòu)、家庭模式的有效契合。

在制度的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性方面，由于改革轉(zhuǎn)軌成本以及管理體制的缺陷，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基金結(jié)余以及退休給付成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。眾多學(xué)者的模型分析與實(shí)證結(jié)果表明，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在未來面臨較為嚴(yán)峻的支付壓力，必須抓住時(shí)機(jī)盡早采取措施加以應(yīng)對(duì)。為此，在基金湊集方面，擴(kuò)大制度覆蓋面，健全多繳多得的激勵(lì)機(jī)制，加大制度繳費(fèi)的征繳力度等都成為基金開源的共識(shí)，同時(shí)劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)全國社?；鸷突攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金也是體現(xiàn)政府責(zé)任，解決改革轉(zhuǎn)制成本以及個(gè)人賬戶“空賬”問題的有效途徑。對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下調(diào)問題應(yīng)當(dāng)基于精算平衡的角度審慎決策和科學(xué)設(shè)計(jì)[10,8]。不少學(xué)者還認(rèn)為在基金湊集方面，基金征繳率的提升、費(fèi)基的夯實(shí)以及多層次養(yǎng)老保障制度費(fèi)率結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等都是需要綜合考慮的關(guān)鍵因素。在基金給付方面，待遇調(diào)整、計(jì)發(fā)辦法以及退休年齡是學(xué)者研究的三個(gè)主要領(lǐng)域。鄭功成[11]認(rèn)為必須規(guī)范養(yǎng)老待遇調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)待遇調(diào)整的合理合法，有效維護(hù)退休人員的養(yǎng)老權(quán)益。楊燕綏[10]認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立精算平衡模型，動(dòng)態(tài)調(diào)整個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)月數(shù)。同時(shí)，科學(xué)制定漸進(jìn)式延遲退休以及彈性退休政策[12]，實(shí)現(xiàn)退休政策對(duì)不同群體的經(jīng)濟(jì)公平和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)[13]，引導(dǎo)老年群體退休觀念的改變，穩(wěn)定改革群體的心理預(yù)期，規(guī)避提前退休行為的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的動(dòng)態(tài)平衡。

2. 醫(yī)療保險(xiǎn)制度的可持續(xù)研究

醫(yī)療保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展同樣也面臨制度定型、財(cái)務(wù)穩(wěn)定以及管理統(tǒng)一三個(gè)方面的挑戰(zhàn)。制度定型是基礎(chǔ)，如前所述，推進(jìn)城鄉(xiāng)之間“碎片化”醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合銜接并最終實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，不僅關(guān)系到醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益的公平享有，同時(shí)也為制度的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性提供前提保證[14～15]。其次，醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性要求完善制度籌集機(jī)制，提升制度統(tǒng)籌層次，化解職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶所帶來的低效問題，強(qiáng)化對(duì)醫(yī)保和醫(yī)療行為的智能監(jiān)控，杜絕醫(yī)療浪費(fèi)和違法違規(guī)行為，改革醫(yī)保支付方式，激勵(lì)醫(yī)療費(fèi)、參保方共同節(jié)約醫(yī)療成本，實(shí)現(xiàn)“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”的良好局面[16]。最后，在制度運(yùn)營管理方面，學(xué)者們一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)整合醫(yī)保管理體制和經(jīng)辦機(jī)制，實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門集中統(tǒng)一管理，減少不必要的管理成本和內(nèi)耗，有效提高制度運(yùn)行效率。

（三）有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的可持續(xù)性研究

社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的可持續(xù)性研究關(guān)注社?；鸬谋Ｖ翟鲋担渲酗L(fēng)險(xiǎn)控制更是基金管理的核心，如何處理好投資運(yùn)營與風(fēng)險(xiǎn)控制之間的互動(dòng)關(guān)系是基金管理可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。目前，拓寬投資渠道，完善投資策略，強(qiáng)化基金監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資本市場(chǎng)完善以及養(yǎng)老基金保值增值的良性互動(dòng)成為了學(xué)者一致認(rèn)同的觀點(diǎn)。林義[17]認(rèn)為養(yǎng)老基金與資本市場(chǎng)的嵌入性制度約束條件對(duì)實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)具有關(guān)鍵的制約作用，需要強(qiáng)化制度和機(jī)制創(chuàng)新。鄭秉文[18]在分析美國、歐盟以及日本社會(huì)保障基金投資模式與入市路徑的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國社會(huì)保障基金管理中的違規(guī)行為以及基金投資體制改革的無果而終，認(rèn)為中央集中投資和建立養(yǎng)老基金管理公司是改革的發(fā)展方向。2008年金融危機(jī)的爆發(fā)和蔓延促使學(xué)界對(duì)社會(huì)保障基金管理有了新的認(rèn)識(shí)，不少學(xué)者結(jié)合國外社會(huì)保障基金管理的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，提出了我國基金運(yùn)營及監(jiān)督管理的發(fā)展方向以及提高基金防范各類風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)保值增值的綜合能力[19]。在基金管理方面，要盡快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，增強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的互助共濟(jì)性，明確中央與地方以及各地方政府間在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的角色定位和責(zé)任分擔(dān)[20]，建立完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的預(yù)算規(guī)范，統(tǒng)一保險(xiǎn)費(fèi)征收以及養(yǎng)老金的支出行為[21]。

二、有關(guān)社會(huì)福利與社會(huì)救助改革發(fā)展的研究

社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障的核心，然而社會(huì)福利與社會(huì)救助在社會(huì)保障體系中的重要性和不可替代性同樣受到了學(xué)者的廣泛關(guān)注。目前社會(huì)福利研究的成果和觀點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)轉(zhuǎn)變上：（1）社會(huì)福利從工業(yè)主義范式向公民權(quán)利范式轉(zhuǎn)變；（2）社會(huì)福利從消極向積極福利的轉(zhuǎn)變；（3）社會(huì)福利從照顧弱者向普惠全民轉(zhuǎn)變。為此，鄭功成[22]認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)建立項(xiàng)目完整、保障功能強(qiáng)、社會(huì)化運(yùn)行、多層次發(fā)展的社會(huì)福利體系，全面滿足城鄉(xiāng)居民的社會(huì)福利需求。何平、賈康、龔六堂、蔡昉等[23～26]學(xué)者從公共財(cái)政、稅收分配、戶籍改革等方面研究了影響社會(huì)福利完善的約束條件和機(jī)制，并提出了對(duì)應(yīng)的政策主張。在社會(huì)救助方面，傳統(tǒng)的保證被救助者基本生活的政策目標(biāo)已經(jīng)逐漸向高層面的發(fā)展型福利目標(biāo)轉(zhuǎn)變。學(xué)界的普遍觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加快“基礎(chǔ)+分類”的社會(huì)救助體系的定型化[27]，注重轉(zhuǎn)變對(duì)貧困問題的認(rèn)識(shí)，確立積極的社會(huì)救助理念[28]，構(gòu)建出制度完整、相互協(xié)調(diào)、功能配套的制度體系，實(shí)現(xiàn)消除社會(huì)排斥與促進(jìn)社會(huì)整合的有效結(jié)合[29]，逐步擺脫“救助依賴”現(xiàn)象[30]，充分體現(xiàn)資金救助、實(shí)物救助與服務(wù)救助的有效結(jié)合，發(fā)揮社會(huì)救助體系的綜合扶持作用。

三、有關(guān)社會(huì)保障老齡服務(wù)的研究

社會(huì)保障除了經(jīng)濟(jì)保障之外，還包括服務(wù)保障和精神慰藉兩個(gè)方面。在老齡化程度不斷加深的背景下，養(yǎng)老服務(wù)的供給與需求存在嚴(yán)重的脫節(jié)和錯(cuò)配現(xiàn)象。學(xué)者們認(rèn)為除了借鑒西方老齡服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，還更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)文化和家庭文化對(duì)我國老齡服務(wù)發(fā)展的影響，特別是新時(shí)期家族、親緣和血緣關(guān)系的發(fā)展演變。在以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的發(fā)展理念下，繼承和發(fā)揚(yáng)我國孝道文化，充分結(jié)合各方優(yōu)勢(shì)，增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的有效供給[31]，深入推進(jìn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，發(fā)展多元化、社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)供給模式[32]，探索滿足不同人群養(yǎng)老需求的分層養(yǎng)老服務(wù)新方式[33]，針對(duì)不同老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求差異，逐步建立高齡老年人口基本服務(wù)照料制度以及長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。此外，童星[34]認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)體系完善還可以充分結(jié)合信息社會(huì)和智能城市的發(fā)展，以社區(qū)為單元，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”的發(fā)展。

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Review of Social Security Reform in China

SHEN Hua GU Yi
(University of electronic science and technology of China Chendu 611731 China)

Pacing with the development of aging, the top-down design in social security reform appears particularly important. The article reviews relative research findings on social insurance, social welfare and social assistance to present the development idea and path in the process of social security reform with the aim of cnstructing a more equitable and sustainable social security system.

aging; social security reform; sustainability

C913.7

A

10.14071/j.1008-8105(2017)04-0034-04

編 輯 劉波

2016 - 11 - 26

沈華（1967- ）女，博士，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授；辜毅（1983- ）男，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授.