王亞明

一、員額制改革的現(xiàn)狀分析

本次法官、檢察官員額制改革的一個突出特點是,中央統(tǒng)一確定員額制改革比例的上限：不超過中央政法專項編制的39%,各地可以根據(jù)本地實際確定員額制改革的目標,但可以低于這一比例,不能高于這一比例。關于這一比例的確定標準,學界和實務界也有很多文章對此展開批判,而在員額制改革基本完成的大環(huán)境下,關于員額制的內(nèi)部結構問題則更應該是值得我們思考的。因為,對四級法院的職能進行分層定位,明確低層級法院的案件分流與相應程序,以緩解法官員額制改革所面臨的精英司法與親民司法的緊張關系,才應該是此次員額制改革的關鍵所在。①傅郁林：《司法改革的整體推進》,載《中國法律評論》2014年第1期。

以職能和權限的區(qū)分作為審判人員分類的基礎,意味著四級法院之間員額法官的比例應該不同,對不同級別法官的要求也不同,它們的差異取決于四級法院職能和案件類型的差異。例如,在基層法院,調(diào)解案件、小額案件等案件的比例要遠遠高于中級人民法院,因此,基層法院所需要的法官結構是不同于中級人民法院和高級人民法院的。①李立新：《法院人員分類管理改革探析——以新一輪司法體制改革為背景》,載《法律適用》2010年第5期。而中級人民法院和高級人民法院承擔著一審和二審的案件,所需要的法官結構則要取決于多種因素。本文通過調(diào)查了解到江蘇省各級法院的入額人員情況,對江蘇省各級法院入額人員構成比例、入額前后審判法官數(shù)量變化、各級法院入額人員數(shù)量對比進行了統(tǒng)計,發(fā)現(xiàn)員額制改革中存在結構性問題。

圖1 江蘇各級法院入額人員數(shù)量圖

(一)江蘇各級法院入額人員構成百分比

圖1可以看出各級法院入額法官的構成,就總體而言,審執(zhí)業(yè)務一線人員仍是入額的主體,占據(jù)了近七成,而剩余的三成左右則主要是來自審判輔助部門和院領導崗位。那么,我們可以發(fā)現(xiàn)員額制改革的實際運行邏輯則在某種程度上是背離員額制改革的制度邏輯的。因為審判輔助部門和院領導崗位也占據(jù)了相當一部分員額制名額。當然,并不是否定這部分人員的辦案能力和水平,因為這部分人員很多是以往經(jīng)驗豐富、業(yè)務能力較強的一線法官,而員額制改革的目標則是增強法官隊伍的專業(yè)化和精英化,集中優(yōu)勢資源審理案件以緩解案多人少的壓力。而這部分人員本身在承擔著行政職務和管理工作的前提下,很難實現(xiàn)審判職能和管理職能的有效協(xié)調(diào),則是毋庸置疑的問題。尤其是很多中、基層法院院領導入額占據(jù)了一定比例,但各級法院院領導是很少辦案的。①這一點左為民教授研究得很深入,他認為在法院院長(實際上領導班子成員也一樣)選任過程中,業(yè)務能力不是最重要的,但對于政治素質(zhì)、溝通協(xié)調(diào)能力和行政管理能力則極度強調(diào)。法院很多人都認為,院長不需要有多強的業(yè)務能力,最重要的是能夠為法院爭取到足夠的人員和經(jīng)費。參見左衛(wèi)民：《中國法院院長角色的實證研究》,載《中國法學》2014年第1期。

圖2 江蘇各級法院員額制改革前法官數(shù)量圖

(二)入額前后審判法官數(shù)量對比

從入額前后實際審判法官的數(shù)量來看,就總體而言,審判法官的數(shù)量是呈現(xiàn)下降趨勢的,雖然入額總人數(shù)增加了,但是審判法官崗位的人數(shù)減少了,在此次改革中院庭領導入額較多,導致實際在一線法官的數(shù)量減少,入額后法官數(shù)量增加的法院則主要是院領導及綜合部門人員入額導致的。就出現(xiàn)這樣的局面：員額數(shù)與實際辦案人員不一致,實際辦案人員減少或者說是辦案隊伍質(zhì)量和效率并未提高。

(三)入額前后上下級法院受案數(shù)量變化及影響

從入額前后各地區(qū)兩級法院員額法官結構和受案數(shù)量對比來看,員額法官的結構呈現(xiàn)倒三角形狀,而我國的員額法官結構,則正好與之相反：案件較少的最高院和各省高級法院員額法官數(shù)量要遠遠大于中院和基層法院,而就案件數(shù)量來看,則呈現(xiàn)正三角形狀,這樣的結構對應就導致受理案件多、辦案人員少的矛盾,而且這樣的結構也不符合各級法院的職能定位?；鶎臃ㄔ鹤鳛橹袊痉ㄏ到y(tǒng)運轉(zhuǎn)的最主要部分,承擔了絕大多數(shù)案件的初審工作,而基層法院的民事法官承擔了基層法院的大部分案件,因此,其具有廣泛的代表性。①王靜、李學堯、夏至陽：《如何編制法官員額——基于民事案件工作量的分類與測量》,載《法制與社會發(fā)展》2015年第2期。目前,全國共有3117個基層法院,占法院總數(shù)的87.58%；全國共有14.6萬基層法官,占全國法官人數(shù)的76.84%；2012年全國法院共審結各類一審案件844.3萬件,其中民事案件為731.6萬件,占86.7%。②李浩主編：《員額制、司法責任制改革與司法的現(xiàn)代化》,法律出版社2017年版,第15頁。正是由于員額制結構設計在基層法院、中級法院不夠合理,才引發(fā)了全國一些基層法院及中級法院的離職潮。由于立案登記制與員額制改革的雙重影響,根據(jù)筆者的了解,在江蘇全省各級法院民事審判條線離職人員增長明顯,各中級法院民事審判條線均有一名副庭長或庭長辭職做律師。2015年全國法院辭職的法官達到1000多人,占法官總數(shù)的0.5%左右。應當說,法官離職不全是員額制目標失靈的結果,但至少這是檢驗員額制成效的一項重要指標。③宋遠升：《精英化與專業(yè)化的迷失——法官員額制的困境與出路》,載《政法論壇》2017年第2期。正是在人案矛盾壓力過大、職業(yè)前景不明朗、員額制結構不合理的因素影響下,法官通過離職表達了對改革不認同的訴求。筆者認為,不能將離職都認為與是否能入額有關,很多庭長、副庭長能夠入額仍然要離職,主要是對職業(yè)預期不滿意,認為法院工作強度太大,從而喪失了入額的動力而選擇離開法院。根據(jù)調(diào)查表明：法官群體離職傾向非常強烈：94.47%的法官考慮過要離開法院,其中57.37%的法官認真考慮過要離開法院,而著手進行離職準備的有9.81%,從沒有想過離開法院的法官僅占5.53%。①宋遠升：《精英化與專業(yè)化的迷失——法官員額制的困境與出路》,載《政法論壇》2017年第2期。

圖3 江蘇各級法院員額制改革后法官數(shù)量圖

二、原因分析：司法系統(tǒng)內(nèi)部干預與壓制

(一)頂層設計的局限性：員額制度預設與實踐偏差

頂層設計中有關員額制改革的規(guī)劃存在明顯的先天不足。盡管中央對于員額制改革有著理想化的目標設定——讓真正稱職的法官入額辦案,并且,有著防范改革誤入歧途的原則要求——不能讓徒有法官職務的領導者法官自然入額,不能簡單粗暴地剝奪助理審判員們的辦案資格令其“就地臥倒”轉(zhuǎn)任法官助理,但這些顯然遠不足以防止在具體改革方案的制定和實施過程中出現(xiàn)游離目標、規(guī)避原則要求的變通之舉。因為改革方案的參與制定者和組織實施者,其自身也恰恰是改革的對象。

盡管破除司法地方保護主義已經(jīng)成為我國司法改革長期以來的目標,貫徹司法改革的一個重要理念也是減少地方政府干預,②劉忠：《司法地方保護主義話語批評》,載《法制與社會發(fā)展》2016年第6期。但我們應該反思的是：在一味批判司法地方保護主義的同時,是否心存“更相信上級法院管理”的觀念,那么,依靠上級法院管理是否能擺脫這種行政化困境,或者說就法院系統(tǒng)內(nèi)部而言,地方政府和上級法院哪一個更容易深入地對審判進行干預,則是一個需要精細計算的問題,而不應該是固有理念和價值的先入為主。正如有的學者所言：1992年啟動的經(jīng)濟、社會、政治的結構性變革,使得地方黨政官員進行地方保護主義的激勵逐漸弱化,障礙性條件增多。訴訟當事人多訴諸于上級法院對案件進行干預。因此,相比較而言,地方保護畢竟是低概率、小比例發(fā)生的現(xiàn)象,而研究者顯然對此給予過度的關注,上級法院也借此極力地將高概率、大比例發(fā)生的上級法院干預現(xiàn)象虛化,將其遮蔽于地方保護主義的陰影之中。③劉忠：《司法地方保護主義話語批評》,載《法制與社會發(fā)展》2016年第6期。

(二)內(nèi)部系統(tǒng)反思：司法行政化與上下級法院關系

除了這些年理論和實務界一直在呼吁的減少地方政府干預,增強司法獨立性的問題之外,筆者發(fā)現(xiàn)司法在一味強調(diào)擺脫地方干預之外,還會進入另外的困境：就是法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政化傾向。它主要體現(xiàn)在兩點：一是法院內(nèi)部的管理,行政管理擠壓審判空間；二是上下級法院之間的行政化管理關系。

司法行政化管理的弊端自然而然地滲透于這次員額制改革,甚至使這次改革目標在一定程度上異化為對原有法院內(nèi)部權力格局的確認和鞏固。因為就員額法官選任標準的設定和具體入額人員的考核來看,不可能完全脫離現(xiàn)行法院工作實際,因此必然會導致院庭長隊伍掌握考核過程和結果的主導權。這就使得本應當作為一種身份機制改革的法官員額制,在法官身份“行政化”的現(xiàn)實情境下,被局限成一種素質(zhì)篩查機制以及利益分配的鋪墊機制,因此也就難免在很多試點地區(qū)出現(xiàn)法院行政管理領導優(yōu)先納入員額的形勢,法院行政領導成為分享一線法官利益增收的搭便車者。①豐霏：《法官員額制改革的目標與策略》,載《當代法學》2015年第5期。同時院庭長和綜合部門占用大量員額名額導致的嚴重后果主要在于兩點：一是員額法官隊伍素質(zhì)相比較以前并沒有增強,并且由于行政事務占據(jù)的大量時間也使得院庭長隊伍難以集中精力審理案件,或者只是入額后不辦案、委托辦案、掛名辦案。這導致辦案的壓力集中在那些一線法官身上,即便我們篩選出來的一線法官都是精英化和專業(yè)化的法官,在這樣的壓力下,也難以保障辦案的質(zhì)量,因為審判法官隊伍的精英化和專業(yè)化并不是能夠有效緩解辦案壓力的絕對保障。二是案多人少壓力的緩解不能僅僅是提高法官隊伍的素質(zhì),合理地確定法官隊伍的數(shù)量也是必要的,2016年,全國各級法院收案2305萬多件,結案1979萬多件,但是我們的法官人數(shù)根據(jù)官方給出的數(shù)據(jù)是11萬人,這樣的辦案壓力可想而知。

除了法院的行政化管理模式之外,員額制改革異化的內(nèi)部原因還在于上下級法院之間的關系模式上,對于上下級法院關系,我國《憲法》第127條第2款明文規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作?！蔽覈F(xiàn)行司法體制在文本中所要建構的目標,是要將上下級法院關系界定在“監(jiān)督與被監(jiān)督”的框架中,從而有別于上下級行政機關的“領導與被領導”模式。②廖奕：《司法行政化與上下級法官關系重塑》,載《華東政法學院學報》2000年第6期。然而,在“司法行政化”的大環(huán)境下,這一制度設計很難做到百毒不侵。反地方保護主義,成為上級法院領導下級法院的外觀充分理由。在我國,司法地方化突出表現(xiàn)在：法院財政權和人事權受制于地方黨委和政府；各級法院要對同級人大及其常委會負責并報告工作,在這種情形下,上級法院領導下級法院似乎具有反地方保護主義的合理性借口,但由于上級法院同樣受著地方化的干擾,實行垂直領導只會使法院審判機制從一個圍城走向另一個圍城,這就相當于給下級法院加上了兩個緊箍咒,分別來自地方政府和上級法院。我們批判地方保護主義,但上級法院在對下級法院進行監(jiān)督和管理的過程中不可避免地又落入行政化的窠臼。

(三)四級法院人員分配和職能定位的不對稱

四級法院所承擔的職能不同意味著所需要的員額數(shù)量的不同,比如,雖然各級法院原則上均需明顯壓縮綜合部門和司法行政管理人員、研究人員,應隨其所在法院的職能及實現(xiàn)方式的變化而逐漸減少上述人員,但在高層法院審判指導職能的實現(xiàn)方式尚未轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^對具體案件的示范性裁判之前,當轉(zhuǎn)型時期司法改革和應用法學仍是高層法院的一項重要職能之時,最高人民法院和高級人民法院對于專職研究人員的合理需求規(guī)模和趨勢與中級人民法院和基層法院顯然不同,因而所占用的法官員額也不可能相同,因此,員額法官和審判人員分類改革的具體方案直接取決于司法改革對于各級法院的職能目標定位。①傅郁林：《以職能權責界定為基礎的審判人員分類改革》,載《現(xiàn)代法學》2015年第4期。另外,在我國法院系統(tǒng)中,在法院“人員編制內(nèi)”確定法官的員額,還要取決于審判工作與司法行政管理工作的比重關系。在這一點上,各國法院在不同級別上如何配置審判法官與輔助人員的比例,在數(shù)據(jù)來看并無清晰的共同規(guī)律,但就總體來看,職能分工則是其核心的要素。

我國四級法院的結構從外觀上來看是呈現(xiàn)金字塔形。法院體系由最高人民法院、高級人民法院、普通中級人民法院、專門法院、基層法院構成。四級法院的職能配置與職能運行方式大致相同。比如,四級法院都承擔一審功能,主要按照爭議金額劃分級別管轄權；各級法院、各個審級(一審、二審、再審)、各類程序(普通、簡易、小額)的審理范圍都是全面審理(即事實審+法律審)；各級法院的審判模式也沒有實質(zhì)的差異。而且每一級法院的內(nèi)部結構也大致相同,各級法院均設刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭。另外,還有立案庭、審監(jiān)庭等審判業(yè)務庭；執(zhí)行庭或執(zhí)行局為并列于審判庭的業(yè)務庭；以及研究室等業(yè)務部門。除此之外,各級法院都設有辦公室、政治部或人事處等非業(yè)務機構。但又由于各地區(qū)和各層級司法的多樣性,上下級法院之間卻并未形成這種制度理想下的審判業(yè)務對口關系。②王祿生：《法院人員分類管理體制與機制轉(zhuǎn)型研究》,載《比較法研究》2016年第1期。例如,最高人民法院和大部分高級人民法院各有4個民事審判業(yè)務庭,中級人民法院和基層法院的民事審判業(yè)務庭少則3個,多則7個。但各級法院、同級各法院內(nèi)部在劃分各民事審判業(yè)務庭之間的案件管轄權時標準并不一致,這就導致不同地區(qū)不同級別法院案件數(shù)量和所需要法官人數(shù)要結合實際情況來設置,而不是一種自上而下的整齊劃一的僵化結構。

三、域外視角下法官數(shù)量和結構的考察

(一)員額法官數(shù)量和結構的確定

美國法官人數(shù)是法定的,不得輕易增減。據(jù)美國“國家州法院中心”2010年年度報告反映,當年聯(lián)邦法院和州法院共有法官31193名,其中,全國州法院系統(tǒng)共有法官30319名,聯(lián)邦法院系統(tǒng)共有法官874名,州法院法官人數(shù)是聯(lián)邦法官人數(shù)的34.7倍。①陳陟云、孫文波：《法官員額問題研究》,中國民主法制出版社2016年版,第46頁。

日本法官的種類比較復雜,既有最高法院法官與下級法院法官之分,又有高等法院法官與簡易法院法官之分,在高等法院法官中又有院長、法官、候補法官之分。候補法官無權單獨審理案件。目前,日本全國共有法官2919人,其中,最高法院法官15人,高等法院院長8人,法官1360人,候補法官699人,簡易法院法官794人。②[日]六本佳平：《日本法與日本社會》,中國政法大學出版社2006年版,第181頁。需要說明的是,候補法官雖然不能單獨審判案件,但在法官統(tǒng)計中,將之統(tǒng)計在法官人數(shù)范圍內(nèi)。

和美國一樣,澳大利亞也有聯(lián)邦和各州兩套法院系統(tǒng)。根據(jù)聯(lián)邦高等法院提供的數(shù)據(jù),2013—2014年,聯(lián)邦法院總共有147名法官,其中包括7名高等法院法官、47名聯(lián)邦法院法官、62名聯(lián)邦巡回法院法官、32名家庭法院法官。③張千帆：《如何設計司法——法官、律師與案件數(shù)量比較研究》,載《比較法研究》2016年第1期。

根據(jù)印度最高法院編輯的季度公報,印度最高法院規(guī)定職數(shù)31位大法官,高等法院應有906名法官,地區(qū)法院應有1.97萬名法官,但是各級法院都存在不少空缺。截至2014年6月30日,最高法院實際職數(shù)只有25名大法官,高等法院641名法官,地區(qū)法院1.54萬名法官,各級法院加起來總共1.6萬名法官,隊伍非常精簡。④周道鑾：《外國法院組織與法官制度》,人民法院出版社2000版,第167頁。

德國不同級別和不同審級的法院因承擔的審判功能差異,法官員額的比例也存在明顯的差異。例如,德國的初審法院包括地方法院(local court)、地區(qū)法院(regional court)。2012年蘭德市地方法院司法人員總數(shù)為49119人,其中法官8014人,法官員額比例為16.3%,地區(qū)法院司法人員總數(shù)為14286人,法官人數(shù)為4916人,員額占34.4%,地區(qū)高等法院總數(shù)為6507人,員額比例為28.4%,這種差異的原因在于德國地方法院的案件類型明顯不同于地區(qū)法院和高等法院。有比例很高的非訴案件是由審判輔助人員承擔的,因此員額法官比例較小。①傅郁林：《以職能權責界定為基礎的審判人員分類改革》,載《現(xiàn)代法學》2015年第4期。雖然德國也是聯(lián)邦制,但是司法體制比美國和澳大利亞簡單,全國只有一套法院系統(tǒng)。和單一制的中國相仿,德國的聯(lián)邦法院就是國家的最高法院。根據(jù)聯(lián)邦司法局的統(tǒng)計,截至2012年年底,德國共有聯(lián)邦法官459人,各州法官19922人,法官總數(shù)加起來20381人。2012年德國人口為8052萬,折合每萬人2.5名法官。

(二)審判事務與行政事務的分工明確化

譬如美國,其法院內(nèi)部治理的制度設計就是通過加強專業(yè)化的分工來使審判事務盡量少受行政事務的干擾。一方面,法院院長也承擔著一定的管理職能。這是因為,現(xiàn)實中的法院都由人(法官以及其他輔助人員)組成,財政預算和支出還必然涉及其他辦公室的工作,因此,總是會有法院內(nèi)部的行政管理事務。一般說來,這些事務性工作至少有一部分是由或必須由法院自己承擔。②宋遠升：《精英化與專業(yè)化的迷失——法官員額制的困境與出路》,載《政法論壇》2017年第2期。即使在關于美國司法的著作中被當作純粹司法之標志的美國聯(lián)邦首席大法官和大法官們,也仍然要履行著某種行政管理職能。以首席大法官為例,除了要負責最高法院案件的上訴狀清單,主持最高法院的會議,把握時間,以及當其屬于多數(shù)意見派之際,有權分配法院意見的撰寫這類與司法有關但又顯然具有行政性的事務之外,他還要負責最高法院的其他行政管理。作為法院內(nèi)部分權治理的結果之一,美國在法院組織管理中基本實現(xiàn)了專業(yè)化的運作。③宋遠升：《精英化與專業(yè)化的迷失——法官員額制的困境與出路》,載《政法論壇》2017年第2期。在司法審判事務中,基于美國法院內(nèi)部在司法審判事務方面各個審判團隊只是協(xié)作式關系,法院院長也無權通過行政管理功能實現(xiàn)對審判權的控制,因此在司法審判事務方面也形成了專業(yè)化的運作。

(三)“以案定人”與“以職分人”

通過對比可以發(fā)現(xiàn)各國員額法官結構的確定,雖然不存在什么固定的規(guī)律,但有一點可以肯定的就是根據(jù)各級法院的職能定位和案件數(shù)量來確定員額法官的數(shù)量和結構。各國的各級法官數(shù)量一直保持著這樣的一個固定結構,就是上下級法院法官數(shù)量依據(jù)案件數(shù)量和職能定位來決定,而且案件數(shù)量是一個核心因素。

目前國內(nèi)對法官員額的研究走向了兩個極端。一是宏觀列舉,要求在進行法官員額測算時應當考慮到經(jīng)濟社會發(fā)展、人口、轄區(qū)面積等等因素,但這并不能窮盡各種因素,且無法把握各因素之間的相互關系。二是微觀計算,通過靜態(tài)的“標桿案件”和“標準工作時間”測算法官工作量,繼而確定法官員額。這種方式無法體現(xiàn)出案件的難易程度,往往“只見樹木不見森林”。

四、員額制改革的出路

(一)不同層級法院設置不同的員額結構

最高人民法院在“四五”綱要中提出,根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、人口數(shù)量(含暫住人口)、案件數(shù)量、案件類型等基礎數(shù)據(jù),結合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素,科學確定四級法院的法官員額。在不同審級的法院中,法官員額比的設計并不是固定的。在我國四級兩審制的結構中,基于具體的地方性糾紛解決機制的需求及審理目標的差異,不同審級法院對法官需求量是不同的。

就最高人民法院而言,在我國目前還未確立由審判方式來指導下級法院的體制下,最高人民法院主要是通過發(fā)布司法解釋的方式來予以指導,但是這種方式在向去行政化逐漸過渡的趨勢下,這種改革應該是漸進地實現(xiàn)兩個方面的轉(zhuǎn)變：一是區(qū)分審判職位上的大法官與其他職位上的普通法官；二是非審判部門應該嚴格壓縮,增強司法研究和審判管理的一體化。同時也有利于實現(xiàn)我國最高人民法院實現(xiàn)從普通案件的全面審理轉(zhuǎn)向具有法律價值或結構性意義的典型案件的審理,形成典型裁判規(guī)則的模式。①傅郁林：《以職能權責界定為基礎的審判人員分類改革》,載《現(xiàn)代法學》2015年第4期。

就各高級人民法院而言,高級人民法院應當在案件監(jiān)督和消化再審案件方面承擔起更多責任,成為原則上終結審判程序的終審法院。這就要求高級法院在員額法官的設置上也要明顯不同于中級法院和基層法院。由于高級法院的主要職能定位是指導各省的下級法院,因此在員額制結構的設置上,一方面,要滿足消化再審案件和二審案件的基本要求；另一方面,對于高級法院的非審判部門的入額應實現(xiàn)審判職能和管理職能的有機結合,不能只履行管理職能不履行審判職能而占用員額名額,否則應當退出員額,而且這種類型入額人員不得超過總體入額的3%～5%。同時由于司法改革形成的省級統(tǒng)管模式,高級法院承擔這項新職能需要增設一兩位員額法官為審判管理職。此外,還應該建立高級法院員額法官與下級法院的互動交流機制,高級法院員額法官應當在一定范圍內(nèi)到中級法院和基層法院掛職鍛煉,特別是審理疑難復雜案件,這樣有利于促進上級法院對下級法院的指導和監(jiān)督,也避免對員額名額的浪費。

中級人民法院由于其職能定位于專業(yè)性、重大復雜案件。特別是隨著民事案件一審級別管轄逐年下沉的趨勢,中級人民法院成為絕大多數(shù)案件的終審法院和大多數(shù)重大復雜專業(yè)案件的一審法院。因此,中級人民法院的審判資源配置應該成為司法改革的重中之重。①傅郁林：《以職能權責界定為基礎的審判人員分類改革》,載《現(xiàn)代法學》2015年第4期。而法官員額制所包含的司法精英化也是以中級人民法院為重心的。然而,中級人民法院在審判職能和程序安排上,沒有得到獨立的考量和科學的安排。因此中級法院的員額制改革應該結合中級法院專業(yè)化和精英化的定位來設置員額法官結構。

目前,法官員額比例基本確定為39%,該比例沒問題,但基數(shù)有問題。目前實行員額制改革的法院法官人數(shù)都以1982年政法專項編制數(shù)為基數(shù),這個數(shù)字是根據(jù)當時計劃經(jīng)濟體制下城市轄區(qū)人口數(shù)、經(jīng)濟發(fā)展水平和當時的發(fā)案率來定的,雖然有的法院編制基數(shù)進行過調(diào)整,但沒有達到最新編制數(shù)的要求,有的地方經(jīng)過了幾輪區(qū)劃調(diào)整,但法院編制沒有及時調(diào)整,導致員額制計算時法院編制數(shù)很少,不能反映真實的需求。

(二)不同類型案件設置不同員額結構

自20世紀80年代改革開放以來,我國經(jīng)濟發(fā)展速度非?？?與之相應,民事案件急劇增加,由于審理民事案件法官的增長速度遠遠跟不上民事案件的增長速度,導致審理民事案件法官的辦案壓力最大,而行政訴訟由于由中級法院統(tǒng)管,因而行政訴訟案件數(shù)量很少,法官人均辦案數(shù)很低,刑事案件介于這兩者之間：自改革開放以來刑事犯罪增長速度很快,但低于民事糾紛的增長速度,因而審理刑事案件的法官人均辦案數(shù)低于審理民事案件的法官,但高于審理行政案件的法官。譬如2007年,全國法院共審理民事一審、二審案件5108391件,全國審理民事案件的法官共65843人,人均辦案數(shù)為77.6件；全國法院共審理刑事一審、二審案件812177件,全國審理刑事案件的法官共1.9萬人,人均辦案數(shù)為42.7件；全國法院共審理一審、二審行政案件130669,全國審理行政案件的法官共8482人,人均辦案數(shù)為15.4件。從以上數(shù)據(jù)來看,審理民事案件的法官的辦案壓力大致是審理刑事案件的法官的2倍,是審理行政案件的法官的5倍。②陳永生：《法官、檢察官員額制改革的限度》,載《比較法研究》2016年第2期。因此在員額法官數(shù)量和結構的配置上,應當結合不同類型案件設置不同的法官員額數(shù),以案件來決定法官員額數(shù),而不是根據(jù)崗位部門均等化來分配員額法官的人數(shù)。

除了根據(jù)不同案件設置不同員額外,還應當建立員額動態(tài)平衡機制,即員額比例初次設定后不能“一勞永逸”。要建立不同地區(qū)、不同類型法院法官員額的動態(tài)平衡機制,由省級法院在全省統(tǒng)管的基礎上,根據(jù)案件數(shù)量、人員進出情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成內(nèi)外循環(huán)與上下循環(huán)的良性機制。具體來說,上級法院法官員額富余的,應當選派一批員額法官到下級法院掛職辦案,同樣,上級法院員額法官不足時,應從下級法院遴選產(chǎn)生,同級法院之間受理案件數(shù)量發(fā)生巨大差異時,除了及時進行員額調(diào)整外,上級法院可以通過指定管轄,實現(xiàn)員額法官的均衡辦案,既防止忙閑不均,又防止員額法官在各級法院之間人為地隔離開來,使員額法官不僅人員可以流動,案件也可以流轉(zhuǎn),實現(xiàn)審判資源的動態(tài)合理配置。①李浩主編：《員額制、司法責任制改革與司法的現(xiàn)代化》,法律出版社2017年版,第33頁。

(三)減少行政干預對員額改革的影響

正如上文所言,員額制改革成果的關鍵在于減少行政化的滲透,因為在員額人數(shù)總數(shù)不變的情況下,員額隊伍行政化滲透越多,意味著實際審判案件的法官越少。而且改革之前的法官助理等人員也因為這個原因未能入額單獨審理案件,這就會造成員額制改革后,審判法官的辦案壓力更大,因為法官助理在員額制改革后只能從事輔助性事務,不能再實際審理案件,而院領導和行政管理人員占用員額卻因為大量行政事務不能有效審理案件,造成大量員額名額的浪費。在既有的改革狀況下,我們應當建立區(qū)分管理人員和審判人員的分類職務序列薪酬標準,推行雙軌制的模式,即在員額法官的遴選過程中,對于本身承擔一定行政職務的人員,應當尊重其自身意愿,如果加入審判人員隊伍就應該集中審理案件,而不能再審判和行政混合,行政事務擠壓審判事務空間,否則的話,應當退出員額隊伍。而對于法院的管理階層(院領導隊伍)而言,一方面,他們本身所承擔的行政事務不可能完全卸下,一定的行政管理是法院審判工作得以有效運行的保障；另一方面,他們本來也都是從各個崗位逐漸通過自身努力提拔上來的業(yè)務骨干,審判經(jīng)驗豐富,所以對于院領導隊伍應該結合這部門群體的實際設置單獨序列,但是應該在嚴格落實院領導辦案和逐漸減少院領導隊伍對行政晉升的依附。

就落實院領導辦案方面,最根本的舉措在于增強院領導隊伍的緊迫感和危機感。一方面,在辦案數(shù)量和案件質(zhì)量上設置嚴格考核機制,防止只審簡單案件和形式審、掛名審現(xiàn)象,且應當著重審理疑難復雜案件,難以達到考核標準的,應當退出員額隊伍。另一方面,最為關鍵的一點在于確立審判崗位的尊榮感,減少院領導階層對行政級別的依附,法官員額制改革要從“利益分配邏輯”轉(zhuǎn)向“身份塑造邏輯”,在未來的實踐中將改革重心放在“去行政化”的核心目標上,緩和法官員額的稀缺性與開放性、法官身份的終身性與流動性的矛盾,逐步實現(xiàn)人員身份安排上“行政管理/案件審判”的分離模式和通過確立法官身份從而塑造法官獨立性和權威性的去行政化方向與趨勢。①豐霏：《法官員額制改革的目標與策略》,載《當代法學》2015年第5期。而目前的兼顧模式嘗試通過對從事審判活動“量”的劃分來區(qū)別對待司法行政人員與審判人員。該模式的優(yōu)勢在于以較小的利益波動使得法官們對“以審判活動為中心”的職業(yè)特征有所認知,但是其存在的嚴重劣勢在于并不對司法活動“行政化傾向”產(chǎn)生顯著觸動,甚至這種“案數(shù)指標的量化分配”更進一步強化了審判人員對從事司法行政領導工作的追求,反而對“行政化傾向”有所加劇。②豐霏：《法官員額制改革的目標與策略》,載《當代法學》2015年第5期。所以,法官員額制所應當破除的是法官職業(yè)行政化的制度情境,實現(xiàn)法官身份的“去行政化”。