余亞宇

合理的結(jié)構(gòu)是組織有效發(fā)揮功能和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要保障。人民法院作為被賦予審判職能、從事裁判糾紛和適用法律為主要工作內(nèi)容的公共組織,蘊(yùn)含著組織管理與組織設(shè)計(jì)的一般原理。組織結(jié)構(gòu)不但是審判主體存在的場域,也是審判權(quán)運(yùn)行的依托和邊界。同時(shí),基層法院的組織結(jié)構(gòu)由于特殊的歷史背景及內(nèi)外部環(huán)境的影響,又應(yīng)該具有不同于一般組織結(jié)構(gòu)甚至不同于上級(jí)法院組織結(jié)構(gòu)的獨(dú)特內(nèi)涵。本文所做的嘗試,并不局限于提出具體的設(shè)計(jì)方案,而是更加側(cè)重于在組織設(shè)計(jì)原理的視域中,為司法改革繼續(xù)推進(jìn)過程中基層法院的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)提出可供參考的原則和跨學(xué)科的思考。

一、基層法院組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的歷史維度和現(xiàn)實(shí)維度

當(dāng)我們?cè)噲D使基層法院的組織結(jié)構(gòu)變得更健康、更利于審判職能的實(shí)現(xiàn)時(shí),需要從時(shí)間和空間維度出發(fā)①李書玲：《組織設(shè)計(jì)：尋找實(shí)現(xiàn)組織價(jià)值的規(guī)律》,機(jī)械工業(yè)出版社2016年版,第49頁。,既考察其組織結(jié)構(gòu)的“前世”,又分析其組織結(jié)構(gòu)的“今生”,以此把握其中的動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢和靜態(tài)結(jié)構(gòu)要素,形成對(duì)基層法院組織結(jié)構(gòu)樣態(tài)和特征的立體認(rèn)識(shí)。

由于公共組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置具有相對(duì)穩(wěn)定性、規(guī)范性和普遍性,本文選取某基層法院為考察對(duì)象,以其作為分析和論證基層法院組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)問題的樣本。

(一)歷史維度：樣本法院30年組織結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢

經(jīng)過分析比對(duì),本文選取了以下三個(gè)帶有結(jié)構(gòu)分化意義的時(shí)期展開討論。為使討論更直觀,將樣本法院不同時(shí)期的組織結(jié)構(gòu)以圖1、圖2、圖3方式展示如下：

圖1

圖2

圖3

樣本法院組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢：

1.結(jié)構(gòu)逐步分化,功能不斷補(bǔ)充

與其他組織一樣,樣本法院的組織結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了結(jié)構(gòu)逐步分化,功能不斷補(bǔ)充,分工愈發(fā)精細(xì)的過程。①[美]斯科特、戴維斯：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》,高俊山譯,中國人民大學(xué)出版社2011年版,第395頁。1958年樣本法院僅設(shè)刑庭、民庭與秘書處。1980年其組織機(jī)構(gòu)開始分化,從民庭中分立出經(jīng)濟(jì)庭,增設(shè)行政庭、申訴執(zhí)行庭,從秘書室分立出調(diào)研科、行政科等。2006年其組織機(jī)構(gòu)進(jìn)一步分化,將刑庭分立為刑一、刑二、未審?fù)?將民庭分立為民一庭至民四庭,新設(shè)立案庭和監(jiān)察室,并對(duì)綜合職能進(jìn)行了歸并整合,已經(jīng)基本呈現(xiàn)出現(xiàn)階段機(jī)構(gòu)設(shè)置的雛形。樣本法院經(jīng)歷了從規(guī)模偏小、分工簡單、功能混合到規(guī)模日益龐大、分工日趨精細(xì)及職能逐漸明晰的組織結(jié)構(gòu)分化脈絡(luò)。

2.始終依賴于自上而下的權(quán)力治理結(jié)構(gòu)

任何時(shí)期的法院權(quán)力配置結(jié)構(gòu)都是特定時(shí)期社會(huì)政治制度和社會(huì)治理體系的組成部分,其結(jié)構(gòu)的改變和角色的形成必然受制于宏觀背景,甚至可以說本身就是政治結(jié)構(gòu)分化的一個(gè)方面。②左衛(wèi)民：《司法審判職能之分化：傳統(tǒng)型與現(xiàn)代型法院制度的比較研究》,載《學(xué)術(shù)研究》2001年第12期。因此,法院的權(quán)力治理結(jié)構(gòu)必然體現(xiàn)出當(dāng)時(shí)權(quán)力控制的需要。樣本法院初期的內(nèi)部權(quán)力配置結(jié)構(gòu)脫胎于政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置習(xí)慣,自始就強(qiáng)調(diào)自上而下的權(quán)力控制邏輯,其權(quán)力治理結(jié)構(gòu)明顯是為了上下一致的穩(wěn)定性、政令服從及運(yùn)行效率,不但遠(yuǎn)未體現(xiàn)出按照分工和職能特性等內(nèi)部結(jié)構(gòu)因素加以區(qū)別對(duì)待的取向,更不具備區(qū)別于行政機(jī)關(guān)等外部結(jié)構(gòu)因素的嘗試。

3.組織層級(jí)相對(duì)穩(wěn)定,管理幅度不斷增大

如將部門視為一個(gè)組織層級(jí),樣本法院的組織層級(jí)穩(wěn)定在2～3個(gè)；如將職位視為一個(gè)層級(jí),則樣本法院的組織層級(jí)可以達(dá)到4～6個(gè)①職位以每個(gè)層級(jí)的部門均設(shè)正、副職計(jì)算。正職視為一個(gè)層級(jí),副職為下一層級(jí)。。審判庭一般情況下具有5個(gè)層級(jí),自上而下分別為院長、副院長、庭長、副庭長、普通法官。而下設(shè)管理單元的綜合部門的組織層級(jí)可以達(dá)到6個(gè)以上。樣本法院的組織層級(jí)相對(duì)穩(wěn)定,近30年的發(fā)展變化中未出現(xiàn)明顯的層級(jí)增多趨勢。

管理幅度是指組織中上級(jí)主管能夠直接有效指揮和領(lǐng)導(dǎo)下屬的數(shù)目。②周三多：《管理學(xué)》,高等教育出版2010年版,第182頁。樣本法院1958年院長層級(jí)的直接下屬數(shù)目為3～6位(刑庭、民庭及秘書室的正副職),對(duì)應(yīng)管理幅度為3～6。1980年院長層級(jí)的管理幅度增至10～20。2006年院長層級(jí)的管理幅度已達(dá)18～36?？v觀樣本法院的組織結(jié)構(gòu)變化軌跡,似乎其組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)呈現(xiàn)出扁平發(fā)展趨勢,至少在規(guī)模擴(kuò)大、職能分化過程中,法院設(shè)計(jì)者選擇通過增加管理幅度而不是增加組織層級(jí)來加以應(yīng)對(duì)。

4.組織協(xié)作與聯(lián)絡(luò)方式從單一的縱向型向混合型轉(zhuǎn)變

樣本法院三個(gè)時(shí)期的組織協(xié)作和聯(lián)絡(luò)方式均以垂直方向?yàn)橹?呈顯著的縱向型組織構(gòu)造。如將樣本法院看作企業(yè),將裁判文書看作司法產(chǎn)品,那么其主要是按照產(chǎn)品分類來設(shè)置部門的,組織設(shè)計(jì)理論認(rèn)為屬于單一的縱向型組織協(xié)作和聯(lián)絡(luò)構(gòu)造。樣本法院2006年出現(xiàn)了研究室、監(jiān)察室、信訪辦等關(guān)注調(diào)研指導(dǎo)和作風(fēng)紀(jì)律等在辦案流程中應(yīng)一以貫之的橫向職能部門,開始關(guān)注部門之間的橫向協(xié)作脈絡(luò)；但其組織目的仍是通過較為緊密的垂直控制以保證司法產(chǎn)品的質(zhì)量和效率,組織協(xié)作和聯(lián)絡(luò)方式自此開始向以縱向型為主、橫向型為補(bǔ)充的混合型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

(二)現(xiàn)實(shí)維度：樣本法院的靜態(tài)結(jié)構(gòu)分析

樣本法院現(xiàn)階段的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置既承襲了“前世”的發(fā)展方向和路徑,又具有自身的顯著特點(diǎn),它是討論基層法院組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)。

1.組織框架呈非典型的矩陣型結(jié)構(gòu)

在承繼過去的基礎(chǔ)上,樣本法院現(xiàn)階段的組織結(jié)構(gòu)繼續(xù)朝著縱向和橫向控制相結(jié)合的方式發(fā)展,呈現(xiàn)類似矩陣型組織結(jié)構(gòu)。矩陣型結(jié)構(gòu)以垂直控制和水平控制并重,存在縱橫的機(jī)構(gòu)交叉和人員重合,是對(duì)“產(chǎn)品”和某流程或功能并重的常見結(jié)構(gòu)設(shè)置。③孫宗虎：《組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)實(shí)務(wù)與范例》,人民郵電出版社2014年版,第8頁。以近年新設(shè)的審管辦為例,其具有明確的加強(qiáng)流程管理和橫向控制的職能,但由于橫向控制線上的審判管理人員和縱向控制線上的審判庭人員不存在機(jī)構(gòu)交叉和人員重合,相關(guān)人員亦不肩負(fù)雙重職責(zé),因此樣本法院并不具備典型矩陣型結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。

2.呈現(xiàn)顯性結(jié)構(gòu)與隱形結(jié)構(gòu)①本文所謂隱形結(jié)構(gòu)是指缺乏正式組織架構(gòu)保障的結(jié)構(gòu),即相對(duì)于組織結(jié)構(gòu)樹是隱形的。并存現(xiàn)象

組織設(shè)置下的顯性結(jié)構(gòu)與審判運(yùn)行機(jī)制下的隱形結(jié)構(gòu)并存的情況其實(shí)早已存在,但對(duì)隱形結(jié)構(gòu)的討論更適合針對(duì)現(xiàn)狀展開。樣本法院既設(shè)置了正式組織架構(gòu)中的顯性等級(jí)結(jié)構(gòu)要素,如法官相對(duì)于院庭長屬下一層級(jí)；又設(shè)置了審判運(yùn)行機(jī)制中的、缺乏組織框架保障的隱形同等結(jié)構(gòu)要素,如合議庭、審委會(huì)在評(píng)議案件、討論案件中的多數(shù)決規(guī)則。結(jié)構(gòu)并存二元性和異質(zhì)性②張洪濤：《司法之所以為司法的組織結(jié)構(gòu)依據(jù)》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2010年1月期。,必然導(dǎo)致相互功能碰撞和作用消磨。一旦審判人員同時(shí)處于兩種結(jié)構(gòu)交叉領(lǐng)域,如庭長加入合議庭、院長在審委會(huì)發(fā)表意見,那么顯性等級(jí)結(jié)構(gòu)會(huì)迅速侵蝕隱形同等結(jié)構(gòu),使后者的功能難以發(fā)揮甚至虛置。

3.與上級(jí)法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置存在同質(zhì)化

樣本法院現(xiàn)階段的組織結(jié)構(gòu)雖然外觀上已經(jīng)體現(xiàn)出自身特點(diǎn),但仍然未能擺脫對(duì)上級(jí)法院組織結(jié)構(gòu)的復(fù)制和依賴。經(jīng)對(duì)比樣本法院比與上審級(jí)的某中級(jí)法院、某高級(jí)法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置,除某些專屬于上級(jí)法院職能范圍的機(jī)構(gòu)(如賠償辦)其未予設(shè)置外,其他部門設(shè)立與分工與上級(jí)法院基本一一對(duì)應(yīng)。由于基層法院與上級(jí)法院的組織目標(biāo)必然存在區(qū)別和聯(lián)系,因此組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也應(yīng)該相應(yīng)存在區(qū)別和聯(lián)系。樣本法院對(duì)上級(jí)法院機(jī)構(gòu)設(shè)置的過度關(guān)注和承襲,說明其從未找到適合自身目標(biāo)和職能特點(diǎn)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方式和治理邏輯。

二、基層法院組織設(shè)計(jì)原則及實(shí)現(xiàn)方式

組織設(shè)計(jì)理論認(rèn)為,決定和影響組織結(jié)構(gòu)的因素有組織目標(biāo)、制度環(huán)境、組織規(guī)模、組織文化等。但由于該理論主要以企業(yè)為研究對(duì)象,現(xiàn)有研究成果無法對(duì)法院直接適用。面對(duì)以樣本為代表的基層法院組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的“前世”和“今生”,使人不禁要問：影響基層法院組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的因素究竟有哪些,如需調(diào)整現(xiàn)有結(jié)構(gòu)有何參考因素和需要把握的原則?下面本文嘗試在組織設(shè)計(jì)理論的框架下對(duì)基層法院的組織設(shè)計(jì)原則及相關(guān)實(shí)現(xiàn)方式展開討論。

(一)同業(yè)自治原則：實(shí)行同業(yè)控制及樹立知識(shí)權(quán)威

1.應(yīng)建立自我施加的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和決策體系

組織設(shè)計(jì)理論認(rèn)為,專業(yè)型組織的設(shè)計(jì)應(yīng)著眼于同業(yè)自我管理和規(guī)制。審判權(quán)作為對(duì)爭議雙方利益進(jìn)行衡量和矯正的權(quán)力,具有極強(qiáng)專業(yè)性。因此對(duì)審判權(quán)的引導(dǎo)和約束也帶有專業(yè)的審判屬性,而非單純的管理屬性,不能簡單將法院工作群體當(dāng)作被管理者看待,來自審判主體之外的管控恐難以觸及權(quán)力運(yùn)行內(nèi)部。如果引導(dǎo)者和規(guī)制者處于單向控制的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)中,那么其制造錯(cuò)誤的概率并不低于發(fā)現(xiàn)并糾正錯(cuò)誤的概率。因此在法院組織結(jié)構(gòu)頂端應(yīng)該設(shè)立具備同業(yè)控制和雙向制約屬性的自主管理和決策機(jī)構(gòu)①楊知文：《法院組織管理與中國審判管理體制的構(gòu)建》,載《河北法學(xué)》2014年10月期。,使法官群體實(shí)現(xiàn)內(nèi)部自我約束的同時(shí),也擁有合理且適度的制衡力量。

2.應(yīng)以知識(shí)權(quán)威取代等級(jí)權(quán)威

自治原則還體現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)改變目前法院內(nèi)部仍以等級(jí)管理和等級(jí)權(quán)威為支撐的權(quán)力治理體系。根據(jù)知識(shí)管理原則。②[美]邁克爾·J.馬奎特：《學(xué)習(xí)型組織的頂層設(shè)計(jì)》,顧增旺、周蓓華譯,機(jī)械出版社2016年版,第109頁。應(yīng)將顯性審判知識(shí)(如法條的立法目的)和產(chǎn)生隱形審判知識(shí)(如審理思路、審判經(jīng)驗(yàn)的總結(jié))的活動(dòng)作為法院內(nèi)部的核心資源,依托成員的集體智慧,對(duì)知識(shí)的獲取和共享,知識(shí)的創(chuàng)新和傳播,以及如何建立利于內(nèi)部知識(shí)共享和創(chuàng)新的組織構(gòu)造,進(jìn)行針對(duì)性解決。在此過程中,對(duì)知識(shí)管理的支持應(yīng)成為設(shè)置機(jī)構(gòu)和保障運(yùn)行的中心課題,隨之帶來知識(shí)權(quán)威替代等級(jí)權(quán)威的結(jié)果。知識(shí)管理不重視等級(jí)身份的確立和維持,其在乎的是知識(shí)占有者所實(shí)際具有的話語權(quán)和影響力,圍繞知識(shí)管理的任務(wù)一旦完成,相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的使命便可告一段落。

(二)區(qū)分屬性原則：根據(jù)不同子目標(biāo)設(shè)立權(quán)力配置結(jié)構(gòu)

1.基層法院的組織目標(biāo)為“查明事實(shí)基礎(chǔ)上的糾紛解決”

組織目標(biāo)描述了組織的愿景、共享的價(jià)值觀和信念,說明組織存在的理由。③[美]理查德·L.達(dá)夫：《組織理論與設(shè)計(jì)》(第7版),王鳳彬、張秀萍等譯,清華大學(xué)出版社2003年版,第64頁。機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的宏觀導(dǎo)向和微觀設(shè)置都應(yīng)圍繞不同的組織目標(biāo)展開。那么基層法院的組織目標(biāo)是什么?有觀點(diǎn)認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)審判業(yè)務(wù)的高度專業(yè)化④梁三利：《論法院的組織屬性》,載《邊緣法學(xué)論壇》2007年第2期。；有觀點(diǎn)認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的規(guī)范化以圓滿履行法院職能；有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)在區(qū)分傳統(tǒng)型和現(xiàn)代型法院的基礎(chǔ)上討論組織目標(biāo)是復(fù)合還是單一的問題。⑤左衛(wèi)民：《司法審判職能之分化：傳統(tǒng)型與現(xiàn)代型法院制度的比較研究》,載《學(xué)術(shù)研究》2001年第12期?，F(xiàn)有觀點(diǎn)均未對(duì)基層法院的組織目標(biāo)作進(jìn)一步討論。本文認(rèn)為,基層法院的組織目標(biāo)是“查明事實(shí)基礎(chǔ)上的糾紛解決”,與中級(jí)法院的“依法糾錯(cuò)、定分止?fàn)帯币约案呒?jí)法院的“再審監(jiān)督、審判指導(dǎo)”的組織目標(biāo)明顯不同。還可將該基層法院的組織目標(biāo)向下分解為三類子目標(biāo)：具有典型審判屬性的辦理具體案件；具有協(xié)作屬性的監(jiān)督本院案件質(zhì)效、總結(jié)本院業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)；具有服務(wù)屬性的處理組織運(yùn)行必備的行政事務(wù)。

2.應(yīng)在區(qū)分子目標(biāo)屬性基礎(chǔ)上設(shè)置權(quán)力治理結(jié)構(gòu)

為完成不同屬性的子目標(biāo),需設(shè)計(jì)相應(yīng)的權(quán)力配置和治理結(jié)構(gòu),以適應(yīng)各個(gè)職能順利運(yùn)作的需要。對(duì)于辦理具體案件的子目標(biāo),由于其實(shí)現(xiàn)依賴具有專業(yè)素養(yǎng)的人員查明法律事實(shí)、進(jìn)行法律解釋并加以獨(dú)立判斷,如何在橫向或縱向上分配權(quán)力似乎都難以奏效,唯有采取賦權(quán)型的權(quán)力配置結(jié)構(gòu),即不對(duì)具體案件審理權(quán)進(jìn)行過多介入式的分配,將權(quán)力完整賦予審判主體,并在審判板塊內(nèi)部實(shí)行平權(quán)型的權(quán)力運(yùn)作方式才能奏效。

對(duì)于監(jiān)督本院案件辦理質(zhì)效、指導(dǎo)總結(jié)本院業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的子目標(biāo)而言,承擔(dān)此目標(biāo)的機(jī)構(gòu)須與審判單元之間建立有效的溝通聯(lián)絡(luò)和信息交流,另外還應(yīng)注重信息反饋、知識(shí)管理及再加工的過程,因此采取傳統(tǒng)的集權(quán)型權(quán)力控制方式、設(shè)置縱向分布的組織機(jī)構(gòu)不能完全滿足需要?？紤]到實(shí)現(xiàn)該子目標(biāo)需要完成和傳達(dá)來自外部的統(tǒng)一指令,故對(duì)這部分機(jī)構(gòu)可采取平權(quán)和集權(quán)相結(jié)合的權(quán)力配置方式。

對(duì)于處理法院組織運(yùn)行所必備的行政事務(wù),承擔(dān)該子目標(biāo)需要命令高效傳達(dá)和統(tǒng)一執(zhí)行,采取傳統(tǒng)的集權(quán)型的權(quán)力配置較為合適。

(三)比例適度原則：處理層級(jí)與幅度、縱向與橫向的關(guān)系

1.組織層級(jí)與管理幅度的比例應(yīng)適當(dāng)

組織設(shè)計(jì)理論認(rèn)為,如果組織規(guī)模相對(duì)固定,那么組織層級(jí)和管理幅度呈反比關(guān)系。①周三多：《管理學(xué)》,高等教育出版2010年版,第183頁。也就是說,如果法院設(shè)置的組織層級(jí)多而管理幅度少,呈現(xiàn)瘦長型的錐形式結(jié)構(gòu)；如果法院設(shè)置的層級(jí)較少而管理幅度多,呈現(xiàn)扁平式結(jié)構(gòu)。②孫宗虎：《組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)實(shí)務(wù)與范例》,人民郵電出版社2014年版,第5頁。錐形式機(jī)構(gòu)具有較多的組織層級(jí)和較少的管理幅度,其管理人員能對(duì)下屬進(jìn)行及時(shí)指導(dǎo)和有效控制,層級(jí)聯(lián)系更為緊密,利于任務(wù)的分派和銜接。扁平式機(jī)構(gòu)具有較少的組織層級(jí)和較多的管理幅度,使信息溝通和管理速度更快,信息失真度低,上級(jí)對(duì)下屬的控制更柔性,利于激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)造性。如本文第一部分所述,樣本法院的結(jié)構(gòu)某種程度上已呈現(xiàn)扁平發(fā)展趨勢,如需繼續(xù)實(shí)行“扁平化”,則應(yīng)著力減少層級(jí)尤其是審判板塊的內(nèi)部層級(jí)。但管理幅度和組織層級(jí)顯然都應(yīng)該是有限的,超出適當(dāng)比例的管理幅度會(huì)使法院內(nèi)部職能被過細(xì)拆分,使協(xié)調(diào)和銜接同一層級(jí)中的各部門成為新的工作任務(wù)。因此,如何使基層法院的組織層級(jí)和管理幅度的比例得當(dāng),是結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中必須考量和把握的原則。

2.縱向控制和橫向協(xié)作的比例應(yīng)協(xié)調(diào)

將組織設(shè)計(jì)為能夠?qū)崿F(xiàn)組織目標(biāo)所必須的縱向和橫向信息流動(dòng)的結(jié)構(gòu)狀態(tài),是組織設(shè)計(jì)努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一。①[美]理查德·L.達(dá)夫：《組織理論與設(shè)計(jì)》,王鳳彬、張秀萍等譯,清華大學(xué)出版社2010年版,第104頁。然而,是依靠縱向還是橫向結(jié)構(gòu)似乎存在著固有矛盾?？v向結(jié)構(gòu)主要是為了效率和實(shí)施控制,而橫向結(jié)構(gòu)能促成更好協(xié)調(diào)和合作卻往往意味著減弱控制。由于基層法院一直并且至今仍以縱向型結(jié)構(gòu)為主,因此討論縱橫結(jié)構(gòu)相互協(xié)調(diào)的的問題,應(yīng)主要專注于如何適當(dāng)減弱或改造縱向控制,并相應(yīng)加強(qiáng)橫向協(xié)作。以知識(shí)增長為主要設(shè)計(jì)目的的橫向結(jié)構(gòu),有利于任務(wù)共享和信息交流,可有效專注和處理某一核心流程和重要職能,通過機(jī)構(gòu)設(shè)置交叉(即部分人員配備重合)的方式,銜接和打通基層法院的縱向控制和橫向協(xié)作結(jié)構(gòu),可使信息上下左右暢通銜接以利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(四)適應(yīng)環(huán)境原則：對(duì)內(nèi)外制度環(huán)境和群眾司法需求的適應(yīng)

1.結(jié)構(gòu)需應(yīng)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的差異

法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀之所以不得不借助于行政的管理體制和邏輯,直接原因是欠缺專屬的法院管理理論和方法,但深層原因仍是制度環(huán)境對(duì)組織結(jié)構(gòu)的決定作用。法院當(dāng)前的內(nèi)部管理模式形成于外部政治生態(tài)和權(quán)力行使慣性的背景下,盲目脫離外部環(huán)境去謀劃法院內(nèi)部的行權(quán)模式改革恐怕難以奏效。如何妥善處理法院內(nèi)部管理模式的轉(zhuǎn)變以及外部行政管理氛圍的未變；當(dāng)外部制度環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定,如何通過有效的組織設(shè)計(jì),使法院仍具有實(shí)現(xiàn)扁平化、分權(quán)型管理的底氣和離心力,成為考驗(yàn)設(shè)計(jì)者的關(guān)鍵。當(dāng)外部制度環(huán)境仍以行政型的集權(quán)化管理為主,基層法院的結(jié)構(gòu)中就應(yīng)特別加入有助于審判單元適應(yīng)外部環(huán)境的針對(duì)性設(shè)計(jì),緩沖甚至隔離外在不良滲透,借此營造內(nèi)外有別的內(nèi)部制度氛圍。

2.結(jié)構(gòu)需回應(yīng)群眾的司法需求

任何現(xiàn)代組織想成功運(yùn)轉(zhuǎn),都必須積極回應(yīng)客戶的需求并作出有效反應(yīng)。如將法院視作產(chǎn)出司法產(chǎn)品的組織,那么訴訟群眾的司法需求便可視為組織邊界之外的客戶需要,在相應(yīng)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中應(yīng)該加以回應(yīng)。例如,可以改變將不同案由分配到不同的民事審判庭審理的現(xiàn)狀,通過拆并民事審判庭,減少該審判板塊的管理幅度,以減少訴訟群眾因錯(cuò)誤選擇案由而可能承擔(dān)的撤訴、重新起訴的負(fù)擔(dān)。①實(shí)踐中,由于當(dāng)事人案由選擇錯(cuò)誤,而正確案由不屬于該審判庭分工范圍,法官往往勸說當(dāng)事人撤訴重新立案。如可以弱化刑事與民事審判庭、民事與行政審判庭的組織結(jié)構(gòu)壁壘,讓不同領(lǐng)域的專業(yè)人員和專業(yè)知識(shí)更好地流動(dòng)和共享,以針對(duì)性回應(yīng)群眾對(duì)于一攬子解決刑民糾紛、行民糾紛等復(fù)合型法律糾紛的迫切需要。②復(fù)合糾紛雖在訴訟法中有一并審理的規(guī)定,但由于分工、法官專業(yè)的限制,實(shí)踐中適用并不順暢。

(五)顯性化原則：應(yīng)將隱形結(jié)構(gòu)納入顯性組織結(jié)構(gòu)保障

顯性的正式組織結(jié)構(gòu)與資源分配、人事安排等權(quán)重因素密切相關(guān),而隱形的審判權(quán)運(yùn)行所設(shè)定的結(jié)構(gòu)僅源于具體規(guī)則,顯性與隱形結(jié)構(gòu)孰輕孰重一目了然。審判人員自發(fā)遵循權(quán)重結(jié)構(gòu)(如更高的行政職務(wù))的行為選擇必然導(dǎo)致隱形結(jié)構(gòu)(如平權(quán)的合議庭)的式微。從顯性結(jié)構(gòu)和隱形結(jié)構(gòu)不兼容的角度,具體而言從法院組織層級(jí)結(jié)構(gòu)對(duì)審判權(quán)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的侵蝕角度,似乎又多了一層對(duì)合議庭、審委會(huì)“形合實(shí)獨(dú)”的解釋,相應(yīng)也多了一個(gè)加以解決的思路。結(jié)構(gòu)決定功能,如果使隱形結(jié)構(gòu)顯性化,將隱形結(jié)構(gòu)中的平等平權(quán)邏輯納入顯性的正式組織機(jī)構(gòu)設(shè)置中予以保障,以幫助審判權(quán)運(yùn)行決策中“多數(shù)決”的實(shí)現(xiàn),不失為結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)角度的可行之策。

三、基層法院組織設(shè)計(jì)的具體路徑探尋

遵循以上原則的具體設(shè)計(jì)方案并不是唯一的,法院可根據(jù)不同的規(guī)模③如對(duì)于人員規(guī)模為數(shù)十人的基層法院,具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置還可整合精簡；而對(duì)于人員規(guī)模為數(shù)百人的基層法院,具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置還可細(xì)化。、不同的人力資源水平④如在人員能力素質(zhì)水平有限,仍有必要保留庭長的審判監(jiān)督管理權(quán)時(shí),也可暫時(shí)保留該層級(jí)。等實(shí)際情況予以調(diào)整,下文僅討論體現(xiàn)和遵循相關(guān)原則的一種較為典型的設(shè)計(jì)路徑。

(一)頂層決策機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

1.建立委員會(huì)制的法官同業(yè)控制機(jī)構(gòu)

可以設(shè)立對(duì)本法院內(nèi)部事務(wù)享有自主決策權(quán)的法官自治委員會(huì),全體委員必須由真正實(shí)際辦理案件的職業(yè)法官擔(dān)任,委員總?cè)藬?shù)為單數(shù),議事實(shí)行投票多數(shù)決。院長對(duì)外代表法院,是該委員會(huì)的召集人和主持人,享有固定的委員身份。其他委員由各審判單元和協(xié)作性審判部門的法官推舉產(chǎn)生,為避免因成員固定而滋生新的等級(jí)權(quán)威,應(yīng)當(dāng)定期輪換。為防止委員群體決策失當(dāng)或內(nèi)部制度缺乏相對(duì)穩(wěn)定性,可進(jìn)一步將其他委員席位分為相對(duì)固定席位和不固定席位,固定席位最多連任兩屆,不固定席位定期輪換。另外,為確保司法行政工作的服務(wù)性和從屬性,服務(wù)類行政板塊的人員不享有該委員會(huì)席位。委員會(huì)以實(shí)現(xiàn)“查明事實(shí)基礎(chǔ)上的糾紛解決”的目標(biāo)為中心任務(wù),對(duì)審判質(zhì)效提高、審判經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、內(nèi)部日常管理決策以及服務(wù)類行政工作的保障水平,均享有評(píng)價(jià)、誡勉和規(guī)制的權(quán)力。

圖2

2.設(shè)立以培養(yǎng)知識(shí)權(quán)威為目的的參謀型機(jī)構(gòu)

雖然法官之間的政治待遇和等級(jí)服從位階不必然利于查明事實(shí)和解決糾紛,但不等于法院權(quán)力運(yùn)行中不需要權(quán)威。前文相關(guān)部分已經(jīng)論證,應(yīng)加入具體的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)以促成知識(shí)權(quán)威的產(chǎn)生和樹立。由于審判知識(shí)的掌握分散于不同主體,因此結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中試圖尋找和建立的知識(shí)權(quán)威也同樣分散且不確定。相應(yīng)的,當(dāng)審判板塊或協(xié)作類審判板塊擬進(jìn)行審理經(jīng)驗(yàn)和思路的獲取或再創(chuàng)造時(shí),應(yīng)設(shè)置臨時(shí)型、組成人員非固定的參謀型機(jī)構(gòu),以積極分析和挖掘有價(jià)值的組織記憶及隱性知識(shí)儲(chǔ)備,將其轉(zhuǎn)移和傳播并加以運(yùn)用?？稍诜ㄔ簝?nèi)部公布擬召開法官會(huì)議的議題及相關(guān)信息,除根據(jù)審判專長和審案經(jīng)歷指定發(fā)言人選外,其他發(fā)言人員和列席旁聽人員均可自愿報(bào)名。該臨時(shí)型的參謀組織并非常設(shè)的結(jié)構(gòu)安排,圍繞具體知識(shí)管理和權(quán)威發(fā)現(xiàn)的過程一旦完成,其使命即告一段落。

(二)各板塊權(quán)力治理模式的設(shè)計(jì)

1.審判板塊權(quán)力配置的設(shè)計(jì)：完整賦權(quán)式

可將基層法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)根據(jù)不同屬性劃分為審判板塊、協(xié)作類審判板塊和服務(wù)類行政板塊。審判板塊內(nèi)部,應(yīng)將完整權(quán)力賦予具體辦理案件的審判單元,避免分權(quán)模式對(duì)個(gè)案判斷權(quán)和認(rèn)定權(quán)的分割或耗散。具體設(shè)計(jì)層面,在審判單元層級(jí)之上自治委員會(huì)層級(jí)之下,不再設(shè)置管理個(gè)案審理的機(jī)構(gòu)或職位；審判板塊內(nèi)部不再設(shè)置主管職位,著力割裂和阻攔審判單元以外的主體以層級(jí)職位為媒介,對(duì)具體案件實(shí)施控制或干預(yù)。

2.協(xié)作類審判板塊權(quán)力配置的設(shè)計(jì)：扁平分權(quán)兼顧縱向傳遞

協(xié)作類審判板塊內(nèi)部,職能行使模式應(yīng)圍繞審判板塊建立有效的溝通聯(lián)絡(luò)和信息交流,其中既包括立案、執(zhí)行組對(duì)所掌握個(gè)案信息及所處狀態(tài)(如立案調(diào)解階段掌握信息及糾紛調(diào)處階段、判決執(zhí)行及執(zhí)行和解階段掌握信息及所處狀態(tài)等)的聯(lián)絡(luò)和協(xié)作；又包括審判管理、審判研究組對(duì)流程節(jié)點(diǎn)及業(yè)務(wù)調(diào)研等宏觀層面的溝通和交流。由于協(xié)作類審判板塊仍可能承擔(dān)直接審理案件的任務(wù),因此進(jìn)行權(quán)力配置時(shí)應(yīng)參照審判板塊,避免單一的縱向分布帶來信息損耗和丟失,應(yīng)通過減少板塊內(nèi)部層級(jí),如壓縮各組(立案組、審判管理組等)的主管職位,改設(shè)信息傳遞職位,以搭建平權(quán)型的治理結(jié)構(gòu)。但考慮到該板塊仍需承接來自上級(jí)法院宏觀層面的要求和指引,為實(shí)現(xiàn)該板塊工作的統(tǒng)一性和效率,仍需設(shè)立負(fù)責(zé)該板塊的主管職位,以統(tǒng)籌內(nèi)部的聯(lián)絡(luò)和協(xié)作,并滿足對(duì)接外部總體指導(dǎo)和監(jiān)督的需要。

3.服務(wù)類行政板塊權(quán)力治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)：以縱向分權(quán)為主

服務(wù)類行政板塊承擔(dān)的具體職能是高效并統(tǒng)一執(zhí)行自治委員會(huì)指令,具體承接和緩沖來自法院外部行政型指令。因此縱向型權(quán)力控制結(jié)構(gòu)能較好實(shí)現(xiàn)以上職能。具體設(shè)置中既保留板塊主管層級(jí),又設(shè)置政務(wù)組(包括辦公、財(cái)務(wù)、人事服務(wù)等)和審務(wù)組(負(fù)責(zé)訴訟服務(wù)、出警安保等)的組別主管層級(jí)。

(三)內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素設(shè)計(jì)

1.設(shè)計(jì)合適比例的組織層級(jí)和管理幅度

對(duì)審判板塊應(yīng)著力減少層級(jí)設(shè)置,適時(shí)逐漸取消副院長職位層級(jí)和庭室層級(jí),對(duì)應(yīng)減少3個(gè)職位層級(jí),減少1個(gè)部門層級(jí)。對(duì)協(xié)作性審判板塊適當(dāng)減少層級(jí)設(shè)置,取消副院長職位層級(jí)和板塊內(nèi)部組別(立案組等)主管職位層級(jí),保留該板塊的主管職位,將板塊下內(nèi)設(shè)組的主管職位改設(shè)為信息傳遞職位,由此對(duì)應(yīng)職位減少了2個(gè)層級(jí)。

為避免超出恰當(dāng)比例的管理幅度使法院內(nèi)部職能被過細(xì)劃分,導(dǎo)致協(xié)調(diào)和銜接各部門成為新的工作負(fù)擔(dān),在原有管理幅度改造方面,對(duì)于審判板塊,以刑、民、商、行政等專業(yè)審判單元集團(tuán)劃分取代行政性的庭室隔離,可以實(shí)現(xiàn)自治委員會(huì)(即原院長層級(jí))對(duì)審判板塊的管理幅度從17變?yōu)?①審判板塊原有17個(gè)部門,改造后變?yōu)?類審判單元。。但此“幅度”已不是典型的管理幅度,而是側(cè)重信息接收和反饋,以及為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而進(jìn)行的宏觀專業(yè)指導(dǎo)和對(duì)日常行為的規(guī)制。對(duì)于協(xié)作性審判板塊,將承擔(dān)立案、執(zhí)行、審判流程管理、審判調(diào)研等職能整合納入,實(shí)現(xiàn)自治委員會(huì)對(duì)協(xié)作性審判板塊的管理幅度從7以上變?yōu)?①屬于該板塊的部門原有7個(gè)以上,改造后為4個(gè)。。自治委員會(huì)對(duì)服務(wù)性行政板塊的管理幅度由10以上變?yōu)?。

2.構(gòu)建縱向控制與橫向協(xié)作相互協(xié)調(diào)的組織聯(lián)絡(luò)方式

組織結(jié)構(gòu)中的縱向控制脈絡(luò)與效率、穩(wěn)定性等目標(biāo)相關(guān),橫向協(xié)調(diào)脈絡(luò)則與學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和適應(yīng)性相關(guān)?；鶎臃ㄔ阂浴安槊魇聦?shí)基礎(chǔ)上的糾紛解決”為組織目標(biāo),對(duì)效率及上下一致穩(wěn)定性的追求也必然蘊(yùn)含其中。因此,基層法院縱向控制結(jié)構(gòu)雖然總體上應(yīng)予減少,但仍需保持在合理范圍。而對(duì)于橫向協(xié)調(diào)方面,組織結(jié)構(gòu)除了應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的、需前后貫穿的職能繼續(xù)加以保障外,還須關(guān)注板塊之間的正式橫向協(xié)作,對(duì)于立案、審判、執(zhí)行這三項(xiàng)基本業(yè)務(wù)流程領(lǐng)域,應(yīng)設(shè)立正式機(jī)構(gòu)加強(qiáng)前后銜接協(xié)作。具體可在各專業(yè)審判單元集團(tuán)內(nèi)設(shè)置諸如審判管理監(jiān)督、業(yè)務(wù)調(diào)研指導(dǎo)、立審執(zhí)協(xié)調(diào)等席位,該席位人員隸屬縱向和橫向兩個(gè)部門,具有雙重身份和職責(zé),可兼顧不同板塊的任務(wù)特點(diǎn)。需指出的是,為避免以縱向結(jié)構(gòu)為主的服務(wù)類行政板塊對(duì)其他板塊的過度介入,應(yīng)杜絕與行政板塊結(jié)構(gòu)和席位的交叉和重疊。

(四)微觀結(jié)構(gòu)審判單元的樣態(tài)設(shè)計(jì)

上文已經(jīng)討論,在審判單元之上不再設(shè)立個(gè)案審理管理層級(jí)的方式可以阻斷來自組織邊界之外的制度環(huán)境不良干預(yù),在此不再重復(fù)。

為適應(yīng)訴訟群眾關(guān)于一次性解決實(shí)際糾紛的外部需求和期待,在仍對(duì)審判單元進(jìn)行刑、民、行等專業(yè)分工的基礎(chǔ)上,打通單元之間的組織結(jié)構(gòu)壁壘和組合方式限制,如遇有刑民交叉、行民交叉或多專業(yè)交叉案件,可臨時(shí)拆并或組建具有多專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備的審判單元,構(gòu)建審判板塊內(nèi)部動(dòng)態(tài)組合、優(yōu)勢互補(bǔ)的微觀結(jié)構(gòu)狀態(tài),以適應(yīng)訴訟參與群眾期待一攬子實(shí)質(zhì)化解矛盾糾紛的需要。

(五)對(duì)隱形肌理的顯性化設(shè)計(jì)

以現(xiàn)有的典型隱形結(jié)構(gòu)審判委員會(huì)為例,可將作為審判運(yùn)行組織的審委會(huì)人員和功能一并納入作為組織管理和決策機(jī)構(gòu)的法官自治委員會(huì),即顯性機(jī)構(gòu)自治委員會(huì)吸收原隱形機(jī)構(gòu)審委會(huì)的機(jī)構(gòu)和職能,其中審委會(huì)的部分職能如統(tǒng)一本院裁判尺度及業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能可由專業(yè)法官會(huì)議等參謀型結(jié)構(gòu)所吸納。不具有正式組織結(jié)構(gòu)保障的隱形結(jié)構(gòu)如此消除以后,審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制中要求的平權(quán)規(guī)則便與正式組織結(jié)構(gòu)中的平權(quán)規(guī)則合二為一,原有的等級(jí)結(jié)構(gòu)對(duì)平等結(jié)構(gòu)的對(duì)沖和消磨不復(fù)存在。由于審判庭層級(jí)和主管職位的取消,合議庭中原來可能出現(xiàn)的等級(jí)結(jié)構(gòu)對(duì)平權(quán)結(jié)構(gòu)的對(duì)沖和消磨將隨之改觀。

結(jié) 語

基層法院的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是當(dāng)前跨學(xué)科的空白領(lǐng)域。本文嘗試探討的過程雖然艱難,但不乏意義,期待本文能在后司改時(shí)期,為基層法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置提供不同視野的鋪墊和探索。