余潺湲+黃宇

[摘要]金融消費者是我國金融業(yè)迅猛發(fā)展不可或缺的重要力量，金融消費者權(quán)益保護問題成為金融改革的重要課題之一。在金融市場不斷發(fā)展的過程中，消費者與金融機構(gòu)之間的信息不對稱使得消費者在購買金融商品或接收金融服務(wù)時處于弱勢地位，金融消費者的權(quán)益迫切需要得到法律的保護。因此，以法治思維和法治方式促進金融改革，是當今中國金融業(yè)發(fā)展的必要路徑和重要保障；運用法治思維推動金融消費者權(quán)益保護，是維護市場秩序、保障金融改革不斷深化地重要支撐。

[關(guān)鍵詞]金融消費者；法治思維；金融消費者權(quán)益保護

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705122

在市場化與全球化發(fā)展進程中，金融消費者成為我國金融業(yè)迅猛發(fā)展不可或缺的重要力量。然而消費者與金融機構(gòu)之間的信息不對稱使得消費者在購買金融商品或接收金融服務(wù)時處于弱勢地位，金融消費者的權(quán)益迫切需要得到法律的保護，金融消費者權(quán)益保護問題成為金融改革的重要課題之一。黨的十八大以來，依法治國成為健全國家治理體系的重點。習近平總書記強調(diào)，要在法治下推進改革，在改革中完善法治，切實做到改革與法治雙輪驅(qū)動，共同實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標。參見http：//newsxinhuanetcom/politics/2014-10/28/c_127149050htm，登錄日期：2016年10月23日。以法治思維和法治方式促進金融改革，是當今中國金融業(yè)發(fā)展的必要路徑和重要保障。運用法治思維推動金融消費者權(quán)益保護，也是維護市場秩序、保障金融改革不斷深化的題中應(yīng)有之義。

1我國金融消費者保護現(xiàn)狀

近幾年來，存款保險制度的出臺、利率市場化的推進，一定程度上維護了金融消費者的資金安全，是我國金融業(yè)為適應(yīng)市場化和全球化發(fā)展采取的有效措施。但是，我國在金融消費者權(quán)益方面，全國性、專門性立法仍然模糊甚至真空，金融消費者權(quán)益保護的法律依據(jù)主要是《消費者權(quán)益保護法》及銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等金融行業(yè)部門法律法規(guī)，核心是為了提高金融市場運行效率、防范金融風險，并沒有對金融消費者這個弱勢群體傾斜保護的立法理念，且各分業(yè)領(lǐng)域?qū)οM者權(quán)益保護的規(guī)則制定和具體內(nèi)容不盡相同、措施不夠具體，尚不能完全保護金融消費者。

11金融消費者的法律界定

次貸危機后，越來越多的國家和地區(qū)開始重視金融消費者權(quán)益保護問題。基于不同的經(jīng)濟制度和社會背景，一些發(fā)達國家和地區(qū)在法律層面對金融消費者做出界定，在金融產(chǎn)品和服務(wù)多樣化、復雜化背景下擴大對金融消費者的保護范圍，加強對金融機構(gòu)行為的規(guī)范。如美國《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（2010）將金融消費者定義為“消費金融產(chǎn)品和服務(wù)的自然人或者代表該自然人的經(jīng)紀人、受托人或代理人”。[1]

目前，在我國還沒有法律對金融消費者這一概念做出具體界定，只有一些散落在部門法律法規(guī)、政策指引中的規(guī)定。如2013年7月發(fā)布的《保險消費者投訴處理管理辦法》第四十三條第二款規(guī)定：“本辦法所稱保險消費者，包括投保人、被保險人和受益人?！?013年8月由中國銀監(jiān)會印發(fā)的《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》第三條規(guī)定：“本指引所稱銀行業(yè)消費者是指購買或使用銀行業(yè)產(chǎn)品和接受銀行業(yè)服務(wù)的自然人?！庇捎跊]有統(tǒng)一標準，這些規(guī)定難以解決金融消費者領(lǐng)域的普遍問題。

12金融消費者權(quán)利設(shè)置

2013年10月修訂的《消費者權(quán)益保護法》中提出了銀行等金融機構(gòu)對金融消費者的義務(wù)。如該法第18條第2款規(guī)定：“賓館、商場、餐館、銀行、機場、車站、港口、影劇院等經(jīng)營場所的經(jīng)營者，應(yīng)當對消費者盡到安全保障義務(wù)。”強調(diào)了銀行作為經(jīng)營者對消費者的安全保障義務(wù)。但幾乎只有粗線條的敘述，沒有涉及金融機構(gòu)對消費者的特殊義務(wù)。該法所涉及的安全保障義務(wù)、格式合同條款的說明義務(wù)、對消費者個人信息的保護、公益訴訟等規(guī)定都是既適用于一般經(jīng)營者，也適用于金融服務(wù)經(jīng)營者的法律條文。

目前，我國尚未出臺相關(guān)法律對金融消費者的權(quán)利進行設(shè)置。2015年11月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕81號）首次從國家層面對金融消費者權(quán)益保護工作進行部署，要求充分尊重并自覺保障金融消費者的財產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)、受教育權(quán)、受尊重權(quán)、信息安全權(quán)等八項基本權(quán)利，標志著我國金融消費者權(quán)益保護工作進入了一個新的階段，但由于該指導意見僅具有指導意義，在實踐中缺乏可操作性。

13金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)、執(zhí)法依據(jù)及職責設(shè)置

近年來我國“一行三會”紛紛建立起相應(yīng)的消費者保護機構(gòu)：人民銀行成立了金融消費者權(quán)益保護局，銀監(jiān)會成立了銀行業(yè)消費者權(quán)益保護局，證監(jiān)會成立了投資者保護局，保監(jiān)會成立了保險消費者權(quán)益保護局。

這些保護機構(gòu)按照各自主體機構(gòu)發(fā)布的管理辦法、內(nèi)部文件明確各自領(lǐng)域消費者保護工作的職責、工作流程和執(zhí)法依據(jù)，在各自職責范圍內(nèi)開展工作。如人民銀行發(fā)布《中國人民銀行金融消費權(quán)益保護局職責》（銀辦發(fā)〔2012〕146號），規(guī)定了金融消費者權(quán)益保護局的六大職責，《中國人民銀行金融消費權(quán)益保護工作管理辦法》（銀辦發(fā)〔2013〕107號）對中國人民銀行及其分支機構(gòu)開展金融消費權(quán)益保護工作的機構(gòu)與職責分工、消費者投訴與處理等方面進行了較為詳細的規(guī)定。其設(shè)置多是出于維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定和加強金融監(jiān)管，附屬于監(jiān)管機構(gòu)，地位低、獨立性差，加之行業(yè)特殊性使得這些保護機構(gòu)各司其職，協(xié)調(diào)、協(xié)作機制缺位，很難實現(xiàn)對金融消費者權(quán)益的保護目標。

14糾紛解決、權(quán)益救濟機制

目前我國在金融消費者金融糾紛的解決、權(quán)益救濟機制方面還未實現(xiàn)規(guī)范化。對金融消費者權(quán)益的救濟可分為刑事上的救濟、行政上的救濟和民事上的救濟。刑事責任和行政責任的承擔作為救濟途徑，打擊力度大、威懾力強，但從金融消費者真正的需求來看，對金融商品預期的增值與回報的期待遠勝于對違法者懲罰的盼望，在出現(xiàn)權(quán)益受損時，最希望得到的是自身損失的救濟。[2]金融糾紛產(chǎn)生后，金融消費者可以選擇的糾紛解決方式包括溝通、協(xié)商、投訴、訴訟、仲裁等。但在實踐中，金融糾紛數(shù)量增加、難度大，法律法規(guī)不完整，權(quán)益救濟程序復雜，處理金融消費者權(quán)益救濟問題的人員缺乏專業(yè)素養(yǎng)，因此無論是投訴、訴訟、仲裁，給金融消費者帶來的是維權(quán)時過高的經(jīng)濟成本和時間成本，金融消費糾紛解決、權(quán)益救濟機制在我國亟待建立。

2以法治思維推動金融消費者保護的意義

法治思維，就是按照法治的觀念和邏輯來觀察、分析和解決問題的思維方式，它要求思維主體崇尚法治、尊重法律，自覺地將法律付諸實踐，運用法律手段來解決問題。[3]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，要堅持依法治國，提高運用法治思維的能力，將經(jīng)濟社會建立在法治的軌道上。江必新切實把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治軌道參見：http：//theorypeoplecomcn/n/2015/1126/c49154-27857414html，登錄日期：2016年10月24日。因此，牢固樹立法治思維、促進金融治理的現(xiàn)代化無疑是全面深化金融改革的關(guān)鍵。

運用法治思維推動金融消費者權(quán)益保護：一方面，能夠從法律層面促進對金融消費者權(quán)益的保護，進一步規(guī)范金融機構(gòu)的經(jīng)營行為，是改進金融服務(wù)、營造和諧金融的必然選擇；另一方面，從法治角度處理金融消費者權(quán)益保護這一難題，維護金融市場和金融體系的穩(wěn)定，是在我國經(jīng)濟運行進入新常態(tài)背景下推動金融業(yè)改革的必要路徑和重要保障。

3以法治思維推動金融消費者保護

在金融消費領(lǐng)域，消費者與金融機構(gòu)的地位比在其他消費領(lǐng)域更加不平等，從經(jīng)濟實力到掌握信息的能力來看，消費者都處于弱勢地位，加之金融創(chuàng)新不斷推進，消費者利益受損的情況層出不窮。因此，應(yīng)當以法治思維推動金融消費者保護，將對金融消費者進行保護的理念貫穿于金融消費者權(quán)益保護的各個環(huán)節(jié)，在金融消費者界定、權(quán)利設(shè)置、保護機構(gòu)設(shè)立等方面建立和完善相關(guān)立法，在糾紛解決和救濟方面整合與創(chuàng)新滿足金融消費者權(quán)益保護需求的相關(guān)機制，在金融消費者教育方面探索具有可操作性的相關(guān)體制。

31樹立并強化保護理念，促進金融消費者立法

社會公眾對金融市場的信心是維護金融穩(wěn)定的重要力量。在我國對金融消費者權(quán)益保護的立法中應(yīng)當樹立對金融消費者權(quán)益傾斜保護、專門保護的理念，加強保護金融消費者利益的立場，科學設(shè)置金融消費者的權(quán)利，強化金融機構(gòu)的義務(wù)與責任，促進金融產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)范化，督促金融機構(gòu)履行社會責任。

第一，完善現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，在合適的時機采用專門立法模式。首先，應(yīng)當進一步完善《消費者權(quán)益保護法》的相關(guān)內(nèi)容，盡管2013年10月對該法的修訂已涵蓋金融消費者權(quán)益保護的部分內(nèi)容，但在權(quán)利保護、保護機構(gòu)及其職責、救濟模式等金融消費者權(quán)益保護的核心內(nèi)容上還需要進一步完善。其次，在我國分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式下，涉及金融消費者權(quán)益保護的規(guī)定散落在“一行三會”制定的規(guī)章制度中，數(shù)量眾多，重疊交叉，甚至容易引起沖突，為實際運用帶來巨大阻礙，因此，有必要協(xié)調(diào)各行業(yè)法律法規(guī)沖突，去除矛盾重復的規(guī)定，提高立法層次，強化法律法規(guī)的規(guī)范性和權(quán)威性。再次，金融系統(tǒng)是一個龐大、復雜的系統(tǒng)，要改變消費者在金融市場中的弱勢地位，需要深入到金融系統(tǒng)的各個領(lǐng)域，建立和完善各領(lǐng)域立法，如加強金融消費者個人信息保護，制定《個人信息保密法》等。最后，應(yīng)當在金融全球化發(fā)展進程中吸取先進經(jīng)驗，對我國金融消費者保護的實踐進行總結(jié)，結(jié)合我國國情和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展狀況，適時制定和頒布專門的《金融消費者權(quán)益保護法》，構(gòu)建以該法為基礎(chǔ)，有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章為主體，其他相關(guān)金融法為補充的有機法律體系，形成對金融消費者權(quán)益全面性、專門性的保護。

第二，科學設(shè)置權(quán)利義務(wù)，強化金融機構(gòu)的義務(wù)與責任。在實踐中，一些金融機構(gòu)利用自身優(yōu)勢地位，在一定程度上對金融消費者的權(quán)利進行限制，如金融機構(gòu)提供的格式合同往往最大限度地減小自身責任，或在營銷高風險金融產(chǎn)品時未向消費者盡到如實告知的義務(wù)等，造成許多消費者的經(jīng)濟損失。因此，在完善金融消費者權(quán)益保護立法過程中應(yīng)當明確金融消費者的知情權(quán)、自主選擇權(quán)、信息保密權(quán)等特殊權(quán)利，并對金融機構(gòu)的經(jīng)營行為進行規(guī)范，強化金融機構(gòu)的信息披露等義務(wù)。

第三，確立金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)，設(shè)計具體可行的保護制度。在我國目前的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制中，人民銀行是重要的宏觀管理部門，承擔著維護金融體系的穩(wěn)定和防范系統(tǒng)性風險的重要職責。在完善金融消費者權(quán)益保護的立法中應(yīng)當更加明確人民銀行的核心地位和協(xié)調(diào)作用，形成統(tǒng)一監(jiān)管模式。我國“一行三會”所建立的消費者保護機構(gòu)均附屬于監(jiān)管機構(gòu)，地位低、獨立性差，協(xié)調(diào)、協(xié)作機制缺位，對此，應(yīng)當通過立法強化各保護機構(gòu)的職責，設(shè)計具體可行的保護制度，為其提供強有力的執(zhí)法依據(jù)。同時，應(yīng)當推動行業(yè)自律，通過立法明確金融行業(yè)協(xié)會及金融機構(gòu)對消費者的重視和具體內(nèi)部機制的設(shè)立，使其成為統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)保障。[4]

32改良權(quán)益救濟機制，構(gòu)建合理的糾紛解決制度

金融消費者在權(quán)益受侵害時可以采取的措施包括與金融機構(gòu)協(xié)商、投訴、訴訟、仲裁等方式。在金融消費者權(quán)益救濟領(lǐng)域，目前，我國還未構(gòu)建出一套適用于整個金融系統(tǒng)的規(guī)則體系。在糾紛解決和救濟機制的探索中，應(yīng)當正視當前存在的問題，結(jié)合實際，構(gòu)建合理有效、靈活便捷、操作性強的救濟制度，使金融消費者權(quán)益受損時能夠得到及時保護。

第一，建立便捷的投訴機制。通過調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，我國的金融消費者普遍希望可以在合理的時間范圍內(nèi)以較低成本解決糾紛，而便捷的投訴途徑恰好可以有效地維護金融消費者的權(quán)益，保障金融消費者的信心。[5]在我國應(yīng)當制定較為統(tǒng)一的金融消費者投訴管理制度，并及時公布投訴管理制度的內(nèi)容，以便金融消費者了解投訴流程，在初始階段化解糾紛。此外，應(yīng)當要求金融機構(gòu)加強信息披露，在開展業(yè)務(wù)之前披露金融消費者維權(quán)渠道的相關(guān)信息，并在投訴處理機制上進一步完善，充分發(fā)揮投訴機制在解決糾紛、權(quán)益救濟方面的作用。

第二，積極探索金融仲裁制度。以仲裁方式解決金融糾紛在我國的認知度還較低。金融仲裁具有平等性、快捷性、保密性和權(quán)威性等特點，有助于降低金融消費者的訴訟成本和訴訟風險，應(yīng)用價值極強。同時，作為替代性糾紛解決方式，金融仲裁能夠較好地補充金融審判能力。[6]構(gòu)建和完善我國金融消費者糾紛解決機制，應(yīng)當重視金融仲裁的作用，在全國積極實踐運用金融仲裁解決糾紛，對金融仲裁這一糾紛解決方式進行普及和推廣，讓更多金融消費者了解并積極采用這一維權(quán)和糾紛解決方式。

第三，推動合理的金融審判機制?；谠V訟的時間成本和經(jīng)濟成本考慮，金融消費者往往在權(quán)益受到侵害時不愿意選擇訴訟方式解決糾紛，放棄這一主張權(quán)利的機會。在探索建立合理的金融消費者權(quán)益糾紛解決機制中，可以在現(xiàn)有審判制度下，考慮根據(jù)金融消費糾紛類型和標的來設(shè)計專門的、簡易的訴訟程序，縮短金融糾紛的審結(jié)期限，減少訴訟成本。此外，還可以通過專家咨詢與參與、引入專業(yè)陪審員等方式，整合優(yōu)化金融司法資源，切實保護金融消費者的合法權(quán)益。

33重視金融消費普法教育，推動形成多元化的金融教育體系金融消費教育是金融消費者權(quán)益保護工作的重要內(nèi)容，良好的金融消費教育體系也有利于金融市場的良性發(fā)展。次貸危機爆發(fā)后，越來越多的國家和地區(qū)將金融教育提升到國家戰(zhàn)略高度，在國民教育的各個階段納入金融知識教育。

由于我國針對金融消費者的教育滯后于快速發(fā)展的金融業(yè)，在實踐中，部分金融消費者對于自身享有哪些權(quán)益、權(quán)益受侵害后如何尋求救濟等方面知之甚少，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的金融消費者，金融素養(yǎng)亟待提升，金融消費教育刻不容緩。在推動形成金融消費教育體系時，首先，應(yīng)當制定權(quán)威性的金融消費教育規(guī)劃，將金融消費教育作為國家教育長遠規(guī)劃的核心內(nèi)容，細化各方職責、工作流程、工作標準和評價機制，突出重點教育內(nèi)容和教育對象，明確責任追究。其次，應(yīng)當建立完善教育協(xié)調(diào)機制，形成政府主導、主體多元的金融消費教育體系，設(shè)立國家層面的金融消費教育機構(gòu)，負責制定政策、組織協(xié)調(diào)、督促執(zhí)行，引導各方積極參與金融消費教育，督促金融機構(gòu)切實履行社會責任，定期、持續(xù)、有效地開展金融消費教育。最后，應(yīng)當積極探索行之有效的金融消費教育方式，在內(nèi)容和形式上更加靈活多樣，充分利用現(xiàn)代傳媒和網(wǎng)絡(luò)手段，使金融消費教育更加貼近大眾生活，滲透到社會生活的方方面面。

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[6]屠鈺婷探究金融消費者權(quán)利救濟機制[J].中國商貿(mào)，2013（34）：113

[作者簡介]余潺湲（1988—），女，貴州遵義人，遵義醫(yī)學院思想政治教育專業(yè)碩士研究生。研究方向：思想政治教育；黃宇（1972—），女，貴州遵義人，法學博士，遵義醫(yī)學院人文社科學院教授。研究方向：法學，思想政治教育。