（欽州學(xué)院教育學(xué)院，廣西欽州 535011）

政務(wù)誠信建設(shè)的路徑探索

范根平

（欽州學(xué)院教育學(xué)院，廣西欽州 535011）

政務(wù)誠信是政府及其工作人員在政務(wù)活動中恪守誠信準(zhǔn)則、履約踐諾、言行一致的一種行為模式。政務(wù)誠信建設(shè)有著極為重要的意義。當(dāng)前，加強政務(wù)誠信建設(shè)，可以從社會契約路徑、行政倫理路徑以及政府治理路徑著手，不斷提升政府信用水準(zhǔn)，為整個社會誠信體系建設(shè)添磚加瓦。

政務(wù)誠信；政府；建設(shè)；路徑

政務(wù)誠信，泛指政府及其工作人員在行使自身職能的過程中，必須嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)，恪守誠信道德底線，它強調(diào)的是法治視域下政府機關(guān)的誠信言行，是對政府及其工作人員的制度性規(guī)范和原則性要求。政務(wù)誠信作為社會誠信之本，關(guān)乎黨和政府的形象，關(guān)乎社會和諧，具有極其重要的意義。然而，當(dāng)前我國處于改革發(fā)展關(guān)鍵期，政務(wù)誠信狀況不容樂觀，如有的政府決策經(jīng)常朝令夕改，一些政府部門“門難進、臉難看、事難辦”等惡習(xí)屢見不鮮，對整個社會產(chǎn)生了惡劣的影響，社會呼喚政務(wù)誠信。加快政務(wù)誠信建設(shè)，可以從以下路徑著手，不斷改善政府信用狀況，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、社會契約路徑

在現(xiàn)代社會治理模式中，契約作為一種普遍化的形式，廣泛存在于經(jīng)濟、社會、政治和文化生活的各個領(lǐng)域。早在古希臘時期，伊壁鳩魯就明確提出國家不是自然創(chuàng)造的，而是人們從利害相關(guān)的功利角度締結(jié)契約的產(chǎn)物。一些西方學(xué)者如霍布斯、洛克、盧梭等曾對其有過精彩論述。作為雙方或多方協(xié)議認(rèn)可并承諾遵守的行動準(zhǔn)則，契約規(guī)定了雙方的權(quán)利和義務(wù)，這種權(quán)利和義務(wù)是建立在誠信基礎(chǔ)上的，是建立在雙方意見一致或大體一致基礎(chǔ)之上的合意。維系合意的基礎(chǔ)和紐帶是誠信，契約的形成和發(fā)展離不開誠信，甚至可以說，契約及其實現(xiàn)過程都蘊含著深刻的誠信文化〔1〕。由于契約是以合意為基礎(chǔ)的誠信，因而在一般的社會關(guān)系中，契約體現(xiàn)的是一種平等的關(guān)系，體現(xiàn)的是人性對自由、平等、民主的追求。社會契約理論認(rèn)為，政府的公共權(quán)力淵源于公民權(quán)利的讓渡，公民之所以肯于讓渡自身的權(quán)利并服從政府是因為公民與政府之間有一個元契約，在元契約狀態(tài)下，政府應(yīng)竭盡全力滿足并回應(yīng)公民意愿，切實保障公民的利益不受侵犯。正是這種對契約活動價值性的規(guī)定，構(gòu)成了契約活動中雙方都有誠信遵守的觀念和法律基礎(chǔ)。在這種情形下，契約不再需要以法律制裁或行政制裁為后盾就可以得以存續(xù)，儼然成為建構(gòu)于社會道德和個人道德基礎(chǔ)之上的一種行為范式。社會契約路徑主要通過契約自身蘊含的價值，形成對政府及其工作人員的道德規(guī)約，確保其嚴(yán)格遵守法律、忠于自身職責(zé)。隨著歷史的車輪駛向前方，社會越來越注意強調(diào)契約意識的能動性，其對于推進政務(wù)誠信建設(shè)起著不可或缺的作用。具體而言，要從以下方面著手。

第一，培養(yǎng)契約意識。契約是兩人以上相互間在法律上具有約束力的協(xié)議，是各方共同意志的表達，體現(xiàn)了一種法理精神。一般來說，契約常被視為一種力量，促使人們從一種強制性遵守的狀態(tài)轉(zhuǎn)化成為一種契約雙方自我約束、自覺合作的狀態(tài)。在市場經(jīng)濟社會里，整個社會生活的構(gòu)建都必須基于契約之上。依此來看，契約聯(lián)結(jié)著人們的一切利益，個人為了保證自己的利益、要求而訂立契約，社會為了維護既定社會秩序而訂立契約，國家運行的基礎(chǔ)也在于一種契約理論的設(shè)定。因此，在契約的作用下，社會的正常運行不再需要通過法律制裁或行政管制來實現(xiàn)。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，契約意識發(fā)揮的作用越發(fā)顯得重要。改革開放三十多年來，我們在經(jīng)濟建設(shè)方面取得巨大成就的同時，隨著改革的逐步深入，社會利益關(guān)系日趨多元化，一些深層次的問題逐步顯現(xiàn)出來，如各種假冒偽劣產(chǎn)品充斥于市場、學(xué)生考試舞弊時有發(fā)生等。解決這些問題終究還是要靠培育廣大人民的契約意識，使守約成為一種自覺行為。對于政府及其工作人員來說，培養(yǎng)契約精神，首先要加強社會主義法制建設(shè)，為契約意識的形成提供強有力的法制保障；其次要開展契約意識的宣傳活動，可以組織對廣大黨員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信教育、培訓(xùn)活動，促使政府工作人員努力加強道德修養(yǎng)，形成良好的契約意識；最后可通過樹立典型，以榜樣的示范效應(yīng)來影響政府工作人員恪守契約，使務(wù)實、廉潔、高效成為政府及其工作人員活動的根本準(zhǔn)則。

第二，提倡契約精神。契約精神是指存在于商品經(jīng)濟社會，由此派生出的契約關(guān)系和內(nèi)在的原則，是自由、誠信、守時、勤儉、節(jié)約的精神。契約是市場經(jīng)濟的核心和靈魂，是建立市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵。隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的充分發(fā)展，市場交換關(guān)系變得錯綜復(fù)雜，面對各種紛繁復(fù)雜的交易關(guān)系，法律的作用逐漸暴露其局限性，這就更加凸顯了契約精神的重要性。市場經(jīng)濟需要契約精神，而政府機構(gòu)又是一些社會組織實施監(jiān)督、管理、服務(wù)的部門，自然而然，政府及其工作人員也必須按照契約精神辦事，這樣才能保證社會健康有序地發(fā)展〔2〕。對于政府及其工作人員而言，提倡契約精神，就要求政府及其工作人員首先要具備履行契約的精神和品格，在行使權(quán)力的過程中要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)；在具體的行政活動中要信守諾言，平等地對待社會公眾，時刻以政務(wù)誠信為準(zhǔn)則，弘揚契約精神，自覺保持著對誠信的不懈追求，把弘揚契約精神作為聚氣凝魂和加強公務(wù)員隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)工程，筑牢社會主義道德建設(shè)的根基。

第三，踐行契約行為。契約行為是社會主體之間平等、自由的交往行為。誠信地履行契約行為，對各方既是一種保護，也是一種約束。契約精神是現(xiàn)代法治社會和經(jīng)濟社會的基本特征，只有契約才是使現(xiàn)代社會建立所有人都平等互信的有效保障機制〔3〕。誠信社會的建立是一個契約精神的普及和契約行為的實踐過程。對于政府及其工作人員而言，踐行契約行為，首先，要求各級政府及其工作人員明確自己的使命感和責(zé)任感，牢固樹立正確的權(quán)力觀和政績觀，實事求是，不弄虛作假，堅持執(zhí)政為民，不以權(quán)謀私，不搞任何的權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易；其次，要求政府及其工作人員從身邊小事做起，保持高效、公正、廉潔的政風(fēng)，弘揚社會主義道德新風(fēng)尚；最后，要求政府及其工作人員在制定決策時要考慮到廣大人民的根本利益，保持政府決策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，切實履職盡責(zé)，以釘釘子精神持續(xù)推動各項政策工作的落實。

二、行政倫理路徑

行政倫理是行政組織或行政個體在行政事務(wù)中應(yīng)遵循的倫理規(guī)范，即公職人員對應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，應(yīng)該怎樣做的價值判斷與道德選擇〔4〕。行政倫理的兩個向度是公共利益和公共精神。公共利益指在一定社會條件下或特定范圍內(nèi)多數(shù)主體利益相一致的方面。公共精神是社會公眾在公共生活中對人們共同生活及其行為的準(zhǔn)則的主觀認(rèn)可并體現(xiàn)于客觀行動上的遵守和執(zhí)行。這兩者都是對行政行為主體在社會化活動中的規(guī)范要求。行政倫理滲透在公共行政的各個領(lǐng)域，通過政府的行政理念、行政體制、行政行為等展現(xiàn)出來，是行政權(quán)力主體內(nèi)在的一種約束機制，主要以事前的道德選擇為基礎(chǔ)進行自我約束，體現(xiàn)了公共行政活動中質(zhì)的規(guī)定性，有助于約束行政人員的行為活動，使其朝著更為科學(xué)、更加文明的方向發(fā)展，促進行政機關(guān)逐步達到善治的要求，實現(xiàn)社會和諧。政務(wù)誠信建設(shè)的行政倫理路徑主要通過行政倫理這一自律機制，使政府及其公務(wù)人員從內(nèi)心深處敬畏誠信規(guī)范，自覺養(yǎng)成良好的誠信習(xí)慣，切實做到為人民謀福利。具體而言，主要從以下方面著手。

第一，強化政府行政責(zé)任。行政責(zé)任是政府及其構(gòu)成主體行政官員因其公權(quán)地位和公職身份而對授權(quán)者和法律以及行政法規(guī)所承擔(dān)的責(zé)任〔5〕。責(zé)任是現(xiàn)代政府行政的基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代政府行政的準(zhǔn)則。政府機關(guān)作為公共權(quán)力的主要行使者，承擔(dān)著行政管理的主要角色，他們在掌握公共權(quán)力的同時也意味著一種責(zé)任或義務(wù)。責(zé)任行政是一種規(guī)范政府行政的制度安排，要求政府及其工作人員必須誠信地履行自己的責(zé)任和義務(wù)，要求政府及其工作人員及時回應(yīng)社會公眾的合理需求。由此看來，政府的責(zé)任意識是政務(wù)誠信價值的基本體現(xiàn)，政務(wù)誠信要求政府應(yīng)當(dāng)是也必須是一個責(zé)任型政府〔6〕。強化政府行政責(zé)任，首先，要求政府及其工作人員牢固樹立責(zé)任意識，常懷為民之心，常聽為民之言，常辦為民之事；其次，要不斷健全責(zé)任行政立法，加強對政府權(quán)力運行的監(jiān)督制約，確保人民的權(quán)力真正用來為人民謀福利；最后，要建立行政責(zé)任追究機制，防止官員與行政責(zé)任相脫節(jié)。對于政府官員的失信行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。

第二，恪守誠信道德規(guī)范。道德規(guī)范是人們道德行為和道德關(guān)系普遍規(guī)律的反映，是調(diào)整人與人之間及人與社會之間關(guān)系的行為準(zhǔn)則。作為一種道德規(guī)范，誠信體現(xiàn)了一個人的道德修養(yǎng)和內(nèi)心境界，它主要通過道德教化的方式內(nèi)化到人們的思想意識中。我國是社會主義國家，提倡以德治國，必須要求政府及其工作人員具備良好的道德品質(zhì)。因此，對于政府及其工作人員而言，恪守誠信道德規(guī)范。一方面，要求政府及其工作人員虛心“立誠”，把誠實待人與誠實待事相結(jié)合，嚴(yán)格恪守誠信準(zhǔn)則，建立與中華民族傳統(tǒng)美德相承接的社會主義思想道德體系。另一方面，要求政府及其工作人員求真務(wù)實，正確處理權(quán)與利、得與失的關(guān)系，堅持權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系，切實做到在為人民掌好權(quán)、用好權(quán)的過程中提升自己的道德境界，真正保障廣大人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利。

第三，創(chuàng)建誠信文化。誠信文化是中國傳統(tǒng)文化的精髓，“自古皆有死，民無信不立”的誠信觀念歷來深受人民崇尚。這種理念所體現(xiàn)出來的倫理道德是中華民族素來注重道德修養(yǎng)、強調(diào)德治的重要體現(xiàn)。誠信作為人們?nèi)粘＝煌顒又械囊环N行為范式，它在社會實踐的發(fā)展中起著一種模式的作用，要求人們遵守而成為一種社會制度〔7〕。誠信文化有助于調(diào)節(jié)人們之間的利益關(guān)系，促進社會和諧有序發(fā)展。然而，當(dāng)前我國誠信文化流失嚴(yán)重，官員出爾反爾、弄虛作假，企業(yè)坑蒙拐騙、以次充好，個人學(xué)歷造假、考試舞弊等等，這些行為儼然成為人們唾棄的對象，成為制約社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展的障礙。創(chuàng)建誠信文化，對于政府及其工作人員而言，首先，可以組織開展誠信論壇、誠信演講比賽、誠信手冊編纂，營造誠信辦事、誠信做人的良好氛圍，將誠實信用理念培育為政府及其工作人員的核心價值觀；其次，繼續(xù)完善相關(guān)制度規(guī)范，堅持建設(shè)長效機制推動公務(wù)員誠信文化發(fā)展，依托誠信建設(shè)體系，不斷健全和完善內(nèi)部制約制度和外部聯(lián)動制度；最后，可以在政府辦公綜合大樓建立符合誠信理念、富有誠信內(nèi)涵的文化中心、文化長廊等設(shè)施，夯實營造誠信文化環(huán)境的物質(zhì)保障，不斷提升政府及其工作人員的內(nèi)心涵養(yǎng)，磨礪其誠實守信的品格，使政府及其工作人員能夠嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)辦事，提高其誠信行政的倫理德性和實踐能力。

三、政府治理路徑

治理理論不僅是對社會科學(xué)傳統(tǒng)范式的一種反思，也是對經(jīng)濟全球化浪潮的反映〔8〕。治理的終極目的是善治，即良好的治理。政府治理，特指政府通過行使公共權(quán)力來管理社會公共事務(wù)、解決公共問題，創(chuàng)造公共價值的活動。政府治理意味著權(quán)力運作模式的轉(zhuǎn)變，政府由高居于社會之上的公共權(quán)力機構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣姸鄼?quán)力主體之中處于主導(dǎo)地位的協(xié)調(diào)者、引導(dǎo)者〔9〕。當(dāng)前階段，中國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，在此過程中，中國出現(xiàn)了嚴(yán)峻的兩級分化趨勢，例如城鄉(xiāng)差距、貧富差距、教育差距令人觸目驚心，隨處可見的誠信問題、住房問題、醫(yī)療問題、安全問題等等，這些嚴(yán)重危及到和諧社會的構(gòu)建。因此，我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段的特點決定了中國政府必須轉(zhuǎn)變角色，以更加積極、自信的姿態(tài)治理整個社會，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府治理路徑要求政府積極承擔(dān)起社會治理的角色，解決政府工作人員的誠信缺失問題，重塑政府形象。具體來講，主要有以下幾方面的內(nèi)容。

第一，合理定位政府職能。政府職能是國家行政機關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，它反映了政府行政的活動方向。在計劃經(jīng)濟時代，中國實行的是全能型的政府管理，扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，致使政府權(quán)力無限膨脹，窒息了市場、社會的活力。現(xiàn)代政府職能應(yīng)當(dāng)是有限的，要明確政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點是政府、市場、社會的關(guān)系。因此，政府要改變?nèi)苷^念，科學(xué)界定各級政府的職權(quán)，合理確定各級政府的管理層次和管理幅度，明確職權(quán)責(zé)任，理順中央和地方的府際關(guān)系，打造有限政府和服務(wù)政府。具體而言，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理社會經(jīng)濟文化的具體方式，逐步由直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，由指揮微觀經(jīng)濟活動為主轉(zhuǎn)變?yōu)檎暧^調(diào)控為主，由行政命令手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟手段和法律手段為主，輔以必要的行政手段，在社會主義市場經(jīng)濟條件下實行政企分開。

第二，建立政務(wù)失信懲戒機制。所謂失信懲戒機制，即一種以信息公開為前提，以市場調(diào)節(jié)為實現(xiàn)手段的非正式社會懲戒機制，它通過征信系統(tǒng)提供信用信息記錄而降低市場交易中的信息不對稱程度來達到防范失信、懲罰失信和激勵守信的目的〔10〕?，F(xiàn)在，隨著政務(wù)失信問題的逐漸增多和大量曝光，政務(wù)失信已成為一種危機，影響到社會生活的方方面面，嚴(yán)重破壞了政府的形象，造成廣大人民群眾與政府的相互不信任。之所以會出現(xiàn)這種情況，一個重要的原因就是對政務(wù)失信的懲戒力度不夠。很多政府工作人員的失信行為根本就沒有受到任何懲罰，有時甚至被直接忽略或是狡辯過關(guān)，這在另一方面促進了政府工作人員的失信行為，他們不用為自己的失信承擔(dān)后果，以后只會更加肆無忌憚。很多被曝光、被查處的政府工作人員，他們中有很多人沒有受到應(yīng)有的懲罰，致使他們無所畏懼。因此，必須建立政務(wù)失信懲戒機制，把失信懲罰落到實處，對于政府官員的失信行為應(yīng)當(dāng)依法追究其行政、民事直至刑事責(zé)任。不管是什么人，不論權(quán)力的大小、職位高低，只要觸犯黨紀(jì)國法，都要嚴(yán)懲不貸。

第三，念緊權(quán)力的“緊箍咒”。權(quán)力是一把雙刃劍，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，沒有陽光的大地必然是黑暗。要讓權(quán)力在陽光下運行，扎緊權(quán)力的籬笆，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，確保公共權(quán)力真正用來為人民謀利益。念緊權(quán)力的“緊箍咒”，一要確立憲法的至高無上權(quán)威，防止政府濫用權(quán)力和侵犯公民的基本權(quán)利，實現(xiàn)權(quán)力制衡，不允許有任何不受約束的權(quán)力主體存在；二要實行政務(wù)公開，建設(shè)陽光政府，政府及其工作人員在管理過程中應(yīng)努力做到?jīng)Q策公開、過程公開、結(jié)果公開，并建立相應(yīng)的政務(wù)公開制度，提高政府機關(guān)工作的透明度；三要加強群眾對政府的監(jiān)督力度，進一步拓寬監(jiān)督的渠道和方式。通過整合全社會的監(jiān)督力量，強化整體監(jiān)督合力，發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等優(yōu)勢，形成全方位的監(jiān)督機制〔11〕，有效規(guī)約政府權(quán)力運行。

政務(wù)誠信建設(shè)作為整個社會誠信建設(shè)的藍本，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及多方面的內(nèi)容，需要從多角度入手，多管齊下，多措并舉。在加強政務(wù)誠信建設(shè)的過程中，需要政府及其工作人員帶頭守信，需要在我國政治體制改革、經(jīng)濟體制改革和文化體制改革的過程中逐步進行。只有這樣，才能以風(fēng)清氣正的黨風(fēng)政風(fēng)帶出明理誠信的民風(fēng)社風(fēng)，奏響中華民族偉大復(fù)興的最強音。

〔1〕張宇鐘.行政誠信研究〔M〕.上海：上海人民出版社，2012：131.

〔2〕張春菊.政務(wù)誠信和公務(wù)員職業(yè)道德教育讀本〔M〕.北京：研究出版社，2004：88-89.

〔3〕蔡曉平.試論大學(xué)生在誠信教育中的契約精神培養(yǎng)〔J〕.華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2006（3）：142-144.

〔4〕沈亞平.公共行政學(xué)〔M〕.2版.天津：天津大學(xué)出版社，2011：244.

〔5〕張國慶.行政學(xué)概論〔M〕.2版.北京：北京大學(xué)出版社，2000：486.

〔6〕李軍鵬.責(zé)任政府與政府問責(zé)制〔M〕.北京：人民出版社，2009：81.

〔7〕侯志陽.誠信文化：社會中介組織發(fā)展的瓶頸〔J〕.南京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2006，8（3）：25-28.

〔8〕張國慶.公共行政學(xué)〔M〕.3版.北京：北京大學(xué)出版社，2011：598.

〔9〕顧平安.政府治理的基本特征和主要形式〔J〕.黨政干部學(xué)刊，2005（10）：28-30.

〔10〕魏建國，鮮于丹.建立失信懲戒機制的博弈分析〔J〕.武漢理工大學(xué)學(xué)報，2007，29（3）：142-145.

〔11〕趙愛玲.當(dāng)代中國政府誠信建設(shè)〔M〕.濟南：山東人民出版社，2007：200．

Exploration of the Path of Building Government Integrity

Fan Genping
（College of Education,Qinzhou University,Qinzhou,Guangxi 535011,China）

Government integrity is a kind of behavior pattern of government and public servants in the administration:abiding by the rules of integrity,keeping words and matching words with deeds.The construction of government integrity is very important.Currently, strengthening the construction of government integrity can take the path of social contract,the administrative ethics and government governance,path of government efforts,to enhance the level of government integrity and provide the basic for the construction of social credit system.

government integrity;government;construction;path

10.3969∕j.issn.2096-2266.2017.01.013

D630

A

2096-2266（2017）01-0059-05

（責(zé)任編輯 黨紅梅）

廣西高校中青年教師基礎(chǔ)能力提升項目“民族地區(qū)基層政府政務(wù)誠信建設(shè)研究”（KY2016LX410）；教育部人文社科基金項目“當(dāng)代中國政治信任的邏輯及其建構(gòu)”（11YJA710072）

2016-09-25

2016-11-10

范根平，助教，主要從事西方政治思想、行政理論、社會治理等研究.