（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

引言——政務(wù)公開政策文件梳理

行政公開包括行政活動依據(jù)公開、過程公開、結(jié)果公開、情報(bào)信息資料公開等，目的是保障當(dāng)事人知情權(quán)、參與權(quán)[1]。行政公開是當(dāng)代行政法一項(xiàng)重要原則，既囊括宏觀行政決策領(lǐng)域，又涵蓋微觀行政管理領(lǐng)域。政務(wù)公開是行政公開最好注腳，包括公權(quán)力運(yùn)作動態(tài)活動和靜態(tài)信息兩個(gè)維度，不僅局限于政府信息公開①姜明安教授認(rèn)為：政務(wù)公開是政府信息公開進(jìn)一步擴(kuò)展和深化，其廣度和深度均超過政府信息公開。政務(wù)公開不僅是指政府單方公開政務(wù)信息，還包括政府通過各種形式、途徑與行政相對人、社會公眾、專家學(xué)者及媒體互動。資料來源于人民網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2016-02/23/content_5097145.htm。。西方發(fā)達(dá)國家已將政務(wù)公開范圍擴(kuò)展到立法和司法領(lǐng)域，社會主義國家同樣需要政務(wù)公開。

2007年4月5日國務(wù)院頒布《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）②推行政府信息公開，是提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政能力和水平，構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求?！稐l例》出臺是中央政府第一次以行政法規(guī)形式，明確政府信息公開要求，以往要求信息公開文件，大多以部門規(guī)章或規(guī)范性文件形式下發(fā)。，之后又多次下發(fā)文件要求各級政府公開信息，如每年年初國務(wù)院均發(fā)布《政府信息公開工作要點(diǎn)》，闡明信息公開方式方法，加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開，力求打破政府信息封閉堡壘。自2016年2月17日中央頒布《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）以來③2016年1月11日，習(xí)近平總書記主持中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十次會議，審議通過《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，2月17日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。資料來源于新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-02/17/c_1118075366.htm。，各級政府積極探索政務(wù)公開有益經(jīng)驗(yàn)，但《意見》過于強(qiáng)調(diào)宏觀制度構(gòu)建，還需制定具體細(xì)則為《意見》實(shí)施提供明確指引。鑒于此，2016年11月10日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》），提出進(jìn)一步推進(jìn)決策公開，加強(qiáng)政策解讀，加快公開平臺建設(shè)等六項(xiàng)舉措，以期完善《意見》規(guī)定，持續(xù)深入推進(jìn)政務(wù)公開。

一、健全政務(wù)公開制度重大意義

政務(wù)公開對提高行政行為透明度、維護(hù)社會公平、保障公眾權(quán)利具有重要作用。政務(wù)公開便于公眾了解政府運(yùn)作程序，能有效保障公眾知情權(quán)，增強(qiáng)對政府信任，并督促政府依法行政，提升行政服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

（一）政務(wù)公開是提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)行力前提

行政機(jī)關(guān)權(quán)能與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)存在較大區(qū)別，行政執(zhí)法領(lǐng)域事務(wù)更加復(fù)雜，因此在行政執(zhí)法領(lǐng)域，效能是一個(gè)不得不考慮的因素。各類行政程序法大多限定行政主體在一定期限內(nèi)必須完成某項(xiàng)行政事務(wù)，且隨著科技進(jìn)步和公民權(quán)利意識增強(qiáng)，行政相對人對行政主體效率提出更高要求。

對權(quán)力的制約與監(jiān)督是法治起點(diǎn)和核心，制約與監(jiān)督缺失易導(dǎo)致權(quán)力濫用，行政權(quán)力尤其為甚[2]。以往行政機(jī)關(guān)身定位為管理者，忽視其作為服務(wù)者應(yīng)盡責(zé)任，對政務(wù)公開重要性認(rèn)識不足，公開程度不到位，引發(fā)公眾質(zhì)疑行政行為合法性。隨著時(shí)代發(fā)展，政府越來越重視政務(wù)公開工作，自《條例》和相關(guān)文件頒行后，各級政府大多公開行政，接受公眾監(jiān)督。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)部分工作人員還存在工作效率低下等現(xiàn)象，既浪費(fèi)行政資源，又加深公眾對行政機(jī)關(guān)誤解。政務(wù)公開客觀上能夠督促行政主體審慎行使公權(quán)力、加強(qiáng)執(zhí)行力，避免行政不作為。

（二）政務(wù)公開是建設(shè)服務(wù)政府客觀要求

政務(wù)公開對推動政府治理模式轉(zhuǎn)換和完善行政運(yùn)行機(jī)制具有重要作用，是現(xiàn)代政府基本特征，還可促進(jìn)政府民主、法治和責(zé)任[3]。自十八屆三中全會以來，轉(zhuǎn)變治理模式提上日程，治理模式轉(zhuǎn)變首先是治理思維轉(zhuǎn)換。20世紀(jì)我國受蘇聯(lián)行政法學(xué)管理理論影響，將行政主體和行政相對人定位為“管理——服從”關(guān)系。據(jù)此理論，行政主體以管理為主，無義務(wù)公開行政行為流程，行政相對人作為被管理對象，缺乏要求行政主體公開行政行為的權(quán)利和勇氣。在此背景下，無論是從實(shí)體還是程序角度而言，行政相對人權(quán)利均受到過多限制。政務(wù)公開應(yīng)成為行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，行政機(jī)關(guān)不得以“保密”為由，限制或拒絕行政相對人獲取相關(guān)信息。在政府信息領(lǐng)域，公民將成為更主動一方，從被管理對象變?yōu)楸环?wù)對象。政務(wù)公開是轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)鍵，要以更有力舉措推進(jìn)政務(wù)公開，及時(shí)應(yīng)對輿論關(guān)切，建設(shè)服務(wù)型政府④李克強(qiáng)總理指出：政務(wù)公開和簡政放權(quán)是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變關(guān)鍵，在政務(wù)公開方面，該公開應(yīng)全部公開。公開是慣例，不公開是例外。尤其是涉及公眾利益措施、財(cái)政預(yù)算收支情況等，應(yīng)加大公開力度。資料來源于鳳凰網(wǎng)，http：//finance.ifeng.com/a/20160316/14273154_0.shtml。。

獲取政府服務(wù)前提是知曉服務(wù)內(nèi)容，服務(wù)信息必須準(zhǔn)確及時(shí)傳遞給公眾，此為完善服務(wù)體系、提升服務(wù)效率之基礎(chǔ)。就本質(zhì)而言，政府信息公開是一種服務(wù)，應(yīng)在服務(wù)行政、給付行政理論上夯實(shí)基礎(chǔ)[4]。政務(wù)公開逐漸成為公眾了解政府服務(wù)的主要方式，有利于公眾深入認(rèn)知服務(wù)流程，督促政府完善服務(wù)方式、優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。政府只有準(zhǔn)確及時(shí)將所掌握信息傳遞給公眾，才能真正體現(xiàn)服務(wù)政府本質(zhì)，發(fā)揮信息價(jià)值，此過程離不開政務(wù)公開制度的完善。如何釋放政府?dāng)?shù)據(jù)潛能，滿足公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)利用需求，成為各級政府面臨的挑戰(zhàn)[5]。

（三）政務(wù)公開是建設(shè)法治政府關(guān)鍵

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，也是黨認(rèn)真總結(jié)執(zhí)政歷史后做出的正確選擇。行政權(quán)運(yùn)行中違法行為是建設(shè)法治政府的最大難題。因此，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政建設(shè)法治政府，是全面推進(jìn)依法治國關(guān)鍵。行政權(quán)缺乏約束，既可能是權(quán)力初始分配不合理、不平衡，也可能是行政權(quán)行使中缺乏監(jiān)督。政務(wù)公開不僅要求行政機(jī)關(guān)公開某些數(shù)據(jù)信息，還要求行政機(jī)關(guān)公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果。通過公開行政權(quán)運(yùn)行過程，使普通公眾能更清晰認(rèn)知行政執(zhí)法行為，為社會輿論監(jiān)督創(chuàng)造條件，客觀上有利于督促行政機(jī)關(guān)依法行政，減少行政違法行為。由于行政執(zhí)法面臨的情況較復(fù)雜，加之執(zhí)法人員對某些行政法規(guī)可能存在不同理解，導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果難以盡如人意。即使結(jié)果存在瑕疵，不利于行政相對人，也能通過反向查詢迅速厘清原因，方便行政相對人采取救濟(jì)措施，保障其合法權(quán)益。政務(wù)公開主要針對行政機(jī)關(guān)行政行為，政府行為潛移默化影響社會行為，政務(wù)公開在一定程度上會助推社會行為公開透明，形成良好氛圍，將減少甚至杜絕社會潛規(guī)則生存空間，有利于維護(hù)社會公平公正。

（四）政務(wù)公開是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化必經(jīng)之路

政務(wù)公開制度是中國透明政府建設(shè)集中體現(xiàn)，是權(quán)力制約和監(jiān)督基本制度前提，是國家治理能力現(xiàn)代化重要標(biāo)志[6]。伴隨對現(xiàn)代化內(nèi)涵認(rèn)識加深，在原有工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技和國防現(xiàn)代化基礎(chǔ)上，中央提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，政務(wù)公開是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化客觀要件之一。公眾知曉治理主體選擇是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化前提，治理過程不公開，無法避免違法違規(guī)行為，治理結(jié)果如處于秘密狀態(tài)，將難以評價(jià)治理的實(shí)際成效，無法總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)。隨著政府職能不斷轉(zhuǎn)變及行政事務(wù)數(shù)量急劇增加，為早日實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式，引入新治理范式，目前倡導(dǎo)的合作治理模式為更優(yōu)選擇。合作治理要求更多主體參與行政事務(wù)，客觀上要求各參與主體通力合作。必須保證各主體享有充分知情權(quán)，明確合作治理目的、程序和規(guī)范等，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將所掌握信息與其他治理主體共同分享。治理現(xiàn)代化需構(gòu)建“回應(yīng)型政府”⑤回應(yīng)型政府以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責(zé)任，具有自覺、穩(wěn)定、可持續(xù)回應(yīng)性和回應(yīng)機(jī)制，以及有效回應(yīng)社會所需回應(yīng)力，體現(xiàn)以民為本、服務(wù)導(dǎo)向、及時(shí)反應(yīng)、依法治理基本特征，以政府與社會平等合作為治理模式。。社會公眾認(rèn)為政府治理能力不足，重要原因在于政府回應(yīng)公眾質(zhì)疑不及時(shí)。社會公眾已不滿足于政府事后公開信息，而希望事前知曉政府活動依據(jù)，事中了解政府行為動向。通過公開回應(yīng)、解釋與闡明社會輿情關(guān)注問題，有助于及時(shí)獲得社會反饋，發(fā)現(xiàn)決策短板，提升治理能力[7]。政務(wù)公開有助于及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切，培育更加開放政府形象，提升治理效能。

二、《實(shí)施細(xì)則》六項(xiàng)舉措推動政務(wù)公開的行政法解讀

為促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及工作人員勤政、廉政，防止政府權(quán)力濫用，保護(hù)行政相對人合法權(quán)益，在我國行政管理領(lǐng)域認(rèn)真實(shí)行行政公開原則非常必要[8]。自中央頒布《意見》以來，各級政府積極響應(yīng)，但《意見》側(cè)重宏觀制度構(gòu)建。因此，以剖析《意見》為基礎(chǔ)的《實(shí)施細(xì)則》應(yīng)運(yùn)而生。《實(shí)施細(xì)則》把握政務(wù)公開基本精神，在總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新舉措，從六個(gè)方面完善政務(wù)公開工作。

（一）“五公開”首次統(tǒng)一政務(wù)公開具體內(nèi)容

《實(shí)施細(xì)則》提出“五公開”要求：明確行政決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果公開?！秾?shí)施細(xì)則》要求公文和會議辦理程序公開，公文公開使行政相對人及時(shí)知曉行政行為依據(jù)，有效防止行政相對人無意中“觸犯”某些行政規(guī)范，同時(shí)有利于規(guī)范并約束行政機(jī)關(guān)行為，明晰行政機(jī)關(guān)責(zé)任。會議公開可有效制止“拍腦袋”決策，避免暗箱決策，有利于決策科學(xué)化、民主化。各部門建立健全主動公開目錄是《實(shí)施細(xì)則》基本要求，以往行政機(jī)關(guān)認(rèn)為政務(wù)公開是權(quán)力，如何公開、何時(shí)公開、公開內(nèi)容均屬于自由裁量范圍。導(dǎo)致部分地區(qū)政務(wù)公開形式化，缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容。這也是為何中央政府多次強(qiáng)調(diào)信息公開，而實(shí)施效果不理想的重要原因。如行政機(jī)關(guān)積極響應(yīng)中央號召，公開權(quán)力清單，但少數(shù)部門僅公開權(quán)力名稱，未公開權(quán)力運(yùn)行實(shí)際內(nèi)容⑥某市發(fā)改委在官網(wǎng)上公布權(quán)力清單范圍，看似公示本部門所有權(quán)力，但各項(xiàng)權(quán)力如何運(yùn)行，大多語焉不詳，普通公眾很難理解某項(xiàng)權(quán)力到底如何運(yùn)行。http：//www.whdrc.gov.cn/zwgk/。?！秾?shí)施細(xì)則》要求行政機(jī)關(guān)按照中央精神和群眾關(guān)切，及時(shí)更新內(nèi)容，有序擴(kuò)展公開范圍，以政務(wù)公開規(guī)范行政行為。

《實(shí)施細(xì)則》相比于《條例》《意見》等，一方面公開內(nèi)容更加廣泛?！稐l例》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府信息公開，局限于政府信息，《實(shí)施細(xì)則》公開范圍包括但不限于政府信息，囊括政府行為各方面。另一方面公開要求更加嚴(yán)格。政府信息限制公開事由是信息公開制度重要內(nèi)容，限制公開設(shè)定、理解和適用，影響信息公開廣度和深度[9]?！稐l例》規(guī)定政府信息公開應(yīng)遵循公正、公平、便民原則，但實(shí)際執(zhí)行中，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常以各種理由，拒絕公開信息申請⑦2016年河南王娜娜被冒名頂替上大學(xué)事件，當(dāng)?shù)卣芙^信息公開，政府部門與學(xué)校間互相推諉，不是權(quán)力應(yīng)有姿態(tài)。這不僅是在挑戰(zhàn)《政府信息公開條例》，也是在挑戰(zhàn)社會公平正義。資料來源于搜狐網(wǎng)，http：//mt.sohu.com/20160703/n457531130.shtml。?！秾?shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確以公開為原則，取消公開信息限制條件，防止行政機(jī)關(guān)以程序性事由阻礙政務(wù)公開。

（二）政策解讀可推動行政機(jī)關(guān)提升效率

政策無法發(fā)揮預(yù)期效果，大多因執(zhí)行不到位，難以凸顯政策優(yōu)勢，落實(shí)難阻礙改革深入推進(jìn)。政策難以有效落實(shí)，有時(shí)并非基層不作為，而是中央政策缺乏具體指導(dǎo)意見，基層權(quán)限不足，缺乏落實(shí)動力。有些地方照抄照搬中央文件，成為“中央傳達(dá)室”，陷入教條主義誤區(qū)[10]。我國《憲法》第3條第4款確立“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動性積極性的原則”。在此原則指引下，從理論上而言中央決策是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)范疇，也是地方行動指南?，F(xiàn)實(shí)中個(gè)別地方執(zhí)行力不強(qiáng)，行政效率較低，不僅困擾當(dāng)?shù)孛癖?，也不符合《憲法》要求。因此，關(guān)鍵是如何充分調(diào)動地方主動性與積極性。按照《實(shí)施細(xì)則》要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在執(zhí)行上級政策前解讀政策，并明確第一解讀人。政策解讀能夠明晰上級機(jī)關(guān)要求，合理確定執(zhí)行方案和程序，同時(shí)，第一解讀人負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，帶頭執(zhí)行上級政策，能夠有效提升行政效率，推動地方主動作為、積極行政。在未摸清政策要點(diǎn)背景下，可能導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果與政策預(yù)期間偏差。解讀政策在一定程度上是學(xué)習(xí)政策，將政策與實(shí)際結(jié)合的過程。政策制定一般站在較高層面，具有較強(qiáng)原則性和理論性，宏觀政策對象往往是全國或全省，很少為某一地區(qū)單獨(dú)制定一套政策。執(zhí)行政策則需將抽象理論原則抽絲剝繭，與當(dāng)?shù)貙?shí)際緊密結(jié)合，方能有效發(fā)揮政策指導(dǎo)效果。如實(shí)際執(zhí)行中未認(rèn)真思考，簡單照抄照搬政策方案，同樣難以達(dá)到理想效果。

（三）回應(yīng)關(guān)切符合風(fēng)險(xiǎn)行政要求

構(gòu)建“回應(yīng)型政府”首先要積極回應(yīng)公眾關(guān)切，緩解公眾對政府信息公開滯后的不滿情緒。伴隨科技進(jìn)步，人類社會在消滅傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也產(chǎn)生新風(fēng)險(xiǎn)，輿情管控和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)行政必須面對的問題。突發(fā)事件考驗(yàn)政府應(yīng)急能力。以往處理方式，一般難以迅速降低突發(fā)事件危害，故而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)行政。隨著現(xiàn)代行政法發(fā)展，不僅要求政府處理日常行政事務(wù)，也對政府能力提出更高要求：能夠防患于未然，積極應(yīng)對并有效化解風(fēng)險(xiǎn)。政務(wù)公開是當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)行政客觀要求。積極回應(yīng)公眾關(guān)切，加強(qiáng)輿情引導(dǎo)是避免信息傳播失控的有效途徑，信息公開是驅(qū)散突發(fā)事件謠言有力武器。如2011年3月日本地震引發(fā)福島核電站核泄漏事件，我國公民對核泄漏危害波及區(qū)域缺乏明確認(rèn)知，引發(fā)沿海居民恐慌，大量購買井鹽，以致不法商販乘機(jī)哄抬鹽價(jià)⑧《謠言瘋傳致我國多地市民搶購食鹽》，我國部分地區(qū)刮起小范圍的“搶鹽風(fēng)”，搶購者擔(dān)心日本核電站爆炸影響擴(kuò)散，購買加碘鹽預(yù)防核輻射，有的則擔(dān)心海水被放射性物質(zhì)污染，無法生產(chǎn)安全海鹽。資料來源于騰訊網(wǎng)，http：//news.qq.com/a/20110317/000360.htm，2017年10月23日最后訪問。。

《實(shí)施細(xì)則》將政務(wù)公開與風(fēng)險(xiǎn)行政緊密結(jié)合，凸顯風(fēng)險(xiǎn)管控背景下對政務(wù)公開要求。透明是法治基石，沒有透明權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，法治政府、誠信政府建設(shè)則無從談起[11]。在日常狀態(tài)下，政務(wù)公開是積極回應(yīng)公眾訴求的重要方式，可增進(jìn)公眾對政府事務(wù)認(rèn)知程度，培育其參與公共事務(wù)興趣，提升對政府的信任度。在緊急狀態(tài)下，公眾與政府間信任將發(fā)揮至關(guān)重要作用，引導(dǎo)政府與公眾積極合作，共同應(yīng)對危機(jī)，緩解不安心理。

（四）平臺建設(shè)可整合信息資源，加快政務(wù)傳播

信息平臺是政務(wù)公開主要載體，缺乏有效平臺推廣，政務(wù)公開內(nèi)容再豐富也只能有很少受眾群體。實(shí)踐中政府是公共信息數(shù)據(jù)最大擁有者，在數(shù)據(jù)信息時(shí)代，數(shù)據(jù)具有最大經(jīng)濟(jì)價(jià)值[12]。當(dāng)前政府網(wǎng)站主要介紹日常工作和部門業(yè)績，缺乏有價(jià)值信息?！秾?shí)施細(xì)則》要求優(yōu)化政府網(wǎng)站建設(shè)，旨在解決當(dāng)前政府信息流通不暢問題。目前部分政府網(wǎng)站久不更新，不能為公民提供有效信息數(shù)據(jù)，不符合信息時(shí)代要求。加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理，不僅是適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新趨勢要求，還是全面推進(jìn)政務(wù)公開，增強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)能力重要途徑。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、制度逐步融合，打破傳統(tǒng)邊界劃分，形成集聚效應(yīng)[13]。當(dāng)前政府網(wǎng)站獨(dú)立運(yùn)作，缺乏聯(lián)動協(xié)調(diào)。如查詢同類型政府信息，只能在政府官網(wǎng)相關(guān)模塊分別查詢，效率較低。當(dāng)各地區(qū)各部門政府網(wǎng)站聯(lián)通使用后，能夠發(fā)揮集群效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)資源共享與整合目標(biāo)，獲取信息將更加便捷、更有針對性。在政務(wù)公開過程中，信息發(fā)布和告知是基礎(chǔ)，目的并非為公開而公開。在利用新媒體傳播政務(wù)信息時(shí)，需嚴(yán)格審核，切勿為提高點(diǎn)擊率而發(fā)布“重大信息”，新媒體具有廣泛傳播力，既能較快傳播有效政務(wù)信息，也能無限放大有爭議政府行為。因此，各級政府必須慎重對待，由專人負(fù)責(zé)政府信息發(fā)布，定崗定責(zé)，防止多頭管理、多處發(fā)聲，引起社會公眾困惑。

（五）公眾參與可監(jiān)督政府依法行政

公眾參與不同于代議制民主模式下，由公民選舉代表管理國家，不同于直接民主模式下，由公民直接管理國家。這種新型治理模式體現(xiàn)公眾與政府合作關(guān)系。《實(shí)施細(xì)則》重視公眾參與，要求明確參與事項(xiàng)范圍、規(guī)范參與方式、完善參與渠道⑨呂艷濱：《做好公開的規(guī)定工作，提升政府治理能力》，資料來源于光明網(wǎng)，http：//theory.gmw.cn/2016-12/07/content_23209831.htm，2017年10月26日最后訪問。。行政事務(wù)由政府主導(dǎo)，公眾能否參與、如何參與取決于政府態(tài)度，如不能明確公眾參與事項(xiàng)，作為弱勢一方的公眾難以直接參與政府行為。無論在傳統(tǒng)行政管理模式下，還是在當(dāng)前合作治理范式中，公眾能否參與行政事務(wù)，哪些公眾能夠參與行政事務(wù)，多數(shù)情況下取決于政府接納方式。因此，在正式接觸行政事務(wù)與政府平等對話前，公眾處于弱勢地位。在某種意義上，我國公民社會尚不發(fā)達(dá)，公眾參與公共事務(wù)意識較薄弱。政府應(yīng)擴(kuò)展公眾參與范圍，完善參與渠道，規(guī)范并豐富公眾參與方式。無論是國際人權(quán)公約還是各國憲法在涉及公民表達(dá)自由時(shí)，會強(qiáng)調(diào)每個(gè)人平等享有表達(dá)自由權(quán)利。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該擴(kuò)大公眾參與方式和自由，充分尊重公民自由表達(dá)權(quán)利，使公民能發(fā)揮實(shí)質(zhì)參與作用。如僅為從形式上滿足上級機(jī)關(guān)要求，邀請專家或普通公眾參與行政事務(wù)，但在決策中卻不重視其意見，既未尊重公民表達(dá)意見的權(quán)利，又有損政務(wù)公開實(shí)際效果。公眾參與效果不明顯、積極性不高，某種意義上是因缺乏足夠參與渠道。目前僅極少數(shù)公眾能夠參與聽證會、列席政府會議，因參與人數(shù)限制，大多數(shù)公民無緣表達(dá)意見。信息時(shí)代公眾參與渠道理應(yīng)更加暢通，各級政府應(yīng)定期關(guān)注政府網(wǎng)站留言、領(lǐng)導(dǎo)郵箱信件等，廣泛聽取意見，擴(kuò)大參與渠道。

（六）組織領(lǐng)導(dǎo)是政務(wù)公開有效落實(shí)前提

中央多次倡導(dǎo)推進(jìn)政務(wù)公開，效果始終不盡如人意，原因在于組織領(lǐng)導(dǎo)體系不健全。政府信息公開最核心價(jià)值追求是強(qiáng)化民主政治，保證民眾獲得政府信息、防止行政腐敗[14]。地方政府負(fù)責(zé)人作為推動政務(wù)公開的地方主要領(lǐng)導(dǎo)，必須徹底轉(zhuǎn)變思維理念，認(rèn)識到政務(wù)公開重要性，提供充足資源保障政務(wù)公開有效落實(shí)。缺乏合理考核機(jī)制，則無法評判政務(wù)公開實(shí)施效果，無法激勵工作人員積極性，對忽視政務(wù)公開工作人員難以有效懲戒。政務(wù)公開準(zhǔn)確程度直接關(guān)系到政府公信力。公眾獲取政府信息愿望逐漸增強(qiáng)，要求政務(wù)公開內(nèi)容和方式越來越專業(yè)化和精細(xì)化，對工作人員提出更高業(yè)務(wù)要求。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)培訓(xùn)，提升工作人員政府信息公開意識和業(yè)務(wù)水平。定期參加政務(wù)公開教育培訓(xùn)，才能跟上網(wǎng)絡(luò)時(shí)代發(fā)展，準(zhǔn)確發(fā)布政府信息，有效回應(yīng)公民關(guān)切。

三、完善政務(wù)公開制度建議

《實(shí)施細(xì)則》可指導(dǎo)各地有效落實(shí)《意見》要求，但僅憑《實(shí)施細(xì)則》使政務(wù)公開日臻完善并滿足公眾期望，似乎過于樂觀。由于政府政務(wù)公開制度建設(shè)起步較晚，信息公開理念、法律位階、執(zhí)法監(jiān)督、利益驅(qū)動等尚存諸多問題[15]。政務(wù)公開效果不佳源于多重因素，《實(shí)施細(xì)則》只是單方面指導(dǎo)性意見，完全實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開目標(biāo)，還需其他相關(guān)制度協(xié)調(diào)配合。

（一）優(yōu)化執(zhí)政理念，保障公民知情權(quán)

推動政務(wù)公開不僅需要發(fā)揮各級行政機(jī)關(guān)作用，還要各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)與支持。政務(wù)公開是約束行政權(quán)力有效途徑，需從執(zhí)政理念層面樹立服務(wù)意識，這也暗合我國憲法基本精神。對于政府是否傳送和執(zhí)行“民意”，公眾必須享有知情權(quán)。行政管理權(quán)只是行政機(jī)關(guān)眾多權(quán)力之一，應(yīng)以行政管理權(quán)構(gòu)建穩(wěn)定社會秩序，提供完善行政服務(wù)。當(dāng)下政務(wù)公開現(xiàn)狀難以滿足公眾需求，絕大多數(shù)城市尚未建立常規(guī)化政府信息公開機(jī)制，公開信息呈碎片化，短期性和滯后性問題嚴(yán)重[16]。各級政府應(yīng)轉(zhuǎn)換思維模式及時(shí)公開信息，保證信息公開時(shí)效性、完整性。

適時(shí)切換治理模式，將傳統(tǒng)管控型模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦卫砟Ｊ剑瑯?gòu)建行政主體與行政相對人間合作關(guān)系。同時(shí)，將政務(wù)公開上升到保障公民知情權(quán)高度，將信息公開與公民權(quán)利結(jié)合。行政機(jī)關(guān)作為信息擁有方，有必要對申請人申請與補(bǔ)正給予必要幫助與指導(dǎo)[17]。隨著公民權(quán)利范圍擴(kuò)展，在公法和私法領(lǐng)域中知情權(quán)越發(fā)重要，獲得更廣泛關(guān)注。從公法角度而言，知情權(quán)首先是一種知政權(quán)，是公民參政權(quán)的基礎(chǔ)和前提。公民只有了解政府運(yùn)作，才能進(jìn)一步參與國家管理。因此，公民某些政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，必然以政務(wù)公開為前提。

（二）適時(shí)擴(kuò)大政務(wù)公開主體范圍

當(dāng)下強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開而非政府信息公開，因政務(wù)公開包容性更強(qiáng)，符合行政公開發(fā)展趨勢。目前《實(shí)施細(xì)則》針對主體僅限于行政機(jī)關(guān)，現(xiàn)實(shí)中我國還有許多其他主體屬于公權(quán)力機(jī)關(guān)，如各級黨委、人大、政協(xié)等，同樣存在缺乏監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)，政務(wù)公開制度尚處于調(diào)試階段，應(yīng)逐步推廣將上述主體納入政務(wù)公開范圍。第一，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，應(yīng)公開與領(lǐng)導(dǎo)國家相關(guān)的政黨活動。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位由憲法賦予，按照有權(quán)必有責(zé)觀念，應(yīng)公開行使執(zhí)政權(quán)活動，這些活動并非單純黨務(wù)活動，而是與國家發(fā)展息息相關(guān)。公開執(zhí)政活動有利于拉近人民群眾和執(zhí)政黨關(guān)系，筑牢執(zhí)政基礎(chǔ)。第二，人大既是權(quán)力機(jī)關(guān)，又肩負(fù)立法重任。西方國家遵循透明議會原則，鼓勵議會立法向社會公開，立法起草、審議、公布等階段透明，公眾可直接參觀議會立法各環(huán)節(jié)。我國立法過程相對封閉，在法案公布之前，普通公眾可接觸立法程序有限，對法案審議辯論環(huán)節(jié)所知甚少，而立法與公眾利益攸關(guān)，人大應(yīng)借鑒立法公開有益做法，廣泛吸收公眾立法建議并及時(shí)做出回應(yīng)⑩當(dāng)前各項(xiàng)立法基本能夠做到廣泛征求意見，如利用網(wǎng)絡(luò)媒體征詢社會意見，然而征求的意見最終能否接受，又如何融入到法案中，缺乏有效回應(yīng)機(jī)制，使得公眾認(rèn)為自身意見建議難以發(fā)揮實(shí)際作用，而放棄對法案修改的建議監(jiān)督權(quán)。。第三，人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商重要機(jī)構(gòu)，是發(fā)揚(yáng)社會主義民主重要載體，政治協(xié)商內(nèi)容多為國家大政方針，以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中重大問題，內(nèi)容重要性決定公開必要性。

（三）完善政務(wù)公開法律體系

進(jìn)一步深化政務(wù)公開，必須不斷推進(jìn)政務(wù)公開制度創(chuàng)新，加快政務(wù)公開立法進(jìn)程[18]。以往僅憑政策實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開效果并不明顯，如2005年3月中辦國辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》，2011年8月出臺《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，兩個(gè)意見同樣追求政務(wù)公開，各地方也依此制定實(shí)施辦法，但政務(wù)公開效果仍不盡人意。《實(shí)施細(xì)則》在法律位階上屬規(guī)范性文件，《條例》是行政法規(guī)，政務(wù)公開缺乏法律層面規(guī)制?！墩畔⒐_條例》中缺少相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致各地規(guī)制方法并不統(tǒng)一，在一定程度上影響我國政府信息公開固有價(jià)值發(fā)揮[19]。憲法作為根本大法，為其他法律規(guī)范確立基本效力準(zhǔn)則，能夠維系法律體系統(tǒng)一穩(wěn)定。因此，應(yīng)嘗試將政務(wù)公開引入憲法領(lǐng)域，使政務(wù)公開成為憲法規(guī)定的原則或義務(wù)。直接修改憲法難度較大，從維護(hù)憲法權(quán)威視角而言，并非首選方案，但并不妨礙利用憲法解釋方法，歸納總結(jié)出憲法要求政務(wù)公開精神，根據(jù)前文分析，知情權(quán)是最佳引申媒介。知情權(quán)是當(dāng)今世界各國政府信息公開立法目的及法理根基，我國政府信息公開法的立法目的也不應(yīng)例外[20]。美國在1967年出臺《信息自由法》后，徹底扭轉(zhuǎn)聯(lián)邦政府信息公開態(tài)度，除非是涉及國家安全需要嚴(yán)格保密信息，其他政府信息均可由公民查閱。政府信息公開可使政府準(zhǔn)確和客觀地了解民生，在此基礎(chǔ)上制定合理的政策并實(shí)施相關(guān)政府決策[21]。美國《信息自由法》產(chǎn)生于特定文化和社會環(huán)境背景，不一定完全適用于我國，但以國家立法方式要求政府公開信息方式值得借鑒。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合國情，提升政務(wù)公開相關(guān)規(guī)范的法律位階。

（四）注重考核懲戒，嚴(yán)格責(zé)任追究

任何一項(xiàng)規(guī)章制度，若欠缺責(zé)任追究和懲戒措施，則減少必要威懾力和權(quán)威性，導(dǎo)致違法成本較低，僅憑執(zhí)行者自覺和道德約束，勢必增加違法風(fēng)險(xiǎn)，因此政務(wù)公開能否達(dá)到預(yù)期效果，考核懲戒措施十分關(guān)鍵。為全面推進(jìn)政務(wù)公開，《實(shí)施細(xì)則》要求各地區(qū)各部門將信息公開、政策解讀、回應(yīng)關(guān)切、媒體參與等情況納入績效考核體系[22]。當(dāng)前政務(wù)公開仍由行政機(jī)關(guān)單一主導(dǎo)，《實(shí)施細(xì)則》制定過程中公眾參與度稍顯不足，行政機(jī)關(guān)仍難擺脫“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”嫌疑，導(dǎo)致《實(shí)施細(xì)則》確定懲戒措施較輕、懲戒條款抽象模糊，與公眾預(yù)期尚有距離。如《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“對重要信息不發(fā)布…要嚴(yán)肅批評公開通報(bào)?！迸u通報(bào)懲戒力度有限，難以對責(zé)任人造成實(shí)際懲罰。另外《實(shí)施細(xì)則》對追責(zé)條件規(guī)定十分抽象，缺乏具體操作指南，如“造成嚴(yán)重社會影響的，要依紀(jì)依法追究相關(guān)單位和人員責(zé)任”，究竟何為嚴(yán)重社會影響，如何定義影響程度，執(zhí)行中缺乏明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，需嚴(yán)格考核監(jiān)督，加大對政務(wù)公開不作為行為懲處力度，明確懲戒具體標(biāo)準(zhǔn)。在完善考核體系同時(shí)，擴(kuò)充政務(wù)公開救濟(jì)渠道，加強(qiáng)懲戒并非目的而是手段，最終希望公眾能及時(shí)掌握政務(wù)信息。我國規(guī)章制度大多重視獎懲功能發(fā)揮，卻忽視事后補(bǔ)救措施開展。以公民知情權(quán)看待政府信息公開，救濟(jì)渠道對于知情權(quán)實(shí)現(xiàn)十分重要[23]。救濟(jì)渠道通暢，才能保證公民獲取政務(wù)信息遇阻時(shí)及時(shí)化解困境。

四、結(jié)語——以《實(shí)施細(xì)則》頒行為契機(jī)持續(xù)推動政務(wù)公開

一個(gè)開放、透明政府，不僅是世界上公認(rèn)的國家治理現(xiàn)代化標(biāo)志之一，也是中國向世界證明制度自信的說明書[24]。政務(wù)公開深入人心，成為衡量政府法治化水平重要標(biāo)志，中央政府已認(rèn)識到政務(wù)公開對推動服務(wù)政府建設(shè)重要性。我國未來政務(wù)公開重要趨勢之一是更加注重公開精細(xì)化，更加注重公開實(shí)效[25]?！秾?shí)施細(xì)則》既賡續(xù)政務(wù)公開一貫原則，又提出制度構(gòu)建若干創(chuàng)舉，《實(shí)施細(xì)則》在六個(gè)方面突破，找準(zhǔn)以往政務(wù)公開癥結(jié)，推動政務(wù)公開深度廣度持續(xù)擴(kuò)展。結(jié)合以往改革經(jīng)驗(yàn)，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，將政務(wù)公開作為基本義務(wù)認(rèn)真履行；公眾也要增強(qiáng)權(quán)利意識，明確政務(wù)公開是憲法知情權(quán)客觀要求；適時(shí)擴(kuò)大政務(wù)公開主體，由政府政務(wù)公開擴(kuò)展到黨委、人大、政協(xié)等公權(quán)力機(jī)關(guān)。改革必須全盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，避免碎片化，以上方面協(xié)調(diào)推進(jìn)、綜合考量，才能保障政務(wù)公開改革取得實(shí)效。

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