（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095）

一、問題的提出

灌溉用水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)命脈。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)南北地區(qū)水資源分布嚴(yán)重不均衡，即便是水資源較豐沛的南方，農(nóng)田灌區(qū)水利狀況也不容樂觀，農(nóng)田水利困境引起政府和相關(guān)部門高度重視。自2004年以來(lái)，中央“一號(hào)文件”中多次突出強(qiáng)調(diào)發(fā)展參與式灌溉管理和用水合作。在此背景之下，建設(shè)個(gè)體農(nóng)戶參與合作自組織——農(nóng)民用水協(xié)會(huì)勢(shì)在必行。水利部、國(guó)家發(fā)改委和民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)對(duì)提高農(nóng)業(yè)綜合生態(tài)能力、增加農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要性。2011年中央“一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出，大力發(fā)展農(nóng)民用水戶合作組織。作為植根于農(nóng)村的民間組織，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)是村民自愿組建或由行政力量推動(dòng)建立不以盈利為目標(biāo)的社會(huì)組織。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)以“農(nóng)有、農(nóng)治、農(nóng)享”為基本原則，以“自建、自用、自管”為建設(shè)理念，搭建節(jié)水灌溉技術(shù)示范平臺(tái)，解決長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理主體“缺位”和“錯(cuò)位”等問題。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，用水協(xié)會(huì)發(fā)展?fàn)顩r參差不齊。截至2015年，全國(guó)發(fā)展農(nóng)民用水合作組織共計(jì)8.34萬(wàn)個(gè)，管理灌溉面積2.94億畝，僅占全國(guó)耕地灌溉面積29.7%[1]。在用水協(xié)會(huì)試點(diǎn)頗受肯定，全國(guó)灌區(qū)均在推進(jìn)之時(shí)，蘇中某產(chǎn)糧大縣農(nóng)民用水協(xié)會(huì)組建卻陷入困境。

二、相關(guān)研究回顧

近年來(lái)，社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村用水協(xié)會(huì)展開大量追蹤研究，包括農(nóng)民用水協(xié)會(huì)概念分析、特征歸納、功能作用等相關(guān)基礎(chǔ)研究，但關(guān)鍵的還是農(nóng)民用水協(xié)會(huì)試點(diǎn)推行績(jī)效分析。不同專家和學(xué)者對(duì)用水協(xié)會(huì)運(yùn)行績(jī)效持不同態(tài)度。首先是建立在應(yīng)然技術(shù)理性基礎(chǔ)之上，支持并認(rèn)可農(nóng)民用水協(xié)會(huì)推廣試點(diǎn)的研究，對(duì)于用水協(xié)會(huì)組織理性而言，組建成效與社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)主體互動(dòng)密切相關(guān)。（1）從政府和協(xié)會(huì)組織關(guān)系視角支持推進(jìn)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)試點(diǎn)。胡亮認(rèn)為改革開放后，農(nóng)戶集體行動(dòng)能力下降，需要政府、社會(huì)和農(nóng)戶多方參與水利建設(shè)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)建立農(nóng)民用水協(xié)會(huì)[2]。蔡晶晶認(rèn)為政府與農(nóng)民用水協(xié)會(huì)組織并非命令——控制關(guān)系，基層政府角色轉(zhuǎn)變應(yīng)具備對(duì)內(nèi)生型組織技術(shù)支持、輔導(dǎo)和培訓(xùn)等功能[3]。（2）從協(xié)會(huì)組織定位肯定農(nóng)民用水協(xié)會(huì)發(fā)展和布局。丁萬(wàn)超通過(guò)分析江蘇省響水灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)運(yùn)行經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，指出用水協(xié)會(huì)在基層灌溉管理和高效節(jié)水中的主導(dǎo)作用[4]。徐俊英認(rèn)為鄉(xiāng)村用水協(xié)會(huì)組建和發(fā)展可推進(jìn)農(nóng)田水利工程產(chǎn)生更大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益[5]。（3）基于農(nóng)戶參與意愿分析支持農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)。劉寶艷、楊永紅等運(yùn)用灰色層次綜合評(píng)價(jià)模型，評(píng)價(jià)西藏尼木縣農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，發(fā)現(xiàn)其運(yùn)營(yíng)效果良好，并從農(nóng)戶立場(chǎng)出發(fā)，提出增強(qiáng)農(nóng)民參會(huì)意識(shí)和自我約束意識(shí)，提升主體責(zé)任感，主動(dòng)承擔(dān)水利工程后期維護(hù)與管理等相關(guān)措施[6]。張恒熠、胡明洋發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)戶具有積極參與意愿，提高農(nóng)戶文化水平、增強(qiáng)用水協(xié)會(huì)認(rèn)知度，關(guān)注真實(shí)參與動(dòng)因，對(duì)成功組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)具有重要意義[7]。同時(shí)，通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)用水協(xié)會(huì)改革實(shí)際效果不理想。賀雪峰等認(rèn)為，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在實(shí)踐中基本未成功發(fā)揮應(yīng)有作用，用水協(xié)會(huì)制度設(shè)計(jì)可能再度陷入困境[8]。賀雪峰、郭亮研究指出，取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)代替村社并不成熟，農(nóng)田水利體系建設(shè)既要重視硬件建設(shè)（工程設(shè)施建設(shè)）又要重視軟件建設(shè)（機(jī)制建設(shè)）[9]。王建浩、時(shí)衛(wèi)平認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民用水協(xié)會(huì)發(fā)展參差不齊，需要堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)、注重協(xié)會(huì)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)原則實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展[10]。王亞華揭示現(xiàn)有政策執(zhí)行模式導(dǎo)致用水協(xié)會(huì)在數(shù)量快速增長(zhǎng)同時(shí)出現(xiàn)低效和流于形式等問題，需要堅(jiān)持制度多樣性原則，避免“一刀切”[11]。蔡晶晶認(rèn)為用水協(xié)會(huì)面臨科層化、缺乏激勵(lì)以及組織失效困境，但破解農(nóng)民用水協(xié)會(huì)困境并非一蹴而就，可從設(shè)立專項(xiàng)資金，增強(qiáng)協(xié)會(huì)資源稟賦（市場(chǎng)邏輯），加強(qiáng)政府服務(wù)與農(nóng)民主體互動(dòng)（組織邏輯），提升社會(huì)資本（社會(huì)邏輯）等方面探究解決路徑[12]。

用水協(xié)會(huì)組建試點(diǎn)是中國(guó)政府為打破農(nóng)業(yè)灌溉困局，建立節(jié)約型農(nóng)業(yè)的有效嘗試。綜合當(dāng)前相關(guān)研究，無(wú)論對(duì)農(nóng)村用水協(xié)會(huì)試點(diǎn)運(yùn)行持認(rèn)可還是懷疑態(tài)度，一定程度上均為農(nóng)民用水協(xié)會(huì)基本情況的真實(shí)反映，并存在深化研究空間：第一，既有文獻(xiàn)主要采用區(qū)域經(jīng)驗(yàn)研究方法，多數(shù)限于某一特定農(nóng)業(yè)灌區(qū)、省份流域，缺乏典型個(gè)案深度研究；第二，研究區(qū)域主要集中于中西部地區(qū)分布零散、水資源匱乏區(qū)域。東南沿海被視為農(nóng)業(yè)自然稟賦條件優(yōu)越、水資源豐富、灌溉技術(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)是否存在同類問題，用水協(xié)會(huì)作為自組織運(yùn)行模式在全國(guó)是否一致，卻鮮有研究。本文通過(guò)2016年6月和2017年6月在蘇中L縣的田野調(diào)研，構(gòu)建公共事務(wù)治理分析框架，分析農(nóng)村用水協(xié)會(huì)組建困境。

三、公共事務(wù)治理中農(nóng)村用水差序與博弈：分析框架

傳統(tǒng)公共事務(wù)治理主要以公共組織為主，自1978年中國(guó)農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，國(guó)家逐漸把農(nóng)村公共事務(wù)治理權(quán)歸還村委會(huì)，直至《憲法》確立村民自治原則，標(biāo)志以政府控制權(quán)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村社會(huì)開始向村民自治轉(zhuǎn)變。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，使得水利灌溉形式出現(xiàn)個(gè)體化演變趨勢(shì)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)前“大水利”到農(nóng)戶個(gè)體打井灌溉等形式“小水利”，再到近幾年用水協(xié)會(huì)試點(diǎn)，從灌溉形式變化趨勢(shì)，可觀農(nóng)村公共事務(wù)治理變遷縮影。

（一）差序格局為主要治理特征的農(nóng)村用水傳統(tǒng)

鄉(xiāng)土中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)及社會(huì)關(guān)系特點(diǎn)，如費(fèi)孝通先生總結(jié)的“差序格局”，“逐漸從一個(gè)一個(gè)人推出去的，社會(huì)范圍是一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”[13]。差序格局以家庭血緣關(guān)系為紐帶，在以個(gè)人為中心的關(guān)系中，如同水波一樣由內(nèi)及外，愈推愈遠(yuǎn)、愈遠(yuǎn)愈弱，人與人往往依靠情感維系交往關(guān)系。當(dāng)格局中“義”與“利”混合，極易構(gòu)成差序關(guān)系由深至淺的“人情”實(shí)踐[14]。水利灌溉作為重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，必然受到嵌入親緣和地緣的“差序格局”影響，盡管村委會(huì)遵循差序格局之下的農(nóng)田灌溉用水狀態(tài)，但公私界限已模棱兩可。在灌區(qū)水資源供給不足情況下，農(nóng)戶個(gè)體想獲得優(yōu)先灌溉權(quán)利，村組織灌溉管理方相當(dāng)程度上會(huì)根據(jù)情感關(guān)系、忠誠(chéng)度，給予農(nóng)戶不同照顧和支持，充分體現(xiàn)費(fèi)孝通先生所言之傳統(tǒng)農(nóng)村“熟人好辦事”原則。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)間是一種相對(duì)松散的指導(dǎo)到協(xié)助關(guān)系，未明確規(guī)定指導(dǎo)內(nèi)容和方法，存在明顯制度缺失。針對(duì)農(nóng)村農(nóng)田用水情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原則上不會(huì)過(guò)多干預(yù)，給予村委會(huì)一定自治空間?？傊?，基層政府基本默許差序格局下的農(nóng)村用水傳統(tǒng)。

（二）差序特征的弱化與公共事務(wù)博弈轉(zhuǎn)型

賀雪峰在費(fèi)孝通“熟人社會(huì)”基礎(chǔ)上提出“半熟人社會(huì)”概念。在農(nóng)村社會(huì)性質(zhì)研究中，賀雪峰依據(jù)社會(huì)關(guān)聯(lián)度指標(biāo)，界定村莊內(nèi)部人與人之間正在變動(dòng)的具體關(guān)系所形成的行動(dòng)能力[15]。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)期，農(nóng)民流動(dòng)性較弱，村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)以血緣親疏、地緣遠(yuǎn)近為主導(dǎo)維護(hù)村莊秩序。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家行政控制力量對(duì)村莊公共事務(wù)而言為均衡性配置，且依賴計(jì)劃性制度規(guī)范。改革開放之后，國(guó)家減弱對(duì)農(nóng)村干預(yù)，市場(chǎng)化使村莊個(gè)體效力充分發(fā)揮，也進(jìn)而促使其轉(zhuǎn)型為“各自為政”的逐利個(gè)體，村民之間社會(huì)關(guān)聯(lián)減少、集體行動(dòng)能力日益弱化[16]。在此背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)封閉性、穩(wěn)定性被打破，鄉(xiāng)村演變成顯著急功近利的“半熟人社會(huì)”。吳重慶用“無(wú)主體熟人社會(huì)”概括“城鄉(xiāng)二元體系差距擴(kuò)大，大量勞動(dòng)力離土離鄉(xiāng)”造成農(nóng)村空心化社會(huì)關(guān)系[17]，農(nóng)村年輕勞力流出，社會(huì)系統(tǒng)因缺少行動(dòng)主體無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)，加快傳統(tǒng)缺失和弱化[18]。綜合而言，從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村“熟人”到“半熟人”再到“無(wú)主體熟人”社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，原子化鄉(xiāng)村社會(huì)主體性價(jià)值逐漸下降，社會(huì)成員表現(xiàn)出更多功利性思想和理性化計(jì)算。

鄉(xiāng)土社會(huì)自然屬性開始變化，差序格局也不可能一直維持原有狀態(tài)，道德約束體系破裂，利益關(guān)系逐漸滲入，互惠和利益正在成為決定關(guān)系親疏的最大砝碼[19]。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村非正式規(guī)則逐漸淡化、具有約束功能的規(guī)則尚未形成背景下，差序格局中心出現(xiàn)位移，原先以血緣關(guān)系為紐帶的差序格局逐漸變得理性化和多元化[20]。鄉(xiāng)村稅改后，鄉(xiāng)村組織由于財(cái)政收入縮減，職能發(fā)揮受限，逐步淡出農(nóng)田灌溉管理，農(nóng)戶成為獨(dú)立農(nóng)田灌溉單位。加之村一級(jí)常年水利欠賬，水利基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)不利且毀損程度較高，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)則應(yīng)運(yùn)而生。農(nóng)村從差序格局用水傳統(tǒng)到關(guān)注農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的一個(gè)重要假設(shè)是：當(dāng)鄉(xiāng)土性支持基礎(chǔ)逐漸弱化，而制度性支持未及時(shí)建立時(shí)，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)作為自組織，可充分發(fā)揮農(nóng)戶自治能力，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用。用水協(xié)會(huì)組建需要參與主體共同商榷，不同利益主體場(chǎng)域內(nèi)行為和決策直接影響農(nóng)民用水協(xié)會(huì)組建進(jìn)程。當(dāng)前，在鄉(xiāng)土制度性支持尚未完全建立，面臨不同激勵(lì)因素，利益相關(guān)者一般會(huì)通過(guò)長(zhǎng)期互動(dòng)和行為博弈方式尋找利益均衡點(diǎn)，一旦利益訴求無(wú)法達(dá)成一致，鄉(xiāng)村自組織即面臨互動(dòng)困局。

四、個(gè)案分析：L縣農(nóng)民用水協(xié)會(huì)組建難產(chǎn)困局

L縣位于長(zhǎng)江三角洲北翼的江蘇東南部，被譽(yù)為“據(jù)江海之會(huì)，握襟帶之藪”的魚米之鄉(xiāng)，該縣農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、人均糧食占有量和貢獻(xiàn)量等項(xiàng)指標(biāo)一直處于全國(guó)前列。L縣海岸線較長(zhǎng)，隨著人口增多和耕地需求增加，L縣圍墾20多次，新增土地60多萬(wàn)畝，為糧食生產(chǎn)提供充足土地資源。L縣常年受北亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候影響，降雨充沛，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)用水占總用水量60%。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有水種水稻，無(wú)水種小麥，可見灌溉用水對(duì)糧食生產(chǎn)品種變化的直接影響。L縣總?cè)丝跒?03.56萬(wàn)人（2015年末），18歲以下9.67萬(wàn)人，占9.3%；18～34歲19.31萬(wàn)人，占18.6%；35～60歲44.90萬(wàn)人，占43.2%；60歲以上30.08萬(wàn)人，占28.9%，人口自然增長(zhǎng)率呈負(fù)增長(zhǎng)，老齡化指數(shù)不斷上升。

在縣水利局和地方水利站訪談時(shí)了解到，盡管該縣土地資源豐富，糧食總產(chǎn)穩(wěn)定，河道眾多，但農(nóng)田分散、農(nóng)戶水利建設(shè)參與積極性不高致使水利灌溉形勢(shì)嚴(yán)峻。2004年江蘇省政府響應(yīng)國(guó)務(wù)院及水利部號(hào)召，在省內(nèi)推廣農(nóng)村用水協(xié)會(huì)試點(diǎn)工作。但推行試點(diǎn)十余年后，L縣農(nóng)村用水協(xié)會(huì)試點(diǎn)推進(jìn)相當(dāng)緩慢，組建工作陷入難產(chǎn)困境。

（一）利益互換中的“碎片化”

農(nóng)戶作為農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施直接受益者，十分關(guān)注地方政府灌排工程建設(shè)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，但農(nóng)戶個(gè)體土地小規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，灌溉農(nóng)田零碎分散。尤其在取消農(nóng)村“兩工”之后，小型農(nóng)田水利工程和大中型灌區(qū)田間工程閑置破損。舒爾茨曾用“理性小農(nóng)”形容只顧謀求自身利益最大化的傳統(tǒng)農(nóng)戶[21]，不遵循互惠準(zhǔn)則，甚至不惜犧牲集體利益。灌溉水資源作為農(nóng)村公共產(chǎn)品，灌溉利益為農(nóng)戶共同享有，但由于農(nóng)民自身分散性和利己性致使各戶均想盡可能多占用水資源，水資源豐沛季節(jié)，“最后一公里”的末梢水資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，灌溉利用效率降低；水資源匱乏季節(jié)，爭(zhēng)奪灌溉用水群體性事件時(shí)有發(fā)生，農(nóng)戶“搭便車”行為很常見，村莊整體利益嚴(yán)重受損，最終引發(fā)“公地悲劇”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)戶認(rèn)為，村莊灌溉旺季排序亂、亂引渠問題遲遲得不到解決，不可避免出現(xiàn)矛盾沖突，最后耽誤整片農(nóng)田最佳灌溉時(shí)間。村干部在水資源爭(zhēng)奪中依靠人脈和關(guān)系就近安撫。公共利益理論假設(shè)政府官員是利他主義者，要始終維護(hù)大多數(shù)人最大化利益，身處基層的村干部應(yīng)滿足絕大多數(shù)農(nóng)戶基本需求。面對(duì)農(nóng)田灌溉糾紛，L縣村委會(huì)卻采取選擇性干預(yù)措施。盡管差序格局弱化，但差序氛圍依然存在，村干部憑借關(guān)系網(wǎng)絡(luò)調(diào)節(jié)安撫并快速平息事件，導(dǎo)致用水戶利益出現(xiàn)分立和碎片化，整體利益無(wú)法保障。

面對(duì)上級(jí)“糧食穩(wěn)產(chǎn)、保質(zhì)保量”“組建用水協(xié)會(huì)，建設(shè)糧食大縣”要求，水利站和村兩委選用“迂回”組建策略原因在于：一是基于本村種田農(nóng)戶年齡結(jié)構(gòu)分析。務(wù)農(nóng)人口平均年齡均在50歲以上，文化水平低、小農(nóng)思想較重。灌溉旺季，多數(shù)農(nóng)戶截留引水，矛盾不可避免。即使組建用水協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)吸收的會(huì)員多是年老農(nóng)民，積極性不高，自我管理效果不佳；二是農(nóng)戶不信任村委會(huì)。農(nóng)戶不滿村集體領(lǐng)導(dǎo)班子，村委會(huì)干部無(wú)法獲得農(nóng)戶支持，導(dǎo)致用水協(xié)會(huì)組建進(jìn)程緩慢。此外，由于農(nóng)田水利灌溉設(shè)施維護(hù)費(fèi)用高，對(duì)農(nóng)戶而言，水利灌溉系統(tǒng)的維修只是想當(dāng)然的“有權(quán)利、無(wú)義務(wù)”，將最終維護(hù)責(zé)任全部推脫給村集體，村兩委迫于專項(xiàng)資金壓力，在末級(jí)渠系養(yǎng)護(hù)費(fèi)用投入上只降不升。

村委會(huì)與村民互動(dòng)主導(dǎo)鄉(xiāng)村公共事務(wù)決策與利益分配[22]。但實(shí)際上，L縣在向各村委下達(dá)上級(jí)文件后，缺乏對(duì)用水協(xié)會(huì)試點(diǎn)組建有效指導(dǎo)。為維護(hù)自身利益，農(nóng)戶通過(guò)各種信息傳播渠道得知國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民參與和管理用水協(xié)會(huì)，強(qiáng)烈要求村委會(huì)解決“灌溉難，水費(fèi)貴”問題。農(nóng)民不滿聲音愈加強(qiáng)烈。加之大部分農(nóng)戶文化水平較低，對(duì)用水協(xié)會(huì)組建的意義理解不到位。

（二）委托—代理中利益制衡

盡管我國(guó)中央政府控制水治理權(quán)力，但地方各級(jí)政府仍可保留一定剩余控制權(quán)。中央政府是最終委托方，基層政府是其代理方，每一層級(jí)政府間均具有委托—代理關(guān)系，而村委會(huì)在該復(fù)雜委托代理鏈條中屬于最后一環(huán)。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)組建初衷是由農(nóng)民自主參與管理，但就調(diào)研結(jié)果而言，由于受到當(dāng)?shù)貤l件約束，用水協(xié)會(huì)基本是上級(jí)政府委托代理附屬物，無(wú)法擺脫行政力量干預(yù)。七站八所撤銷后，水利工作站被合并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)田水利灌溉具體工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，不便于直接發(fā)動(dòng)群眾參與用水協(xié)會(huì)，動(dòng)員工作只能通過(guò)村委會(huì)發(fā)揮作用，使農(nóng)戶從傳統(tǒng)灌溉方式的被動(dòng)身份轉(zhuǎn)換為自主組織、自我管理的主動(dòng)角色，村委會(huì)在試點(diǎn)組建工作中應(yīng)發(fā)揮上傳下達(dá)的“中介人”作用。在科層治理體系中，作為代理方的村委會(huì)，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利局部門委托，按照中央和省文件要求組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，村委會(huì)明知中央政府的層級(jí)委托不可違抗，但為保留最大化權(quán)益，提出對(duì)本村有利的組建條件和要求，得到滿足后才會(huì)動(dòng)員農(nóng)戶參與。作為委托方的水利局，受到自身權(quán)限影響，對(duì)水利站控制權(quán)有限，村委會(huì)一旦出現(xiàn)不作為、不擔(dān)當(dāng)，就會(huì)導(dǎo)致組建停滯，甚至出現(xiàn)不可控尋租問題。用水協(xié)會(huì)成為地方政府謀求上級(jí)配套資金和資源的工具，不但無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有作用，甚至還會(huì)誤導(dǎo)農(nóng)戶對(duì)基層政府產(chǎn)生不信任，加劇農(nóng)戶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府緊張關(guān)系。

折曉葉提出“利、權(quán)、情”秩序，利益秩序是合作者出于獲利目的結(jié)成的合作格局，以合作時(shí)支付“本錢”，如土地和資金為依據(jù)，具有強(qiáng)烈排他性[23]。在訪談中了解到，盡管村委領(lǐng)導(dǎo)班子支持用水協(xié)會(huì)組建試點(diǎn)工作，但村莊青壯年勞動(dòng)力外出打工，空心化造成農(nóng)田基本是由上年紀(jì)農(nóng)民種植，召集會(huì)議極為困難。近年來(lái)該村委會(huì)收入拮據(jù)，盡管用水協(xié)會(huì)的出發(fā)點(diǎn)是惠農(nóng)，可是沒有縣級(jí)以上政府配套資金輔助，難以實(shí)施。當(dāng)前農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)經(jīng)費(fèi)由縣水利局分配，采取招標(biāo)形式，并按照“縣40%+鎮(zhèn)30%+村30%”的標(biāo)準(zhǔn)配套資金，但是對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)薄弱村，支付30%投標(biāo)費(fèi)用難度較大，不具競(jìng)標(biāo)優(yōu)勢(shì)。

（三）維穩(wěn)導(dǎo)向的策略調(diào)整

由于農(nóng)戶灌溉矛盾未能從根本上解決，長(zhǎng)期的糾紛和上訪使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應(yīng)對(duì)，而忽視預(yù)防工作。壓力型維穩(wěn)雖換得一時(shí)風(fēng)平浪靜，但為后期矛盾爆發(fā)埋下隱患。王亞華提出“層級(jí)推動(dòng)—策略響應(yīng)”政策執(zhí)行模式描述中央政府制定和出臺(tái)政策，基層政府策略性響應(yīng)特征[24]。按照水利部等文件要求L縣需要按時(shí)組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，上級(jí)政府甚至兼用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，逐級(jí)下達(dá)指令信息存在不完全性，想要不背離政策制定初衷，在高壓環(huán)境之下水利局易采取策略行為。從水利局立場(chǎng)出發(fā)，用水協(xié)會(huì)組建關(guān)鍵在于農(nóng)戶的運(yùn)作和管理，當(dāng)前L縣的用水戶對(duì)水價(jià)機(jī)制、灌溉計(jì)量、水船分配了解甚少，這些工作基本由專業(yè)農(nóng)灌公司和村委交涉。

五、思考與對(duì)策建議

本文通過(guò)蘇中產(chǎn)糧大縣L縣農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的推進(jìn)解析當(dāng)前農(nóng)村公共事務(wù)治理過(guò)程。L縣農(nóng)民用水協(xié)會(huì)組建困局主因在于農(nóng)戶、村委會(huì)和水利局三者間利益不協(xié)調(diào)，即農(nóng)戶與村委利益互換在“半熟人”“無(wú)主體熟人”性質(zhì)的鄉(xiāng)村社會(huì)中，年輕勞力流出形成村莊“空心化”，行動(dòng)主體缺失伴隨集體能力下降，導(dǎo)致村委無(wú)法將組建相關(guān)信息精確傳達(dá)到個(gè)體農(nóng)戶。水利局和村委在委托—代理關(guān)系中，在惠農(nóng)政策實(shí)施中尤其出現(xiàn)信息不對(duì)稱情況下，代理方難免出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，委托方無(wú)法完全信任村委而全權(quán)委托。因此，對(duì)用水協(xié)會(huì)試點(diǎn)組建一直持遲疑觀望態(tài)度。水利局在維穩(wěn)角度上調(diào)整農(nóng)戶用水問題，但在全面試點(diǎn)推廣階段仍遲遲不肯賦權(quán)，用水協(xié)會(huì)出現(xiàn)“水土不服”的一個(gè)重要原因就是，農(nóng)戶集體行動(dòng)能力欠缺，用水協(xié)會(huì)有效運(yùn)作條件不成熟。地方政府應(yīng)因地適宜地處理灌溉用水難題，充分考慮農(nóng)民需求和基層社會(huì)環(huán)境，積極推進(jìn)用水協(xié)會(huì)組建工作，發(fā)揮中央惠農(nóng)政策作用。

（一）農(nóng)民為主體的內(nèi)生性合作管理

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)離不開各級(jí)政府“自上而下”層級(jí)推動(dòng)，基層政府過(guò)度干預(yù)及灌區(qū)單位爭(zhēng)權(quán)奪利，擠壓用水協(xié)會(huì)生存空間、影響農(nóng)戶參與自主性。合作是自組織生存的內(nèi)生要求，用水協(xié)會(huì)作為一個(gè)尚處于初級(jí)狀態(tài)的農(nóng)村自組織，關(guān)鍵在于整合內(nèi)生性資源，形成以農(nóng)戶為主體的內(nèi)生性合作管理模式。一方面，村委會(huì)以落實(shí)土地流轉(zhuǎn)政策，促進(jìn)農(nóng)戶群體中具有較強(qiáng)水利投入意愿的種糧大戶產(chǎn)生，同時(shí)引導(dǎo)村莊能人回流，開展相關(guān)技能培訓(xùn)，有利于推動(dòng)用水協(xié)會(huì)組建。此外，強(qiáng)化村委會(huì)自治組織功能，增強(qiáng)用水戶參與認(rèn)同感；另一方面，在農(nóng)村水利供給組織框架下，搭建政府與農(nóng)戶合作平臺(tái)，在雙向互動(dòng)基礎(chǔ)上，政府及相關(guān)部門建立暢通利益表達(dá)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶采取理性合法化途徑表達(dá)利益訴求。

（二）政府支持引導(dǎo)與社會(huì)資本參與結(jié)合

當(dāng)?shù)卣С质寝r(nóng)民用水協(xié)會(huì)組建關(guān)鍵因素，但同時(shí)也需要政府適當(dāng)放權(quán)。農(nóng)民用水合作組織是基層水利服務(wù)體系重要組成部分，將PPP模式引入農(nóng)村水利供給領(lǐng)域是解決自組織難產(chǎn)困境的可行途徑?！蛾P(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)的實(shí)施意見》指出，加快政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在水利工程建設(shè)中的運(yùn)用及推廣[25]。在確保村委會(huì)和農(nóng)戶利益情況下，上級(jí)政府鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化配置，一定程度上緩解村集體財(cái)政壓力，提高村集體農(nóng)村水利服務(wù)供給能力，避免資金截留?？紤]當(dāng)前農(nóng)戶集體行動(dòng)能力弱化，縣政府和水利局等相關(guān)部門應(yīng)引導(dǎo)多元化社會(huì)資本注入用水協(xié)會(huì)，政府作為融資擔(dān)保者可在一定程度上降低資金投入風(fēng)險(xiǎn)；設(shè)立專項(xiàng)資金賬戶，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)負(fù)擔(dān)、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”原則，協(xié)調(diào)入股者與用水戶的利益分配。當(dāng)農(nóng)戶個(gè)體獨(dú)立管理用水協(xié)會(huì)條件成熟之后，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)運(yùn)行權(quán)可交付并轉(zhuǎn)讓給農(nóng)戶個(gè)體管理。

（三）設(shè)計(jì)合理制度體系

農(nóng)戶基于自身利益考量采取行動(dòng)，當(dāng)利益分化較大時(shí)，一些農(nóng)戶會(huì)退出合作模式或搭便車[26]。用水協(xié)會(huì)參與農(nóng)戶也是如此，在水協(xié)會(huì)組建之前制訂一套合理制度框架，以制度規(guī)范用水秩序。首先是優(yōu)化用水制度（包括水價(jià)制定和用水量分配），根據(jù)當(dāng)?shù)赜盟畱糁Ц兑庠讣俺惺苣芰?，考慮供水單位成本補(bǔ)償及合理收益核算水價(jià)，水務(wù)局以及相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)初始水量分配指標(biāo)，按照有效灌溉面積，確定初試水權(quán)，遵循總量控制原則實(shí)行定額用水量分配，避免出現(xiàn)人情水，在節(jié)約灌溉原則下減少農(nóng)戶水費(fèi)負(fù)擔(dān)，提升灌溉效率。其次是設(shè)計(jì)合理的獎(jiǎng)補(bǔ)制度，如江蘇省宿遷來(lái)龍灌區(qū)用水協(xié)會(huì)較早開展節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和“精準(zhǔn)補(bǔ)貼”制度相結(jié)合的有益探索；縣水利局和財(cái)政局安排專項(xiàng)資金，獎(jiǎng)勵(lì)定額內(nèi)種糧節(jié)水農(nóng)戶，節(jié)水積極性也得到提高。

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