郭文強，陳俊玲，陳欽強，劉曉梅，張憲堯

(萊蕪市國土資源局,山東 萊蕪 271100)

萊蕪市土地資源開發(fā)利用面臨的問題及對策初探

郭文強，陳俊玲，陳欽強，劉曉梅，張憲堯

(萊蕪市國土資源局,山東 萊蕪 271100)

隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，各行業(yè)用地需求與日俱增，土地資源開發(fā)利用和保護面臨較為嚴峻的形勢。本文以萊蕪市為例，分析了當前土地資源開發(fā)利用現(xiàn)狀，其面臨土地資源利用結(jié)構(gòu)布局不合理，耕地總量減少、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長過快，土地供需矛盾突出的問題，并從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，挖掘土地潛力，實現(xiàn)可持續(xù)利用等土地資源開發(fā)利用和保護策略上進行了一些有益探索與思考。

土地資源;開發(fā)利用；城鎮(zhèn)建設(shè)；耕地保護；萊蕪市

土地是十分寶貴的不可再生資源。近年來，隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，各行業(yè)用地需求與日俱增，耕地保護形勢嚴峻[1-2]。目前萊蕪市正處在加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的重要歷史時期，土地作為最重要的戰(zhàn)略資源顯得尤為寶貴。雖然土地資源節(jié)約集約利用和可持續(xù)開發(fā)利用的觀念已經(jīng)逐步深入人心，但在具體落實上還存在差距，表現(xiàn)在土地資源利用結(jié)構(gòu)不合理、耕地后備資源不足、土地供需矛盾突出、土地資源緊缺和利用粗放浪費并存等方面[3-4]。在此情形下，嚴格土地管理，科學規(guī)劃，合理布局，完善土地資源開發(fā)利用顯得尤為重要。黨的十八大對國土資源工作提出了明確的要求，為加強土地管理指明了方向，要求大力推進生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。

1 萊蕪市土地資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1萊蕪市土地利用現(xiàn)狀

萊蕪市2012年最新土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示[2]，萊蕪市共有土地22.46萬hm2，已利用面積17.31萬hm2，未利用面積5.15萬hm2。其中：耕地面積7.26萬hm2，人均耕地0.057hm2，遠遠低于全國人均耕地水平及全省平均水平；園地面積1.61萬hm2，果園是園地的最主要組成部分，占園地總面積的65.3%，主要以蘋果園和桃園等為主，多分布于丘陵和山區(qū)；林地面積3.75萬hm2，主要分布在山區(qū)；草地面積3.32萬hm2，主要分布于丘陵和山區(qū)，這部分草地經(jīng)過土地開發(fā)整理復(fù)墾后可以達到種植條件，是萊蕪市新增耕地的主要來源；建設(shè)用地總面積3.25萬hm2，占全市土地總面積的14.47%，其中居民點用地2.94萬hm2，工礦用地0.3萬hm2，特殊用地0.01萬hm2。居民點主要分布在城鎮(zhèn)和村莊，工礦用地主要集中于高新區(qū)、萊城工業(yè)區(qū)等幾個工業(yè)園區(qū)。交通用地總面積0.68萬hm2，主要由鐵路、公路、農(nóng)村道路用地三部分構(gòu)成。水域及水利設(shè)施用地總面積1.07萬hm2，主要是河流水面、水庫水面、坑塘水面和溝渠用地。其他土地總面積1.52萬hm2，主要由設(shè)施用地、田坎和裸地組成。裸地為0.14萬hm2，占總面積的1%，該部分土地開發(fā)利用難度較大。

1.2萊蕪市土地資源開發(fā)現(xiàn)狀

1988年,萊蕪市成立了專門的土地開發(fā)整理機構(gòu)。2000—2016年，累計投入專項資金1.97億元，實施土地開發(fā)整理項目279個，土地開發(fā)整理復(fù)墾治理土地總面積2.17萬hm2，增加耕地0.57萬hm2，平均每年新增耕地0.04萬hm2。在建設(shè)用地占用大量耕地、耕地保護形勢異常嚴峻的形勢下實現(xiàn)了耕地總量動態(tài)增長，保障了耕地占補平衡和糧食安全。同時，通過實施土地開發(fā)整理,從根本上改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高和農(nóng)民增產(chǎn)增收，壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟實力[4]。

2 萊蕪市土地資源開發(fā)潛力

2.1未利用土地開發(fā)潛力

萊蕪市未利用地主要包括荒草地、裸地、河流水面和內(nèi)陸灘涂4種，其中荒草地可以用于土地開發(fā)整理，開墾為耕地，其余未利用地較難重新利用。田坎主要指耕地中南方寬度≥1.0m、北方寬度≥2.0m的地坎。因為萊蕪市山地丘陵較多，耕地中田坎系數(shù)較高，田坎總面積較大，該部分土地可通過平整開發(fā)成耕地。

表1 萊蕪市未利用土地情況統(tǒng)計(hm2)

2.2農(nóng)用地深度開發(fā)潛力

農(nóng)用地深度開發(fā)是指采取增加對單位面積土地的投入來提高土地生產(chǎn)率的土地開發(fā)方式，即采取增加物質(zhì)投入，推廣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化技術(shù)，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進行土壤改良等措施減少土地利用的限制因素，提高土地生產(chǎn)力。改造中低產(chǎn)田、建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)示范基地及高標準基本農(nóng)田等，均屬于土地深度開發(fā)。萊蕪市目前有中低產(chǎn)田4.021萬hm2，主要分布在牛泉、高莊、大王莊、茶葉、雪野、辛莊、苗山、黃莊、艾山、辛莊等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占耕地總面積的55.5%。

2.3土地開發(fā)整理復(fù)墾潛力

通過調(diào)查摸底，萊蕪市工礦廢棄地規(guī)模大，共有歷史遺留及其他原因形成的工礦廢棄地363.73hm2，這部分土地如能夠復(fù)墾成耕地，將會大大減小耕地占補平衡壓力[5]。但該部分土地雖然有復(fù)墾潛力，但投入巨大，實施起來比較困難，復(fù)墾后的耕地質(zhì)量難以保證。

2.4城鎮(zhèn)建成區(qū)土地利用潛力

當前，國家土地政策非常嚴格，用地指標極為有限，必須把重點放在盤活存量建設(shè)用地上，主要包括閑置低效用地和城中村用地[6]。 據(jù)統(tǒng)計，萊蕪市目前共有閑置建設(shè)用地70.2hm2，低效建設(shè)用地99.53hm2。城市建成區(qū)內(nèi)城中村占地高達0.11萬hm2，建筑容積率一般在0.7左右，若通過舊村改造，進行集中居住區(qū)建設(shè)，按正常標準將建筑容積率提高到1.0測算，可騰出土地約334hm2。通過盤活存量充分利用該部分建設(shè)用地，可以減少新占地規(guī)模，并緩解建設(shè)用地計劃指標不足的問題。

2.5農(nóng)村宅基地利用潛力

萊蕪市部分農(nóng)村居民點布局比較分散，存在占用耕地建房、少批多占和“一戶多宅”的現(xiàn)象，住房建新不拆舊，空心村、宅基地利用效率不高等問題[7-8]。目前，萊蕪市農(nóng)村村莊占地1.867萬hm2，其中戶均宅基地511m2，在全省是比較高的。如果通過申報掛鉤試點項目區(qū)進行整治挖潛，實施遷村并點，拆舊建新，村莊規(guī)劃改造仍建平房可騰出土地近0.13萬hm2，建成樓房可騰出0.53萬hm2左右。這部分土地可直接安置項目，也可以復(fù)墾成耕地后再置換到別處安置項目，確保經(jīng)濟發(fā)展過程中的耕地占補平衡。

3 存在的主要問題

3.1土地資源利用結(jié)構(gòu)布局不合理發(fā)展不平衡

一是城鎮(zhèn)建設(shè)布局不合理。據(jù)調(diào)查，1996—2012年的15年間，萊蕪市城市建成區(qū)面積由0.27萬hm2擴大到0.79萬hm2，全市建制鎮(zhèn)面積由0.03萬hm2擴大到0.27萬hm2。15年間，擴建的城鎮(zhèn)用地絕大多數(shù)都是占用的城鎮(zhèn)周邊耕地[8]。在城市規(guī)劃的實際操作中，缺乏論證過程，建設(shè)方案隨意性強，忽略城市建設(shè)的實用性，未充分考慮城市未來的發(fā)展空間，城市建設(shè)規(guī)劃和土地總體規(guī)劃不能有效的同步銜接，從而造成土地利用率低，土地浪費現(xiàn)象嚴重。二是農(nóng)村居民點建設(shè)分散，宅基地面積超標。目前，萊蕪市農(nóng)村居民點普遍存在缺乏科學規(guī)劃，空閑地多，土地利用率低的現(xiàn)象；部分農(nóng)戶超面積建住宅，或一戶多宅。據(jù)了解，萊蕪市農(nóng)村人均占地高達209m2，遠遠高于全國農(nóng)村人均占地150m2的水平。

3.2耕地總量減少質(zhì)量下降占補平衡壓力大

自2006年以來，萊蕪市各類建設(shè)用地共征收耕地將近0.19萬hm2，雖然每年通過土地開發(fā)都增加一部分耕地，但全市耕地自1996年以來，仍然凈減少0.13萬hm2。目前萊蕪市人均耕地只有0.057hm2，占全國人均水平的62%，占全省人均水平的70%，已經(jīng)低于山東省委、省政府提出的人均0.067hm2的警戒線，接近人均耕地0.053hm2的警戒線，是全省人均耕地較少的市之一，人地矛盾越來越突出[2]。

3.3城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長過快土地供需矛盾突出

近幾年，萊蕪市平均每年的建設(shè)用地需求在400hm2左右，而省政府每年下達的建設(shè)用地指標在233hm2左右，差距十分巨大，保障土地供應(yīng)的難度越來越大。尤其是2012年以來，為促進萊蕪市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展，萊蕪市委、市政府提出“大招商、大發(fā)展”的戰(zhàn)略，造成了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程進一步加快，對土地的需求也隨之加大[9]。且企業(yè)在占地時，為追求利益最大化，多會選擇占用交通便利、土地平整的地方建設(shè)廠房，這些土地大多數(shù)是中西部平原地區(qū)質(zhì)量較好的耕地。盡管萊蕪市通過開展建設(shè)用地增減掛鉤、挖潛盤活存量土地等措施，解決了一部分用地指標，但土地供需矛盾依然十分突出，責任和壓力巨大。

3.4土地利用粗放浪費現(xiàn)象普遍利用效率較低

一是節(jié)約集約用地的意識尚未全面樹立，亂占濫用土地的根本動因尚未消除，“重利用、輕節(jié)約、輕效率”的思想比較突出，國家、省重點工程用地和工業(yè)區(qū)用地尤其突出，動輒修改規(guī)劃，造成了規(guī)劃跟著項目跑的局面。土地利用總體規(guī)劃的頻繁調(diào)整，使建設(shè)用地的規(guī)模布局發(fā)生較大變化，土地利用結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象比較突出[5]。二是部分工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)土地利用問題比較突出。據(jù)調(diào)查，萊蕪市閑置低效土地至少有166.67hm2，農(nóng)村居民點有0.7萬hm2的用地潛力。單位GDP建設(shè)用地規(guī)模為62.93hm2/億元，耗地量遠遠高于濟南、青島、淄博、威海等地市，位居全省中下游。產(chǎn)出不足11萬元/hm2，是淄博的一半，與青島、煙臺、威海相比差距更大。萊蕪市3個省級開發(fā)區(qū)集約用地水平在全省140余個省級開發(fā)區(qū)中，均排在90名以外，與國家級開發(fā)區(qū)相差更遠。

3.5依法用地意識不強土地違法違規(guī)現(xiàn)象嚴重

從近幾年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查情況看，土地違法違規(guī)的面積，違法占用耕地甚至基本農(nóng)田的面積呈增加的趨勢。一些地方發(fā)生的違法違規(guī)用地問題，多為市、區(qū)兩級政府及有關(guān)部門主導(dǎo)或協(xié)助開發(fā)建設(shè)工業(yè)園、物流園等非法占地問題。土地違法主體正在向鎮(zhèn)政府、村委會蔓延。村級組織違法用地趨勢正在上升，尤其是違法劃定宅基地、養(yǎng)殖用地現(xiàn)象較普遍。

3.6土地開發(fā)利用中群眾合法權(quán)益缺乏有效保障

在征地補償安置方面，存在征地補償標準偏低，補償不到位，安置渠道單一，社會保障難以落實等問題。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村土地整治中，有的地方安置區(qū)配套設(shè)施不齊全，社區(qū)建成后，沒有及時搞好相關(guān)配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),不但沒有提高生活水平，反而帶來極大的不便，有的在項目規(guī)劃、安置補償、住宅設(shè)計、農(nóng)田整理、土地權(quán)屬調(diào)整方案等涉及農(nóng)民權(quán)益問題中不能保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在宅基地管理方面，一方面缺乏有效的退出機制，造成大量空心村和宅基地閑置；另一方面，農(nóng)民宅基地用地需求無法得到有效保障，從而產(chǎn)生大量違法建設(shè)的宅基地。

4 完善土地資源開發(fā)利用的對策建議

4.1優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局統(tǒng)籌各業(yè)用地

在制定和調(diào)整全市土地利用總體規(guī)劃時，全面統(tǒng)籌，通過用地布局積極引導(dǎo)、調(diào)控各區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展功能定位、行業(yè)選擇和發(fā)展方向，避免低水平重復(fù)建設(shè)、區(qū)域間無序競爭，同時控制城鎮(zhèn)規(guī)模，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃與保護，建設(shè)風景優(yōu)美的“宜居城市”。要突出土地利用總體規(guī)劃在批地用地中的戰(zhàn)略地位，嚴控用地規(guī)模。在土地開發(fā)利用過程中，要實現(xiàn)合理利用土地，必須嚴控用地總量，合理調(diào)整用地規(guī)模，強化規(guī)劃對土地利用的統(tǒng)籌和控制，合理編制和切實落實土地利用年度計劃。合理調(diào)整用地布局，逐步優(yōu)化土地資源配置，做到“工業(yè)向園區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)集中，住宅向小區(qū)集中”[3]。

4.2加大耕地保護力度堅守耕地紅線

探索建立耕地保護經(jīng)濟補償機制，對保護耕地特別是基本農(nóng)田的農(nóng)民給予補貼。嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界、基本農(nóng)田保護區(qū)邊界，建立永久基本農(nóng)田保護地塊落地、上圖、入網(wǎng)及實時監(jiān)管系統(tǒng)，從嚴控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不占或少占耕地。落實耕地先補后占，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。大力改造中低產(chǎn)田，加快高標準基本農(nóng)田建設(shè)，確保糧食安全。同時要強化后期管護，明確責任主體，對已建成的高標準基本農(nóng)田及時上圖入庫，實行永久保護。

4.3充分挖掘土地潛力保障經(jīng)濟發(fā)展

重視土地后備資源的開發(fā)利用，增加有效耕地面積。加大舊村改造的力度，壓縮村莊占地規(guī)模，徹底解決現(xiàn)有村莊“布局散、面積大、規(guī)劃亂、配套缺、臟亂差”等問題，杜絕“空心村”現(xiàn)象。針對萊蕪市“空心村”多、農(nóng)村建設(shè)用地潛力大的特點，進一步加大農(nóng)村土地綜合整治力度，充分運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化、同步化發(fā)展。推進低丘緩坡荒灘土地開發(fā)利用試點和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用試點，大力拓展用地空間。充分挖掘閑置建設(shè)用地和低效建設(shè)用地潛力，推進節(jié)約集約用地，提高土地利用效能。

4.4建立綜合監(jiān)管體系遏制違法用地

運用衛(wèi)星監(jiān)控手段，開展覆蓋所有區(qū)的衛(wèi)片執(zhí)法檢查，大力推廣車載GPS監(jiān)控技術(shù)，提高土地執(zhí)法巡查的準確性、時效性，廣泛搜集輿情，掌握案件線索，快速反應(yīng)，及時處置, 從源頭上防止土地違法問題的發(fā)生。全力做好土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，對重點案件要及時立案、嚴肅查處，通過公開通報、媒體曝光等形式予以監(jiān)督。對違規(guī)違約用地企業(yè)，要向社會公示，并計入誠信檔案，作為土地競買人資格審查的依據(jù)。進一步落實政府土地管理和執(zhí)法責任，對耕地保護總量、基本農(nóng)田保護面積和違法占地情況全方位實行問責制。同時，完善執(zhí)法的激勵與約束機制，對土地違法違規(guī)少、耕地保護效果好的區(qū)獎勵用地指標；對違法用地較嚴重，國土資源管理秩序較混亂的，暫停土地審批，并追究政府負責人的責任。

4.5加強土地生態(tài)保護實現(xiàn)可持續(xù)利用

對自然坡度大于25°的坡耕地，實施有計劃有步驟的退耕還林，涵養(yǎng)水源。對荒山荒坡大力開展植樹造林和封山育林活動，禁止亂砍濫伐，加強水土流失治理，通過保護自然資源來改善生態(tài)環(huán)境，減少自然災(zāi)害的發(fā)生頻率。建立健全耕地地力動態(tài)監(jiān)測機制，及時掌握土壤肥力變化動態(tài)。倡導(dǎo)農(nóng)村沼氣池建設(shè)，利用人畜糞便、作物桔桿為原料發(fā)酵沼氣，既可以解決農(nóng)村柴草處理問題，又可防止人畜糞便對環(huán)境的污染，創(chuàng)建良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。把好項目立項關(guān)，堅決杜絕低產(chǎn)能重復(fù)建設(shè)、高污染的項目落地。加大對工業(yè)污染查處力度，杜絕工業(yè)“三廢”的超標準排放，取締污染嚴重而又難以改造的企業(yè)，保護土地生態(tài)環(huán)境。

4.6關(guān)注民生依法用地保障農(nóng)民權(quán)益

結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展水平和土地區(qū)位，并充分考慮地類產(chǎn)值、人均耕地、土地供求關(guān)系和城鄉(xiāng)居民最低生活保障水平等因素，逐步提高征地區(qū)片綜合地價標準。制定完善留地安置政策，結(jié)合城市規(guī)劃，為被征地農(nóng)民留下發(fā)展空間，鼓勵和扶持自主創(chuàng)業(yè)。全面探索建立征地補償款預(yù)存制度，在征收土地報批前，征地單位將擬支付的征地補償款存入專用帳戶；在征地批準后，按規(guī)定及時足額兌現(xiàn)到位。建立空閑宅基地退出機制，對“一戶多宅”和空置住宅，制定激勵措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地[10]。探索集體建設(shè)用地使用辦法，挖掘存量建設(shè)用地潛力，逐漸放寬對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，加快集體土地資本化進程。建立城鄉(xiāng)一體的土地登記制度，啟動農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證程序，并推進集體土地抵押貸款工作，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源與資本的有機結(jié)合。建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，有利于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，從而推動土地資本化進程。

5 結(jié)論

該文從農(nóng)用地深度開發(fā)潛力、土地開發(fā)整理復(fù)墾潛力、城鎮(zhèn)建成區(qū)土地利用潛力、農(nóng)村宅基地利用潛力等方面分析了萊蕪市土地資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀和存在的問題，如面臨結(jié)構(gòu)布局不合理，發(fā)展不平衡、耕地保護形勢嚴峻、供需矛盾突出等問題。萊蕪市需要從統(tǒng)籌和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、堅守耕地紅線、挖掘土地潛力、建立綜合監(jiān)管體系，保障農(nóng)民權(quán)益等方面加大工作措施，加強土地生態(tài)保護，打下我國經(jīng)濟發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

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Primary Research for the Problem and Countermeasure of Land Resources Exploitation in Laiwu City

GUO Wenqiang,CHEN Junling,CHEN Qinqiang ,LIU Xiaomei,ZHANG Xianyao

( Laiwu Bureau of Land and Resources, Shandong Laiwu 271100, China)

Abstract: With the rapid development of the economy and growing demand for land, land resources development and utilization are facing a severe situation. The present situation of the development and utilization of the land resources in Laiwu city have been analyzed. There were some problems such as the unreasonable structure layout of the land resource utilization, the reduction of the total amount of cultivated land, the rapid growth of the urban construction land, and the prominent contradiction of the land supply and demand. Some useful exploration and thoughts have been carried out about the optimization of industrial development layout, mining land potential, sustainable development and utilization of land resources.

Land resources exploitation；urban construction；farmland protection；Laiwu city

2016-06-16；

2016-10-10；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)

郭文強(1979—)，女，山東萊州人，高級工程師，主要研究方向為土地資源管理、測量與制圖；E-mail：gwqiang1979@163.com

F301.2

C

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