趙宏偉

2016年11月30日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2016〕89號文，印發(fā)了《濕地保護修復(fù)制度方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮贩譃榭傮w要求、完善濕地分級管理體系、實行濕地保護目標(biāo)責(zé)任制、健全濕地用途監(jiān)管機制、建立退化濕地修復(fù)制度、健全濕地監(jiān)測評價體系、完善濕地保護修復(fù)保障機制等7部分，共有25項具體內(nèi)容?！斗桨浮分赋?，濕地保護是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，事關(guān)國家生態(tài)安全，事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)中華民族子孫后代的生存福祉。

確定目標(biāo)：

到2020年濕地面積不低于8億畝

《方案》在總體要求中明確：實行濕地面積總量管控，到2020年，全國濕地面積不低于8億畝，其中，自然濕地面積不低于7億畝，新增濕地面積300萬畝，濕地保護率提高到50%以上。嚴(yán)格濕地用途監(jiān)管，確保濕地面積不減少，增強濕地生態(tài)功能，維護濕地生物多樣性，全面提升濕地保護與修復(fù)水平。

據(jù)有關(guān)資料，我國濕地類型多、分布廣、生物多樣性豐富，濕地總面積為8.04億畝，占國土總面積的5.58%，其中自然濕地面積約為7億畝。我國實施了濕地保護工程，濕地保護和退化濕地恢復(fù)的面積不斷擴大。截至2015年年底，我國有國際重要濕地49處，不同級別的濕地自然保護區(qū)600多個，濕地公園1000多個，濕地保護率達(dá)44.6%，初步形成了以濕地自然保護區(qū)為主體的濕地保護體系。

但是，我國濕地保護問題仍十分突出。據(jù)報道，2003—2013年全國濕地面積減少了約5094萬畝。大規(guī)模的無序開發(fā)建設(shè)使許多濕地成為生態(tài)“孤島”。部分流域劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例較高，污染導(dǎo)致濕地生態(tài)功能退化。部分濕地物種種群數(shù)量明顯減少，有的濕地物種甚至瀕臨滅絕。

全國濕地面積不低于8億畝的目標(biāo)是如何確定的？國家林業(yè)局局長張建龍解釋說，我國濕地總量不足，濕地流失破壞趨勢仍未得到有效遏制。保持濕地總量不再減少，是濕地保護最緊迫的任務(wù)。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》和國家“十三五”規(guī)劃綱要等，均明確提出了到2020年濕地面積不低于8億畝的要求。

根據(jù)測算，“十三五”期間通過積極恢復(fù)和擴大濕地面積，可新增濕地面積300萬畝。同時，通過積極發(fā)展建設(shè)濕地自然保護區(qū)、濕地公園、濕地保護小區(qū)等，擴大濕地保護面積，可以實現(xiàn)濕地保護率提高到50%以上的目標(biāo)。

明確任務(wù)：

建立完善的一系列濕地保護修復(fù)制度

《方案》提出了濕地保護修復(fù)的5項基本原則，即“堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先的原則”“堅持全面保護、分級管理的原則”“堅持政府主導(dǎo)、社會參與的原則”“堅持綜合協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)的原則”“堅持注重成效、嚴(yán)格考核的原則”。

“堅持全面保護”的提出是保護濕地理念的新發(fā)展，就是“將全國所有濕地納入保護范圍”，還要把濕地生態(tài)系統(tǒng)作為一個整體，統(tǒng)籌推進濕地的保護與修復(fù)。

《方案》提出擬建立完善的一系列濕地保護修復(fù)制度，主要包括6方面的內(nèi)容。

（1）完善濕地分級管理體系。針對濕地生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性的重要性，將全國濕地劃分為國家重要濕地（含國際重要濕地）、地方重要濕地和一般濕地，列入不同級別濕地名錄，定期更新。對國家和地方重要濕地，要通過設(shè)立國家公園、濕地自然保護區(qū)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)等方式加強保護，在生態(tài)敏感和脆弱地區(qū)加快保護管理體系建設(shè)。在國家和地方重要濕地探索設(shè)立濕地管護公益崗位，建立完善縣、鄉(xiāng)、村三級管護聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)等。

（2）實行濕地保護目標(biāo)責(zé)任制。確定全國和各?。▍^(qū)、市）濕地面積管控目標(biāo)，逐級分解落實。經(jīng)批準(zhǔn)征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，用地單位要按照“先補后占、占補平衡”的原則，負(fù)責(zé)恢復(fù)或重建與所占濕地面積和質(zhì)量相當(dāng)?shù)臐竦兀_保濕地面積不減少。到2020年，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到80%以上，自然岸線保有率不低于35%，水鳥種類不低于231種，全國濕地野生動植物種群數(shù)量不減少。地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護負(fù)總責(zé)。

（3）健全濕地用途監(jiān)管機制。按照主體功能定位確定各類濕地功能，實施負(fù)面清單管理。進一步加強對取水、污染物排放、野生動植物資源利用、挖砂、取土、開礦、引進外來物種和涉外科學(xué)考察等活動的管理。嚴(yán)厲查處違法利用濕地的行為，造成濕地生態(tài)系統(tǒng)破壞的，由濕地保護管理相關(guān)部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，情節(jié)嚴(yán)重或逾期未恢復(fù)原狀的，依法給予相應(yīng)處罰，涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)嚴(yán)肅處理。

（4）建立退化濕地修復(fù)制度。對未經(jīng)批準(zhǔn)將濕地轉(zhuǎn)為其他用途的，按照“誰破壞、誰修復(fù)”的原則實施恢復(fù)和重建。堅持自然恢復(fù)為主、與人工修復(fù)相結(jié)合的方式，對集中連片、破碎化嚴(yán)重、功能退化的自然濕地進行修復(fù)和綜合整治，優(yōu)先修復(fù)生態(tài)功能嚴(yán)重退化的國家和地方重要濕地。建立濕地修復(fù)公示制度，依法公開濕地修復(fù)方案、修復(fù)成效，接受公眾監(jiān)督。

（5）健全濕地監(jiān)測評價體系。國務(wù)院林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門組織實施國家重要濕地的監(jiān)測評價，制定全國濕地資源調(diào)查和監(jiān)測、重要濕地評價、退化濕地評估等規(guī)程或標(biāo)準(zhǔn)，組織實施全國濕地資源調(diào)查，調(diào)查周期為10年。健全濕地監(jiān)測數(shù)據(jù)共享制度，林業(yè)、國土資源、環(huán)境保護、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等部門獲取的濕地資源相關(guān)數(shù)據(jù)要實現(xiàn)有效集成、互聯(lián)共享。建立統(tǒng)一的濕地監(jiān)測評價信息發(fā)布制度，規(guī)范發(fā)布內(nèi)容、流程、權(quán)限和渠道等。

（6）完善濕地保護修復(fù)保障機制。各地區(qū)各有關(guān)部門要認(rèn)真履行各自職責(zé)，進一步完善綜合協(xié)調(diào)、分部門實施的濕地保護管理體制，形成濕地保護合力，確保實現(xiàn)濕地保護修復(fù)的目標(biāo)任務(wù)。要發(fā)揮政府投資的主導(dǎo)作用，形成政府投資、社會融資、個人投入等多渠道投入機制。加強濕地基礎(chǔ)和應(yīng)用科學(xué)研究，突出濕地與氣候變化、生物多樣性、水資源安全等關(guān)系研究。面向公眾開展?jié)竦乜破招麄鹘逃?，利用互?lián)網(wǎng)、移動媒體等手段，普及濕地科學(xué)知識，努力形成全社會保護濕地的良好氛圍。

市場展望：

濕地修復(fù)投資將不斷加大

據(jù)有關(guān)資料，我國濕地保護工程的投資額從“十一五”的30.30億元增至“十二五”的85.30億元，增速達(dá)181%。

“十二五”期間，全國濕地保護工程規(guī)劃總投資129.39億元。其中，中央和地方分別投資55.85億元和73.54億元。該部分投資按項目分為濕地保護工程85.30億元、重點濕地恢復(fù)工程13.91億元、可持續(xù)利用示范工程5.40億元、能力建設(shè)工程14.78億元、濕地保護和恢復(fù)財政專項補助10億元。

有關(guān)機構(gòu)預(yù)計，“十三五”期間，我國濕地保護工程的投資額將達(dá)到240億元。