劉益雪

（100081 中央財經(jīng)大學(xué) 北京）

論我國食品安全強制責(zé)任保險的法律制度構(gòu)建

劉益雪

（100081 中央財經(jīng)大學(xué) 北京）

俗話講“民以食為天，食以安為先”，食品安全問題之嚴(yán)峻不言而喻，若實行食品安全強制責(zé)任保險制度將會有效緩解這一問題。本文在食品安全強制責(zé)任的基本定義、實行的必要性和可行性以及制度設(shè)計等方面闡述此制度實行的相關(guān)問題。

食品安全強制責(zé)任；必要性；可行性

一、食品安全強制責(zé)任保險概述

在進行研究之前，首先要把概念問題搞清楚，因為“概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的專門的概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。沒有概念，我們便無法將我們對法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z言，也無法以一種可理解的方式把這些思考傳達給他人”[1]。

（一）概念界定

根據(jù)《中華人民共和國保險法》第六十五條規(guī)定：“責(zé)任保險是指以被保險人對第三者依法應(yīng)負的賠償責(zé)任為保險標(biāo)的的保險?！睆娭曝?zé)任保險是指國家通過制定法律、法規(guī)或政府發(fā)布行政命令，強行在投保人和保險人之間建立其責(zé)任保險關(guān)系的責(zé)任保險。[2]食品強制責(zé)任保險是強制責(zé)任保險險種中的一種，主要以緩解食品安全帶來的賠償問題為目的，我國類似的制度還有機動車輛強制責(zé)任保險。具體到食品安全責(zé)任保險是指被保險人在生產(chǎn)銷售食品或者現(xiàn)場提供與其營業(yè)性質(zhì)相符的食品時，消費者因食用被保險人生產(chǎn)、銷售或提供的食品而導(dǎo)致其遭受人身傷亡和財產(chǎn)損失時產(chǎn)生的賠償責(zé)任由保險公司承擔(dān)的一種保險。[3]我認(rèn)為食品強制責(zé)任保險制度的定義是以解決食品安全帶來的賠償問題，保障受害者利益為目的而建立，依靠國家強制力在投保人與保險人之間建立的保險關(guān)系。

（二）特性分析

1.強制性

一般的商業(yè)保險是在秉承契約自由的基礎(chǔ)上建立的，投保人與保險人根據(jù)自由意志，自愿協(xié)商建立保險合同。契約自由也即契約的內(nèi)容只要不違背公序良俗和法律強制性規(guī)定，應(yīng)由雙方當(dāng)事人自由決定，保險契約也不例外。[4]食品安全強制責(zé)任保險的突出特點就是強制性，由法律規(guī)定，國家強制力保證實施，不論當(dāng)事人意志如何，都要統(tǒng)一建立保險關(guān)系。契約是社會生活必不可少的一部分，契約自由是民法一個基本原則，目的是保護人的自由意志，人們可以根據(jù)自己的意志選擇自己的生活。食品安全強制責(zé)任保險以打破契約自由為代價，目的是為了保護廣大受害者的利益。但是食品強制責(zé)任保險的強制不是絕對強制，強制責(zé)任保險在法律容許的范圍內(nèi)對合同當(dāng)事人意愿的尊重，又使得它在本質(zhì)上區(qū)別于社會保險、政策保險這些帶有明顯強制色彩的保險品種。[5]

2.公益性

公司以利益最大化為目的，商業(yè)保險是保險公司盈利的工具，但是食品安全強制責(zé)任保險帶有很強烈的公益性。當(dāng)消費者因食品問題而利益受損并且難以得到有效保護的時候，食品安全強制責(zé)任保險可以動用社會力量分散風(fēng)險，使受害者在最短的時間之內(nèi)獲得賠償，有效保護受害者權(quán)益。

3.商業(yè)性

保險公司能否通過食品安全強制責(zé)任保險盈利一直是有爭議的話題，有人認(rèn)為強制責(zé)任保險的目的是保護受害者利益，減輕政府負擔(dān)，分散風(fēng)險，所以保險公司不能以此盈利。筆者認(rèn)為雖然食品安全強制責(zé)任保險是一種強制責(zé)任保險，但是保有商業(yè)保險的特質(zhì)。保險公司不能因此而獲取巨額的商業(yè)利益，但還是應(yīng)該為保險公司預(yù)留一部分的盈利空間，公益性與商業(yè)性也可以共存，否則將難以調(diào)動保險公司的積極性。

二、實施食品安全強制責(zé)任保險的必要性

（一）分擔(dān)政府壓力

政府的壓力來源于兩個方面，一是賠償負擔(dān)重，二是監(jiān)管壓力大。

回顧我國近幾年發(fā)生的食品安全問題，每次大規(guī)模爆發(fā)食品安全問題，都具有受害者眾多，影響面廣的特點，最后總是由政府出面才能收場。政府在市場運行中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“守夜人”的角色，對市場運行進行監(jiān)督管理，而不是每次企業(yè)無法收場時由政府出來救火。政府不能方方面面都管，全能政府容易導(dǎo)致政府的責(zé)任過重，一旦政府疲于應(yīng)對就會導(dǎo)致政府權(quán)威和公信力下降，失去人民的信任會使得政府的行政措施難以推行，造成的非常嚴(yán)重的后果。

政府不應(yīng)該大包大攬，政府的管理能力和精力是有限的，全能政府已經(jīng)不能滿足現(xiàn)在的市場發(fā)展需求，否則一旦爆發(fā)問題，政府就會成為眾矢之的。因此需要引入政府企業(yè)之外的第三方來緩解監(jiān)管的壓力和承擔(dān)賠償責(zé)任。

食品行業(yè)具有投資較小，見效快，利潤大等特點，行業(yè)規(guī)模日趨龐大復(fù)雜，各類食品生產(chǎn)加工企業(yè)數(shù)量眾多，小作坊、小企業(yè)不勝枚舉，從而造成政府對食品安全監(jiān)管的壓力大、難度大，僅僅依靠政府的力量難以徹底根治食品安全問題。[6]

(二)食品安全問題危害極大

食品安全一旦出現(xiàn)問題，所造成的危害是非常嚴(yán)重的，最直接的影響就是危害消費者的身體健康，輕微的傷害可能造成短期的身體不適，嚴(yán)重的傷害可能致殘甚至死亡。在2008年的三聚氰胺事件中，根據(jù)國家統(tǒng)一公布的數(shù)字，截至2008年9月21日，因使用嬰幼兒奶粉而接受門診治療咨詢且已康復(fù)的嬰幼兒累計39,965人，正在住院的有12,892人，此前已治愈出院1,579人，死亡4人，另截至到9月25日香港有5個人、澳門有1人確診患病。[7]食品安全問題還會造成消費者財產(chǎn)損失，消費者購買食品的花費，還有就醫(yī)，索賠都要付出成本，造成很大的經(jīng)濟負擔(dān)。若發(fā)生類似三聚氰胺事件的大規(guī)模食品安全問題，如果不能及時妥善的解決，還可能造成人心不穩(wěn)，引發(fā)群體性事件，危害社會穩(wěn)定。

除此之外，食品安全問題還會造成許多間接損害，這些往往是容易被忽視的。食品安全問題大多是商家追逐巨額的商業(yè)利益，不惜使用劣質(zhì)材料，有害物質(zhì)，以次充好來降低成本，這會擠壓正常商家的市場空間，“劣幣驅(qū)逐良幣”，危害經(jīng)濟的正常發(fā)展。長遠來看，這種趨勢影響中國產(chǎn)品在國際上的口碑，中國制造似乎成了沒有質(zhì)量保證的同義詞，造成貿(mào)易壁壘，影響產(chǎn)品出口。

（三）公眾討厭訴訟，通過法律難以維權(quán)

司法公正是社會公正的最后一道防線，當(dāng)其他途徑無法維權(quán)的時候，通過司法途徑一定能解決問題，因為司法裁判具有程序性、公正性、終局性、國家強制力。但是司法裁判也是最繁瑣、耗時耗力的一種途徑，當(dāng)受害者的權(quán)益受到損害時，不一定愿意通過司法途徑維權(quán)。

1.法律體系不健全，違法者違法成本過低

從1982年1995年的13年間，食品衛(wèi)生方面的法律法規(guī)體系不斷完善，共制定了90余個配套規(guī)章，500余項衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和配套檢測方法，已經(jīng)形成了符合我國國情的食品衛(wèi)生法規(guī)體系。[8]我國法律正在不斷完善的過程中，但是目前的法律系統(tǒng)還存在許多漏洞，比如懲罰力度較輕，違法者的違法成本過低，導(dǎo)致違法者心存僥幸心理，敢于繼續(xù)違法生產(chǎn)獲取巨額利潤。馬克思說過：“如果有20%的利潤，資本就會蠢蠢欲動，如果有50%的利潤，資本就會冒險；如果有100%的利潤，資本就敢于冒絞首的危險；如果有300%的利潤，資本就敢于踐踏人間一切的法律”。[9]商人逐利，所有市場中的商家都是為了追求利益最大化而活動，使用劣質(zhì)材料，生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品可以降低成本，欺詐哄騙消費者購買產(chǎn)品，獲取暴利，即使這樣會被舉報懲處，但是懲處的力度不大的話商家仍然愿意冒險違法，因為有利可圖。法律懲處的適當(dāng)性就是要讓所有市場上的違法者一旦觸及法律底線就要承擔(dān)巨額罰款，罰到賠本，罰到破產(chǎn)關(guān)門。如在造成嚴(yán)重后果，影響極度惡劣的三聚氰胺奶粉事件中，涉嫌生產(chǎn)銷售數(shù)十噸三聚氰胺問題奶粉的主犯，最后只判了三年有期徒刑，而且緩刑三年。這樣的打擊力度不足以震懾犯罪，也不足以制止這種犯罪行為的繼續(xù)發(fā)生。[10]

2.訴訟成本高，程序復(fù)雜

其實中國人自古以來就有厭訴的情緒，老百姓老實本分的生活，喜歡使用更方便快捷的方式解決問題，輕易不愿意“打官司”，只有事情嚴(yán)重到無法解決的地步才會選擇訴訟。確實，訴訟不是快速解決問題的手段，司法之所以公正且權(quán)威，就是因為司法講究程序、過程、證據(jù)。在現(xiàn)實生活中，消費者維權(quán)具有較大的難度，首先司法講求證據(jù)，由于信息不對稱，大部分信息掌握在賣家手中，消費者手中的證據(jù)非常少，消費者申請法院調(diào)取證據(jù)或者自己去做鑒定，都需要花費很多的時間和精力。其次，訴訟結(jié)果的不確定性，即使認(rèn)真準(zhǔn)備了訴訟，但是結(jié)果也是不確定的。再者，訴訟講求過程性和程序性，所以耗時較長，但現(xiàn)實中很多消費者急需錢就醫(yī)治病，通過訴訟很難及時解決手受害者的燃眉之急。[11]

（四）分擔(dān)企業(yè)的賠償壓力

發(fā)生重大食品安全問題的時候企業(yè)要承擔(dān)主要的賠償責(zé)任，但是當(dāng)受害者人數(shù)過多，賠償數(shù)額過大的時候，企業(yè)往往負擔(dān)過重甚至破產(chǎn)，負擔(dān)過重容易導(dǎo)致企業(yè)難以繼續(xù)運營，嚴(yán)重影響企業(yè)效益，甚至可能直接導(dǎo)致企業(yè)申請破產(chǎn)，而企業(yè)的破產(chǎn)財產(chǎn)依然非常有限，不足以賠償受害者的全部損失，導(dǎo)致受害者難以維權(quán)。如果有保險公司分擔(dān)風(fēng)險效果就會大有不同。

三、實施食品安全強制責(zé)任險的可行性

（一）有交強險的經(jīng)驗借鑒

機動車交通事故責(zé)任強制保險自推行以來，效果顯著，是比較成功的一類強制保險，因而交強險的實施為建立食品安全強制責(zé)任保險提供了參考。

交強險對于保險的費率、方式、相應(yīng)的法規(guī)等方面都有比較完善，可參考的規(guī)定。交強險的費率是基礎(chǔ)費率和浮動費率相結(jié)合，在全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)費率基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)定時間內(nèi)交通事故出現(xiàn)頻率的次數(shù)計算浮動費率。出現(xiàn)的事故次數(shù)越多，這樣的費率計算方式比較靈活，有利于督促駕駛?cè)酥?jǐn)慎駕駛。交強險出臺之后，保監(jiān)會相繼出臺了一系列配套制度，為交強險的順利實施創(chuàng)造了良好的環(huán)境。交強法的實施為食品安全強制責(zé)任保險的建立的提供了一個可行的道路，有寶貴的參考價值。

（二）法律法規(guī)有相關(guān)規(guī)定

是否建立食品安全強制責(zé)任保險并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和原因，不同的國情必然導(dǎo)致不同的結(jié)果。例如，歐洲的一些國家，社會保險的覆蓋率很高，社會成員享受高福利，出現(xiàn)食品安全問題時，通過社會保險就可以覆蓋受害者的大部分損失，并且社會保險行使起來非常便捷，所以歐洲大部分國家沒有建立食品安全強制責(zé)任保險。美國是非常注重維護個人權(quán)益的國家，消費者權(quán)益受損時，通過司法手段往往能夠獲得巨額賠償，法官、社會也對受害者抱有很強的同情心，有時法院會開出天價罰單來維護受害者的權(quán)益。正因為如此，美國的企業(yè)會積極地投保，以分散賠償風(fēng)險。所以美國也沒有食品安全強制責(zé)任保險。

但是，國情不同，其他國家沒有不代表我們也不需要。我國食品安全問題嚴(yán)重，為了維護消費者權(quán)益和社會穩(wěn)定，我國有必要建立此制度。近些年來，我國也高度重視食品安全方面的立法問題，前后頒布實施的《民法通則》、《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》和《侵權(quán)責(zé)任法》等都為食強險制度的建立提供了法律基礎(chǔ)和保障。例如，新的《食品安全法》明確了該法的適用范圍，確立了食品安全監(jiān)管體制，對國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門質(zhì)監(jiān)部門、縣級以上地方人民政府層面分別予以明確，詳細規(guī)定了質(zhì)檢部門的職責(zé)，建立了食品安全制度框架。[12]新頒布的《食品安全法（修訂草案）》，也在法律的層面表達了“國家鼓勵建立食品安全責(zé)任保險制度”的思想。此外，2010年7月正式施行的《侵權(quán)責(zé)任法》也具有深遠的意義，尤其第四十七條提出了懲罰性賠償：“明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，造成他人死亡或者健康嚴(yán)重損害的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償”，用懲罰性賠償增加生產(chǎn)者、銷售者生產(chǎn)和出售偽劣產(chǎn)品的違法成本，以減少違法行為。

（三）部分地區(qū)的試點工作奠定實踐基礎(chǔ)

從2013年開始，上海、山東、江西已經(jīng)開始了食品安全責(zé)任強制保險的試點工作。“2014年12月20日，長沙市政府組織召開食品安全責(zé)任強制保險試點工作會議?！盵13]理論要與實踐相結(jié)合，這些地區(qū)的試點工作也為將來的立法奠定了實踐基礎(chǔ)。

四、具體制度設(shè)計

（一）制定法律法規(guī)

關(guān)于食品安全強制責(zé)任保險的制度設(shè)計，人們不可能設(shè)計出一個所有國家同一標(biāo)準(zhǔn)的社會保障理想模式，必須更多地針對一個國家的實際情況和它目前以及不遠的將來的變換，必須適應(yīng)社會和經(jīng)濟的變化。[14]一項制度的確立和推行首先要有法律作為基礎(chǔ)，在立法角度給食品安全強制責(zé)任保險以強有力的支撐，雖然在《食品安全法》草案的修訂來看，目前制定關(guān)于食品安全強制責(zé)任保險的法律不是特別樂觀，無論怎么立法都會與現(xiàn)行的《保險法》相沖突，但是有一個簡單的方法解決此問題，就是修改《保險法》，使得推行食品安全強制責(zé)任保險有法可依。

徒法不足以自行，再好的法律也要由人來執(zhí)行才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。施行食品安全強制責(zé)任保險需要的有一個良好的司法環(huán)境。借鑒交強險，交強險是處于虧損的狀態(tài)，之所以會造成這種結(jié)果是因為司法實踐當(dāng)中，大量的案件涌向法院，而法院在裁判的時候有較高的自由裁量權(quán)，秉承解決問題，息事寧人的態(tài)度，保險公司一般要承擔(dān)較高的賠償責(zé)任。為了避免這種情況，食品安全強制責(zé)任保險在施行的時候，一定要明確規(guī)定好責(zé)任范圍、責(zé)任限額等問題，限制法官的自由裁量權(quán)，最高人民法院也可以公布相關(guān)的指導(dǎo)性案例，給其他法院審理案件提供參考。

（二）可否盈利

筆者認(rèn)為保險公司可以通過食品安全強制責(zé)任保險盈利。強制責(zé)任保險的運營模式，一般分為兩種，分別是完全公益和完全商業(yè)化，這兩種模式都存在一定的弊端。食品安全強制責(zé)任保險具有很強的公益性，但是并不代表適用完全公益的運營模式，因為保險公司無法盈利會導(dǎo)致一系列問題，比如缺乏動力，投入不足。最理想的運營模式應(yīng)當(dāng)是將兩者相結(jié)合。保險公司可以通過食品安全強制責(zé)任保險盈利，但是政府要設(shè)定基礎(chǔ)的費率、保費對保險公司的行為予以限定。

（三）責(zé)任范圍

保險的功能主要有社會管理、風(fēng)險分散、經(jīng)濟補償。[15]食品安全強制責(zé)任保險在經(jīng)濟補償方面的責(zé)任應(yīng)限定為因食品問題造成的受害人的直接損失，不包括精神損害。直接損失主要指對消費者造成的人身損失和財產(chǎn)損失，比如受害者的醫(yī)療費、誤工費、殘疾用具費等。因食品問題造成的精神損害不在賠償之列，不排除因食品問題可能會對消費者造成一定的精神損害，但是鑒定存在難度，也不是建立食品安全強制責(zé)任保險最急需解決的問題。隨著該保險的施行，責(zé)任范圍可能逐步擴寬，以適應(yīng)維護消費者合法權(quán)益的需求。此外，如同一般的責(zé)任保險，食品安全強制責(zé)任保險的賠償范圍也要設(shè)定一些排除項，即所謂的免責(zé)事由。例如，不可抗力，消費者故意造成損害，第三人過錯等，以免造成保險公司不必要的損失。還要特別注意一種情況，就是當(dāng)投保人即食品公司因為違反法律法規(guī)或者行業(yè)規(guī)范造成消費者權(quán)益受損時，保險人依舊需要賠償，這是為了保障受害者權(quán)益，防止出現(xiàn)受害者求償無門的情況，但是保險人也不能為投保人的違法行為買單，所以保險人向受害者先行賠償之后，有權(quán)向違法的投保人追償。

（四）保險費率

食品安全強制責(zé)任保險的費率不能完全照搬交強險，因為食品安全事故不同于交通事故，食品安全事故情況更為復(fù)雜，難以進行精確地測算。各國的商業(yè)責(zé)任保險在費率上的設(shè)計也通常依靠經(jīng)驗測算。[16]

食品安全強制責(zé)任保險不能全部統(tǒng)一實行一個費率，應(yīng)該在基礎(chǔ)費率的基礎(chǔ)上實行浮動費率，設(shè)定一個基礎(chǔ)費率，在此基礎(chǔ)上根據(jù)投保企業(yè)的信譽度設(shè)定不同的費率，也可以督促企業(yè)更加重視食品安全問題。例如信譽度好，食品安全事故極少的企業(yè)可以適當(dāng)降低費率，相反，市場信譽差，經(jīng)常被消費者投訴的企業(yè)可以適當(dāng)提高費率，以警示改企業(yè)整改反省。在設(shè)定費率的時候，也要考慮不同的食品行業(yè)。有的行業(yè)如乳制品行業(yè)、保健品等行業(yè)，一旦發(fā)生食品安全問題會造成重大社會影響，可以適當(dāng)提高費率。比如對于餐飲業(yè)來說，我們就可以仿照新加坡的評級制度，對餐飲業(yè)的衛(wèi)生、日常操作流程采取分級評估綜合確定費率。[17]

（五）宣傳教育

媒體進行大力的宣傳，能讓消費者對該保險有更全面清晰的認(rèn)識，能夠以此來維護自己的合法權(quán)益。同時讓食品企業(yè)能認(rèn)識到該保險能夠在事故發(fā)生時分散風(fēng)險，減輕賠償負擔(dān)，從而積極投保。并且，能夠積極投保的食品企業(yè)也會獲得更多消費者的青睞，無形中提升了企業(yè)形象，也能夠起到良好的宣傳效果。

五、結(jié)語

現(xiàn)今食品安全問題嚴(yán)重，建立食品安全強制責(zé)任保險是非常必要的，現(xiàn)在我國部分地區(qū)已經(jīng)開展了試點工作，在實施初期，可以借鑒外國的經(jīng)驗，選擇部分有對社會生活有重大影響的食品行業(yè)先行推行，然后根據(jù)實施的情況逐步全面推廣開來。

[1]魏益民主編：《食品安全學(xué)導(dǎo)論》，科學(xué)出版社，2009年。

[2]胡易庚：《食品安全強制責(zé)任保險制度研究》中國政法大學(xué)碩士論文，2010年3月。

[3]孫宏濤，錢恒：《我國食品安全責(zé)任強制保險制度構(gòu)建研究》，華東政法大學(xué)，2016年。

[4]林寶清編著：《保險法原理與案例》，清華大學(xué)出版社2006年01月版，第289頁。

[5]郭峰，胡曉珂：《強制責(zé)任保險研究》，法學(xué)雜志，2009年第五期。

[6]張明：《食品安全責(zé)任強制保險制度研究》［D］．大連:大連海事大學(xué)，2012。

[7]新華網(wǎng)2008年9月23日。

[8]隋洪明：《風(fēng)險社會背景下食品安全綜合法規(guī)法律制度研究》，西南政法大學(xué)，2014年3月10日。

[9]《馬克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第829頁。[10]楊華云：食品安全刑罰力度不足以震懾犯罪，《新京報》2010年8月30日。

[11]張赫：“對湖南省開展強制責(zé)任保險的調(diào)查與思考”，《金融經(jīng)濟》，2007年第8期。

[12]張靖羽：《我國食品安全責(zé)任強制保險制度研究》，吉林大學(xué)碩士論文，2015年4月。

[13]李四強：《長沙：食品安全責(zé)任強制保險試點正式啟動》，《中國食品》2015年第1期，第44頁。

[14]霍爾斯特·杰格爾：《社會保險入門》北京:中國法制出版社,2000年。

[15]唐金成：《我國食品安全強制責(zé)任保險制度研究》，區(qū)域金融研究，第2014年第2期。

[16]董澤華：《論我國食品安全強制責(zé)任保險法律制度的構(gòu)建》，法學(xué)雜志，2015年第1期。

[17]韓丹丹：《新加坡食品安全衛(wèi)生法律制度研究》，載《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》年第2期。

劉益雪（1990～），女，漢族，籍貫：山東省，學(xué)歷：研究生，研究方向：金融法務(wù)方向。