張磊

美國總統(tǒng)特朗普在2016年10月發(fā)表葛底斯堡演講時(shí)聲稱要將中國列入?yún)R率操縱國名單，并對中國輸美產(chǎn)品征收高達(dá)45%的懲罰性關(guān)稅。此前，他在美國競選期間亦曾多次提及相關(guān)言論。美國政府新貿(mào)易團(tuán)隊(duì)包括國家貿(mào)易委員會、商務(wù)部、美國貿(mào)易代表新任負(fù)責(zé)人也躍躍欲試，想將中國認(rèn)定為匯率操縱國。那如果美國真的這樣做了，該怎么辦？

“人民幣匯率補(bǔ)貼論”在WTO框架內(nèi)無法可依

美國解決國內(nèi)問題的做法一貫是將其上升為國際問題。長期以來，美國不斷通過政治、經(jīng)濟(jì)和法律等各個(gè)層面向中國施加壓力，要求人民幣升值。其理論基礎(chǔ)是爭議較高的“人民幣匯率補(bǔ)貼論”。

所謂“人民幣匯率補(bǔ)貼論”，即將人民幣匯率問題與國際貿(mào)易法律中的反補(bǔ)貼規(guī)則相聯(lián)系，將中國政府的匯率政策視為一項(xiàng)禁止性出口補(bǔ)貼，并采取單邊措施，對中國產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅。根據(jù)目前美國財(cái)政部的標(biāo)準(zhǔn)，被列入?yún)R率操縱國有三個(gè)條件：對美國的雙邊貿(mào)易順差超過200億美元（2016年中國對美國的貿(mào)易順差達(dá)2500億美元）；經(jīng)常賬戶盈余超過其GDP的3%（2016年三季度中國經(jīng)常賬戶盈余為GDP的2.4%）；官方持續(xù)干預(yù)匯市，購買外匯超過GDP的2%。顯然，中國目前不具備被歸入?yún)R率操縱國的條件。美國在國內(nèi)無法通過美國法律自身找到對中國認(rèn)定匯率操縱國的適當(dāng)性，只能寄希望于世界貿(mào)易組織（WTO），試圖從WTO規(guī)則中找到可以適用于中國的條款，這也是美國論證“人民幣匯率補(bǔ)貼論”合法性的背景。

顯然，貨幣及匯率問題傳統(tǒng)上屬于國際貨幣基金組織（IMF）的管理范疇，中國入世時(shí)IMF已經(jīng)出具了相關(guān)證明。2001年6月，WTO中國工作組會議的多邊談判在日內(nèi)瓦恢復(fù)。會上，美國要求在中國加入WTO議定書和工作組報(bào)告中加入外匯事務(wù)的條款，旨在將中國的外匯事務(wù)納入WTO爭端解決機(jī)制。有關(guān)外匯問題的案文主要是：要求中國向WTO承諾外匯安排，開放部分資本項(xiàng)目，提供外匯管制的完全信息。對此，中方認(rèn)為，外匯事務(wù)應(yīng)當(dāng)由IMF管轄，并不在WTO爭端解決機(jī)制范圍內(nèi)。因此，中國就此問題與美方進(jìn)行了多次雙邊磋商，WTO中國工作組舉行了八輪多邊談判。最后各方達(dá)成協(xié)議，中國加入WTO議定書和工作組報(bào)告刪除了要求中國承諾外匯制度，包括匯率制度的案文。中國人民銀行根據(jù)形勢對外匯市場進(jìn)行干預(yù)，WTO成員（包括美方）當(dāng)時(shí)對此均未提出異議。

但美國政府對此視而不見。美國依據(jù)《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT 1994）的有關(guān)條款，認(rèn)為中國匯率政策屬于“多種貨幣措施”（multiple currency practice），并據(jù)此認(rèn)為貨幣匯率政策可以受WTO規(guī)則管轄。根據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》，構(gòu)成補(bǔ)貼需證明財(cái)政資助、授予利益和具有專向性三項(xiàng)條件。美國認(rèn)為，中國長期維持匯率水平不變的政策減少了出口商為避免外匯風(fēng)險(xiǎn)所需支出的相關(guān)費(fèi)用，構(gòu)成“由政府提供的財(cái)政資助”；該種匯率政策為出口商提供了在市場條件下所不能獲得的競爭優(yōu)勢，屬于為其“授予利益”；并且，貨幣當(dāng)局在制定該項(xiàng)政策時(shí)，能夠預(yù)見其政策將大幅刺激產(chǎn)品出口，為出口商贏得更多收益，屬于“事實(shí)上依賴于出口實(shí)績”，具有專向性。綜上所述，美國認(rèn)為，中國維持低匯率水平的政策事實(shí)上屬于為出口商提供的一種禁止性補(bǔ)貼，違反WTO中關(guān)于補(bǔ)貼的有關(guān)內(nèi)容。

但是，在WTO框架內(nèi)，由某發(fā)展中成員如巴西等提議成立的匯率與貿(mào)易小組多年來基本沒有任何進(jìn)展，更無法單獨(dú)論證人民幣應(yīng)進(jìn)一步貶值的適當(dāng)性。中國出口商并不直接同中國人民銀行而是同各商業(yè)銀行進(jìn)行外匯結(jié)算，而WTO相關(guān)判例已經(jīng)表明商業(yè)銀行并不屬于《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》中的“公共機(jī)構(gòu)”。再如，雖然匯率理論有購買力平價(jià)論、實(shí)際有效匯率論，但是各種匯率理論都有各自缺陷，單個(gè)理論給出的計(jì)算結(jié)果均不足為信，更何況布雷頓森林體系機(jī)構(gòu)已經(jīng)得出結(jié)論，認(rèn)為人民幣不具有操縱貶值的基礎(chǔ)。由于欠缺理論基礎(chǔ)，“自由市場”下的人民幣匯率難以確定，中國出口商被“授予利益”這一事實(shí)也難以證明。最后，由于所有出口企業(yè)都使用相同的匯率，單純以增加出口為由不足以證明中國匯率政策具有“專向性”。事實(shí)上，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中對WTO相關(guān)規(guī)則的解釋都支持了中國的觀點(diǎn)。

我國須保持高度警惕并及早做好應(yīng)對

實(shí)際上，即便在美國內(nèi)部美國官方對此問題的態(tài)度也十分謹(jǐn)慎。奧巴馬總統(tǒng)任職期間始終未將中國列入?yún)R率操縱國名單。但是我們也必須看到，在奧巴馬任職期間已經(jīng)有美國議員將匯率問題、反傾銷問題、“市場經(jīng)濟(jì)地位”及限制或禁止國際投資等問題相結(jié)合。因此，雖然美國脫開貿(mào)易政策而單獨(dú)將中國認(rèn)定為匯率操縱國缺乏理論上的可行性，中國仍要保持高度警惕，盡早做好應(yīng)對措施。

我國必須高度警惕美國在兩個(gè)方面嚴(yán)防死守。一方面，在美國貿(mào)易救濟(jì)措施中，警惕美國以匯率補(bǔ)貼為由對我國產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品救濟(jì)案件適用匯率補(bǔ)貼；另一方面，嚴(yán)防美國在中美雙邊貿(mào)易談判、投資協(xié)定中列入有關(guān)匯率相關(guān)內(nèi)容。

筆者建議初步做好通過案例法解決我國市場經(jīng)濟(jì)地位問題的預(yù)研究。經(jīng)過去年與歐美兩個(gè)WTO重要成員的尖銳斗爭，我國的市場經(jīng)濟(jì)地位問題去年取得了一定進(jìn)展，歐盟方面有所松動(dòng)，但是美國仍然未按約履行中國入世承諾。同時(shí)，需要注意到，一方面，通過WTO爭端解決機(jī)制合理合法地解決這一問題需要程序上的時(shí)間；另一方面，由于美國隨時(shí)可能對華發(fā)起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，因此迫切需要我國實(shí)時(shí)應(yīng)對并為我國涉案企業(yè)提供協(xié)助。

通過研究前蘇聯(lián)及中東歐等轉(zhuǎn)型國家取得市場經(jīng)濟(jì)地位的過程可以發(fā)現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)地位條款的最終解決需要落實(shí)到案例法，即由遭受美國貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的具體企業(yè)向美國商務(wù)部提出適用市場經(jīng)濟(jì)地位條款。如何在美國國內(nèi)法的一個(gè)具體案例里解決中國市場經(jīng)濟(jì)地位如此棘手的問題，我國需要認(rèn)真加以考慮，及早做出應(yīng)對之策。因?yàn)橹袊谑蕾Q(mào)組織爭端解決機(jī)制勝訴后仍然需要按此辦法執(zhí)行，最終將協(xié)商協(xié)議或?qū)＜医M報(bào)告乃至上訴機(jī)構(gòu)的裁決落實(shí)到我國在美遭受貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的企業(yè)。因此，可以研究如何鼓勵(lì)中國具體涉案企業(yè)在美國貿(mào)易救濟(jì)實(shí)踐中不斷提出解決市場經(jīng)濟(jì)地位的要求等。當(dāng)然，本文所指的市場經(jīng)濟(jì)地位不是國家體制方面的概念，中國的市場經(jīng)濟(jì)地位不需要任何國家承認(rèn)，而是專門指在具體貿(mào)易救濟(jì)實(shí)踐領(lǐng)域的具體做法。

最后，我國還應(yīng)謹(jǐn)慎評估美國制造業(yè)回歸對我國全球價(jià)值鏈的不利影響，尤其是對我國出口創(chuàng)匯的影響。在此基礎(chǔ)上，重新評估人民幣匯率國際化的進(jìn)程，對人民幣預(yù)期的不確定性制定應(yīng)對措施，并在貨幣政策制定過程中增加貿(mào)易政策的權(quán)重，必要時(shí)改組中國人民銀行貨幣政策委員會，增加貿(mào)易政策人士數(shù)量。

編輯|王秋蓉