任冬梅

2016年蔡英文成為臺灣地區(qū)領導人，其對外政策的主軸是“倚美聯(lián)日抗大陸”，妄圖倚靠美日拓展所謂“國際空間”，并大力推動“新南向政策”，試圖減少對大陸的結構性依賴。但由于蔡英文當局拒不承認“九二共識”，且在“外交”路線上由馬英九當局的“活路外交”變?yōu)椤叭嵝耘_獨外交”，導致臺對外交往深陷尷尬境地。未來蔡當局將繼續(xù)推行“倚美聯(lián)日抗大陸”的政策，在美國對臺政策不確定性增大的情況下，日本因素或大幅上升。但在當前國際政治格局的制約下，臺灣只能淪為美日的“棋子”，其對外交往之路也只能是越走越窄。

2016年12月12日，中國外交部長王毅表示，對于特朗普與蔡英文通話事件，中方高度關注事態(tài)的發(fā)展。

以“踏實外交”鞏固“邦誼”

蔡英文上臺后，于6月24日至7月2日出訪了巴拿馬和巴拉圭，并提出“踏實外交”的新政策。“副總統(tǒng)”陳建仁在8月中旬訪問多米尼加，此后不足一月時間內再度出訪梵蒂岡。此外，9月1日臺“外交部長”李大維以蔡“特使”身份前往圣多美和普林西比，并改派吳志中代替李出訪布基納法索。在出訪經(jīng)費嚴重透支的情況下如此頻繁“出訪”，蔡當局“固邦”意味濃厚。蔡“踏實外交”政策表面看是以“低調不挑釁”的柔軟姿態(tài)，通過經(jīng)貿和“民主價值”等手段“固邦”，實則是以“務實”“柔性臺獨”取代陳水扁時期的“沖撞外交”“硬性臺獨”，試圖讓“臺獨”暗度陳倉。蔡英文的這種“外交”政策，使得僅存不多的“邦交國”與臺灣“斷交”的傳聞甚囂塵上，島內各界對其質疑和批評之聲四起。12月20日，圣多美和普林西比宣布與臺灣“斷交”。蔡英文雖宣稱不再對“友邦”采取單向金援，但據(jù)巴拿馬駐臺“大使館”披露，臺灣捐贈巴拿馬警署45輛警車、直升機專用滅火器等物資，據(jù)評估，僅警車價值就超過3000萬新臺幣。

提升與美日的實質關系

蔡英文執(zhí)政以來，提升了與美日的實質關系，表現(xiàn)如下：

一是任命重量級人物經(jīng)營對美、對日關系。蔡英文的兩岸及對外團隊，包括“國安會秘書長”吳釗燮、“總統(tǒng)府秘書長”林碧炤、“國防部長”馮世寬、“外交部長”李大維、陸委會主委張小月等人，均有較深厚的美國背景。蔡英文又指派謝長廷、邱義仁等黨內知日派要角“駐日”和掌管亞東關系協(xié)會，顯示出其對日本的重視以及深化臺日關系的企圖心。

二是提升交往層級并互動頻繁。6月5日，美國聯(lián)邦參議院軍事委員會主席約翰·麥凱恩率多位重量級美國參議員，在新加坡出席“香格里拉對話會”后隨即訪臺。這是時隔24年后美國參議院軍委會主席再度率團訪臺，也是近十年來訪臺人數(shù)最多的美聯(lián)邦參議員訪問團。臺日雙方互動則更為熱絡，今年蔡英文先后會見了日本議員聯(lián)盟“日華懇談會”干事長古屋圭司、日本交流協(xié)會會長大橋光夫、安倍晉三胞弟岸信夫、安倍晉三的母親安倍洋子等人;在蔡英文“就職典禮”上，日本派出最大規(guī)模的“觀禮團”;8月，“立法院長”蘇嘉全率層級最高、規(guī)模最大的“立委”團訪日，并稱臺日是“同哭同笑”的“夫妻關系”。

三是美國為鞏固美臺關系提供機制性保障、臺日間建立新的溝通機制。5月16日，美國聯(lián)邦眾議院院會“無異議”通過有關支持臺灣的“共同決議案”，內容提到“與臺灣關系法”與對臺“六項保證”是“美臺關系”的重要基石。7月6日，美國參議院也審議通過該案。7月19日，共和黨在通過的黨綱中首次將對臺“六項保證”納入，并表示將“助臺灣自衛(wèi)”、支持臺灣參與國際組織，以及對臺軍售和增加軍事交流。由蘇嘉全任會長的臺“立法院”跨黨派議員團體“臺日交流聯(lián)誼會”于5月6日成立。在10月31日舉行的首次“臺日海洋事務合作對話”上建立的“臺日海洋事務合作對話機制”，則成為具有戰(zhàn)略性的高層級臺日間新的對話機制。

四是美臺軍事合作與交流不斷深化。經(jīng)麥凱恩主導、美國國會通過的“2017年國防授權法案”中納入許多友臺條文，或將突破目前美國高級國防官員和現(xiàn)役軍人不得訪問臺灣的限制，該法案已獲奧巴馬總統(tǒng)批準。在2016“美臺國防工業(yè)會議”上蔡英文的“國防自主”政策得到了美國原則上的支持，并進入實質討論階段。今后會議召開時間變?yōu)橐荒陜纱?，會期延長為三天，亦說明臺美未來軍工產(chǎn)業(yè)對接推進力度將加大。

五是美日繼續(xù)支持臺當局拓展“國際空間”。3月18日，美國總統(tǒng)奧巴馬批準了美國參眾兩院通過的支持臺灣成為國際刑警組織觀察員的法案，使之成為對美行政部門具有約束力的法律。古屋圭司訪臺時向蔡英文遞交了安倍晉三的親筆信，表示“全面支援臺灣加入《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP）”。岸信夫在與蔡英文的會談中，主動提出日本要支持臺灣以觀察員身分持續(xù)參與世界衛(wèi)生組織大會（WHA），參與共同處理犯罪、氣候變遷等國際組織，支持臺“新南向政策”;還表示未來將推動臺灣加入TPP和重啟臺日自由貿易協(xié)定協(xié)商。

六是臺美、臺日不斷加強經(jīng)貿領域合作。蔡英文上臺前就“放風”試圖開放“美豬”進口，后因反彈聲浪太大作罷。在第10屆臺美“貿易暨投資架構協(xié)定”（TIFA）會議上，臺美雙方同意合作加速推動世貿組織服務貿易協(xié)定及環(huán)境商品協(xié)定，達成盡快完成談判的共識。

目前日本是臺灣第三大貿易伙伴，且是臺貿易入超最大來源地，臺灣則是日本第四大貿易伙伴，在11月29日舉行的第41屆臺日經(jīng)濟貿易會議上，雙方簽署“臺日產(chǎn)品安全領域交流合作備忘錄”及“臺日語言教育交流合作備忘錄”，日本同意開放臺灣椪柑進入日本。

大力推動“新南向政策”

為擴大臺灣對外經(jīng)濟關系多元化，減少對大陸的結構性依賴，蔡英文大力推動“新南向政策”。6月15日，蔡當局“新南向政策辦公室”正式成立。9月5日，“行政院”推出“新南向政策推動計劃”，以四年為期，投入42億元新臺幣，增強與東盟十國、南亞六國（印度、孟加拉國、斯里蘭卡、巴基斯坦、不丹和尼泊爾）以及澳大利亞、新西蘭等18個“南向”國家的經(jīng)濟、貿易、文化、科技等各領域的廣泛連結。在組織架構上，蔡當局將隸屬于“總統(tǒng)府”的“新南向政策辦公室”部分與“經(jīng)濟部經(jīng)貿談判代表辦公室”整合，在“行政院”設立“對外經(jīng)貿談判辦公室”，于9月19日正式掛牌成立?！靶履舷蛘咿k公室”保留作幕僚機關。9月12日，臺灣與印度簽署了“航空服務協(xié)定”及“農(nóng)業(yè)合作了解備忘錄”。臺“外交部”表示，文件的簽署“意義重大”，除符合臺當局推動“新南向政策”目標，也將促進“未來臺、印在航空、觀光和農(nóng)業(yè)等方面的合作”。

“新南向政策”一定程度上雖然可以借助東南亞經(jīng)濟近年的快速增長推動臺灣的經(jīng)濟增長，但由于該政策仍是意識形態(tài)掛帥，核心在于以“南向”對抗“西進”，島內普遍不看好其實施效果：其一違反市場規(guī)律。工商界普遍認為“新南向政策”方向錯誤，臺商根本離不開大陸市場;其二南亞相關國家投資環(huán)境不佳;其三未來執(zhí)行困難，包括存在無法繞過大陸、財力有限、對目標國家政治影響力有限等問題。

在國際組織參與上更具彈性策略

蔡英文執(zhí)政后，為維系馬英九任內在臺灣“國際空間參與”上留下的“現(xiàn)狀”，費盡心機，姿態(tài)更為柔軟、策略更為彈性。首先，在蔡英文即將上任前的5月份，世界衛(wèi)生組織邀請臺灣參加于5月23～28日在日內瓦舉行的世界衛(wèi)生大會，邀請函上加注涉及一個中國原則的聯(lián)合國2758號決議。蔡當局“衛(wèi)福部長”林奏延在大會發(fā)言中全程使用“中華臺北”名稱，刻意低調謹慎。其次，在獲悉有可能無法參與今年國際民航組織（ICAO）大會時，蔡當局主動向大陸呼吁“兩岸協(xié)商”，稱愿意以“適當名義”申請參加ICAO大會。再次，在參與今年亞太經(jīng)合組織（APEC）領導人非正式會議的人選上，蔡當局鎖定橘營的宋楚瑜，并由其在出發(fā)前明確喊出“兩岸一中、反對臺獨”，讓宋得以順利過關。最后，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第22屆締約方大會上，蔡當局接受調降參與層級的安排，“平穩(wěn)順利”完成參會。

在南海問題上迎合美國立場

7月12日，“南海仲裁案”結果出爐，仲裁結果“判定”中國在九段線范圍內主張的歷史權利沒有法律依據(jù)，包括太平島在內的南沙群島的所有海上地物均為礁巖，這一結果令蔡當局始料不及。蔡一方面表示不承認“仲裁結果”和“維護主權”，但又未對“航行自由”和U型線進行闡述，以避免激怒大陸和美國;另一方面采取“登艦不登島”并阻撓民間“宣示主權”的做法，盡量迎合美國的立場。7月19日，蔡英文在“國安會議”上拋出“依據(jù)國際法和平解決南海爭端、臺灣應納入多邊爭端解決機制、維護南海航行和飛行自由、擱置爭議及共同開發(fā)”等四項原則，并要求采取五項具體做法，包括“捍衛(wèi)漁權、多邊協(xié)商、科學合作與鼓勵海洋法研究人才，讓太平島成為人道救援中心及運補基地”。而“讓太平島成為運補基地”引發(fā)了猜測，外屆認為蔡當局此舉是在“為美軍提供租借地”和進一步在南?！敖杳婪粗小?而11月29日臺“海巡署”在太平島舉行的人道救援操演，更顯示蔡有意借太平島做“人道救援中心”，以方便與美國及其他國際非政府組織展開合作。

未來在南海政策上，預計蔡當局或利用太平島在非傳統(tǒng)領域與多國展開合作。蔡當局若將太平島開放供美日等盟友使用，勢將挑起新的南海風云。

未來美對臺關系不確定性增強

未來，提升美日實質關系仍是蔡英文對外政策的重點。隨著特朗普當選美國總統(tǒng)，美國未來對臺政策的不確定性增加，但難以突破既有框架。特朗普在競選時聲稱當選后將采取戰(zhàn)略收縮的政策，不過多參與國際事務，輿論紛紛猜測奧巴馬的“亞太再平衡”政策恐將偃旗息鼓。但從近期特朗普“突發(fā)奇想”和蔡英文的通話、到特朗普連續(xù)在推特上對大陸的強硬表態(tài)來看，特朗普上臺初期大陸與美國的摩擦或會增大。從歷史上看，無論是共和黨或民主黨當政，美國對臺政策都有高度一致性，且共和黨傳統(tǒng)上還更重視與臺灣的關系。7月，共和黨將對臺“六項保證”寫入黨綱時，執(zhí)筆撰寫這部分內容的共和黨全國委員會委員葉望輝稱，特朗普的競選顧問也支持黨綱在臺灣議題上的用語。葉作為共和黨內知名“友臺派”與綠營關系深厚，被認為是“特蔡通話”的中間人。目前特朗普身邊聚集了越來越多的共和黨右翼勢力，其中有不少親臺人士，包括即將擔任特朗普白宮幕僚長的普里伯斯，經(jīng)濟與安全顧問納瓦羅，特朗普重要智囊、前眾議院議長金里奇，美國前駐聯(lián)合國大使博爾頓等?？梢钥隙ǖ氖?，特朗普將以其商人的個性，利用好手中這張“臺灣牌”來牽制中國，其執(zhí)政后將不會改變對臺軍售和發(fā)展美臺軍事安全關系的政策，反而有可能讓臺灣購買更多的軍事裝備和服務，繳納高昂“保護費”，在蔡當局提出的“國防裝備自制”上或將提供技術支持。但蔡當局也應認識到，大陸和美國的關系已成為全球最重要的大國關系，即便“不按常理出牌”的特朗普也不得不考慮這一因素，以他商人的精明更加不可能犧牲美國的利益去支持臺灣。

日本因素大幅上升

在臺日關系上，安倍在對臺問題上將更加主動，日本因素大幅上升。從地緣政治上看，大陸和日本的矛盾更加突出，遏制大陸崛起攸關日本戰(zhàn)略利益。安倍是1972年以來最親臺的日本首相，而蔡英文的親日立場也非常顯著，臺日對彼此都有很高期待。2016年臺日間的互動頻繁程度遠超臺美。臺日間新的對話機制——“海洋事務合作對話機制”，從功能和議題上看，都顯示出其戰(zhàn)略性和高層級，是未來臺日關系密切化的一個重要溝通渠道。蔡有意通過新的對話機制全面深化、強化臺日關系。有媒體爆料，臺“國安會秘書長”吳釗燮曾和亞東關系協(xié)會會長邱義仁一起會見日本內閣官員，與日方達成以解禁日核災區(qū)食品換取啟動臺日版自由貿易協(xié)定，即“臺日經(jīng)濟伙伴協(xié)定”談判的交易。

由于日本漁民普遍對2013年達成的“日臺漁業(yè)協(xié)議”不滿，要求日本政府重新修訂，未來日本也很可能與臺灣重新協(xié)商并達成補充協(xié)議，不再對臺讓利。在美國對臺政策不確定性增大的情況下，日本將根據(jù)對已有利的原則，對臺灣予取予求，尤其在東海南海等關鍵問題上，臺灣可能與日本立場保持一致，值得高度警惕。

（作者為中國社科院臺研所助理研究員）