鄧紫方

[摘 要] 近幾年來，以霧霾為代表的環(huán)境問題尤其突出，人們關于環(huán)境的關注越來越多，人們迫切要求解決環(huán)境問題，還天空以蔚藍。黨的十八大也明確提出，要建設美麗中國的目標，大力發(fā)展生態(tài)文明。中央政治局會議審議通過的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中，提出把生態(tài)建設當作一項重要的政治任務，把生態(tài)文明建設提到前所未有的高度。生態(tài)文明建設，不僅僅是政府的事情，應是我們全社會共同努力的目標。環(huán)境問題的惡化，使政府的公共服務危機再次加深。面對當下嚴峻的環(huán)境形勢，作為首要被問責主體的政府也在積極探索解決之道。我國社會主義市場經濟的發(fā)展，全面深化改革的不斷深入，使政府考慮更多地以政府購買公共服務的做法解決公共問題，讓市場參與到政府的決策及政策問題解決機制當中來，充分發(fā)揮市場資本的作用。采取公私合作伙伴關系共同致力于解決公共問題。在環(huán)境問題上，政府也提出政府購買環(huán)境服務的做法，以期達到環(huán)境治理的最好效果。

[關鍵詞] 政府購買；環(huán)境污染；公共服務

[中圖分類號] D829.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）01-0052-07

一、研究背景和意義

1.環(huán)境問題亟待解決。

改革開放以來，我國經濟發(fā)展迅速，但忽略了對環(huán)境的保護，導致近些年來，環(huán)境污染問題顯現(xiàn)出來，嚴重影響人們的健康生活。其中，以霧霾為代表的環(huán)境污染問題引起了中央政府及全社會的高度關注，于是生態(tài)建設被提到了政府工作的首位。中央也將生態(tài)建設指標納入政府績效考核當中。環(huán)境問題的日益突出及人們對環(huán)境問題的高度關注和要求使得政府加大對生態(tài)建設的重視。政府決心大力整治環(huán)境問題，將十八大中美麗中國的目標早日實現(xiàn)。

2.國際上政府購買公共服務的成功實施。

20世紀70年代以來，由于新公共管理運動的推動，西方發(fā)達資本主義國家決心在本國實施行政改革，[1]改變政府現(xiàn)有的落后的官僚式行政體制，于是出現(xiàn)了以新公共管理運動為理論基礎的政府購買公共服務。進入21世紀以來，其他國家政府購買行為已漸漸進入成熟階段，且在實踐上取得了很大的成果。基本已經取代政府傳統(tǒng)提供公共服務的方式，這樣不僅節(jié)約了政府的財政資金，提高了財政的利用率，而且在實踐上更符合社會的需要，也增加了社會發(fā)展的活力，提高了公共服務的質量。

3.國家政策的推動政府購買公共服務的發(fā)展。

從2003年，我國實施《政府采購法》以來，政府一直在不間斷的實行政府購買服務。政府購買公共服務不僅在中央政府實施，而且國家希望用政策推動各地方政府的有效實施。政府發(fā)布了多部關于政府購買公共服務的文件，環(huán)境服務也一直在列。政府的政策是發(fā)展的重要推動力。環(huán)保部編制《政府采購環(huán)境服務指導意見》，規(guī)定政府將向社會公開購買環(huán)境服務，這將有效保障環(huán)保資金落實到位，同時有利于促進環(huán)保產業(yè)發(fā)展。關于政府購買公共服務的嘗試一直沒有停止，政府通過補償、優(yōu)惠等各種獎勵政策促進購買公共服務的發(fā)展，擴大了政府職能，使政府供給方式多元化，有利于服務型政府的建立。

4.研究意義。

政府提供公共服務包括政府直接生產和政府間接供給等方式。政府購買公共服務是通過政府市場化的方式，實行間接供給。政府購買公共服務的方式有利于政府更好的發(fā)揮其職能，而將那些政府無力作為或無暇兼顧的，改由市場化的方式，或是公私合作關系的模式提供公共服務，提高了政府辦事效率，擴大了政府職能。

生態(tài)文明建設是新時期黨和國家進行全面深化改革的重要內容。政府購買環(huán)境服務，是政府在公共服務領域的又一創(chuàng)新。環(huán)境問題的日益嚴重，使得人們對環(huán)保的意識越來越高，追求生態(tài)文明的愿望越來越強烈，使得政府不得不采取各種有效措施解決環(huán)境問題。政府購買環(huán)境服務是充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的表現(xiàn)。市場的作用越來越大，有利于發(fā)揮市場的活力，促進整個大環(huán)境的發(fā)展。采用政府購買環(huán)境服務還有利于建設廉潔政府，在購買過程中，有關各方會相互監(jiān)督或者采取第三方監(jiān)督，這樣對于政府公共服務活動的過程產生監(jiān)督力，規(guī)范政府活動。

二、政府購買公共服務

1.政府購買公共服務概念論述。

環(huán)境服務本質上是公共服務的一種。從概念上，對于政府購買公共服務，許多國家普遍認為政府購買公共服務就是采取公共服務合同外包形式，即政府通過與社會營利機構或是非營利機構簽訂承包合同的形式來提供公共服務。[2]關于政府購買公共服務，國內學者對此也有一些自己的觀點。鄭蘇晉認為，政府提供公共服務就是公共產品的供給，由于市場失靈的存在，使政府的基本職能就是公共產品的供給，政府為了提高公共管理活動的效率，完善政府的職能，通過引入市場機制，實現(xiàn)公共產品的有效供給。[3]周俊認為，政府購買公共服務的發(fā)展是新形勢和新公共管理運動推動的結果。政府機構的日益膨脹，效率的低下使人們減少了對政府的依賴，越來越尋求自我服務的途徑， 這促使政府采取更多與市場合作的方式提供公共服務。[4]徐家良和趙挺認為，政府購買公共服務是政府采購的一部分，也是民營化浪潮的產物，是新公共管理運動的重要內容和形式。政府購買公共服務是指政府通過公開招標、委托等公共物品混合供給的形式將原本由政府自己承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業(yè)單位等私人部門履行，以提高公共服務供給的范圍和質量，同時又提高了財政資金的使用效率，完善社會治理結構，滿足公民的多樣化、特性化需求。[5]本文則認為，政府購買公共服務就是政府通過聯(lián)合社會力量，對本應政府供給的公共物品，轉而由更多主體供給，以實現(xiàn)效率的最大化，效益的最優(yōu)化，從而達到政府職能結構的優(yōu)化，以及政府機構的變革等目的。

2.國際上政府購買公共服務的興起。

20世紀70年代末以來，世界范圍內掀起了一場以新公共管理理論為理論基礎的行政改革大潮。探索提高政府公共管理效率和公共服務質量，降低政府行政管理成本的有效方法。西方國家的新公共管理運動始于政府購買公共服務，其中主要以英美等較發(fā)達國家為主，其理論比較先進，思想比較自由。[6]新公共管理理論認為，傳統(tǒng)的“理性官僚制”已經難以適應當代公共管理的發(fā)展，也不符合知識經濟時代的要求以及全球化的發(fā)展。新公共管理理論主張建立企業(yè)家政府和競爭型政府，在政府治理方面引入市場化的手段，改革政府的供給機制。[7]美國學者薩瓦斯認為，政府的公共服務通常是成本比較高而質量則很差，問題的實質不在于公還是私，而在于壟斷還是競爭。政府公共管理活動大多數(shù)是以壟斷的方式運營的，所以，要提高效率和效益，必須要在公共部門引入競爭機制，促進公共部門與私部門的競爭，從而提高公共服務的質量和效率。[2]西方發(fā)達資本主義國家政府購買是新公共管理運動推動的直接產物，其核心是把市場競爭機制引入政府的公共管理活動中來，以達到提高服務的質量和降低服務的成本目的。[8]

3.中國政府購買公共服務的發(fā)展

從上世紀9 0年代初，我國一些沿海經濟發(fā)達城市的地方政府就己經開始啟動向社會力量購買公共服務的嘗試。1994年，深圳羅湖區(qū)率先開始在環(huán)衛(wèi)服務方面的提供上進行了公共服務購買的首次嘗試。向環(huán)衛(wèi)公司購買公共服務的方式不僅節(jié)省了財政資金，服務質量也得到了明顯提高。[9]1999年4月，財政部頒布《政府采購管理暫行辦法》，首次對政府采購進行規(guī)范化管理，辦法中也明確將服務采購管理納入到政府采購管理中。2003年，我國實施《政府采購法》，政府采購步入了正規(guī)化和法制化的發(fā)展時期。2005 年12 月19 日，國務院扶貧辦聯(lián)合亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦以及扶貧基金會等多個部門機構在北京啟動“非政府組織與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目”，此項目是第一個通過規(guī)范招標形式進行的公共服務購買項目，標志著服務購買開始進行規(guī)范化的試運行。[10] 2006年財政部、國家發(fā)改委、衛(wèi)生部聯(lián)合下發(fā)《關于城市社區(qū)衛(wèi)生服務補助政策的意見》，對政府購買社區(qū)公共衛(wèi)生服務開展試點。2013年9月，國務院印發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，對政府向社會力量購買公共服務的各方面進行完整的規(guī)范和標準要求。這是國家層面對政府購買公共服務全面規(guī)范管理的標志，也是國家全面推動政府購買公共服務的標志。十八屆三中全會期間做出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，要大力推廣政府購買公共服務，管理服務要引入競爭機制，通過合同、委托等規(guī)范方式向社會購買。首次把政府購買公共服務明確寫進黨代表大會中的重要決定中，確定了政府購買公共服務的規(guī)范實行。

三、政府購買公共服務的成功案例分析

1.上海浦東羅山市民會館案例。

早在1995年，上海浦東新區(qū)就開始探索政府購買新型公共服務的模式。當時浦東新區(qū)社會發(fā)展局要把一個新建小區(qū)的公建配套設施改建成綜合性市民社區(qū)活動中心，社會發(fā)展局將這個公建配套設施改建成一個由社會發(fā)展局直接管轄的社區(qū)公共服務設施——羅山市民會館，并委托一個社會組織對其進行管理發(fā)展局，最后確定了上海市基督教青年會。選定青年會， 是考慮到這是一個具有服務社會志愿精神傳統(tǒng)的民間社會團體，其組織管理水平和人員的專業(yè)素養(yǎng)相對較高。羅山市民會館建設采取社會發(fā)展局提供土地和房屋，并負責修改整建的費用，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展基金會利用社會的捐款發(fā)展完善會館的主要設施，基督教青年會承擔羅山會館的管理的共建方式，三方達成了“共建協(xié)議”。通過這一方式建立的上海浦東新區(qū)羅山市民會館，是早期中國政府向社會組織購買公共服務的探模型索，它打破了以往依靠政府單方面投入和運作的機制，而采取了委托非營利組織進行運作的機制。[9， 11]

2.廣東省購買公共體育服務的實踐[12， 13]。

2012年5月24日，廣東省印發(fā)《政府向社會組織購買服務暫行辦法》，其中規(guī)定除法律法規(guī)另有規(guī)定，或涉及國家安全、保密事項以及司法審判、行政決策、行政許可、行政審批、行政執(zhí)法、行政強制等事項外，屬于政府承擔的基本公共服務項目，適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的，原則上應通過向社會購買公共服務的方式。政府階段性的公共服務項目，如果是在社會力量可以承受的范圍之內，也應采取政府購買公共服務的方式。主要采取服務外包、補助或獎勵的方式。2012年5月31日，廣東省財政廳發(fā)布《2012 年省級政府向社會組織購買服務項目目錄（第1批）》，目錄一共分為三級，涵蓋了基本公共服務、社會事務服務、行業(yè)管理與協(xié)調事項、技術服務事項、政府履職所需輔助性和技術性服務等方面。這樣具體詳細的規(guī)定在全國還是首例。體育類別是二級目錄，屬于一級目錄的基本公共服務范疇，下屬的三級目錄包括公共體育規(guī)劃政策研究與宣傳服務、公共體育資訊收集與統(tǒng)計分析、公共體育運動競賽組織與實施、政府舉辦的群眾性體育活動的組織與實施、政府組織的體育職業(yè)技能再培訓、政府組織的國民體質測試及指導服務以及其他體育類服務事項等。

四、政府購買環(huán)境服務

1.政府購買環(huán)境服務相關論述。

政府購買環(huán)境服務，就是政府把本應該由政府直接向公眾提供的公共環(huán)境服務，按照規(guī)定的模式和規(guī)則，交給能完成此項服務的社會力量，政府會根據(jù)服務的具體項目向有關方支付一部分其所投入的成本的采購行為。環(huán)境服務是公共服務的一部分，政府購買環(huán)境服務在本質上是與政府購買公共服務是一致的。政府購買公共服務的規(guī)定和相關通知文件也同樣適用于環(huán)境服務。政府購買環(huán)境公共服務，有利于轉變生態(tài)建設方面的政府職能，提高環(huán)保服務效率與質量； 有助于改變政府投融資方式，提高投資效益，有益于激發(fā)社會主義市場經濟的活力，促進環(huán)保產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，改變環(huán)保產業(yè)的發(fā)展模式。[14]財政部國庫司近日發(fā)布《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》，明確了政府向社會采購項目的具體分類。環(huán)境服務是其中的第三類。國務院會議也明確提出，支持農村合作社、家庭農場等投資生態(tài)建設項目。鼓勵民間資本投資運營農業(yè)、水利工程，與國有企業(yè)的投資享有相同等級的政策優(yōu)惠待遇。

2.公共環(huán)境服務的特殊性。

環(huán)境服務是公共服務的一部分，政府購買公共服務的一般適用性方式或規(guī)則也可以適用于購買環(huán)境服務，但是，基于環(huán)境服務的特殊性，還是有一些問題使得研究政府購買環(huán)境服務有其必要性。

（1）環(huán)保領域有較高的技術要求。環(huán)境公共服務不像一般以人為對象的服務，是以物為對象的公共服務，靈活性比較差。治理環(huán)境問題，最大的障礙就是技術的問題，所以，政府可以通過市場的力量，社會的資本和專業(yè)的團隊共同解決環(huán)境問題，共同建設生態(tài)文明。環(huán)境問題包括河流，土地，森林等一系列與環(huán)境息息相關的領域。所以在環(huán)境的治理上需要更多的專業(yè)環(huán)保技術、專業(yè)人士以及專業(yè)設備才能做好這樣的服務工作，所以對于參與政府采購服務的中標企業(yè)，要求更多的專業(yè)性，這樣才能更好的為環(huán)境服務，達到治理環(huán)境污染問題的目標。

（2） 環(huán)境服務投入較大，收益較慢。環(huán)境公共服務由于其以物為對象的特殊性，環(huán)境問題一般來說比較宏大，有的河流流域有好多個城市，還有的環(huán)境問題甚至涉及幾個省，比如空氣污染。由于環(huán)境問題涉及的地域比較大，因此環(huán)境問題的治理一般一次性投入比較大，但是對于環(huán)境解決的方法也不可能一蹴而就，所以收益卻很慢，所以政府購買環(huán)境服務的難度比較大，很多企業(yè)都難以承受這樣的投入，因此，需要資質和信用較好的企業(yè)。環(huán)境問題涉及到環(huán)保領域的科技問題，而科技問題的解決必然要加大科研的投入，還有環(huán)保設備一般都是比較大型而昂貴的設備，還可能需要一些國際合作，而這些需要大量的人力、財力、物力的投入，因為其行業(yè)的特殊性，收益是比較緩慢的。政府采購時要找那些企業(yè)實力比較雄厚的和資歷夠格的企業(yè)。

（3）環(huán)境服務公益性質較大。

環(huán)境保護，人人有責。環(huán)境問題關系到我們的健康生活，以及人類可持續(xù)發(fā)展問題。環(huán)境問題需要投入大量的時間、精力、財力，但可能卻不是收益最大的項目。這就需要購買服務的企業(yè)能夠抱持最大善心和責任心完成這樣的項目。如果企業(yè)家惟利是圖，只看重眼前利益，不僅不能夠很好的解決環(huán)境問題，反而會導致一些腐敗問題。環(huán)境購買服務具有一定的公益性質，需要我們以及企業(yè)抱持一份善心，公益之心，因此，政府在購買環(huán)境服務時，企業(yè)和企業(yè)家的社會責任感是需要考慮的重要因素。

3.政府購買環(huán)境服務的操作建議。

（1）加強相關法律法規(guī)的建設。十八屆四中全會提出，全面推進依法治國的戰(zhàn)略總方針，并提出建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標。政府購買環(huán)境服務也要遵循有法可依，使政府活動處于法律監(jiān)督之下，有利于推進依法治國，保證依法行政。[15]購買工作應該按照《政府采購法》中的相關規(guī)定，但是政府采購法是相對于政府采購的所有領域來說的，是政府采購的法律基礎。而環(huán)境服務領域具有其特殊性，應該出臺專用于環(huán)境服務的法規(guī)政策，使政府購買環(huán)境服務有更多的政策法規(guī)的規(guī)范，有利于政府購買的順利推進，可以規(guī)避很多購買服務中的風險，也可以規(guī)范政府購買環(huán)境服務中相關主體的行為。政府制定相關的政策法規(guī)也可以推動購買環(huán)境服務的發(fā)展，有利于放開環(huán)保市場的活力，促進環(huán)保產業(yè)的發(fā)展，最大程度上改善環(huán)境狀況。

（2）明確政府購買的范圍。盡管有了政策的推動，但是由于環(huán)保行業(yè)的特殊性，導致政府購買環(huán)境服務的范圍不明確，操作隨意性大，缺乏動力。[14]盡管環(huán)境保護部2013 年下發(fā)《關于發(fā)展環(huán)保服務業(yè)的指導意見》，把增加政府購買基本公共環(huán)境服務作為基本原則之一，但對于政府采購中具體如何操作，尚未明確。政策不明導致地方落實困難，我國目前大部分省市實施政府購買公共服務的領域主要還是集中在財政專項撥款的一些大眾通用設備的購置、各類定點服務等，公共服務類采購項目規(guī)模很小。2012年，我國公共服務類采購僅占當年政府財政支出1%，與國際水平相比相差甚遠。其中環(huán)境服務所占我國政府公共服務采購比例更低，遠遠不能滿足未來我國政府購買環(huán)境服務的發(fā)展需要。同時，我國財政資金使用習慣于購買政府部門所需的一般性，即可量化為固定資產的消費品，或是與工程建設等相關的工程招標建設服務等。政府在某些領域設立的專項資金要求堅持專款專用，不得擅自更改資金的用途。所以，要盡快明確政府購買環(huán)境服務的具體范圍，以便推進購買服務的發(fā)展。

（3）質優(yōu)價廉不可兼得。環(huán)境服務的最重要的政策目標就是最大限度的改善環(huán)境質量。然而政府購買活動的目的是為了財政資金的充分利用，政府購買有時也是為了利用社會資本，減輕政府財政負擔?！百|優(yōu)和價廉”這兩個指標之間本身就存在一定的矛盾。[16]但是，現(xiàn)階段的首要目標就是解決環(huán)境問題，我們應該以“質優(yōu)”為第一目的。在質優(yōu)和價廉發(fā)生沖突時，希望有關參與者能選擇有利于環(huán)境保護的價廉一方，不能只注重眼前的經濟利益。

（4）明確責任主體。政府購買環(huán)境行為實質也是一種契約行為，是政府與私部門建立的契約合作精神。在合作中，要明確各方責任。如果政府購買了環(huán)境服務，而環(huán)境質量并有得到改善，哪些責任是政府和企共擔，哪些仍在政府？購買服務不能成為地方政府推卸環(huán)境治理責任的手段。當然，環(huán)境問題得不到解決，責任也不能全歸政府，要明確責任主體，實行責任制。[16]

（5）建立監(jiān)督評估體系。政府購買活動涉及到政府財政資金的使用，將購買環(huán)境服務納入政府預算，確保資金使用公開、透明、規(guī)范、有效，各級政府在財政資金的使用方面，要加強預算。并建立有第三方參與的監(jiān)督機制，加強對政府活動的監(jiān)督。政府購買環(huán)境服務的結果應該交由第三方以及被服務者給予評價，實施資金項目績效管理，建立績效評估機制。建立健全由各個參與方共同組成的綜合性評估機制，對購買服務項目資質、質量和資金利用效率等進行考核評價。以正確反饋政府購買環(huán)境的實施結果，以及環(huán)境的改善情況等。

（6）可以借鑒PPP的發(fā)展模式。PPP（public private partnership），就是政府公共部門與私人部門之間基于合作關系的融資模式。國家有關部門發(fā)布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，在公共服務領域推進PPP模式的發(fā)展運用。政府購買公共環(huán)境服務，也可以借鑒政府購買環(huán)境服務與環(huán)境類PPP項目間有內在相通之處，政府購買環(huán)境服務可以采用PPP 思維進行。無論是現(xiàn)行政府購買公共服務遵循的《采購法》相關規(guī)定所包含的法律精神，還是政府購買公共服務改革和發(fā)展方向，均與PPP理念、特征及實際操作要求高度一致。[17]政府購買環(huán)境服務與環(huán)境類 PPP 項目之間具有相同的立足點。政府購買環(huán)境服務是一種公共服務的非傳統(tǒng)供給模式，在這種模式下，政府由直接服務生產者轉變?yōu)殚g接供給者、參與者和監(jiān)管者。[18]同樣，PPP模式旨在利用市場機制合理分配風險，提高公共產品和服務的供給數(shù)量、質量和效率，其實質是公共產品和服務的一種替代性創(chuàng)新供給方式。具體到環(huán)境領域，PPP 模式的應用同樣是環(huán)境服務的一種創(chuàng)新供給方式。

結 語

政府環(huán)境服務，是政府在環(huán)境保護領域的新型措施，是生態(tài)文明建設的重要途徑，是政府公共環(huán)境職能的具體體現(xiàn)。環(huán)境問題的解決需要社會力量的加入，需要市場的合作。市場的決定性作用不止是在經濟發(fā)展的領域，在公共服務供給的領域也可以利用市場的強大力量。政府與市場的合作將是新時期服務型政府建設重要途徑。政府可以充分利用市場閑置資源發(fā)展社會公共事業(yè)，政府也會為企業(yè)的良好發(fā)展保駕護航，為企業(yè)制定更多的優(yōu)惠發(fā)展措施，或是建立一定的補償機制。雖然政府購買中也會產生一些問題，但應該認識到政府購買不是萬能的，環(huán)境問題的成因也是復雜的，解決環(huán)境問題需要各個方面的政策一起發(fā)揮作用，但在政府購買環(huán)境服務中，規(guī)范其行為過程，規(guī)避負面效應。政府購買環(huán)境服務不僅可以在一定程度上解決環(huán)境污染的問題，還能促進公共服務均等化的實現(xiàn)。

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[責任編輯：彭 亮]