肖立輝

中共十八屆六中全會發(fā)布公報，要求“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督”。細心的人注意到了“監(jiān)察機關”的提法，注意到了監(jiān)察機關列在作為行政機關、執(zhí)法機關的人民政府之后，列在人民法院、人民檢察院等司法機關之前。換句話說，監(jiān)察機關將與行政機關、司法機關平行并列，這種提法意味著國家機構將進行重大調整，也意味著一場影響當代中國政治權力框架的重大改革即將出臺。

接下來的問題是，為什么要啟動這場改革，改革的初衷和目的是什么？近年來，反腐敗斗爭以前所未有的沖擊力滌蕩著黨內一段時間以來不斷惡化的政治生態(tài)。加強黨的建設，全面從嚴治黨，不斷優(yōu)化黨內政治生態(tài)，提高黨的自我凈化能力，一大批“老虎”和“蒼蠅”在強勢反腐中紛紛落馬，初步解決了“不敢腐”的問題?！爸螛恕睘椤爸伪尽彬v出了改革的空間和時間。在反腐工作的壓倒性態(tài)勢已經形成的情形下，需要做出工作重心的轉移，即由“治標”為主轉場到“標本兼治、治本為主”，由權力反腐有序轉變?yōu)橹贫确锤?、法治反腐。既然是標本兼治，那么，在這一階段，反腐斗爭的壓力不減、節(jié)奏不變，不斷將壓力層層傳導到各個領域、各個層面，特別是傳導到不易傳到的基層和遠離權力中心的邊緣地帶。與此同時，著力推動制度建設，推動工作體系和工作機制體制的改革和創(chuàng)新，按照試點方案的說法是，重點在于組織和制度創(chuàng)新。

既然是組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，那么在權力制約監(jiān)督的組織建設和制度建設方面存在什么問題呢？一方面，在組織建設上，突出的表現就是，結構不合理、配置不科學。作為國家權力的重要組成部分，監(jiān)督監(jiān)察權過于分散，從形式上看，有法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、黨內監(jiān)督，且分別是由不同的政治主體來承擔。從承擔監(jiān)督監(jiān)察權的機構和部門看，既有黨內專門的監(jiān)督機構，比如各級紀委；也有人民政府內部負責監(jiān)督的工作部門，比如監(jiān)察局、審計局、預防腐敗局；還有人民檢察院內部負責監(jiān)督的工作部門，比如反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、預防職務犯罪局等。監(jiān)督監(jiān)察權分散，其必然結果就是碎片化現象嚴重，監(jiān)督合力難以形成。因此，這場改革的目標就是建立集中統(tǒng)一、權威高效的國家反腐敗工作機構，將享有并行使監(jiān)督權的機構和部門進行職能歸并，在此基礎上進行工作機構整合、工作人員融合、工作流程磨合，以確保思想不亂、工作不斷、隊伍不散。

另一方面，在制度建設上，突出的表現就是程序過于原則化，流程沒有形成權力的閉環(huán)，制度有“漏洞”，監(jiān)管有“盲區(qū)”。在黨內監(jiān)督執(zhí)紀越來越嚴的情況下，一些非黨組織和非黨人員權力失控和濫用的問題日益凸顯。比如，在2015年全國查辦的腐敗犯罪案件中，征地拆遷、醫(yī)藥衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、扶貧救災等民生領域涉案達32132人，其中非黨人員占45%，同比上升3.3%。要把習近平總書記提出的對于腐敗現象和腐敗行為“零容忍”“無禁區(qū)”要求落到實處，就必須把監(jiān)管對象“全覆蓋”。按照國家監(jiān)察部副部長肖培的介紹，這次國家監(jiān)察體制改革監(jiān)察對象將涵蓋六類人，梳理一下，其實就是兩大類人員，一是與公共權力相關的工作人員，即國家公職人員、法律授權或政府委托從事公共事務的公務人員、其他依法行使公共職務的人員；二是與管理相關的工作人員，即國有企業(yè)的管理人員、公辦事業(yè)單位（包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等）的管理人員、群眾自治組織的管理人員。這六類承擔一定公共職能的人員納入監(jiān)管，必然會在國家監(jiān)察權問題上補上漏洞，掃除盲區(qū)。

進一步講，組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新是一個硬幣的兩面，是一個事物的兩個方面。通過組建集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察委員會，完善相關的監(jiān)察制度，加快構建起紀律管全黨、法律管全體相結合的治理腐敗的高效運行體系，從而建立健全結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，為風清氣正、廉潔施政、團結實干的政治生態(tài)的形成與優(yōu)化，為“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的有序推進，奠定良好而穩(wěn)固的政治基礎。

作者系中央黨校政法部教授）