馬彪+王鵬振

摘 要：從2007年開始，小產(chǎn)權(quán)房逐漸成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)是中國(guó)城鄉(xiāng)土地二元制下各方利益博弈的產(chǎn)物，它既給消費(fèi)者帶來了實(shí)惠，但也存在著很多問題。本文以中牟縣城關(guān)鎮(zhèn)的小產(chǎn)權(quán)房為研究對(duì)象，通過實(shí)地調(diào)研分析該鎮(zhèn)小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生原因、存在的問題并試提出解決小產(chǎn)權(quán)房問題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城關(guān)鎮(zhèn)；小產(chǎn)權(quán)房；城鄉(xiāng)土地二元制

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）02 — 0083 — 03

一、研究目的及意義

小產(chǎn)權(quán)房是在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的，由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人購(gòu)買的，沒有依法取得由縣級(jí)以上的房屋管理部門所頒發(fā)的房屋所有權(quán)證書的房屋?！?〕近年來小產(chǎn)權(quán)房作為一個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)屢屢被提及，而其作為一個(gè)歷史遺留問題又一直未得到妥善解決。小產(chǎn)權(quán)房自身作為一個(gè)多方利益博弈的產(chǎn)物存在諸多不合理性，比如它的占地與我國(guó)現(xiàn)行土地使用制度相違背，存在不合法性、建設(shè)存在安全隱患、交易過程中可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛、業(yè)主的權(quán)益得不到法律保護(hù)等問題。小產(chǎn)權(quán)房問題能否妥善解決事關(guān)國(guó)家、農(nóng)村村集體、村民個(gè)人及小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主等多方利益，因此要十分審慎地對(duì)待。本文以此為出發(fā)點(diǎn)，研究小產(chǎn)權(quán)房問題的合理解決。

二、研究?jī)?nèi)容及方法

本文在研究?jī)?nèi)容上以鄭州市中牟縣城關(guān)鎮(zhèn)的小產(chǎn)權(quán)房為例，分析小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生原因、存在的問題、影響，從而研究出小產(chǎn)權(quán)房的解決對(duì)策。

本文的研究方法主要采用文獻(xiàn)法和訪談法。筆者對(duì)當(dāng)前學(xué)界關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的研究成果、政府出臺(tái)的相關(guān)政策進(jìn)行搜集和分析，從而在學(xué)理上充分把握和認(rèn)識(shí)小產(chǎn)權(quán)房的研究現(xiàn)狀，找到突破口。此外，本文采用訪談方式，通過對(duì)小產(chǎn)權(quán)房利益相關(guān)者進(jìn)行相關(guān)問題的訪談，以獲悉他們對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的理解與認(rèn)識(shí)，以及他們所能接受的小產(chǎn)權(quán)房問題的解決途徑等內(nèi)容。文章訪談對(duì)象均為中牟縣城關(guān)鎮(zhèn)中小產(chǎn)權(quán)房的所有者、以及小產(chǎn)權(quán)房所在地的管理者等利益相關(guān)者。訪談內(nèi)容包括受訪者姓名、住址、家庭收入情況、對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的認(rèn)識(shí)、是否明晰國(guó)家關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的政策及態(tài)度、理想的小產(chǎn)權(quán)房的解決對(duì)策。本文中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來自河南省統(tǒng)計(jì)年鑒及鄭州市、中牟縣政府網(wǎng)站。

二、中牟縣小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀及其原因分析

1.中牟縣小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀

中牟縣位于河南省中部，隸屬河南省省會(huì)鄭州市，下轄城關(guān)鎮(zhèn)、張莊鎮(zhèn)、狼城崗鎮(zhèn)、黃店鎮(zhèn)等15個(gè)鎮(zhèn)，青年路街道辦事處、廣惠街街道辦事處等3個(gè)街道辦事處，人口70余萬。據(jù)相關(guān)資料顯示，2012年中牟縣全縣城鎮(zhèn)人口26萬余人，比2011年增加了近1萬人，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。中牟縣縣城建成區(qū)面積達(dá)到15.67平方公里，人口近10萬人。

中牟縣城區(qū)存在大面積的小產(chǎn)權(quán)房，主要分布于城關(guān)鎮(zhèn)疊路頭村、大潘莊村、東關(guān)村、西關(guān)村的邊角部分，分布范圍廣、購(gòu)買者多，對(duì)中牟縣的城建進(jìn)程是一個(gè)極大的阻礙。中牟縣城區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房主要分為三種：一是，城中村出賣村集體土地給非本農(nóng)村集體中的個(gè)人，由其自行建造的住宅；二是，城中村的村民在自家的宅基地上自行建造住宅，然后將住宅轉(zhuǎn)手倒賣，獲取豐厚利潤(rùn)；三是，房地產(chǎn)開發(fā)商征用農(nóng)村集體土地，并開發(fā)樓房進(jìn)行出售。以上三種房屋均沒有國(guó)家房管部門頒發(fā)的《房屋所有權(quán)證》及《土地使用權(quán)證》，僅僅具有村集體頒發(fā)的土地使用權(quán)證書，因而被歸類為小產(chǎn)權(quán)房。中牟縣小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)火爆，小產(chǎn)權(quán)房交易信息隨處可見，中牟在線網(wǎng)站、街邊信息欄均可看到。房屋出售者及購(gòu)買者人數(shù)巨大，小產(chǎn)權(quán)房以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)商品房的價(jià)格備受中牟縣城鎮(zhèn)居民的青睞。但小產(chǎn)權(quán)房交易市場(chǎng)秩序不完善，未通過正規(guī)房屋交易渠道，存在諸多經(jīng)濟(jì)糾紛、產(chǎn)權(quán)不明等隱患。

2.中牟縣小產(chǎn)權(quán)房興起的原因分析

（1）商品房房?jī)r(jià)過高，中低收入居民住房需求難以滿足。中牟縣位于鄭州市東30公里處，發(fā)揮著鄭州市衛(wèi)星城的作用。由于近年來鄭開大道、物流大道的修建，中牟縣至鄭州市區(qū)的交通便利程度提高，加之鄭州市區(qū)較為擁堵且房?jī)r(jià)較高（2010年到2014年鄭州市商品房成交均價(jià)從5099元/m2漲到7216元/m2，五年同比增長(zhǎng)率平均為11.8%）導(dǎo)致大批鄭州市民轉(zhuǎn)向離鄭州市區(qū)不遠(yuǎn)的中牟縣，在中牟縣購(gòu)置用作投資的房產(chǎn)，無形中推高了中牟縣商品房房?jī)r(jià)（2010年到2014年中牟縣商品房成交均價(jià)從3100元/m2漲到5698元/m2，五年同比增長(zhǎng)率平均為17.3%）。另一方面，中牟縣城鎮(zhèn)居民人均收入增長(zhǎng)緩慢（2010年到2014年中牟縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從14508元增長(zhǎng)到20602元，五年同比增長(zhǎng)率平均為15.8%），可以看出，與中牟縣商品房?jī)r(jià)相比，中牟縣城鎮(zhèn)居民購(gòu)買力較低，難以負(fù)擔(dān)起商品房的價(jià)格。正是由于商品房?jī)r(jià)格偏高，才催生出小產(chǎn)權(quán)房這一新生產(chǎn)物，它反映了城鎮(zhèn)居民面對(duì)高房?jī)r(jià)商品房的無奈。面對(duì)無法承擔(dān)的商品房高購(gòu)房成本，中低收入城鎮(zhèn)居民群體傾向于購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房作為替代品，因而對(duì)低價(jià)格小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生巨大需求，客觀上導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的大規(guī)模建設(shè)。

（2）城鄉(xiāng)二元土地所有制是根源。國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能進(jìn)入市場(chǎng)，和國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)不同價(jià)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！?〕國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知》中指出，“集體所有土地，必然先行征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓。”〔3〕地方政府和農(nóng)村集體之間存在利害關(guān)系，地方政府通過出賣土地使用權(quán)獲得高額的土地出讓金，因而不允許農(nóng)村集體土地流入市場(chǎng)，影響其收入。這樣，城鄉(xiāng)土地就被割裂開來，使得在繳納土地出讓金的國(guó)有土地上建設(shè)的商品房?jī)r(jià)格偏高，因此基于農(nóng)村集體建設(shè)用地上的相對(duì)價(jià)格低的小產(chǎn)權(quán)房倍受中低收入群體青睞。城市土地和農(nóng)村土地的歸屬權(quán)不同，前者屬于國(guó)家，后者屬于農(nóng)村集體，這妨礙了同權(quán)同地同收益的選擇，農(nóng)村集體土地不能入市，農(nóng)民所有房產(chǎn)不能轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，導(dǎo)致村民和村集體更傾向于選擇通過小產(chǎn)權(quán)房這一途徑獲得更多利益。

（3）相關(guān)法律的缺失，城建、規(guī)劃等相關(guān)部門職責(zé)缺失。我國(guó)《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律雖有涉及類似關(guān)于“禁止轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地供非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的規(guī)定，但并未直接指出禁止建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，立法層面相對(duì)滯后，在小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)方面存在法律漏洞，因而給了小產(chǎn)權(quán)房很大的空間。此外，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)、出售缺乏住建、城管等相關(guān)部門的有力監(jiān)管，村民個(gè)人、房地產(chǎn)開發(fā)商只需得到農(nóng)村集體的許可即可開工建設(shè)，致使在城中村出現(xiàn)大面積小產(chǎn)權(quán)房。

（4）出賣土地、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)的高額利潤(rùn)驅(qū)使。城中村（城關(guān)鎮(zhèn)）、城鄉(xiāng)結(jié)合部（尚莊）的村民以低廉的價(jià)格從農(nóng)村集體購(gòu)得宅基地，然后在自家宅基地上建設(shè)房屋進(jìn)行出售或直接出售宅基地，以此獲得高額利潤(rùn)。房地產(chǎn)開發(fā)商如果走一般的商品房開發(fā)渠道，需要向政府提出申請(qǐng)征收土地，還要繳納國(guó)有土地出讓金、房地產(chǎn)領(lǐng)域名目繁多的稅收，開發(fā)成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房。此外，商品房開發(fā)手續(xù)較為繁瑣，需要辦理國(guó)有土地使用權(quán)證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證等手續(xù)。因而，不少實(shí)力較弱的房地產(chǎn)開發(fā)商選擇轉(zhuǎn)戰(zhàn)小產(chǎn)權(quán)房這一領(lǐng)域，從農(nóng)村集體以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)上國(guó)有土地的價(jià)格征收宅基地、農(nóng)業(yè)用地，然后在這些土地上開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房并出售，借此獲得遠(yuǎn)高于在國(guó)有土地上開發(fā)商品房的利潤(rùn)。

（5）中牟縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程快，大批務(wù)工人員涌入城市。近年來隨著企業(yè)外遷及農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人口的增加，中牟縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)人口呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)中牟縣政府網(wǎng)資料統(tǒng)計(jì)，2013年中牟縣城鎮(zhèn)人口達(dá)近18萬人，約占全縣人口的25%。在“居有其所”中國(guó)傳統(tǒng)思想觀念的作用下，進(jìn)城務(wù)工人員傾向于在其工作地?fù)碛袑儆谧约旱淖》?，因而推?dòng)了城鎮(zhèn)居民的購(gòu)房需求。在住房需求得不到有效滿足的情況下，他們傾向于尋找一種價(jià)格相對(duì)低廉的替代品——小產(chǎn)權(quán)房。

3.中牟縣小產(chǎn)權(quán)房存在的問題

（1）不受法律保護(hù)，業(yè)主權(quán)益不能得到保障

小產(chǎn)權(quán)房由于未繳納土地出讓金等費(fèi)用、房產(chǎn)證并非由國(guó)家部門頒發(fā)等原因，使其處在合法與非法的邊緣這一十分尷尬的境地。小產(chǎn)權(quán)房無法辦理合法的產(chǎn)權(quán)手續(xù)，因此購(gòu)買后難以過戶轉(zhuǎn)讓及繼承，小產(chǎn)權(quán)房并不具備合法的產(chǎn)權(quán)，也就無法保障購(gòu)房人的權(quán)益。

（2）管理混亂

中牟縣的小產(chǎn)權(quán)房大都出售給個(gè)人，業(yè)主與房屋所在地的農(nóng)村集體并無隸屬關(guān)系，因此也就造成無人管理的亂象。小產(chǎn)權(quán)房與正規(guī)房地產(chǎn)商開發(fā)的小區(qū)相比，管理上較為混亂，也缺乏配套設(shè)施。

（3）質(zhì)量參差不齊，存在安全隱患

中牟縣在建、在售的小產(chǎn)權(quán)房，有的打著“舊村改造”、“城中村改造”的名義建設(shè)，沒有經(jīng)過專業(yè)的規(guī)劃、勘測(cè)及相關(guān)質(zhì)檢部門驗(yàn)收，存在諸多不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象，房屋質(zhì)量很難得到保證，存在很大的安全隱患，比如未經(jīng)過消防審核、未設(shè)置安全出口等。此外，部分開發(fā)商為謀取利潤(rùn)，在小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)環(huán)節(jié)偷工減料、非法規(guī)劃，給小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主的入住及日常生活帶來了安全隱患。此外還存在基礎(chǔ)設(shè)施不完善，如下水道、路燈、停車場(chǎng)等不具備或不合格，這些都給入住的居民帶來了很多不便。

4.小產(chǎn)權(quán)房的影響

（1）良性影響

一定程度上緩解了中低收入購(gòu)房者的經(jīng)濟(jì)壓力，相對(duì)于正規(guī)且價(jià)格居高不下的商品房來說，小產(chǎn)權(quán)房在很大程度上緩解了購(gòu)房者的購(gòu)房壓力；解決了中低收入群體的住房問題，中低收入者以一個(gè)相對(duì)低廉的購(gòu)房成本獲得了住所，從長(zhǎng)遠(yuǎn)方面來說這也有利于社會(huì)的和諧和長(zhǎng)治久安；讓農(nóng)民得到更多的實(shí)惠，變相地實(shí)現(xiàn)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，縮小城鄉(xiāng)差距；一定程度上有利于節(jié)約土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約化。

（2）惡性影響

大規(guī)模小產(chǎn)權(quán)房的交易對(duì)正規(guī)房地長(zhǎng)市場(chǎng)的供求關(guān)系造成了沖擊，影響市場(chǎng)秩序。部分小產(chǎn)權(quán)房違規(guī)占用耕地威脅農(nóng)業(yè)用地及糧食安全，各地已建、在建的小產(chǎn)權(quán)房威脅我國(guó)農(nóng)業(yè)用地的安全，18億畝耕地紅線正日趨逼近，不利于國(guó)家土地資源的保護(hù)。小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主的權(quán)益難以保障，這也成為一大隱患。影響政府公信力，盡管政府再三強(qiáng)調(diào)，小產(chǎn)權(quán)房卻猶如雨后春筍般層出不窮，這對(duì)維護(hù)政府公信力而言是一大挑戰(zhàn)。影響城市發(fā)展，不利于城市進(jìn)行合理規(guī)劃建設(shè)。

三、中牟縣小產(chǎn)權(quán)房的解決對(duì)策

1.完善相關(guān)法律法規(guī)，填補(bǔ)法律漏洞

縱觀《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律，皆沒有明確對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行定性?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》中雖然指明“本法所稱房地產(chǎn)開發(fā)，是指在依據(jù)本法取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)的行為”，但只是對(duì)房地產(chǎn)商品房的一個(gè)規(guī)定，并未有涉及小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)定。目前國(guó)家相關(guān)部門對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的處理所依據(jù)的只是一些模糊的法律規(guī)定，并不具有十分強(qiáng)的法律說服力。所以，完善立法，明確法律界定，逐步填補(bǔ)法律中關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房部分的空白是當(dāng)務(wù)之急。國(guó)家應(yīng)從法律層面入手，逐步杜絕出現(xiàn)違規(guī)占用農(nóng)村集體非建設(shè)用地的情況，從源頭上對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行遏制。

2.著力破除城鄉(xiāng)土地二元制

深化土地制度改革，破解城鄉(xiāng)土地二元制。小產(chǎn)權(quán)房之所以出現(xiàn)，根源在于城鄉(xiāng)土地二元制，要想徹底根除小產(chǎn)權(quán)房，必須從源頭進(jìn)行治理，推動(dòng)農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化改革，破除以往農(nóng)村集體土地征用為國(guó)家土地才能進(jìn)入市場(chǎng)的弊端，適當(dāng)允許農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，降低土地市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，使農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地享受同等價(jià)格同等權(quán)利。農(nóng)村集體土地入市，農(nóng)民可以從土地出讓中獲得土地出讓金，有利于農(nóng)民及農(nóng)村集體的利益實(shí)現(xiàn)。高額的土地出讓金與小產(chǎn)權(quán)房獲得的利潤(rùn)相比，農(nóng)民更傾向于出讓土地，因此會(huì)減少小產(chǎn)權(quán)房的增量。

3.加強(qiáng)調(diào)控監(jiān)管

（1）堅(jiān)決調(diào)控房?jī)r(jià)

商品房房?jī)r(jià)過高是小產(chǎn)權(quán)房在民間大行其道的重要原因，各級(jí)政府要對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，規(guī)范房地產(chǎn)建設(shè)、降低房地產(chǎn)稅費(fèi)能有效解決房?jī)r(jià)居高不下的狀況，讓商品房房?jī)r(jià)回歸理性。商品房房?jī)r(jià)一旦降低，中低收入群體就能夠在其工作地買得起住房，小產(chǎn)權(quán)房自然失去賴以生存的市場(chǎng)。因此，國(guó)家堅(jiān)決調(diào)控商品房房?jī)r(jià)能夠有效遏制民眾對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的需求。

（2）有關(guān)部門加強(qiáng)審批、監(jiān)管力度

規(guī)劃局、城建局應(yīng)依法行政，嚴(yán)格按照規(guī)章制度審批相關(guān)手續(xù)，并且對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體的土地進(jìn)行監(jiān)管，從源頭上遏制小產(chǎn)權(quán)房的泛濫，這是治標(biāo)之舉。許多小產(chǎn)權(quán)房在程序上存在很大問題，在沒有取得房管部門審批的情況下就自行施工，存在程序的非法性。房管相關(guān)部門應(yīng)對(duì)此加以嚴(yán)查，將小產(chǎn)權(quán)房的苗頭扼殺在搖籃里。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的監(jiān)督與宣傳，嚴(yán)禁將農(nóng)村集體土地出售給集體外的企業(yè)或個(gè)人。

（3）政府應(yīng)該不斷完善保障性住房體系

中低收入群體選擇小產(chǎn)權(quán)房的部分原因我國(guó)保障性住房體系尚未完善。應(yīng)由政府牽頭、多部門合作加快建設(shè)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和政策性租賃房等，同時(shí)加強(qiáng)保障性住房購(gòu)買、租賃資格的審查力度，防止出現(xiàn)保障房資格造假、騙購(gòu)、騙租等現(xiàn)象。讓真正需要的人群住進(jìn)保障性住房，切實(shí)改善中低收入群體的住房條件，一定程度上滿足他們的剛性住房需求。

（4）加強(qiáng)宣傳，合理引導(dǎo)消費(fèi)者

從小產(chǎn)權(quán)房的潛在消費(fèi)群體著手，相關(guān)部門、大眾媒體加大關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的宣傳教育，讓消費(fèi)者了解小產(chǎn)權(quán)房的法律地位及弊端，從輿論上進(jìn)行引導(dǎo)。對(duì)已成既定事實(shí)，已經(jīng)入住的小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主，努力做好工作，為小產(chǎn)權(quán)房的后期處理改造減小阻力。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕王海鴻，付士波，朱前濤.“小產(chǎn)權(quán)房”存在的合理性及其合法化途徑研究——基于土地發(fā)展權(quán)角度〔J〕.華東經(jīng)濟(jì)管理，2009，（12）.

〔2〕中央人民政府網(wǎng)〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989.htm.

〔3〕中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳，關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知〔Z〕. http：//www.saac.gov.cn/xxgk/2010-02/05/content_1541.htm.

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕