史林凡

[摘要]輿論的利用和管控是現(xiàn)代民主國家的常態(tài)，但與英國政府相比，和平組織的劣勢非常明顯。20世紀(jì)30年代末，英國輿論中的可戰(zhàn)派與棄戰(zhàn)派都無力對外交決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。西班牙內(nèi)戰(zhàn)時，英國政府壓制了反對意見德奧和德捷危機期間，英國政府捏造了民意。利用輿論自身的分裂，英國政府的管控放大了少數(shù)人的聲音，使其成為綏靖政策的重要推手。

[關(guān)鍵詞]輿論管控，綏靖政策，和平組織，英國政府

[中圖分類號]K1 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]0457-6241（2016）04-0043-07

第二次世界大戰(zhàn)在歐洲地區(qū)的爆發(fā)與英國綏靖政策密切相關(guān)。大戰(zhàn)后，不少學(xué)者認為20世紀(jì)30年代末的英國輿論與綏靖政策的形成存在重大關(guān)聯(lián)。在英國保守黨政治家回憶錄里，所謂的反戰(zhàn)輿論也屢遭征引，瞧被指責(zé)為英國無力重整軍備和對抗德意法西斯的重要原因。他們的看法使輿論和外交的關(guān)系成為學(xué)界關(guān)注點之一，但也存在一些偏差。事實上，“二戰(zhàn)”前英國政府的輿論管控才是綏靖政策的重要推手。這些管控不僅為綏靖政策提供了民意基礎(chǔ)、增加了動力，還成功地壓制了反對派的聲音、減少了政策阻力。尤需強調(diào)的是，英國輿論自身的嚴重分裂除了在“二戰(zhàn)”前為政府管控提供了可乘之機，還成了“二戰(zhàn)”后學(xué)者們長期爭論的根源之一。

一、輿論管控的渠道

管控輿論的辦法早在“一戰(zhàn)”中就被廣泛使用了，并被冠以“宣傳”（propaganda）的惡名?！耙粦?zhàn)”后，公開外交成為風(fēng)尚。除了1914年成立的英國外交部新聞局被保留下來，很多宣傳機構(gòu)都解散了。同時，選民數(shù)量大幅增加，使輿論成了英國政府決策時必須重視的因素。如在1935年，先是英國最大的和平組織——國際聯(lián)盟協(xié)會（League ofNations Union）利用“和平投票”向政府施壓，保守黨違心地迎合輿論贏得大選，但不久后外交大臣又在舉國洶洶的輿論浪潮中被迫辭職。因此，20世紀(jì)30年代后期，英國政府不得不再次強化輿論管控，采取更為巧妙的措施來影響公眾態(tài)度。

需要強調(diào)的是，“輿論”（public opinion）是一個被隨意使用且遠非明晰的概念。它缺乏一致性，常常相互沖突。多數(shù)情況下，它都只是部分公眾的看法，很少是全體公眾的看法。和平組織與政黨都竭力讓自己所代表的部分公眾看法以全體公眾看法的面貌呈現(xiàn)出來，借此可宣稱自己的行動或政策順乎民意，而能否塑造有利于自己的輿論是成敗的關(guān)鍵。

輿論的可塑性源于其分散性和速變性。分散性是指在同一個議題上的觀點差異和對立。因此，和平組織與政黨都需要尋找、制造共識。速變性是指公眾的觀念轉(zhuǎn)變和興趣轉(zhuǎn)移，其變動有時相當(dāng)迅速，所以能被和平組織與政黨塑造和引導(dǎo)。雖然表達看法的自由一直被英國人所珍視，但政治學(xué)家卡爾（E.H.Can）在1939年就寫道：

現(xiàn)在的問題已經(jīng)不再是人們是否享有表達意見的政治自由。對于廣大民眾來說，現(xiàn)在的問題是，面對由各種既得利益集團控制的宣傳工具，除了屈從于這類勢力的影響之外，輿論是否還有任何真正的意義。

換言之，談及輿論時，我們不能一概而論，更不能簡單地把受控的媒體視為輿論的必然代表，必須把它與事件的真實結(jié)果相聯(lián)系，必須把它與某個特殊時段公眾的具體看法相聯(lián)系。

新傳播技術(shù)使輿論更容易被管控。1922年，英國廣播公司（BBC）組建。兩年多后，著名的社會學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家和費邊社的主要創(chuàng)建者韋伯夫人（Beatrice Webb）在日記里寫道：“無線電廣播有讓人吃驚的選擇性，并且處于精心控制之下。”她擔(dān)心“旨在使輿論和文化保持強制性一致的廣播管理機構(gòu)可能變得非?？植馈薄５?0世紀(jì)30年代，報紙仍是公眾獲取信息最重要的來源和英國政府輿論管控的主要渠道。與無線電廣播的即時性相比，報紙既能報道新聞事件，又能提供分析評論。讀者常常給報紙編輯部寫信，報紙有選擇地刊登讀者來信。無論明確與否，多數(shù)報紙都有自己的政治立場，也各自培養(yǎng)了相對固定的讀者群。英國政治精英也普遍認為報紙能讓自己觸摸到輿論的脈搏。新聞短片和廣播作為新生事物，其作用尚趕不上報紙。

英國政府的輿論管控主要來自唐寧街10號和外交部。尼維爾·張伯倫被稱為“大規(guī)模實施新聞管理的第一位首相”。除了經(jīng)常和記者們在圣史蒂芬俱樂部共進午餐外，張伯倫與報紙主編和經(jīng)營者也維持著良好關(guān)系。首相新聞辦公室由喬治·斯圖亞特（George Steward負責(zé)。保守黨研究部（Conservative Research Department）的約瑟夫·鮑爾（Joseph Ball）與首相密切協(xié)作，撰寫文章支持張伯倫的外交政策。在外交部里，與媒體打交道的是瑞克斯·利珀（Rex Leeper）負責(zé)的新聞局，其功能：

不僅僅是提供每日新聞，還要教育不同公眾團體與政府奉行的外交政策保持一致。

這些控制旨在把綏靖政策的精神溶解到公眾中間。涉及重大國際時事時，使大部分媒體能夠自我審查。

雖然爭相塑造和利用輿論是現(xiàn)代民主國家的常態(tài)，但與英國政府相比，和平組織的劣勢非常明顯。受資金和社交網(wǎng)絡(luò)限制，和平組織的主要手段是舉行公眾集會、在報紙上發(fā)表文章和發(fā)行各式各樣的出版物。不過，公眾集會不可能每天都舉行，受主辦方、演講者、天氣、場地和交通的影響比較大，而且集會能否引起更多公眾的注意，關(guān)鍵在于全國性媒體是否報道和如何報道。在報紙上發(fā)表文章自然會受到報社的諸多限制，而連續(xù)出版物的發(fā)行數(shù)量總是比較小，無法與全國性報紙比肩。大選年倒是給和平組織提供了難得的機會，但如國聯(lián)協(xié)會（LNU）這樣的組織不愿涉足黨爭。和平組織能教育和動員選民，但選民們用選票表達意愿的機會每過幾年才有一次。此外，和平組織利用議員表達訴求時，議員時常也會受到黨紀(jì)約束。

在如何避免或制止戰(zhàn)爭的問題上，英國輿論一直是分裂的。很多人擁護《國聯(lián)盟約》和集體安全制度，加入或支持國聯(lián)協(xié)會（LNU），贊成強力制裁和反侵略戰(zhàn)爭，是“可戰(zhàn)派”。他們普遍認為反擊戰(zhàn)爭制造者必須使用物質(zhì)力量，包括最后使用軍事力量。1936年5月，國聯(lián)協(xié)會（LNU）的主要領(lǐng)導(dǎo)人塞西爾勛爵（Lord Cecil）在給安東尼·艾登（an-thony Eden）的信中寫道：

作為個人，我收起所有幻想，即可以依靠世界輿論的責(zé)難、呼吁及其影響力來維持世界和平。這種影響力在國際事務(wù)中是強大的，卻沒能阻止哪怕一場戰(zhàn)爭。因為是否開戰(zhàn)的決定權(quán)握在強國手里。……如果我們還想公平地考驗一下維護和平的新制度……我們必須準(zhǔn)備好犧牲。

他所謂“維護和平的新制度”指的是國際聯(lián)盟的集體安全制度，而為此“準(zhǔn)備好犧牲”意味著共同抗擊侵略者。

與之相對，仍有數(shù)量可觀的英國人信奉更為古老的和平理念，即基于宗教和倫理等方面的考慮，在任何情況下都譴責(zé)和反對戰(zhàn)爭，而不考慮戰(zhàn)爭的性質(zhì)和目的。在危機和沖突面前，他們放棄制裁和反擊，過于強調(diào)合作的重要性，以致不斷妥協(xié)退讓，可被稱為“棄戰(zhàn)派”，如政治家喬治·蘭斯伯里（George Lansbury）、《泰晤士報》主編杰弗里·道森（Geoffrey Dawson）以及民間團體和平誓約聯(lián)盟（Peace Pledge Union）。鑒于“可戰(zhàn)派”并未放棄制裁和反擊，筆者以為，學(xué)界在探討20世紀(jì)30年代英國綏靖政策的民意基礎(chǔ)時，把“和平主義者”的標(biāo)簽貼在“棄戰(zhàn)派”身上更合適。

二、涉西輿論管控

1936年7月，西班牙內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，加劇了英國輿論的分裂。和平誓約聯(lián)盟（PPU）的重要資助者龐森比勛爵（Lord Ponsonby）公開支持英國政府的不干涉政策。為了鉗制那些支持西班牙共和國的言論，它的機關(guān)報《和平新聞》（Peace News）警告道：

即使西班牙共和國贏得了軍事勝利，它也不過是武力的勝利者，而非正義的勝利者，無論是西班牙共和國還是佛朗哥叛軍取得勝利，強加的和平對未來都是有害的。

和平誓約聯(lián)盟（PPU）很清楚意大利和德國對西班牙叛軍的支持，但仍視西班牙共和國的反擊為“非正義”。正是這種言行為綏靖政策提供了所謂的民意基礎(chǔ)，卻應(yīng)了這樣一句評論：“沒有和平主義者的和平運動是荒謬的，只有和平主義者的和平運動卻永遠實現(xiàn)不了目標(biāo)?！睘榱撕推?，“可戰(zhàn)派”已依靠物質(zhì)力量去實踐集體安全制度；而“棄戰(zhàn)派”仍迷信道義力量，反對制裁，譴責(zé)正義反擊，逐漸與綏靖政策合流。

自1936年秋起，英國公眾越發(fā)強烈地質(zhì)疑不干涉政策。國聯(lián)協(xié)會（LNU）下屬的全國青年委員會（National Youth Committee）派人到西班牙調(diào)查后，呼吁英國政府答應(yīng)西班牙共和國政府購買武器的請求，國際聯(lián)盟按照《國聯(lián)盟約》第11款采取行動。1937年初，它又通過決議，要求撤出“所有支持西班牙叛軍的德國和意大利軍隊”，隨后又呼吁撤出所有在西班牙領(lǐng)土上的軍隊。

這種呼聲才是當(dāng)時英國公眾態(tài)度的主流。1937年1月，英國輿情局（British Institute of PublicOpinion）的調(diào)查結(jié)果顯示只有14%的受訪者把佛朗哥叛軍政權(quán)視為合法，86%的受訪者持否定意見。1938年3月和10月的調(diào)查顯示：57%的受訪者支持西班牙共和國，僅有7%的受訪者支持佛朗哥。到1939年1月，西班牙共和國的巴塞羅那政府在受訪者中依然有71%的支持率，叛軍政府只有10%。西班牙共和國的高支持率還反映在人道援助的數(shù)量上：截止1938年中期，英國國內(nèi)支持西班牙共和國的組織募集了31.73萬英鎊，支持佛朗哥叛軍的組織只募集到了約2.4萬英鎊。有2500名英國志愿者參加國際縱隊為西班牙共和國而戰(zhàn)，對比之下，只有十幾個英國人在為佛朗哥賣命。

但英國媒體竭力把西班牙內(nèi)戰(zhàn)的輿論影響消弭于無聲。盡管佛朗哥叛軍的空襲造成了平民傷亡，但記者拍攝的照片卻被英國報紙審查掉了。直到1937年初，英國主要的新聞短片公司都不承認多股外國勢力參與了西班牙內(nèi)戰(zhàn)；隨后這個事實被提起時，它們又總是回避對英國的影響。在國際縱隊中戰(zhàn)斗的英國人被描繪成受雇于西班牙共和國政府的筑路工人。1937年夏天，意大利襲擊了那些與西班牙共和國有貿(mào)易往來的英國商船，這被報道成“身份不明的潛艇”所為。

由于英國政府的輿論管控，反對不干涉政策的只是少數(shù)幾家報紙，如發(fā)行量在100萬份左右的《新聞紀(jì)事》（News Chronicle）、約500萬份的《雷諾消息》（Reynold's News）和約100萬份《每日工人》（Daily Worker）?！睹咳展_德》（Daily Herald）是工黨的半官方喉舌，發(fā)行量超過200萬份，始終視中立政策為最后和最壞的選擇。但多數(shù)報紙支持英國政府，如發(fā)行量超過200萬份的《每日快報》（Dairy Express）、150萬份的《每日郵報》（Daily Mail）、80萬份的《每日簡報》（Daily Sketch）、接近80萬份的《晚報》（Evening News）和約40萬份的《標(biāo)準(zhǔn)晚報》（Evening Standard）。還有不少精英青睞的報紙也支持英國政府，如發(fā)行量約60萬份的《每日電訊》（Daily Telegraph）、約27萬份的《星期天泰晤士報》（sunday Times）、20萬份的《觀察家報》（Observer）和約20萬份的《泰晤士報》（Times）。半數(shù)英國家庭收聽的英國廣播公司㈣節(jié)目和每周約2000萬人觀看的新聞短片也都支持不干涉政策。顯然，英國媒體比公眾保守。

輿論管控效果明顯，但內(nèi)閣卻分裂了。1938年2月21日，艾登辭去外交大臣職位，克蘭伯恩勛爵（Lord Cranbone）離開外交部。次日，國聯(lián)協(xié)會（LNU）執(zhí)行委員會召開緊急會議，認為他們被犧牲掉：

（是）因為某些外國政府的敵意，而這種敵意很大程度上源自這些大臣對國際聯(lián)盟及其原則的支持。

英國輿情局隨即調(diào)查：

你認為艾登先生辭職對嗎？對71%；不對：19%；不知道：10%。

作為國聯(lián)協(xié)會（LUN）的主要喉舌，3月份的《前進》（Headway）評論道：

前任首相鮑德溫對集體安全政策做出了承諾，借此上臺的新政府若另行他策，必將聲譽掃地。

國聯(lián)協(xié)會（LNU）在多地舉行抗議集會，30個地方分會要求把張伯倫的名字從榮譽主席的名單中剔除，甚至有會員公開要求他下臺。

為了消除艾登辭職的輿論影響，英國政府：

采取一切可能的措施確保倫敦報紙站在政府一邊：在艾登辭職的那天晚上，英國廣播公司被要求不能對德國和意大利的事務(wù)說一個字。

派拉蒙（Paramount）新聞短片公司曾允許工黨領(lǐng)導(dǎo)人克菜門特·艾德禮（Clement Attlee）發(fā)表看法。但沒過幾個小時，它就被命令刪除相關(guān)短片。英國政府之所以這樣做，是因為早在1937年11月，德國宣傳部長戈培爾曾向到訪的哈利法克斯勛爵（Lord Halifax）抗議“英國報紙對希特勒的攻擊和英國駐柏林記者所撰寫的不友好報道”。哈利法克斯則承諾“將盡自己所能確保報紙合作”?；貒?，除了向報社施壓，他還要求英國廣播公司“要牢記希特勒和墨索里尼的極端敏感”。

同時，保守黨對造反議員施加了巨大壓力，威脅說要撤回督導(dǎo)員（Whip）、鼓勵選區(qū)挑選新的候選人。在1938年10月和11月舉行的七場補缺選舉中，只有達特福德（Dartford）選區(qū)和布里奇沃特（Bridgewater）選區(qū)的保守黨候選人敗在了外交政策的議題上。值得強調(diào)的是，贏得布里奇沃特選區(qū)席位的福隆·巴特萊特（Vernon Bartlett）是一位獨立候選人膽在1938年所有補缺選舉中，總共四位候選人主張西班牙共和國有權(quán)購買武器，只有他一人贏得了選舉。一直批評張伯倫外交政策的阿索爾公爵夫人（Duchess of Atholl）被迫放棄議席，參加1938年12月的補缺選舉。她被冠以戰(zhàn)爭販子的污名，最終被保守黨挑選的候選人擊敗。不難看出，執(zhí)政的保守黨牢牢地控制著補缺選舉的輿論方向。

西班牙內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，作為外國媒體辦公室（Foreign Press Offlice）駐西班牙瓦倫西亞（Valencia）的官員，凱特·梅甘（Kate Mangan）評論道：

少數(shù)人不顧輿論和外國政府的意見，操縱著關(guān)于戰(zhàn)爭、和平和商業(yè)的議題。他們做出決定后，就會開展公關(guān)和宣傳活動，使民眾接受這些決定。

韋伯夫人的日記也證實了此間英國政府輿論管控的效果：

盡管有不少才俊和理想主義者反對張伯倫……但張伯倫成功地使輿論站在了他那一邊。

三、涉德輿論管控

歐洲局勢越來越動蕩。國聯(lián)協(xié)會（LN0更加明確地倡導(dǎo)集體安全制度。1938年初，國聯(lián)協(xié)會（LUN）領(lǐng)導(dǎo)層開始疏遠親德人士，更多地談?wù)撥娛聠栴}。在菲利普·諾埃爾·貝克（Philip Noel Baker）的建議下，專門委員會建立起來，研究國聯(lián)成員國和非成員國的力量對比。軍事理論家利德爾·哈特（Liddell Hart）、斯比爾斯將軍（General Spears）和坦勃利將軍（General Temperley）都參加進來。他們的目的是回擊英國社會彌漫的失敗情緒，清除綏靖政策的思想根源。從1938年10月開始，新版《前進》開始發(fā)行，為集體安全制度造勢。丘吉爾、利德爾·哈特、哈羅德·尼克爾森（Harold Nicolson）等人成為撰稿者。但到1939年3月，《前進》的月發(fā)行量只有8000份，并未造成他們所期望的輿論影響。

當(dāng)希特勒在1938年2月展開針對奧地利的行動時，國聯(lián)協(xié)會（LNU）呼吁英國政府給予奧地利外交援助。它提醒英國民眾認清希特勒的“新侵略手段”——把制造的事端作為入侵借口，而且這種手段將來可能用于丹麥、荷蘭、比利時和波蘭。3月份，塞西爾勛爵試圖迫使新任外交大臣哈利法克斯澄清英國對奧地利的政策，沒有成功。于是，國聯(lián)協(xié)會（LNU）強調(diào)必須確保奧地利獨立，贊揚奧地利總理許士尼格3月9日做出的全民公投決定。

這些努力是徒勞的，因為英國政府早已放棄奧地利。1937年11月，時任樞密大臣的哈利法克斯在拜會希特勒時就曾明確表示“凡爾賽強制條約的錯誤必須加以糾正”，歐洲秩序的變更問題，亦即但澤、奧地利和捷克斯洛伐克問題，遲早定會發(fā)生，英國所關(guān)心的只是“這些變更必須通過和平演變來實現(xiàn)”。但德國軍隊仍于1938年3月12日全線開進，次日兩國合并。3月24日，塞西爾勛爵在《每日電訊》（Daily Telegraph）上憤怒地質(zhì)問張伯倫是否仍然：

堅持認為使用物質(zhì)性力量是不切實際的，國際聯(lián)盟是否仍然拒絕制裁，僅乞靈于道德力量。

西班牙內(nèi)戰(zhàn)期間，英國政府的辦法是壓制反對性輿論；而在德國吞并奧地利的過程中，它的主要手段則是捏造支持性民意！

在奧地利危機期間，自1938年2月底接替艾登出任外交大臣的哈利法克斯采取了自謂的“不同尋常措施”：召集各大報紙的老板和記者開會，要求他們“避免激怒德國和意大利”，以免“嚴重阻礙英國政府為達成協(xié)定所做的努力”。張伯倫與《泰晤士報》主編杰弗里·道森保持著極為親密和經(jīng)常的聯(lián)系，制造支持英德妥協(xié)的聲勢，同時精心刪改、歪曲、甚至扣壓駐外記者發(fā)回的報道，尤其是駐柏林記者艾巴特的稿件，以免報上出現(xiàn)任何刺激德國的內(nèi)容。希特勒吞并奧地利后，《泰晤士報》以民意代表自居，連篇累牘地發(fā)表文章，為英國政府辯護。該報表白：英國政府不會違背大多數(shù)英國人的共同看法，即奧地利“注定遲早發(fā)現(xiàn)自己同德意志帝國處于緊密聯(lián)系之中”，如果這一合并“通過增進信任和相互友好而自然發(fā)展”，“采用正當(dāng)而合法的手段加以實現(xiàn)……英國輿論本來無論如何也不會提出批評”。

但真實情況是批評大量存在，只是“不能”被提出來！在英國廣播公司的“和平之路”節(jié)目中，涉及希特勒和墨索里尼的政策時，工黨議員喬塞亞·韋奇伍德（Josiah Wedgwood）用了“迫害、好戰(zhàn)和暴虐”的字眼，并且拒絕刪除。于是，他所參與的播音就被取消了。然而，1938年3月23日，當(dāng)張伯倫在下院被問到“自2月21日后，是否曾做出過任何指示、要求或建議，直接的或間接的，去壓制或修正關(guān)于政府外交政策的新聞或評論”時，他的回答是：“從未試圖通過指示、要求或建議去阻止報紙表達它們經(jīng)過思考的觀點?！边@明顯是謊言！

1938年初，大多數(shù)英國人反對政府的外交政策。英國輿情局2月份的調(diào)查結(jié)果為：

你贊成張伯倫先生的外交政策嗎？贊成26%；不贊成58%不知道：16%。

在3月份的調(diào)查中：

如果德國像對待奧地利那樣對待捷克斯洛伐克，英國是否應(yīng)該承諾援助捷克斯洛伐克？是：33%；否：43%；不知道：24%。

希特勒圖謀捷克斯洛伐克領(lǐng)土的“五月危機”發(fā)生后，張伯倫遇到了更大的輿論阻力。雖然《泰晤士報》（Times）、《星期日泰晤士》（Sunday Times）、《觀察家》（Observer）、《快報》（Express）、《每日電訊報》（Daily Telegraph）和《郵報》（Mail）繼續(xù)支持張伯倫，但它們發(fā)現(xiàn)壓制對綏靖政策的質(zhì)疑越來越難?！堵鼜厮固匦l(wèi)報》（Manchester Guardian）和《新聞紀(jì)事》（News Chronicle）已經(jīng)開始反復(fù)批評英國政府對希特勒投降了。國聯(lián)協(xié)會（LNU）從春天起就一直在抨擊綏靖政策。9月下旬，它在倫敦等12個大城市組織了示威游行。

出于對輿論變化的強烈憂慮，英國政府對媒體的操縱更變本加厲了。1938年夏天，當(dāng)希特勒針對捷克斯洛伐克的軍事部署和外交活動加速進行時，英國多數(shù)報紙的腔調(diào)仍舊非常樂觀?！短┪钍繄蟆凡粌H支持和宣傳綏靖政策，還不時跑到前頭，說出官方要說而暫時不敢吐露的話，試探人們的反應(yīng)，為出賣捷克斯洛伐克大造輿論。這是哈利法克斯和唐寧街10號的杰作。為了避免希特勒暴躁的情緒變成破壞性的狂怒，為了避免英國民眾擾亂英德和解方案，張伯倫政府對英國廣播公司進行了全面審查，甚至兒童廣播里關(guān)于世界事務(wù)的談話節(jié)目也被取消了。9月14日，英國內(nèi)閣討論z計劃，即張伯倫會晤希特勒的計劃。哈利法克斯指出：

為了確保報紙正確接收關(guān)于Z計劃的消息，采取相關(guān)措施是非常重要的?！偌瘓蠹埨习搴椭骶巶冮_會是非常必要的。不要再和游說者、外事記者糾纏了。

9月16日，比弗布魯克勛爵（Lord Beaver-brook）向內(nèi)閣建議“應(yīng)當(dāng)指派一位大臣和報紙老板們直接會晤”。于是，曾在1935年輿論浪潮中被迫辭去外交大臣職位、如今是內(nèi)務(wù)大臣的塞繆爾·霍爾（Samuel Hoare）每天都和他們見面。這些措施達到了預(yù)期效果。捷克斯洛伐克被貼上了“一個遙遠國度……我們對她一無所知”的標(biāo)簽。9月19日，海軍第一大臣達夫·庫珀（Duff Cooper）記述道，報紙對張伯倫政策的評論主要是贊成的。

如此不體面地操縱媒體，其目的是使批評希特勒的人安靜下來，且要把與獨裁者的媾和用盡可能好的面目呈現(xiàn)出來。出于種種原因，很多媒體屈從于政府的操縱，以致到了完全不了解輿論的程度。他們變得“與其說是民主制度的看門狗，還不如說是受民主制度玩弄的妓女”。盡管媒體的態(tài)度并不完全符合預(yù)期，不少報紙拒絕與政府保持一致，但張伯倫的輿論管控還是達到了目的。在綏靖德國的過程中，英國政府并未被引離軌道。由于錯誤地相信控制了媒體就可以掌握輿論，張伯倫日益沉迷于自欺欺人的幻境之中。這使得他不能接受批評，或者無法意識到反對意見存在的可能性。

1938年9月30日，《慕尼黑協(xié)定》達成。次日，《泰晤士報》發(fā)表社論：

從戰(zhàn)場上凱旋的征服者沒有一個像張伯倫昨天從慕尼黑回來時那樣滿載殊榮。

此后的整個星期，到處都是感激和解脫的氣氛，一些商店甚至開始出售張伯倫玩偶和糖傘。彌漫性的歡欣被英國媒體刻意擴大，從而降低了公眾對決策過程的關(guān)注。他們沉浸在解脫的愉悅中，“因被張伯倫從戰(zhàn)爭中拯救出來而滿懷感激”，并不關(guān)心過程，也不在乎協(xié)定意味著“德國通過暴力威脅控制了歐洲”。

不過，外交活動的輿論影響并不必然證明手段或過程的正當(dāng)性?！赌侥岷趨f(xié)定》使保守黨的分裂加深了。達夫·庫珀（Duff Cooper）辭去了海軍大臣的職位。隨后的議會辯論中，30名保守黨人投了棄權(quán)票，包括丘吉爾、艾登和麥克米倫。但這些人無望推翻張伯倫。麥克米倫寫道：

每個人都知道政府的力量在全國如此之大，在議會里沒有什么事情能真正撼動它。

為了掩蓋內(nèi)閣危機，張伯倫利用媒體制造出大部分國人熱烈歡迎《慕尼黑協(xié)定》的假象。英國廣播公司通過大量的新聞節(jié)目、不厭其煩地說張伯倫收到了數(shù)不清的賀信。它給聽眾留下的印象是這些信件全是賀信：

但是，在一個偏遠小鎮(zhèn)的一次集會上，一位觀察家看到人們寫了約800封抗議信，他們或集資或自費把這些抗議信郵寄給了首相。

但隨著時間的推移，反對張伯倫的聲音更大了。國聯(lián)協(xié)會（LNU）團結(jié)了更多力量。丘吉爾利用《前進》嚴厲指責(zé)《慕尼黑協(xié)定》，并呼吁人們支持自己。塞西爾勛爵更多地考慮組建跨黨派的聯(lián)合陣線，共同反對張伯倫。若不能奏效，他表示自己有可能離開保守黨，加入工黨。工黨里不少人和左派也一直在批評張伯倫，認為英國應(yīng)該和蘇聯(lián)聯(lián)合起來。1938年11月26日，《經(jīng)濟學(xué)家》證實“在國防和外交上，很多人在批評政府”?；蛟S，當(dāng)時電影院外招貼墻上的廣告評論最準(zhǔn)確：“張伯倫是和平締造者，但和平只有一星期。”

外交決策是復(fù)雜的，且影響決策的力量是多元的，但這并不意味著政府之外的力量能在任何時候參與決策。輿論在大選時的作用比平時的要大。利用政黨對選票的需求，它能夠迫使政黨做出外交政策上的承諾。不過，這種承諾通常是原則性的，并無細節(jié)。換言之，公眾或許能為外交活動設(shè)置議題、框架和邊界，卻并不能在大選后的外交決策中與政府討價還價。對公眾而言，及時準(zhǔn)確地獲得信息，是民主原則在外事中得以實現(xiàn)的必要條件之一。公眾獲取信息的渠道很多，如媒體報道、議會辯論和國際會議。不過，這些渠道不僅沒有掌握在公眾手中，而且依賴內(nèi)部人士提供信息。

英國內(nèi)閣需要輿論掩護外交政策，但不希望它干擾決策。當(dāng)輿論與首相意志相左時，控制消息的傳播往往比說服公眾容易得多，其省時省力的優(yōu)點在瞬息萬變的外交談判中更加明顯。英國外交部常務(wù)次官伊馮·克帕塔里克（Ivone Kirkpatrick）在回憶錄中寫道：

歷史將道出真相：政府不希望選民知道德國已造成威脅的現(xiàn)實。在獨裁或寡頭統(tǒng)治的國家里，讓民眾知道實情是不必要的、甚至是有害的。但在民主國家里，如果政府不把自己知道的情況如實告訴選民，那么民主制度可能就無法正常運作了?！?jīng)驗表明，在國際危機爆發(fā)時再去啟動教育公眾的工作，通常已經(jīng)太晚了。

事實上，在兩戰(zhàn)之間的重大國際危機里，主要議題都沒有得到公眾充分的討論。英國政府的一位高官甚至評論說：

經(jīng)過這些危機，讓我感到驚訝的是，民主國家的政府不信任自己的人民和議會。

此言拷問著議行合一的英國憲政體制下民主原則在外交事務(wù)中的限度，也給后人留下了更多思考。

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