周瀾

【摘 要】 本文在對(duì)西安市H區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中政府與“社會(huì)組織”合作機(jī)制進(jìn)行實(shí)證分析基礎(chǔ)上，探尋出完善政府與“社會(huì)組織”合作養(yǎng)老機(jī)制的應(yīng)有路徑：指出只有在政府與“社會(huì)組織”合作平臺(tái)無(wú)縫建構(gòu)基礎(chǔ)上，全面提升“社會(huì)組織”能力，建立政府與“社會(huì)組織”真正平等、互動(dòng)伙伴關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)兩者的互補(bǔ)共強(qiáng)。

【關(guān)鍵詞】 政府；社會(huì)組織；合作養(yǎng)老

一、研究的緣起

西安在我國(guó)大型城市中是屬于老齡化程度較高的城市之一。截至2009年底，西安60歲以上老年人口為125.68萬(wàn)人，占全市總?cè)丝?4.9%。[1]養(yǎng)老，如何養(yǎng)老，是我們這個(gè)“未富先老”的社會(huì)面臨的重大挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)查資料顯示西安市全市每百位老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)0.55張，入住老人僅占全市60歲以上老人總數(shù)的3%，養(yǎng)老床位稀缺遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足社會(huì)需求，“院內(nèi)養(yǎng)老”的方式在推行中遭遇現(xiàn)實(shí)困境。同時(shí)我國(guó)大多數(shù)的老年人不愿意離開(kāi)自己生活多年的固有環(huán)境到一個(gè)完全陌生的環(huán)境中居住，所以“居家養(yǎng)老”這種方式更加貼近中國(guó)老年人的心理，也更符合中國(guó)的國(guó)情。

但目前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)尚處于起步階段，居家養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給不足、市場(chǎng)發(fā)育不完善，政府與“社會(huì)組織”均無(wú)力獨(dú)自擔(dān)此重任，通過(guò)政府與“社會(huì)組織”合作供給來(lái)解決居家養(yǎng)老難題成為一種可行的選擇。而本文以H區(qū)社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)模式為例對(duì)政府與“社會(huì)組織”的合作機(jī)制進(jìn)行實(shí)證分析，并探索未來(lái)完善政府與“社會(huì)組織”合作養(yǎng)老機(jī)制建構(gòu)的應(yīng)有路徑，以期對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐有所裨益。

二、西安市H區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中政府與“社會(huì)組織”合作養(yǎng)老機(jī)制的實(shí)踐探索

1、樣本簡(jiǎn)介

西安市H區(qū)地處西安市核心地帶，是西安市的文化、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)。截至2010年底，全區(qū)74萬(wàn)人口中，60歲以上老人超過(guò)10萬(wàn)，占全區(qū)總?cè)丝诘?3.5%，人口老齡化、高齡化和空巢化趨勢(shì)加劇。西安市H區(qū)政府經(jīng)過(guò)仔細(xì)調(diào)查研究，從社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建構(gòu)的視角，建立并完善了“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)照料為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系，經(jīng)過(guò)多年的探索和精心培育，H區(qū)創(chuàng)設(shè)了“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)模式，受到了H區(qū)內(nèi)大部分老年人的歡迎。

2、西安市H區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中政府與“社會(huì)組織”合作機(jī)制建構(gòu)的實(shí)證分析

（1）政府與“社會(huì)組織”合作平臺(tái)的搭建。西安市H區(qū)通過(guò)重整政府政務(wù)服務(wù)資源和區(qū)內(nèi)各種便民服務(wù)資源，搭建起區(qū)級(jí)、社區(qū)兩級(jí)服務(wù)平臺(tái)；同時(shí)建立起三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)，成立了H區(qū)區(qū)級(jí)“居家養(yǎng)老服務(wù)”指導(dǎo)小組、街道“居家養(yǎng)老服務(wù)”領(lǐng)導(dǎo)小組和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站。H區(qū)區(qū)級(jí)服務(wù)平臺(tái)主要是為老人提供多種類型的“居家服務(wù)”。比如H區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息中心為老年人提供了各種方便、快捷的服務(wù)，使H區(qū)的老人不出家門就可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、電話等方式，得到居家服務(wù)、心靈關(guān)懷、醫(yī)療服務(wù)、緊急救援等20大類140多小項(xiàng)服務(wù)。平臺(tái)建立后，服務(wù)平臺(tái)可以及時(shí)根據(jù)老人的呼叫安排不同類型的服務(wù)，并收集老人對(duì)服務(wù)評(píng)論的反饋信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)服務(wù)的全方位、全過(guò)程監(jiān)管。同時(shí)H區(qū)還有20多個(gè)小區(qū)建立了“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站”，整合社區(qū)內(nèi)的各種資源為老人們提供各種居家養(yǎng)老服務(wù)，組織志愿者為老年人提供各種送溫暖活動(dòng)，受到了H區(qū)內(nèi)各個(gè)社區(qū)老年人的擁護(hù)。

（2）政府與“社會(huì)組織”合作關(guān)系的初步建立。在H區(qū)的社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)供給過(guò)程中，政府與“社會(huì)組織”的合作關(guān)系主要有兩種：

第一，政府與“社會(huì)組織”依附性合作關(guān)系。西安市H區(qū)2009年以來(lái)，在政府主導(dǎo)12個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老示范站相繼建成并投入使用，用來(lái)承擔(dān)政府移轉(zhuǎn)或委托的居家養(yǎng)老服務(wù)職能。H區(qū)12個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站的辦公場(chǎng)所、人員經(jīng)費(fèi)基本上都是由H區(qū)政府出資提供。H區(qū)政府規(guī)定，只要社區(qū)充分利用自身?xiàng)l件積極創(chuàng)建“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站”的，H區(qū)政府給予8-10萬(wàn)元的啟動(dòng)資金用于其硬件的建設(shè)。同時(shí)每年區(qū)政府都會(huì)對(duì)全區(qū)“居家養(yǎng)老服務(wù)站”進(jìn)行評(píng)優(yōu)活動(dòng)，對(duì)其給予2-3萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。社區(qū)“居家養(yǎng)老中心”由于在資金、資源、人員管理上都高度依賴政府，不具備獨(dú)立性、自主性。因此，此種合作關(guān)系特點(diǎn)是政府主導(dǎo)，“社會(huì)組織”處于附屬地位。

第二、政府與“社會(huì)組織”是一種獨(dú)立性非競(jìng)爭(zhēng)性合作關(guān)系。這種合作方式以H區(qū)政府購(gòu)買如親居家養(yǎng)老服務(wù)中心服務(wù)為典型代表。H區(qū)如親居家養(yǎng)老服務(wù)中心成立于2009年，是民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的社會(huì)組織，具有獨(dú)立法人地位。H區(qū)政府與服務(wù)中心簽訂外包服務(wù)合同，政府將購(gòu)買服務(wù)對(duì)象的居家養(yǎng)老服務(wù)委托給服務(wù)中心，購(gòu)買服務(wù)資金從最初每年50萬(wàn)元增長(zhǎng)到如今每年170萬(wàn)元。在服務(wù)承包方選擇上，H區(qū)政府沒(méi)有采取公開(kāi)招標(biāo)方式，而是基于如親居家養(yǎng)老服務(wù)中心在H區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的較高聲譽(yù)以及專業(yè)化的服務(wù)，直接認(rèn)定該中心承擔(dān)H區(qū)孤寡、傷殘、特困、高齡老人居家養(yǎng)老服務(wù)的無(wú)償提供。政府又將H區(qū)居家養(yǎng)老信息中心以項(xiàng)目委托方式委托給服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)，如親服務(wù)中心又作為居家養(yǎng)老信息中心的運(yùn)營(yíng)主體。

三、完善我國(guó)政府與“社會(huì)組織”合作養(yǎng)老機(jī)制的路徑

1、政府與“社會(huì)組織”合作平臺(tái)的無(wú)縫建構(gòu)

西安市H區(qū)各街道建立了“居家養(yǎng)老服務(wù)站”，以社區(qū)為平臺(tái)為居家老人提供一般生活服務(wù)（如老人餐桌、日間護(hù)理）、特殊照料服務(wù)（如殘疾老人、失能老人特殊照顧）。政府通過(guò)對(duì)“居家養(yǎng)老服務(wù)站”進(jìn)行補(bǔ)貼及獎(jiǎng)勵(lì)方式支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，而“社會(huì)組織”則通過(guò)加盟方式參與到“居家養(yǎng)老服務(wù)站”的各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)中，“居家養(yǎng)老服務(wù)站”成為了政府與“社會(huì)組織”養(yǎng)老合作機(jī)制的重要平臺(tái)。政府未來(lái)要加強(qiáng)社區(qū)“居家養(yǎng)老服務(wù)站”的建設(shè)，從資金、場(chǎng)地、政策等方面進(jìn)行全力支持，同時(shí)將其建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織建設(shè)、監(jiān)督管理、績(jī)效評(píng)估的重要平臺(tái)，使其具備社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息儲(chǔ)備、膳食供應(yīng)、服務(wù)派送、老年康復(fù)、日托服務(wù)的復(fù)合功能，更好發(fā)揮其政府與“社會(huì)組織”合作平臺(tái)的重要作用。同時(shí)政府還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)級(jí)“居家養(yǎng)老服務(wù)信息中心”的建設(shè)。在未來(lái)“居家養(yǎng)老服務(wù)信息中心”發(fā)展中，政府應(yīng)更好的肩負(fù)起政策支持、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督管理的職責(zé)，同時(shí)應(yīng)在委托合同簽訂過(guò)程中更多引入市場(chǎng)化模式，在招標(biāo)過(guò)程中讓更多優(yōu)秀的“社會(huì)組織”參與到競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)。[2]

2、加強(qiáng)“社會(huì)組織”的能力建設(shè)，提升其合作主體地位

“社會(huì)組織”還應(yīng)加強(qiáng)其能力建設(shè)，提升其合作主體地位。首先要加強(qiáng)多方籌資能力，一方面要從多方爭(zhēng)取政府的資金支持，同時(shí)還要提升自己的募集善款的能力，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人對(duì)“社會(huì)組織”的捐贈(zèng)；另一方面要盡量通過(guò)提供差異化養(yǎng)老服務(wù)獲取一定的收入。其次，要加強(qiáng)自身的制度建設(shè)，完善“社會(huì)組織”內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立嚴(yán)格、透明的財(cái)務(wù)管理制度，構(gòu)建良好的人力資源管理體系，建立專業(yè)化的人才管理隊(duì)伍。同時(shí)還應(yīng)建立“社會(huì)組織”的信息公式制度，及時(shí)把“社會(huì)組織”的相關(guān)信息通過(guò)各種途徑公布出來(lái)，方便社會(huì)公眾的查詢、監(jiān)督。

3、建立政府與“社會(huì)組織”真正平等、互動(dòng)的伙伴關(guān)系

首先，應(yīng)從兩者的“依附性合作”、“獨(dú)立非競(jìng)爭(zhēng)性合作”關(guān)系轉(zhuǎn)為“獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)性合作”關(guān)系。在政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)合同簽訂中，應(yīng)最大程度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取公開(kāi)招標(biāo)方式選取最合適的“社會(huì)組織”承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)供給。從法律、制度層面完善政府購(gòu)買“居家養(yǎng)老服務(wù)”的操作流程和招投標(biāo)過(guò)程，做到招投標(biāo)信息的提前公示，招投標(biāo)過(guò)程的公開(kāi)、透明，鼓勵(lì)有資格的“社會(huì)組織”參與投標(biāo)，擇優(yōu)選擇，提高居家養(yǎng)老服務(wù)供給的效能。[3]

其次，建立政府與“社會(huì)組織”契約化合作機(jī)制。政府與“社會(huì)組織”應(yīng)建立契約化的合作機(jī)制，政府與服務(wù)承包方（社會(huì)組織）必須簽訂合同，并且在合同中對(duì)于政府的職責(zé)、監(jiān)管責(zé)任及方式、應(yīng)承擔(dān)義務(wù)都應(yīng)有明確規(guī)定，防止政府職能的逾越，保護(hù)“社會(huì)組織”的獨(dú)立性；同時(shí)合同應(yīng)與“社會(huì)組織”明確約定提供養(yǎng)老服務(wù)的類別、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、提供方式，為后續(xù)評(píng)估提供明確標(biāo)準(zhǔn)。如果“社會(huì)組織”提供的養(yǎng)老服務(wù)沒(méi)有達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)，政府可依據(jù)合同重新選擇合作者；在合作過(guò)程中如果出現(xiàn)糾紛，雙方都可求助于司法途徑予以解決。

最后，建立政府與“社會(huì)組織”的相互協(xié)商、相互配合的機(jī)制。一方面政府應(yīng)該在“居家養(yǎng)老服務(wù)”政策制定中多聽(tīng)取“社會(huì)組織”的意見(jiàn)，培養(yǎng)“社會(huì)組織”的主體意識(shí)，同時(shí)通過(guò)發(fā)布“社會(huì)組織”的公共信息，提升“社會(huì)組織”的責(zé)任意識(shí)，從而對(duì)“社會(huì)組織”的發(fā)展施加影響；另一方面“社會(huì)組織”也應(yīng)增強(qiáng)與政府互動(dòng)的意識(shí)，在不斷提升自身能力的基礎(chǔ)上，利用更多的機(jī)會(huì)向政府表達(dá)社會(huì)公眾的意見(jiàn)，通過(guò)多種方式影響政府的決策和行為，為自己爭(zhēng)取更多的生存資源、空間增強(qiáng)組織的活力。

【參考文獻(xiàn)】

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[2] 丁煜、楊雅真.福利多元主義視角的社區(qū)居家養(yǎng)老問(wèn)題研究——以XM市XG街道為例[J].公共管理與政策評(píng)論，2015.4.

[3] 張勇敏.合作治理下政府與民間組織關(guān)系的法理探析—以寧波市政府“居家養(yǎng)老服務(wù)體系”項(xiàng)目為例[J].浙江萬(wàn)里學(xué)院學(xué)報(bào)，2014.5.

【作者簡(jiǎn)介】

周 瀾（1976-）女，湖南常德人，碩士研究生，西安科技大學(xué)人文與外國(guó)語(yǔ)學(xué)院講師，主要研究方向：“社會(huì)組織”相關(guān)治理研究，公共部門人力資源管理.