孫艷曉

(河南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，河南新鄉(xiāng) 453007)

政務(wù)公開(kāi)政治實(shí)踐中的博弈與平衡
——基于典型國(guó)家的政治實(shí)踐

孫艷曉

(河南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，河南新鄉(xiāng) 453007)

伴隨著政府改革進(jìn)入深水區(qū)，我國(guó)新時(shí)期的政務(wù)公開(kāi)呈現(xiàn)出與黨的執(zhí)政責(zé)任、政府的信任度緊密關(guān)聯(lián)的政治命題特征，因此考察典型國(guó)家在推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的政治實(shí)踐中博弈與平衡的脈絡(luò)，對(duì)于我國(guó)在更深層次、更高站位認(rèn)識(shí)和解決核心問(wèn)題具有參考價(jià)值。文章選取加拿大、美國(guó)、英國(guó)、新加坡等四個(gè)典型國(guó)家作為樣本，考察其政務(wù)公開(kāi)政治實(shí)踐中政府權(quán)力與民眾訴求、信息公開(kāi)與保密傳統(tǒng)、信息公開(kāi)與信息安全、信息公開(kāi)與個(gè)人隱私、短期成本與長(zhǎng)期收益等五對(duì)相關(guān)因素的博弈與平衡，透過(guò)時(shí)代與變革的紛繁復(fù)雜，探究變革與選擇的邏輯、特征與國(guó)情的關(guān)聯(lián)，從殊途同歸的共同經(jīng)驗(yàn)中探尋一般規(guī)律，以便更深刻的認(rèn)識(shí)和解決一般規(guī)律與國(guó)別特征平衡的問(wèn)題，推動(dòng)開(kāi)創(chuàng)具有中國(guó)特色和時(shí)代內(nèi)涵的政務(wù)公開(kāi)工作新局面。

政務(wù)公開(kāi)；信息公開(kāi)；信息安全；隱私保護(hù)；信息開(kāi)發(fā)

0 引 言

伴隨著政府改革進(jìn)入深水區(qū)，我國(guó)新時(shí)期的政務(wù)公開(kāi)呈現(xiàn)出與黨的執(zhí)政責(zé)任、政府信任度緊密關(guān)聯(lián)的政治命題特征，成為激發(fā)和釋放我國(guó)政治活力的重要舉措，更深層次地融入我國(guó)探索社會(huì)主義更高程度民主模式的政治實(shí)踐。依托中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，我國(guó)政務(wù)公開(kāi)雖然納入法制化軌道尚不足九年，但是已經(jīng)壓縮式發(fā)展了西方主要國(guó)家數(shù)倍時(shí)長(zhǎng)的發(fā)展階段，取得了顯著成績(jī)。這同時(shí)也意味著，我國(guó)要集中解決西方國(guó)家在政務(wù)公開(kāi)推行不同階段遇到的突出問(wèn)題，我國(guó)政務(wù)公開(kāi)要在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)多種要素疊加、相互作用的工作態(tài)勢(shì)?？疾炱渌麌?guó)家推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的政治實(shí)踐中博弈與平衡的脈絡(luò)，對(duì)我們?cè)诟顚哟?、更高站位認(rèn)識(shí)和解決這些問(wèn)題具有參考價(jià)值。

各國(guó)政治實(shí)踐主要圍繞政府權(quán)力與民眾訴求、信息公開(kāi)與保密傳統(tǒng)、信息公開(kāi)與信息安全、信息公開(kāi)與個(gè)人隱私、短期成本與長(zhǎng)期收益等五對(duì)相關(guān)因素的博弈與平衡展開(kāi)，取得了一些經(jīng)驗(yàn)。目前，推行政務(wù)公開(kāi)的國(guó)家與地區(qū)的數(shù)量已超過(guò)百個(gè)①以是否頒布專(zhuān)門(mén)法律制度為考察標(biāo)準(zhǔn)。，本文選取了加拿大、美國(guó)、英國(guó)、新加坡等四個(gè)典型國(guó)家的政治實(shí)踐作為樣本。加拿大走的是教科書(shū)式的歐美路徑，美國(guó)的政治實(shí)踐為研究民眾與政府間的博弈和安全與公開(kāi)、公開(kāi)與隱私、短期成本與長(zhǎng)期收益等矛盾的平衡提供很好的樣本，英國(guó)貫穿著破除保密傳統(tǒng)的努力和執(zhí)政黨理念的影響，有助于理解政務(wù)公開(kāi)的推進(jìn)是“政府與公眾關(guān)系的一次重大調(diào)整”[1]的深刻內(nèi)涵，新加坡以連續(xù)的政策性計(jì)劃主導(dǎo)推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)密切關(guān)聯(lián)，走出一條有別于歐美國(guó)家的道路。

1 政府權(quán)力與民眾訴求的平衡問(wèn)題

我國(guó)的政治改革已經(jīng)進(jìn)入以整體性、前瞻性改革為主的階段，“從政府－市場(chǎng)－社會(huì)這樣一個(gè)更加宏觀的國(guó)家治理層面來(lái)考慮政府的職能范圍、市場(chǎng)的資源配置作用，以及人民群眾對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理能力等問(wèn)題”[2]，政務(wù)公開(kāi)成為“政府與公眾關(guān)系的一次重大調(diào)整，是政民互動(dòng)、政府與社會(huì)共治的制度性安排”[1]。作為一項(xiàng)政治實(shí)踐，就政務(wù)公開(kāi)在西方國(guó)家起源于限制公權(quán)力的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，打上資本主義社會(huì)的烙印，但作為一項(xiàng)具體制度安排，具有可移植性，重點(diǎn)考察的是移植于資本主義和社會(huì)主義基本制度之間時(shí)的變化。

考察不同時(shí)期的代表性的西方國(guó)家的政治實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)其而言，政務(wù)公開(kāi)的本質(zhì)是監(jiān)督、制約政府行為，獲得利益的民眾而不是政府，這一本質(zhì)從未改變，因此政府的根本立場(chǎng)沒(méi)有改變，基因仍然是保守的、被動(dòng)的，同時(shí)，政府圍繞自身如何在政務(wù)公開(kāi)中“獲益”和如何克服政府自身的局限這兩個(gè)課題的探索獲得一些經(jīng)驗(yàn)，參與的動(dòng)力在增強(qiáng)。美國(guó)《信息自由法》從醞釀到頒布經(jīng)歷了10年的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，之后的6次修訂以政府規(guī)避公開(kāi)的手段和民眾要求增加程序性規(guī)定確保《信息自由法》落實(shí)的反復(fù)博弈為主線，可以明顯感受政務(wù)公開(kāi)的過(guò)程是一個(gè)強(qiáng)制政府行為的過(guò)程，即便是到了政務(wù)公開(kāi)相當(dāng)成熟的今天，美國(guó)奈特開(kāi)放政府報(bào)告①美國(guó)奈特開(kāi)放政府報(bào)告是由解密?chē)?guó)家安全資料庫(kù)組織發(fā)布的《信息自由法》實(shí)施情況第三方調(diào)研報(bào)告，獨(dú)立于美國(guó)聯(lián)邦司法部每年的《信息自由法》實(shí)施報(bào)告，該組織是非政府組織，該系列報(bào)告始于2003年，截至目前已發(fā)布13篇，報(bào)告全文見(jiàn)http://nsarchive.gwu.edu/nsa/foia.html。依然認(rèn)為美國(guó)政府依舊存在以消極態(tài)度對(duì)待信息公開(kāi)的情況。加拿大對(duì)現(xiàn)代信息手段的應(yīng)用為人稱道，但是更為重要并不是技術(shù)層面的問(wèn)題，而是背后政府加強(qiáng)跨部門(mén)合作、整合信息資源等政府自身改革的努力和對(duì)政府信息社會(huì)價(jià)值開(kāi)發(fā)的關(guān)注，直至推出開(kāi)放政府戰(zhàn)略，致力于打造跨區(qū)域、跨職能、跨權(quán)限協(xié)調(diào)的“統(tǒng)一加拿大政府”，為克服政府自身的局限。英國(guó)是典型的具有信息保密傳統(tǒng)的國(guó)家，從20世紀(jì)70年代“弗蘭克斯報(bào)告”的思想準(zhǔn)備，到90年代“環(huán)保部部長(zhǎng)信息系統(tǒng)”的初步嘗試，再到跨越撒切爾政府、梅杰政府和布萊爾政府三屆政府的糾結(jié)中啟動(dòng)，破除保密堅(jiān)冰是艱難的，然而，就在這樣一個(gè)國(guó)家政務(wù)公開(kāi)取得世界認(rèn)可的發(fā)展，重要原因在于同政府改革相結(jié)合，制定公共服務(wù)全面戰(zhàn)略，重要的是對(duì)政府信息的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值開(kāi)發(fā)的探索，形成一套較為成熟的體系，創(chuàng)造性的形成了許可收費(fèi)模式、貿(mào)易基金模式、政府部門(mén)與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的模式。新加坡的政治實(shí)踐讓我們看到一個(gè)更為宏觀的視野，以資源整合與開(kāi)發(fā)的視角管理政府信息，以信息技術(shù)促進(jìn)資源整合是新加坡創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的一條重要經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，當(dāng)政府信息被視為具有潛在社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的待開(kāi)發(fā)“資源”，公共管理被視為待改造的“產(chǎn)業(yè)”，以信息技術(shù)促進(jìn)資源整合便移植到社會(huì)管理領(lǐng)域。

社會(huì)主義民主是更高形態(tài)的民主，我國(guó)政務(wù)公開(kāi)吸取并發(fā)展了資本主義社會(huì)政府圍繞自身如何在政務(wù)公開(kāi)中“獲益”和如何克服政府自身的局限這兩個(gè)課題的探索經(jīng)驗(yàn)，更為重要的是，繼承了傳統(tǒng)政治文化基因，黨的傳統(tǒng)的繼承與發(fā)展，基因是自發(fā)的、主動(dòng)的。延續(xù)數(shù)千年的榜示制度、唐代沿用到宋元明清的邸報(bào)等都是傳統(tǒng)政治文化中政府信息公開(kāi)基因的表象，更為重要的是，以公開(kāi)信息作為推行政務(wù)、“以民察官”的手段的傳統(tǒng)，例如，王安石推行新政，先通令“榜之諸縣，凡民所未便，皆得自陳”，司馬光反對(duì)新政，也倡言明下詔書(shū)，“頒下諸路州軍出榜示”，“不以有官無(wú)官，凡知朝政闕失及民間疾苦者，并許進(jìn)實(shí)封狀，盡情極言”[3]。群眾路線是黨的基本經(jīng)驗(yàn)，根本要求是從群眾中來(lái)、到群眾中去，內(nèi)在地要求黨要實(shí)時(shí)讓人民群眾知道所做的工作、所奮斗的目標(biāo)，“實(shí)現(xiàn)黨的群眾路線和工作作風(fēng)常態(tài)化、穩(wěn)定性發(fā)展，既要著力于持之以恒的教育與養(yǎng)成，也要著力于科學(xué)合理的制度化供給與保障”[4]。因此，“推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)是群眾路線在新時(shí)期、新的法治環(huán)境下的新表現(xiàn)形式之一，是群眾路線與時(shí)俱進(jìn)的產(chǎn)物之一”[5]，與黨和政府接受人民監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)是一脈相承的，基因是自發(fā)的、主動(dòng)的。

在清醒認(rèn)知以上根本差別的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府動(dòng)力、社會(huì)動(dòng)力和角色設(shè)置等三個(gè)具體課題考察四個(gè)典型國(guó)家的政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.1 政府動(dòng)力

政府是信息資源的最重要的控制者，政府對(duì)政務(wù)公開(kāi)的立場(chǎng)具有根本性影響，但政務(wù)公開(kāi)是對(duì)政府權(quán)力的限制，圍繞如何激發(fā)政府主動(dòng)性和控制政府被動(dòng)性可能產(chǎn)生的消極影響，四個(gè)國(guó)家取得一些經(jīng)驗(yàn)。

第一，政府立場(chǎng)不可避免地受?chē)?guó)家傳統(tǒng)等因素影響，但又不是絕對(duì)的。美國(guó)政務(wù)公開(kāi)歷史不可謂不悠久，思想源于喬治·華盛頓和獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)前后的理論家關(guān)于公民知情權(quán)的論述，政治實(shí)踐可以追溯到1789年的《管家法》和美利堅(jiān)合眾國(guó)建國(guó)前一些州的憲法實(shí)踐，然而考察《信息自由法》的歷次修訂，政府在執(zhí)行程序“耍小動(dòng)作”與民眾“堵漏洞”的劇情反復(fù)上演。相反，在有濃厚信息保護(hù)傳統(tǒng)的英國(guó)，因?qū)φ畡?dòng)力的關(guān)注而取得較好效果。

第二，與政府改革深度結(jié)合，使政府“獲益”?！靶畔⑾到y(tǒng)在政府流程再造中起著重要作用”[6]，新加坡政府在擴(kuò)大民眾參與中深化政務(wù)公開(kāi)，建立政府與民眾“一對(duì)一”的關(guān)聯(lián)，努力實(shí)現(xiàn) “政府為你”向“政府與你一起”的角色轉(zhuǎn)變，建設(shè)與民眾互動(dòng)、共同創(chuàng)新的合作型政府；加拿大聯(lián)邦政府注重推進(jìn)聯(lián)邦政府層面各部門(mén)的協(xié)調(diào)合作、聯(lián)邦和地方之間跨區(qū)域、跨職能、跨權(quán)限的協(xié)調(diào)，以打造“透明政府”和“統(tǒng)一的加拿大政府”；布萊爾政府時(shí)期《政府現(xiàn)代化》白皮書(shū)正式將電子政府建設(shè)與政府改革結(jié)合，作為政務(wù)公開(kāi)的具體路徑，布朗政府時(shí)期發(fā)布《優(yōu)先發(fā)展:智慧政府》提倡為完全開(kāi)放信息和數(shù)據(jù)提供技術(shù)和政策支持，卡梅隆政府時(shí)期發(fā)布《2013－2015年英國(guó)開(kāi)放政府伙伴關(guān)系行動(dòng)計(jì)劃》部署開(kāi)放政府方案。

第三，關(guān)注政府信息的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開(kāi)發(fā)。政府內(nèi)部的政務(wù)電子化、信息化是內(nèi)部工作方式、跨部門(mén)協(xié)調(diào)方式的提升，只有當(dāng)政府信息化向社會(huì)延伸的時(shí)候，才是政務(wù)公開(kāi)社會(huì)價(jià)值得以體現(xiàn)的時(shí)刻，四國(guó)政府始終遵循這一出發(fā)點(diǎn)。

第四，作為影響政府行為的特殊政治力量，政黨的執(zhí)政理念與政務(wù)公開(kāi)的開(kāi)展密切相關(guān)。英國(guó)的歷程是典型的，撒切爾政府時(shí)期環(huán)保部的部長(zhǎng)信息系統(tǒng)是信息公開(kāi)的初步嘗試，然而并沒(méi)有促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的實(shí)質(zhì)進(jìn)步，原因是撒切爾政府改革的主線是“效率”，對(duì)于信息公開(kāi)，被認(rèn)為有損于政府“效率”。接任的梅杰執(zhí)政時(shí)期，政府改革的重點(diǎn)放在公共管理，而政務(wù)公開(kāi)被作為改革的突破口加以重視，才有了實(shí)質(zhì)進(jìn)展。進(jìn)而到了布萊爾政府時(shí)期提出“合作政府”的理念，《信息公開(kāi)法》在幾經(jīng)波折30年后才得以出臺(tái)。

1.2 社會(huì)動(dòng)力

政務(wù)公開(kāi)的根本動(dòng)力來(lái)自社會(huì)，民眾是推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)強(qiáng)大的、不容逆轉(zhuǎn)的依靠力量。英國(guó)的做法是典型的，它認(rèn)識(shí)到只有社會(huì)各團(tuán)體、民眾具有普遍的信息公開(kāi)訴求，政務(wù)公開(kāi)的局面才能真正打開(kāi)，進(jìn)而推動(dòng)政府改革和政府信息社會(huì)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)掘。英國(guó)政府宣傳先行，重視經(jīng)濟(jì)價(jià)值開(kāi)發(fā)，以市場(chǎng)手段提高企業(yè)對(duì)政府信息開(kāi)發(fā)的需求、民眾對(duì)公共服務(wù)的需求和其他社會(huì)團(tuán)體的需求，形成不容逆轉(zhuǎn)的社會(huì)力量。正是基于對(duì)民眾力量的認(rèn)可，四國(guó)政府主動(dòng)或被動(dòng)地將民眾置于合適的位置，積累了一些有益做法和經(jīng)驗(yàn)。

第一，公開(kāi)渠道堅(jiān)持民眾立場(chǎng)。民眾獲取政府信息數(shù)據(jù)的主要渠道是四個(gè):媒體、會(huì)議、公文、問(wèn)詢，在美國(guó)政治公開(kāi)制度系統(tǒng)中都做了相應(yīng)安排。美國(guó)有關(guān)言論自由和新聞自由的法律保障、獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的媒體機(jī)構(gòu)為民眾獲取信息的公共媒體渠道提供保障；各類(lèi)政府會(huì)議、國(guó)會(huì)辯論、法庭審判依法向民眾開(kāi)放，并踐行諸多便民制度安排；政府公權(quán)使用形成的文件，除了涉及國(guó)家安全、個(gè)人隱私的內(nèi)容，全部公開(kāi)，甚至包括總統(tǒng)的國(guó)情咨文；民眾擁有質(zhì)詢權(quán)，遇到問(wèn)題可以到相關(guān)部門(mén)問(wèn)詢，而政府部門(mén)有義務(wù)依法提供所需信息。

第二，項(xiàng)目立項(xiàng)堅(jiān)持民眾立場(chǎng)。以民眾的需求和期待為導(dǎo)向確定推進(jìn)項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí)，新加坡政府遵循前期先優(yōu)先發(fā)展政府系統(tǒng)內(nèi)部的電子化、信息化，后期注重向社會(huì)延伸的基本邏輯，加拿大政府的呈現(xiàn)一開(kāi)始就以民眾為中心的特征，通過(guò)調(diào)研，基于政策指導(dǎo)，以民眾的需求為導(dǎo)向確定具體項(xiàng)目的優(yōu)先順序，確保了政府每一項(xiàng)工程的推進(jìn)都得到民眾的支持，為服務(wù)民眾提供支撐。

第三，項(xiàng)目推進(jìn)堅(jiān)持民眾立場(chǎng)。政務(wù)公開(kāi)的目的是發(fā)掘政府資源的社會(huì)價(jià)值，民眾是政務(wù)公開(kāi)的受眾、服務(wù)對(duì)象，民眾的參與是社會(huì)價(jià)值發(fā)掘的關(guān)鍵影響因素。新加坡充分重視民眾的參與，“智慧國(guó)2015”努力實(shí)現(xiàn)由“政府為你”向“政府與你一起”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府向合作型政府的轉(zhuǎn)變，先后推出eCitizen、eCitizen－NonResidents、SME等網(wǎng)站，創(chuàng)造了“面向人生歷程”①eCitizen網(wǎng)站TOPICE欄目的信息組合方式是其特色，被稱為“面向人生歷程”。等經(jīng)典案例。

第四，信息管理堅(jiān)持民眾立場(chǎng)。美國(guó)國(guó)家檔案館在政務(wù)公開(kāi)中發(fā)揮關(guān)鍵作用，除自身信息公開(kāi)外，還負(fù)責(zé)所轄資料的依法公開(kāi)，它的實(shí)踐具有較強(qiáng)可移植性:變革組織架構(gòu)，營(yíng)造開(kāi)放氛圍。設(shè)立首席信息官，基于民眾服務(wù)部門(mén)重組，一是作為聯(lián)邦政府部門(mén)，一是研究使用者；簡(jiǎn)明寫(xiě)作。2011年奧巴馬總統(tǒng)簽署《簡(jiǎn)明寫(xiě)作法案》，美國(guó)檔案信息公開(kāi)要求采用簡(jiǎn)潔、有條理的術(shù)語(yǔ)描述，并符合檔案學(xué)科領(lǐng)域和目標(biāo)受眾的閱讀需求，避免行話，因此獲政府獎(jiǎng)；借助移動(dòng)媒體、社交平臺(tái)與民眾充滿活力的互動(dòng)，建立特色的民眾檔案管理員制度。

1.3 角色設(shè)置

作為一項(xiàng)具體制度設(shè)計(jì)的參與主體，政府和民眾的角色如何設(shè)置，考察四國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，政府層面更多的負(fù)責(zé)發(fā)展規(guī)劃、制度法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施、監(jiān)督保障機(jī)制等頂層設(shè)計(jì)與基礎(chǔ)保障，而民眾更多地在具體實(shí)現(xiàn)方式上發(fā)揮關(guān)鍵作用。新加坡以政府直接投入、政策指導(dǎo)的方式推進(jìn)國(guó)家計(jì)算機(jī)化、信息技術(shù)應(yīng)用，美國(guó)聯(lián)邦政府將政務(wù)公開(kāi)的重心放在法律法規(guī)體系的完善，呈現(xiàn)政府打造“軟環(huán)境”、市場(chǎng)打造“硬環(huán)境”的傾向，加拿大聯(lián)邦政府在1976年提出電子政府設(shè)想因基礎(chǔ)設(shè)施不足夭折，從無(wú)到有創(chuàng)造了電子政務(wù)實(shí)施的基礎(chǔ)條件，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用、組織與法律準(zhǔn)備方面的舉措可圈可點(diǎn)。作為信息的使用者，民眾對(duì)政府的需要是一個(gè)統(tǒng)一的、簡(jiǎn)明的窗口，輸入需求、獲得結(jié)果，至于這項(xiàng)業(yè)務(wù)由哪幾個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)、按什么業(yè)務(wù)方式協(xié)調(diào)民眾沒(méi)有關(guān)心的必要。

2 信息公開(kāi)與保密傳統(tǒng)的平衡問(wèn)題

信息公開(kāi)與保密傳統(tǒng)并非字面上看似的“非此即彼”的敵對(duì)關(guān)系，信息公開(kāi)的目的是在避免泄露國(guó)家秘密帶來(lái)的損失的前提下最大程度發(fā)掘和開(kāi)發(fā)公共信息資源的政治效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。推行信息公開(kāi)不是另起爐灶，而是作為一種理念對(duì)傳統(tǒng)的具有保密傾向的觀念、組織和法律的改造過(guò)程，這個(gè)改造是具體制度層面的，是漸進(jìn)式的，在具體時(shí)間切面處于相平衡的狀態(tài)?？疾焖膰?guó)推行過(guò)程中對(duì)組織結(jié)構(gòu)、法律環(huán)境與工作模式的改造，對(duì)監(jiān)督保障機(jī)制的建立健全，形成了一些共同經(jīng)驗(yàn)。

2.1 制定因地制宜的推進(jìn)計(jì)劃

美國(guó)政府的政務(wù)公開(kāi)在一次次政治改革中發(fā)展，而政治改革往往是艱難而反復(fù)的，政務(wù)公開(kāi)的本質(zhì)是解決政府公權(quán)和民眾私權(quán)的沖突，政務(wù)公開(kāi)的呼聲高低與政府干預(yù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的程度、民眾的權(quán)利意識(shí)呈正相關(guān)。同時(shí)，推行進(jìn)程在區(qū)域間、部門(mén)間的不同步是常態(tài)的，美國(guó)聯(lián)邦政府的政務(wù)公開(kāi)推進(jìn)并不意味著各州普遍的進(jìn)步，目前各州除了對(duì)政務(wù)公開(kāi)、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的基本立場(chǎng)達(dá)成一致，具體政策指導(dǎo)、法律環(huán)境、推行方式存在相當(dāng)大的差異。英國(guó)政府有效推行《信息自由法》的一個(gè)重要原因是其充分準(zhǔn)備、逐步實(shí)施的推行方式，《信息公開(kāi)法》于2000年底通過(guò)，但2005年1月1日才正式生效，考慮到涉及的一系列法律、行政、人員訓(xùn)練問(wèn)題，公布了為期5年的信息自由法實(shí)施時(shí)間表，包括兩年準(zhǔn)備時(shí)間和三年逐步實(shí)施過(guò)程。

表1 英國(guó)《信息公開(kāi)法》的準(zhǔn)備與分步實(shí)施

2.2 進(jìn)一步充實(shí)法制化推進(jìn)的基本框架

在法制軌道推行政務(wù)公開(kāi)是普遍做法，我國(guó)已形成了法制化推進(jìn)的基本框架，但隨著政治實(shí)踐的深入，框架有待進(jìn)一步充實(shí)，作為體系的政務(wù)公開(kāi)一系列法律，不是簡(jiǎn)單的堆積組合，從各國(guó)政務(wù)公開(kāi)歷程考察，其先后次序和邏輯關(guān)聯(lián)具有規(guī)律性:其一，作為信息公開(kāi)法律出臺(tái)的前奏，首先產(chǎn)生影響的是確立政府信息普遍公開(kāi)原則的正式法律或白皮書(shū)、咨詢報(bào)告，往往是漫長(zhǎng)而反復(fù)過(guò)程的凝結(jié)。其二，政務(wù)公開(kāi)推進(jìn)歷程的分水嶺往往是專(zhuān)門(mén)政府信息公開(kāi)法律的出臺(tái)，它規(guī)定了適用的范圍，包括機(jī)構(gòu)范圍、內(nèi)容范圍，采取的程序，設(shè)置救濟(jì)方式。其三，專(zhuān)門(mén)信息法律出臺(tái)后的發(fā)展圍繞三條主線:圍繞適用范圍，尤其是豁免條款、實(shí)施程序的博弈，美國(guó)《信息自由法》的歷次修訂是典型表現(xiàn)；圍繞國(guó)家安全和信息公開(kāi)的平衡問(wèn)題、信息公開(kāi)與個(gè)人隱私的平衡問(wèn)題，政務(wù)公開(kāi)中民主和效率的矛盾問(wèn)題、政務(wù)公開(kāi)的成本問(wèn)題修訂原有法規(guī)或出臺(tái)新的法規(guī)；在信息公開(kāi)基本實(shí)現(xiàn)后，民眾參與、信息利用成為政務(wù)公開(kāi)新的發(fā)展動(dòng)力，由此產(chǎn)生新的法規(guī)或帶動(dòng)原有法規(guī)修訂。

2.3 構(gòu)建一套成熟的組織結(jié)構(gòu)和工作模式

構(gòu)建一套成熟的組織結(jié)構(gòu)和工作模式是政務(wù)公開(kāi)推進(jìn)工作取得重要進(jìn)展的標(biāo)志，也是深入推進(jìn)的重要前提，考察四國(guó)組織結(jié)構(gòu)和工作模式的變遷，總結(jié)經(jīng)驗(yàn):其一，作為推行組織，普遍在現(xiàn)有組織架構(gòu)外設(shè)立專(zhuān)門(mén)的政策與實(shí)施部門(mén)，在傳統(tǒng)部門(mén)設(shè)立信息化崗位，形成自上而下的領(lǐng)導(dǎo)組織，或設(shè)立委員會(huì)等形式存在擔(dān)負(fù)政策咨詢、信息技術(shù)支持等專(zhuān)門(mén)任務(wù)的機(jī)構(gòu)。其二，作為監(jiān)督保障組織，普遍依托政府內(nèi)部的監(jiān)察部門(mén)、司法部門(mén)和國(guó)會(huì)的監(jiān)督部門(mén)制定專(zhuān)門(mén)程序，或設(shè)立專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)業(yè)性的仲裁機(jī)構(gòu)作為前置救濟(jì)方式。其三，作為正式推行和監(jiān)督組織的補(bǔ)充，存在廣泛的非正式組織，在政府系統(tǒng)內(nèi)部的跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨職權(quán)的協(xié)作方面，在政府信息發(fā)布、利用方面發(fā)揮作用，并對(duì)信息公開(kāi)執(zhí)行情況形成有效的社會(huì)監(jiān)督。其四，出于對(duì)信息利用、網(wǎng)絡(luò)安全等關(guān)鍵課題的重視，普遍設(shè)立專(zhuān)門(mén)部門(mén)。

各國(guó)形成了特色鮮明的組織結(jié)構(gòu)和工作模式，其背后的理念具有借鑒之處。新加坡政務(wù)公開(kāi)的組織安排幾經(jīng)變更，逐漸形成了目前“一部、一局、四委員會(huì)”的組織結(jié)構(gòu)和一套成熟的“分層管理、分類(lèi)處理、分權(quán)執(zhí)行”[7]的工作模式(見(jiàn)圖1)。加拿大聯(lián)邦構(gòu)建了強(qiáng)有力的決策與實(shí)施組織，作為決策與實(shí)施組織，聯(lián)邦政府和省市層面都設(shè)立了相應(yīng)的信息管理和信息技術(shù)部門(mén)，而其特色的權(quán)責(zé)一致、沒(méi)有隸屬關(guān)系的層級(jí)分工政務(wù)公開(kāi)與服務(wù)體制，制度安排更是其執(zhí)政智慧的體現(xiàn)，聯(lián)邦政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府構(gòu)成了政務(wù)公開(kāi)的三個(gè)層級(jí)，聯(lián)邦政府在主要城市設(shè)置服務(wù)中心，省市級(jí)政府均設(shè)立市民服務(wù)中心，在公開(kāi)和服務(wù)的內(nèi)容上條塊分工，依照權(quán)限運(yùn)行，不相隸屬(見(jiàn)圖2和表2)。

圖1 新加坡政務(wù)電子化、信息化的組織安排①I(mǎi)CT即信息和通信技術(shù)的簡(jiǎn)稱。

圖2 加拿大聯(lián)邦政府層面的組織安排

表2 加拿大政務(wù)公開(kāi)的層級(jí)分工

2.4 設(shè)置不隸屬于政府部門(mén)的第三方機(jī)構(gòu)

加拿大聯(lián)邦組建“政府信息公開(kāi)和隱私保護(hù)委員會(huì)”，作為第三方監(jiān)督政府信息公開(kāi)工作，成員由政府和黨派提名，經(jīng)費(fèi)由議會(huì)專(zhuān)門(mén)規(guī)定，獨(dú)立于政府運(yùn)作。英國(guó)形成特色的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)信息專(zhuān)員署和政府信息利用機(jī)構(gòu)2005年成立的政府信息辦公室。英國(guó)特色的通關(guān)檢驗(yàn)制度具有代表性，信息公開(kāi)與否的判斷主要取決于信息開(kāi)放對(duì)公眾利益的影響，而不能由信息歸檔于哪個(gè)類(lèi)目、來(lái)自哪個(gè)部門(mén)，對(duì)豁免公開(kāi)的信息也不能例外，即便符合屬于豁免條款，如果有充分的證據(jù)其公開(kāi)對(duì)公共利益的益處更為顯著，也被視為應(yīng)該公開(kāi)。

2.5 形成多元的監(jiān)督保障機(jī)制

監(jiān)督保障機(jī)制的有效與政務(wù)公開(kāi)的成熟密切相關(guān)，呈現(xiàn)一定的規(guī)律性:其一，包括主動(dòng)監(jiān)督機(jī)制和被動(dòng)救濟(jì)機(jī)制，主動(dòng)監(jiān)督的主要形式是專(zhuān)門(mén)部門(mén)的年度審查報(bào)告、相關(guān)部門(mén)的績(jī)效考核，被動(dòng)救濟(jì)機(jī)制的主要形式是專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)救濟(jì)、政府內(nèi)部、司法、國(guó)會(huì)救濟(jì)的結(jié)合，英國(guó)的信息專(zhuān)員制度具有代表性。其二，若干組織組成監(jiān)督保障系統(tǒng)的方式一般有兩種:遞進(jìn)式、制衡式，前者以既定程序設(shè)定，目的是節(jié)約行政成本，后者的代表是英國(guó)的政府、國(guó)會(huì)、信息專(zhuān)員署的制衡，是三權(quán)分立的延伸，注重監(jiān)督成效。其三，監(jiān)督保障機(jī)制的關(guān)鍵不在制度安排，而在執(zhí)行是否到位，制度安排框架往往是作為信息自用法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定的，通常很少修訂，執(zhí)行層面的程序、判例才是在社會(huì)與政府博弈的重心。

3 信息公開(kāi)與信息安全的平衡問(wèn)題

信息的公開(kāi)與保密是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，公開(kāi)的目的是發(fā)揮信息資源的效益，保密的目的是避免泄露國(guó)家秘密帶來(lái)的損失，兩者共同服務(wù)于國(guó)家和人民的利益。

3.1 堅(jiān)持公開(kāi)與安全并重

一方面，避免信息公開(kāi)步伐過(guò)快而忽視信息安全的情況，美國(guó)的政務(wù)公開(kāi)從來(lái)不是不設(shè)限制的自由，保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的思維貫穿始終。以2012年之后的相關(guān)政令、法規(guī)交叉出臺(tái)為例，可以清晰地看到政務(wù)公開(kāi)和網(wǎng)絡(luò)安全同時(shí)強(qiáng)化的特征(見(jiàn)表3)。一方面，以信息安全為由阻礙信息公開(kāi)的發(fā)展趨勢(shì)也是難以長(zhǎng)久維系的。國(guó)家安全是一個(gè)模糊的概念，曾經(jīng)是政府部門(mén)規(guī)避公開(kāi)義務(wù)的“擋箭牌”，美國(guó)政務(wù)公開(kāi)的每一步進(jìn)步都伴隨著“國(guó)家安全”這一概念越來(lái)越明確的指向化，1946年出臺(tái)的《聯(lián)邦行政程序法》是美國(guó)社會(huì)監(jiān)督約束政府的潮流在政治上的反應(yīng)，是民眾斗爭(zhēng)的勝利，但其賦予政府部門(mén)的“公共利益”或其他“正當(dāng)理由”拒絕公開(kāi)的權(quán)力被隨意解釋?zhuān)吹钩蔀榫芙^公開(kāi)的擋箭牌。1966年的《信息自由法》關(guān)于九條豁免條款的規(guī)定是時(shí)代性的進(jìn)步，同時(shí)也成為新的斗爭(zhēng)焦點(diǎn)，民眾手執(zhí)公開(kāi)之矛，政府手執(zhí)安全之盾，圍繞適用范圍、九條豁免條款的解讀、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，美國(guó)社會(huì)修訂《信息自由法》、推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)進(jìn)程的呼聲始終沒(méi)有止息。

表3 2012年以來(lái)美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)布的政務(wù)公開(kāi)與網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)相關(guān)政令法規(guī)

3.2 不存在沒(méi)有安全保障的信息公開(kāi)

信息安全包括國(guó)家機(jī)密和個(gè)人信息安全，國(guó)家機(jī)密安全防范的關(guān)鍵是獲取權(quán)限問(wèn)題，個(gè)人信息安全防范的關(guān)鍵是網(wǎng)絡(luò)安全。以“9·11”恐怖襲擊為背景，美國(guó)《信息自由法》完成了其第5次修訂，以保障國(guó)家信息安全為目的限制了國(guó)外機(jī)構(gòu)和人員從政府部門(mén)獲取信息，“美國(guó)《信息自由法》從1966年制定一直到2002年為止，沒(méi)有對(duì)申請(qǐng)人的資格做出任何限定。2001年發(fā)生的‘9·11’恐怖襲擊，致使美國(guó)國(guó)會(huì)基于國(guó)家安全考慮出臺(tái)了《2003財(cái)年情報(bào)授權(quán)法案》，對(duì)申請(qǐng)人資格做了極其細(xì)微的限定，即外國(guó)政府不得向美國(guó)情報(bào)機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開(kāi)?！盵8]29民眾能否接受、適應(yīng)電子化、網(wǎng)絡(luò)化的生活方式是電子政務(wù)成敗的關(guān)鍵因素，而一個(gè)能為民眾提供“安全感”的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境是基礎(chǔ)。民眾正越來(lái)越多的以電子的方式接受政府服務(wù)，參與政府活動(dòng)，加拿大聯(lián)邦政府早在1998年就頒布了有關(guān)電子商務(wù)加密的政策，在維護(hù)法律和國(guó)家安全的前提下，為確保網(wǎng)上交易的安全性，允許國(guó)內(nèi)使用任何密碼體系，不采取強(qiáng)制解密措施，目前，加拿大聯(lián)邦政府正在打造一個(gè)由“安全路徑”和網(wǎng)絡(luò)身份認(rèn)證為基礎(chǔ)的新的“安全框架”。

3.3 操作層面體現(xiàn)為信息系統(tǒng)封閉性和開(kāi)放性的結(jié)合

政府系統(tǒng)內(nèi)部的電子化和信息化的建構(gòu)優(yōu)化、運(yùn)行管理由政府自身組織，保持相當(dāng)程度的封閉性，資金、資源投入由政府安排，計(jì)劃執(zhí)行由國(guó)家結(jié)構(gòu)組織，這保證了政府系統(tǒng)的IT技術(shù)使用始終保持先進(jìn)，具有安全保障。新加坡政府對(duì)第三方的參與予以支持，政府內(nèi)設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)整合來(lái)自政府各部門(mén)的數(shù)據(jù)信息，通過(guò)開(kāi)放的平臺(tái)免費(fèi)向企業(yè)、社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)等第三方提供，并負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)更新，目前提供的數(shù)據(jù)量超過(guò)8600套。而第三方基于數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)商品或公共產(chǎn)品向民眾提供服務(wù)。例如，基于陸上交通管理局的交通數(shù)據(jù)，第三方開(kāi)發(fā)出至少35種移動(dòng)終端應(yīng)用程序。并且，第三方的角色不限于信息接收，政府鼓勵(lì)其提供自身渠道獲取的信息和數(shù)據(jù)，豐富信息數(shù)據(jù)平臺(tái)。例如，2012年UP Singapore組織創(chuàng)新競(jìng)賽，民眾直接參與基于平臺(tái)數(shù)據(jù)信息的應(yīng)用開(kāi)發(fā)，這些數(shù)據(jù)來(lái)自公共部門(mén)和企業(yè)等第三方組織。

4 信息公開(kāi)與個(gè)人隱私的平衡問(wèn)題

信息公開(kāi)的一個(gè)基本理念在于“把信息作為一種基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)資源來(lái)對(duì)待，個(gè)人信息兼具社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源和個(gè)人人格利益兩種價(jià)值”[9]10，兼顧兩種價(jià)值，已成為各國(guó)立法普遍認(rèn)同的基本理念，“對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，并不意味著把個(gè)人信息藏匿于保險(xiǎn)柜，而是尋求一個(gè)動(dòng)態(tài)的安全——在個(gè)人信息資源開(kāi)發(fā)利用中的安全，陽(yáng)光下的安全?！盵9]10

4.1 兩者的同步性是平衡的基礎(chǔ)

美國(guó)1974年通過(guò)的《隱私法》被視為對(duì)《信息自由法》最重要的補(bǔ)充，是平衡信息公開(kāi)中個(gè)人隱私保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律，限制政府獲取和使用個(gè)人信息的行為，賦予民眾查閱政府保存的其本人信息的權(quán)利。英國(guó)制定了《信息公開(kāi)法》規(guī)定申請(qǐng)人申請(qǐng)信息公開(kāi)不得對(duì)第三人合法利益造成侵犯，雖然個(gè)人隱私?jīng)]有做出特別規(guī)定，但確定了圍繞申請(qǐng)事項(xiàng)的利益相關(guān)方之間的平衡原則。加拿大聯(lián)邦《信息保護(hù)法》規(guī)定三級(jí)政府均成立獨(dú)立的政府信息公開(kāi)和隱私保護(hù)委員會(huì)，委員會(huì)的組成人員由政府和黨派提名，獨(dú)立于政府之外運(yùn)作，經(jīng)費(fèi)由議會(huì)專(zhuān)門(mén)規(guī)定，該委員會(huì)作為第三方，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府信息公開(kāi)工作，一般情況下，任何人任何組織不得公開(kāi)非許可的個(gè)人隱私，如果法律需要公開(kāi)個(gè)人或涉及隱私的信息，必須舉行聽(tīng)證，得到大多數(shù)同意后才得于有限公開(kāi)。

4.2 側(cè)重點(diǎn)可以存在差異

在兼顧雙重價(jià)值的前提下，很多國(guó)家或地區(qū)的基本理念是以權(quán)利保護(hù)優(yōu)先，比如，加拿大的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》第二條明確規(guī)定:“本法之目的是加拿大現(xiàn)有法律的進(jìn)一步擴(kuò)展，它保護(hù)政府機(jī)構(gòu)所掌握的有關(guān)個(gè)人自身信息的隱私，并未個(gè)人提供使用有關(guān)該項(xiàng)信息的權(quán)利”。也有許多國(guó)家以信息公開(kāi)優(yōu)先，比如，美國(guó)的信息公開(kāi)原則是第一位的，個(gè)人隱私保護(hù)雖被作為重要補(bǔ)充與前提，地位并不對(duì)等，歷史上，美國(guó)曾被歐盟國(guó)家認(rèn)為是個(gè)人隱私保護(hù)不夠充分的國(guó)家而被列入數(shù)據(jù)禁止輸出國(guó)。

4.3 重點(diǎn)領(lǐng)域可以存在差異

以美國(guó)為例，有對(duì)商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私予以保護(hù)的傳統(tǒng)，在政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)域亦是如此。在《信息自由法》九條豁免的第四條“從任何個(gè)體處獲得的商業(yè)秘密和特免公開(kāi)或機(jī)密的財(cái)務(wù)信息”、第九條“有關(guān)油氣井的地質(zhì)、地理信息和數(shù)據(jù)，包括地圖”也有免于石油勘探機(jī)構(gòu)的成果被投機(jī)者竊取的考慮，而第七條“出于執(zhí)法目的而匯編的檔案或信息，如果公開(kāi)將構(gòu)成對(duì)個(gè)人隱私的不法侵害”的也不予公開(kāi)，是對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)。

5 短期成本與長(zhǎng)期收益的平衡問(wèn)題

美國(guó)科學(xué)院的研究報(bào)告把全社會(huì)的信息系統(tǒng)比作一個(gè)“信息樹(shù)”，“樹(shù)根是數(shù)據(jù)采集，樹(shù)干是綜合集成加工，樹(shù)枝是信息增值服務(wù)，樹(shù)葉是數(shù)據(jù)用戶”[8]15。短期成本與長(zhǎng)期收益的平衡主要是解決信息公開(kāi)相關(guān)的資金來(lái)源問(wèn)題，是公共利益和私人利益的平衡，是商業(yè)化經(jīng)濟(jì)收益與社會(huì)化經(jīng)濟(jì)收益的平衡。

歐盟設(shè)置了一套以信息費(fèi)用為主的成本回收制度，對(duì)于歐盟政府民眾獲取信息是合法的，利用信息牽涉知識(shí)產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)則依靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于美國(guó)政府民眾獲取信息和利用信息都是合法的，其邏輯是通過(guò)政府信息的商業(yè)開(kāi)發(fā)促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，以此擴(kuò)充國(guó)家財(cái)政，收回成本獲得收益。此外，還存在一些折中模式和非典型模式。

5.1 歐洲政府主導(dǎo)的政府信息商業(yè)開(kāi)發(fā)

按照歐盟《政府部門(mén)信息再利用指令》，歐盟對(duì)實(shí)行成本回報(bào)的收費(fèi)原則，但考慮到一些政府部門(mén)需要收入維持運(yùn)作，政府可對(duì)所提供信息收取大于成本的額外費(fèi)用，在信息的商業(yè)開(kāi)發(fā)上，政府部門(mén)與企業(yè)單位存在競(jìng)爭(zhēng)，容易導(dǎo)致價(jià)格歧視與不公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，同時(shí)，由于歐盟各成員國(guó)堅(jiān)持以成本回收、政府收益為政策導(dǎo)向，因此信息的費(fèi)用則普遍較高，在一定程度上影響了公共部門(mén)信息商業(yè)性再利用的發(fā)展。

5.2 美國(guó)市場(chǎng)主導(dǎo)的政府信息商業(yè)開(kāi)發(fā)

美國(guó)科學(xué)院的研究報(bào)告認(rèn)為“聯(lián)邦政府應(yīng)該資助樹(shù)根和樹(shù)干部分實(shí)現(xiàn)公益性的大循環(huán)，而把樹(shù)枝交給私人企業(yè)實(shí)行商業(yè)化的小循環(huán)”[10]。與歐盟諸多普遍實(shí)行的政府部門(mén)主導(dǎo)的信息商業(yè)開(kāi)發(fā)不同，美國(guó)實(shí)施具有典型市場(chǎng)模式的信息商業(yè)開(kāi)發(fā)。兩者的差異在于，前者利用自身提供的信息和數(shù)據(jù)生成成品向民眾提供，后者向第三方提供信息和數(shù)據(jù)，由第三方以市場(chǎng)的方式向民眾提供產(chǎn)品。

5.3 折中模式和非典型模式

加拿大將免費(fèi)公開(kāi)和有償服務(wù)相結(jié)合，一般信息是無(wú)償提供使用和開(kāi)發(fā)的，但出于研究或其他目的需要政府專(zhuān)門(mén)收集提供的，收取費(fèi)用，該費(fèi)用與提供服務(wù)的價(jià)值相當(dāng)。英國(guó)創(chuàng)造性的發(fā)掘政府信息經(jīng)濟(jì)價(jià)值，英國(guó)政府對(duì)政府信息的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值開(kāi)發(fā)的探索經(jīng)歷了一個(gè)演變過(guò)程，形成了一套較為成熟的體系，創(chuàng)造性的形成了許可收費(fèi)模式、貿(mào)易基金模式、政府部門(mén)與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的模式。

6 啟 示

各國(guó)的政治實(shí)踐為研究政務(wù)公開(kāi)的一般規(guī)律提供了豐富的素材，透過(guò)時(shí)代與社會(huì)變革的紛繁復(fù)雜，從殊途同歸的共同經(jīng)驗(yàn)中探尋一般規(guī)律是重要的，但不能忽視政務(wù)公開(kāi)天然不是孤立的政治實(shí)踐，它根植于歷史淵源和社會(huì)人文背景，往往被置于政治發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的大潮中，“每個(gè)國(guó)家和民族的歷史傳統(tǒng)、文化積淀、基本國(guó)情不同，其發(fā)展道路必然有著自己的特色”[11]，一般規(guī)律往往蘊(yùn)藏在形態(tài)各異的國(guó)別特色之中。以新加坡與美國(guó)的比較為例，新加坡政府推行政務(wù)公開(kāi)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是信息通信技術(shù)的結(jié)合，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間關(guān)聯(lián)與互動(dòng)，政府以直接投入、政策指導(dǎo)的方式推進(jìn)國(guó)家計(jì)算機(jī)化、信息技術(shù)應(yīng)用。而美國(guó)的政務(wù)公開(kāi)的每一次發(fā)展都離不開(kāi)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)，一般以政治改革的面貌出現(xiàn)，其政務(wù)公開(kāi)推進(jìn)的重心放在法律法規(guī)體系的完善，有其原因:其一，美國(guó)政務(wù)公開(kāi)起步早，在信息技術(shù)成熟之前已經(jīng)建構(gòu)政務(wù)公開(kāi)的實(shí)現(xiàn)途徑，對(duì)信息技術(shù)的使用是公開(kāi)方式的創(chuàng)新優(yōu)化而不是重構(gòu)，這和新加坡政務(wù)信息化從一開(kāi)始就與信息技術(shù)密切關(guān)聯(lián)不同；其二，這與美國(guó)通訊與信息行業(yè)的全球領(lǐng)先地位相關(guān)，市場(chǎng)提供了足夠的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)。

我國(guó)開(kāi)展的政務(wù)公開(kāi)是對(duì)傳統(tǒng)政治文化基因的繼承，是對(duì)黨群眾路線傳統(tǒng)的發(fā)展，與黨和政府接受人民監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)是一脈相承的，具有自發(fā)的、主動(dòng)的優(yōu)秀基因，這與資本主義國(guó)家政府保守的、被動(dòng)的本質(zhì)不同，我國(guó)有條件在更深層次、更高站位認(rèn)識(shí)和解決一般規(guī)律與國(guó)別特征平衡的問(wèn)題，開(kāi)創(chuàng)具有中國(guó)特色和時(shí)代內(nèi)涵的政務(wù)公開(kāi)工作新局面。

[1]韓正.政務(wù)公開(kāi)是政府改革突破口[N].人民日?qǐng)?bào)，2011－09－08(14).

[2]薛瀾，張帆，武沐瑤.國(guó)家治理體系與治理能力研究:回顧與前瞻[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015(3):1－12.

[3]完顏紹元.古代“政務(wù)公開(kāi)”何以多不給力[N].新華每日電訊，2014－05－23(9).

[4]陳麗鳳.中國(guó)共產(chǎn)黨工作作風(fēng)的歷史建構(gòu)與基本經(jīng)驗(yàn)[J].馬克思主義研究，2016(6):43－50.

[5]后向東.中國(guó)為什么需要“政務(wù)公開(kāi)”[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2015－09－24(1).

[6]李文彬.政府社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)建與治理[J].山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(1):86－92.

[7]王運(yùn)開(kāi).IDA與各部門(mén)CIO的關(guān)系[C].新加坡電子政務(wù)建設(shè)研討會(huì)(上海)會(huì)刊，2007.

[8]后向東.美國(guó)聯(lián)邦信息公開(kāi)制度研究[M].北京:中國(guó)法制出版社，2014.

[9]齊愛(ài)民.個(gè)人信息開(kāi)發(fā)利用與人格權(quán)保護(hù)之衡平——論我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法的宗旨[J].社會(huì)科學(xué)家，2007(2).

[10]Committee On Geophysical And Environmental Data，Board On EarthSciences And Resources，Division On Earthand Life Studies，National Research Council.Resolving Conflicts Arising From The Privatization Of Environmental Data[M].Washington DC National Acade Press，2001:79－83.

[11]倪光輝.習(xí)近平在全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào):胸懷大局把握大勢(shì)著眼大事努力把宣傳思想工作做得更好[N].人民日?qǐng)?bào)，2013－08－21(1).

Game and Balance in Government Affairs Publicity——Based on Typical Country Political Practice

SUN Yanxiao
(School of Politics and Public Administration，Henan Normal University，Xinxiang453007，China)

With the government reform entering deepwater area，China government affairs publicity in the new era presents the political proposition characteristics of party ruling responsibility and government trust degree closely correlated.Therefore，investigating the game and balance venation of typical countries carrying out government affairs publicity in their political practice has reference value for our country to understand and sovle its relevant core issues at a deeper level and a higher station.By selecting Canada，the United States，the United Kingdom and Singapore as typical country sample and investigating the game and balance between the five pairs of relevant factors in their government affairs publicity political practice，i.e，government power and public demands，information publicity and confidentiality tradition，information publicity and information security，information publicity and personal privacy，short－term cost and long－term benefit，this paper studies the correlationship between the logic，characteristics and national conditions in terms of reform and choice，and explores the general laws from the common experience so as to understand deeper and solve the issue of balancing the general laws and national characteristics and create a new situation with Chinese characteristics and times connotation in government affairs publicity practice.

government affairs publicity；information publicity；information security；privacy protection；information development

F406.17

:A

:2095－929X(2017)02－0055－10

(責(zé)任編輯 時(shí)明芝)

2016－09－18

河南省教育廳人文社科項(xiàng)目“微政務(wù)時(shí)代政府信息公開(kāi)實(shí)證研究”(2014－QN－635)；河南師范大學(xué)青年科學(xué)基金項(xiàng)目“公共危機(jī)事件中政府形象的塑造與修復(fù)問(wèn)題研究”。

孫艷曉，女，河南鞏義人，河南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，研究方向:中外政治制度比較、傳播學(xué)，Email: xiaowei 052011521@sina.com。