薛瑞凱

摘 要：近年來(lái)，在我國(guó)的一些農(nóng)村地區(qū)大量的秸稈被就地焚燒，由此引發(fā)的問(wèn)題不僅包括嚴(yán)重的霧霾等環(huán)境污染問(wèn)題，還包括浪費(fèi)資源以及危害公共交通安全等問(wèn)題。本文以長(zhǎng)春市秸稈禁焚為例，采用理論研究與實(shí)證調(diào)研相結(jié)合的方式，深入基層農(nóng)村，廣泛調(diào)研農(nóng)村秸稈焚燒的現(xiàn)狀，在借鑒我國(guó)學(xué)者對(duì)政策執(zhí)行的相關(guān)研究基礎(chǔ)上，運(yùn)用多中心治理理論，為我國(guó)基層環(huán)保政策執(zhí)行的改善和秸稈焚燒的治理提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：秸稈禁焚；政策執(zhí)行；多中心治理

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.03.007

Research on Grass-Roots Environmental Policy Implementation in China：A Case of Changchun Straw Burn-Ban Policy

XUE Ruikai

（School of Administration ， Jilin University ， Changchun，Jilin 130012，China）

Abstract： In recent years， lots of straw has been burned on the spot in some rural area， resulting in a serious problem of straw burning including serious environmental pollution problems such as smog but also waste resources and endanger public safety. The paper took Changchun's straw burn-ban policy as example， used the ways of combining theoretical research and empirical research， referenced the scholar's research on the policy implementation in grass-roots rural areas， applied the theory of polycentric governance， at last put forward countermeasures for improving grass-roots environmental policy implementation and treatment of straw burning.

Key words： straw burn-ban； policy implementation；polycentric governance

中國(guó)是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國(guó)，從歷史上延續(xù)了幾千年的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)到今天的“三農(nóng)政策”，雖然社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)體制、文化觀念隨著時(shí)間的變化有所改變，但是農(nóng)業(yè)的重要奠基地位卻從未改變。秸稈焚燒已經(jīng)成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，農(nóng)戶焚燒秸稈是因?yàn)榛厥绽媒斩挼臋C(jī)會(huì)成本過(guò)高，經(jīng)濟(jì)效益較低。秸稈氣化、秸稈堆肥等利用方式雖然環(huán)境效益明顯，但是需要投入大量的資金、技術(shù)，加之原料、市場(chǎng)等因素的不確定性，以及我國(guó)秸稈收儲(chǔ)體系的不完善，由此造成了我國(guó)秸稈綜合利用難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?。秸稈禁焚政策往往治標(biāo)不治本，大量秸稈被就地焚燒造成了嚴(yán)重的空氣污染，間接危害了人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，而政府治理這些新出現(xiàn)的問(wèn)題又要耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力，這就形成了環(huán)境治理的惡性循環(huán)。

1 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀綜述

有學(xué)者呼吁將環(huán)境訴訟制度納入新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)》法。秸稈焚燒監(jiān)管制度面臨證據(jù)收集難的困境，而環(huán)境公益訴訟制度可使行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)處于優(yōu)勢(shì)地位。有學(xué)者運(yùn)用新制度主義的理論對(duì)我國(guó)秸稈焚燒屢禁不止的原因進(jìn)行了分析，認(rèn)為制度失靈是農(nóng)戶焚燒秸稈的原因。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)秸稈禁焚政策缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，片面強(qiáng)調(diào)政府的管制，由此提出建立政治上可行、操作成本較低的激勵(lì)機(jī)制來(lái)對(duì)秸稈回收企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。有學(xué)者從制度層面分析了我國(guó)目前秸稈焚燒屢禁不止的原因，認(rèn)為秸稈焚燒缺乏完善的法律規(guī)制和實(shí)施細(xì)則，已有的法律法規(guī)很少具有可操作性，所以應(yīng)尋求健全農(nóng)作物綜合利用制度，完善秸稈綜合利用的監(jiān)督和考核機(jī)制。綜上，不少學(xué)者都從不同側(cè)面對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府與社會(huì)在環(huán)境保護(hù)方面的博弈進(jìn)行了研究，具有參考價(jià)值，但是主要集中在公共政策層面，忽視了市場(chǎng)、農(nóng)戶在秸稈禁焚政策執(zhí)行中的作用。

此外，許多學(xué)者針對(duì)當(dāng)前我國(guó)能源緊缺的實(shí)際，提出了加快發(fā)展秸稈發(fā)電產(chǎn)業(yè)的觀點(diǎn)，并對(duì)秸稈發(fā)電的可行性與必要性進(jìn)行了分析。但是，結(jié)合目前我國(guó)秸稈發(fā)電的實(shí)際，有學(xué)者提出了一些面臨的問(wèn)題，比如從宏觀層面缺少政策的支持，技術(shù)尚未實(shí)現(xiàn)推廣；微觀層面上下游產(chǎn)業(yè)不配套，秸稈回收、儲(chǔ)運(yùn)體系尚不完善以及金融財(cái)稅扶持體系不健全等。

2 政府行為分析

秸稈到底該怎么處理，這是困擾地方環(huán)境保護(hù)部門的一個(gè)問(wèn)題。政府運(yùn)用遙感衛(wèi)星、航拍等先進(jìn)手段監(jiān)測(cè)秸稈焚燒，各地也成立了禁焚辦公室，有關(guān)部門甚至直接進(jìn)駐焚燒重災(zāi)區(qū)，這些行動(dòng)耗費(fèi)了大量的人力、物力，但秸稈焚燒仍然屢禁不止?；趯?duì)環(huán)境保護(hù)的考慮，從國(guó)家各部委、省區(qū)市，到地市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一到秸稈禁燒季，都會(huì)重申政策、發(fā)布通知，嚴(yán)禁農(nóng)民焚燒秸稈。在一些地方，秸稈“禁燒令”執(zhí)行不力，將直接問(wèn)責(zé)基層干部。譬如，河南周口就規(guī)定“發(fā)現(xiàn)一把火，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)就地免職”；安徽合肥則規(guī)定，對(duì)秸稈禁燒執(zhí)行不力者將“一票否決”。如此看來(lái)，秸稈“禁燒令”可謂“威力”不小。

從當(dāng)前我國(guó)秸稈禁焚公共政策的執(zhí)行情況來(lái)看，中央政府非常重視秸稈禁焚工作，但是現(xiàn)有的政策文件集中在單一的行政處罰層面，地方政府的監(jiān)管很難實(shí)現(xiàn)全覆蓋，中央政府和地方政府很難形成有效的配合，地方環(huán)保部門往往處于比較弱勢(shì)的地位。有些地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)人沒(méi)有認(rèn)識(shí)到秸稈粉碎還田對(duì)于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的巨大推動(dòng)作用，對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣重視程度不夠，沒(méi)有制定相應(yīng)的補(bǔ)貼和資助政策。同時(shí)，由于農(nóng)戶受傳統(tǒng)耕作方式的影響，對(duì)秸稈還田和綜合利用持消極觀望態(tài)度，認(rèn)為購(gòu)置機(jī)械成本太高（每公頃需投入1 300元），這造成了秸稈焚燒屢禁不止，煙霧彌漫的現(xiàn)象。

農(nóng)戶環(huán)境保護(hù)意識(shí)的欠缺是導(dǎo)致秸稈焚燒屢禁不止的直接原因。政府是社會(huì)公共利益的代表，制定政策時(shí)需要考慮自身的形象、權(quán)威以及是否有利于公共利益的最大化，地方政府作為秸稈禁焚的直接責(zé)任主體，將監(jiān)管責(zé)任層層落實(shí)，簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，把職責(zé)明確到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村甚至每家每戶，一些地方村委領(lǐng)導(dǎo)還制定了詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)處罰辦法，實(shí)行獎(jiǎng)罰并舉，目的就是使農(nóng)戶秸稈焚燒的外部成本內(nèi)部化，轉(zhuǎn)變其行為方式。在秸稈焚燒治理上，以政府為治理主體具有一定的局限性，特別是政府制定的政策停留在單一的行政處罰層面?，F(xiàn)代多元治理理論認(rèn)為，秸稈禁焚需要政府、市場(chǎng)、非政府間組織協(xié)同一致，共同構(gòu)建環(huán)境治理體系。

3 企業(yè)行為分析

企業(yè)在秸稈綜合利用中所扮演的角色是與秸稈本身的特點(diǎn)密切相關(guān)聯(lián)的。秸稈含有豐富的各種化學(xué)元素，如果處理適當(dāng)，還田后將對(duì)作物的生長(zhǎng)有重要作用。據(jù)測(cè)算，白城市僅2013年產(chǎn)生的玉米秸稈，就可折合尿素5 678 t，折合過(guò)磷酸鉀1 823 t，折合氯化鉀1 756 t。同時(shí)，秸稈給土壤提供豐富的有機(jī)質(zhì)，從而有利于土壤肥力的提高。

根據(jù)對(duì)秸稈飼草的成本收益分析發(fā)現(xiàn)，飼料加工體系化后，按照300元·t-1的銷售價(jià)計(jì)算以及年產(chǎn)1 000 t的產(chǎn)量，農(nóng)戶可收入3萬(wàn)元，按照秸稈收購(gòu)價(jià)100元·t-1，企業(yè)回收秸稈的成本為1萬(wàn)元，這樣企業(yè)最終在秸稈回收這一項(xiàng)就可獲利2萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)對(duì)吉林省周邊生物質(zhì)電廠以及秸稈回收企業(yè)的調(diào)研，現(xiàn)階段秸稈回收的主要問(wèn)題是農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)城務(wù)工，出現(xiàn)人力短缺。按照平均300元·t-1的回收價(jià)格，利潤(rùn)較低，如果農(nóng)戶自行解決，如秸稈制沼氣，不僅需要資金和勞動(dòng)力，還受溫度、濕度等條件的影響，從而制約了前期秸稈的收儲(chǔ)。

據(jù)某秸稈回收企業(yè)的負(fù)責(zé)人介紹，目前回收的秸稈用途較廣泛，但是收益差別很大，比如用作培育金針菇、杏鮑菇的秸稈可以賣到800～900元·t-1，其次是出售給建材廠制成建筑材料，售價(jià)400～500元·t-1。由于目前我國(guó)秸稈發(fā)電尚處于起步階段，發(fā)電成本較高，出售給秸稈生物質(zhì)電廠的利潤(rùn)最低，售價(jià)200～300元·t-1。

4 農(nóng)戶行為分析

受傳統(tǒng)耕作觀念的影響，廣大農(nóng)戶還沒(méi)有意識(shí)到秸稈的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值，將秸稈出售給生物質(zhì)電廠等環(huán)保企業(yè)的意識(shí)普遍不強(qiáng)。由于夏收時(shí)間緊、任務(wù)重，農(nóng)戶根本沒(méi)有時(shí)間將秸稈從田間運(yùn)出來(lái)，所以秸稈被他們當(dāng)做垃圾一樣直接燒掉。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，每年夏收夏種季節(jié)僅有10 d左右時(shí)間過(guò)渡，而將秸稈粉碎還田會(huì)增加成本，這顯然不符合農(nóng)戶追求短期經(jīng)濟(jì)效益的心理。

經(jīng)過(guò)前期對(duì)農(nóng)戶的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，從農(nóng)戶自身層面來(lái)講，將秸稈就地?zé)羰亲钍r(shí)省力的做法。首先將秸稈從地里運(yùn)出來(lái)就涉及到人力、物力、財(cái)力，而現(xiàn)階段農(nóng)村普遍缺乏勞動(dòng)力，這樣明顯違背農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟(jì)人所考慮的投入成本。此外，從種植角度講，我國(guó)雖然普遍采用機(jī)械化收割作業(yè)，但是收割的秸稈桿莖很長(zhǎng)，割掉的秸稈雖然粉碎后鋪在地里，但是腐化還田需要的周期很長(zhǎng)，給后續(xù)復(fù)種帶來(lái)了麻煩。而如果增加拖拉機(jī)耕耙的次數(shù)，又可能會(huì)導(dǎo)致秸稈纏耙齒的情況，這個(gè)也是需要額外支付費(fèi)用的。

總之，農(nóng)戶在秸稈處理上受到資金、市場(chǎng)、技術(shù)等因素的約束，導(dǎo)致其他具有較高收益的秸稈利用方式難以實(shí)現(xiàn)。受自身收入水平的制約，農(nóng)戶在選擇秸稈利用方式時(shí)必須考慮在其可承受的經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)。以將秸稈打碎用作牲畜飼料為例，農(nóng)戶購(gòu)買相關(guān)設(shè)備以及進(jìn)行規(guī)?；B(yǎng)殖牛犢必然占到農(nóng)戶支出成本的相當(dāng)大比例，而在農(nóng)戶收入普遍較低的背景下，這一措施無(wú)法在農(nóng)村得到有效推行。

5 政府、企業(yè)、農(nóng)戶三方行為優(yōu)化

（1）加強(qiáng)政府層面的宣傳力度。農(nóng)戶、企業(yè)、政府三者在秸稈利用中的角色各不相同，由于是否焚燒秸稈的決定權(quán)在農(nóng)戶手中，所以政府要通過(guò)報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等傳播媒介宣傳秸稈焚燒的負(fù)外部性，使農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到焚燒秸稈既不能收獲到短期的經(jīng)濟(jì)利益，長(zhǎng)期焚燒還會(huì)影響大氣質(zhì)量，引發(fā)環(huán)境問(wèn)題，從而提高農(nóng)戶回收利用秸稈的意識(shí)，降低秸稈焚燒的負(fù)外部性。

（2）大力發(fā)展秸稈還田。通過(guò)對(duì)秸稈回收企業(yè)以及農(nóng)戶的走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然秸稈發(fā)電、秸稈堆肥等利用途徑效益更高，但受制于技術(shù)、資金、農(nóng)戶的收入等外部條件，農(nóng)戶在短期內(nèi)很難接受這些利用方式，再加上目前農(nóng)村勞動(dòng)力普遍外出務(wù)工的現(xiàn)實(shí)情況，秸稈很難經(jīng)由留守的婦女、兒童等打捆運(yùn)出田間。秸稈還田不但可以減少農(nóng)村勞動(dòng)力的使用，還可以增加土壤養(yǎng)分，降低化肥使用的成本，從而實(shí)現(xiàn)秸稈利用方式的根本性轉(zhuǎn)變。

（3）加快技術(shù)研發(fā)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于秸稈利用受到市場(chǎng)、資金、人才、技術(shù)、政策等多種因素的影響，我國(guó)的秸稈存儲(chǔ)轉(zhuǎn)化處于發(fā)展階段，需要政府加大科研投入力度，進(jìn)一步開(kāi)放新能源市場(chǎng)，鼓勵(lì)企業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，制定秸稈產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，從財(cái)稅、金融方面扶持上下游企業(yè)發(fā)展，從而進(jìn)一步擴(kuò)大秸稈利用的規(guī)模。

6 結(jié) 論

在秸稈收儲(chǔ)市場(chǎng)尚不完善之時(shí)，政府應(yīng)該承擔(dān)“主動(dòng)”責(zé)任，通過(guò)財(cái)政、金融等方式支持相關(guān)企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)與循環(huán)，幫助農(nóng)戶更新設(shè)備，提高農(nóng)戶回收利用秸稈的積極性。通過(guò)企業(yè)將回收的秸稈利用到相關(guān)產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)“政府—企業(yè)—農(nóng)戶”三方合作共贏局面，這樣既會(huì)增加農(nóng)戶的收入，又可以收到良好的生態(tài)效益和社會(huì)效益。

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