■ 賈廣葆

土地征收的相關(guān)分析界定

■ 賈廣葆

土地征收征用是土地管理的重要內(nèi)容。由于土地管理涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策較多，往往同一個(gè)問題的相關(guān)規(guī)定散見于不同的法律、法規(guī)和規(guī)章政策文件之中；而且，不同的土地征收征用項(xiàng)目又有不同的特點(diǎn)，對(duì)用地的要求也不盡相同。本文從土地征收概念的內(nèi)涵出發(fā)，依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)和規(guī)章政策，分析了土地征收相關(guān)概念的異同，進(jìn)而延伸論證了土地征收中公共利益的內(nèi)涵、外延、范圍界定及深層次思考。

一、土地征收

（一）土地征收含義

土地征收是指國家為了公共利益的需要，基于其領(lǐng)域范圍內(nèi)的統(tǒng)一管轄權(quán)，依照法律規(guī)定的程序、批準(zhǔn)權(quán)限和補(bǔ)償方式，將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有的國有土地，并依法給予被征收土地的農(nóng)民集體和個(gè)人合理補(bǔ)償及妥善安置的行為。其功能作用是依照土地管理法律、行政法規(guī)與規(guī)章，調(diào)整國家、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和用地單位的土地利益關(guān)系；其實(shí)質(zhì)是國家強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)，即集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋厮袡?quán)；其特點(diǎn)是土地征收是一種國家行為，具有強(qiáng)制性。

土地征收必須具備以下條件：一是土地征收必須“為了社會(huì)公共利益”的需要，突出“公共利益”，一切非“公共利益”不在此列；二是必須按照法律規(guī)定的審批權(quán)限和程序批準(zhǔn)；三是必須是有權(quán)機(jī)關(guān)作出征收決定，并對(duì)被征收的單位和個(gè)人給予公平合理的補(bǔ)償安置；四是具體征收工作必須由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，其他任何單位機(jī)關(guān)和個(gè)人無權(quán)組織。

（二）土地征收審批權(quán)限

我國土地征收實(shí)行分段審批制度，即實(shí)行國務(wù)院和省級(jí)人民政府兩級(jí)審批制度?！锻恋毓芾矸ā返?5條規(guī)定，征收基本農(nóng)田、征收基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃、征收其他土地超過70公頃的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。征收上述以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織具體實(shí)施。

征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批。

當(dāng)前，征地補(bǔ)償主要標(biāo)準(zhǔn)和方式如下：

（1）制定并實(shí)施征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)。在國土資源部組織指導(dǎo)下，各省級(jí)人民政府制定了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，并于2010年起在全國全面實(shí)行。同時(shí)，建立起征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)厝司杖朐鲩L幅度等情況，每2～3年對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。未及時(shí)調(diào)整的，不予通過用地審查。（2）積極拓展穩(wěn)妥的安置途徑。（3）將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系。

在實(shí)際土地征收工作中，常常遇到在征收同一地塊范圍上，既有國有土地及其地上單位和個(gè)人的產(chǎn)權(quán)房屋；也有集體土地及其地上村民住房以及“小產(chǎn)權(quán)”房；還有國有土地出讓的廠、礦、倉庫和集體土地上興建的村、鄉(xiāng)辦的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”廠房，這在城市郊區(qū)尤其是“城中村”中十分普通。

征收國有土地及其房屋和征收集體土地及其房屋是依照兩個(gè)不同的法律法規(guī)，前者是依據(jù)征收補(bǔ)償條例，后者則是《土地管理法》；具有兩個(gè)不同的法定職權(quán)，根據(jù)征補(bǔ)條例第4、第8條規(guī)定，國有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作具有征收決定的法定職權(quán)，具有組織實(shí)施的法定職責(zé)。而根據(jù)《土地管理法》第45、46條規(guī)定，征收集本土地由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案，按照法定程序批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府予以公告并由國土部門具體組織實(shí)施，任何超越法定職權(quán)和法定職責(zé)的征收行為，都是無效且非法的。

二、土地征用

土地征用是指國家為了公共利益的需要，依法強(qiáng)制使用集體土地，而在使用完畢后再將土地歸還給集體的一種行為。其功能作用是依照土地管理法律、行政法規(guī)與規(guī)章，調(diào)整國家、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村和用地單位的土地使用以及相互利益關(guān)系；其實(shí)質(zhì)是征用土地不改變土地所有權(quán)性質(zhì)，土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體所有；其特點(diǎn)是土地征用也是一種國家行為，具有強(qiáng)制性。

土地征用必須具備以下條件：一是土地征用必須“為了社會(huì)公共利益”的需要，突出“公共利益”；二是必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征用；三是必須是有權(quán)機(jī)關(guān)作出征用決定，被征用的土地使用完畢后，應(yīng)返還被征用人，而征用后毀損、滅失的，應(yīng)給予被征用人補(bǔ)償?！段餀?quán)法》第44條規(guī)定：因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

三、土地征收與土地征用的異同

土地征收與土地征用既有相同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)。

相同點(diǎn)：一是具有充分的強(qiáng)制性。二是具有充分的服從性。三是具有充分的國家行為性。四是具有充分的法定程序性。五是具有充分的補(bǔ)償性。

不同點(diǎn)：一是土地性質(zhì)不同。土地征收的本質(zhì)是國家強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)，表明土地所有權(quán)的改變，即國家土地所有權(quán)取代農(nóng)村集體所有權(quán)。而土地征用則不需改變其土地所有權(quán)性質(zhì)，僅僅是土地的一種臨時(shí)征用，土地使用權(quán)的一種臨時(shí)改變。二是補(bǔ)償條件不同。土地征收把公平合理的補(bǔ)償安置作為其土地征收的一個(gè)必備條件，而土地征用則是國家為了公共利益需要，依法強(qiáng)制使用集體土地完畢后再將土地歸還給集體的一種行為。其補(bǔ)償僅僅是在標(biāo)的物征用后毀損、滅失的情況下而給予一定的補(bǔ)償；若標(biāo)的物沒有毀損、滅失的，應(yīng)返還原物；而土地征收則不存在土地返還問題。三是適用條件不同。土地征收是一種事先擬定的規(guī)劃與計(jì)劃，按照事先所確定的土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、計(jì)劃指標(biāo)以及公共利益的實(shí)際需要而確定的土地征收計(jì)劃；土地征用一般適用于緊急型、臨時(shí)性的一種應(yīng)急狀態(tài)。四是適用程序不同。由于土地征收所要發(fā)生的是土地性質(zhì)的變化，即土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，土地性質(zhì)的不同決定了土地征收程序的規(guī)范、嚴(yán)格、復(fù)雜；而土地征用不改變土地所有權(quán)性質(zhì)，僅僅是土地使用權(quán)的一種臨時(shí)性改變，而且被征用的土地用完后，返還被征用單位或個(gè)人，因而所辦理的程序比土地征收更方便、更簡單。五是補(bǔ)償內(nèi)容不同。

四、土地轉(zhuǎn)用

土地轉(zhuǎn)用一般是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，簡稱農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，是將土地利用現(xiàn)狀確定的農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃以及法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)批后變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為。具體分為國家所有的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限。為實(shí)施城市規(guī)劃，需要占用土地利用總體規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)土地，涉及農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)；涉及集體土地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的法定審批權(quán)限在國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，《土地管理法》第44條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用由組織實(shí)施的人民政府或其國土資源管理部門提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)用申請(qǐng)，按規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)批。

五、公共利益

公共利益內(nèi)涵范圍的界定和區(qū)分公共利益與非公共利益，是土地征收、征用首先必須要解決的問題，也是土地征收征用過程中的難點(diǎn)。

（一）“公共利益”的含義與范圍

《土地管理法》第2條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（2011年）第2條規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償。第8條對(duì)公共利益的范圍作了規(guī)定：為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣人民政府做出房屋征收決定：（1）國防和外交的需要。（2）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。（3）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要。（4）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要。（5）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要。（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。

（二）“公共利益”的特征

一是“公共利益”最大的特征是突出“公共”二字，全社會(huì)公共的需要，而不是個(gè)人、單位、小團(tuán)體的需要。二是“公共利益”最重要的特征是突出“利益”二字，全社會(huì)的利益、全社會(huì)大眾的利益、全社會(huì)中非特定的絕大多數(shù)人的利益，均屬于公共利益的范疇。三是“公共利益”最關(guān)鍵的特征是突出“公益”內(nèi)容，凡全民享有的屬于公共事業(yè)的公益性項(xiàng)目，而不是商業(yè)性、經(jīng)營性、創(chuàng)利性、贏利性項(xiàng)目。

（三）“公共利益”界定的條件

縮小征收征用土地范圍，不擴(kuò)大公共利益范圍內(nèi)容，既是一個(gè)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的改革方向，也是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)制度，對(duì)“公共利益”的界定需把握以下五點(diǎn)：一是公共利益的準(zhǔn)確界定，必須以法律法規(guī)、中央頂層設(shè)計(jì)為主要依據(jù)，任何部門性、地方性規(guī)章以及市、縣地方人民政府等確定的“公共利益”范圍內(nèi)容，必須以法律法規(guī)、中央政策為準(zhǔn)；二是公共利益的范圍，必須充分體現(xiàn)“公共”和全民享有的“利益”；三是公共利益的內(nèi)容，不能因社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市市政基礎(chǔ)設(shè)施多元化投資主體、公益性項(xiàng)目股份化或引入PPP等兼具公益性、公共性和經(jīng)營性、營利性等因素的變化，而放棄公共利益；四是公共利益不能以破壞代替平衡、犧牲被征收征用單位和個(gè)人利益為代價(jià)，征收征用土地、房屋涉及公共利益的，必須征收征用目的正當(dāng)、征收征用審批正確、征收征用程序規(guī)范、足額補(bǔ)償?shù)轿?；五是公共利益的確立、征收征用的程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，要讓被征收征用的單位和個(gè)人、尤其是征收征用農(nóng)村集體土地、房屋的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民具有廣泛的知情權(quán)以及一定的參與權(quán)、支配權(quán)和決定性。

六、“公共利益”的深層次思考

長期以來，我國對(duì)“公共利益”并沒有明確界定，而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共利益、非公共利益的內(nèi)涵和外延也在不斷變化。從而對(duì)土地征收征用中的公共利益引發(fā)了眾多思考。

（一）“公共利益”是為了什么

為征收征用土地而制訂公共利益的目的，是為了進(jìn)一步規(guī)范完善土地及房屋的征收征用制度，確保國家和全民享有的公用事業(yè)、公益性項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施，保障被征收征用者公平合理的補(bǔ)償。而長期以來，我國對(duì)“公共利益”沒有明確的界定，這就需要在立法目的中正面回答“公共利益”究竟為了什么？

（二）“公共利益”是什么

《物權(quán)法》《土地管理法》等法律法規(guī)只是原則規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地、房屋實(shí)行征收征用并給予補(bǔ)償，具體公共利益究竟是什么？公共利益范圍、內(nèi)容、用途、目的等沒有明確界定，從而導(dǎo)致征地范圍過寬，大量征地行為以經(jīng)營性為目的。這就需要公共利益的法律定義在國家利益的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確考量、全面考慮納入土地、房屋，尤其是非公有土地、房屋產(chǎn)權(quán)保護(hù)因素，縮小征地范圍，不將公共利益擴(kuò)大化，突出強(qiáng)化土地征收征用的審批權(quán)限、程序、方法及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）“公共利益”怎么界定

一般來講，凡涉及社會(huì)中非特定的絕大多數(shù)人的利益，應(yīng)當(dāng)屬于公共利益的范疇，全社會(huì)全民共同享有的公用設(shè)施屬于公共利益的范圍。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共利益的內(nèi)涵也會(huì)因不同的利益主體、利益層次、不同時(shí)期、不同地區(qū)而有所不同，從而出現(xiàn)新的公益性項(xiàng)目或一些公益性項(xiàng)目變成營利性項(xiàng)目。這就需要建立公共利益與非公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，尤其建立一套規(guī)范的、嚴(yán)格的公共利益認(rèn)定程序，引入公眾聽證機(jī)制，修改和完善“征地目錄”，綜合運(yùn)用“目錄列舉”“程序認(rèn)定”“公眾聽證”三種方法明確界定和使用“公共利益”范圍。

（四）“公共利益”怎么用

用好用準(zhǔn)用齊公共利益，是土地征收征用工作中的重點(diǎn)，也是土地征收征用順利實(shí)施的關(guān)鍵。在土地征收征用工作中，重點(diǎn)掌握：第一，國土資源部2001年頒布的《劃撥用地目錄》中列舉的19類公共利益用地和國務(wù)院2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條列舉的公共利益5種情形。第二，公共利益不能是經(jīng)營性的、開發(fā)性的、贏利性的。第三，對(duì)于同一區(qū)域、同一地塊征收既有公益性項(xiàng)目、也有經(jīng)營性項(xiàng)目，要分別處置、區(qū)別對(duì)待。第四，公共利益的確定，要因地制宜對(duì)公共利益“征地目錄”進(jìn)行進(jìn)一步的說明和補(bǔ)充并制定相關(guān)切實(shí)可行的制約性條款，確保公共利益的真實(shí)和順利實(shí)施征收征用土地。第五，縮小征收土地補(bǔ)償與土地流轉(zhuǎn)收益之間的差距。征地補(bǔ)償公平合理和補(bǔ)償?shù)轿?，是確保公共利益征地的基礎(chǔ)和保證，對(duì)于同一區(qū)域兩塊地或相鄰兩塊地，若一塊地因公共利益需要而被征收；另一塊地則未被公共利益而征收，則進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓或作價(jià)入股等土地流轉(zhuǎn)，兩種補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)出現(xiàn)較大差異，前一塊地補(bǔ)償收益可能少于后一塊地的流轉(zhuǎn)收益這種狀況不僅造成被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人心理的不平衡，而且大大增加了征地的難度。而在利益分配政策的制度取向上，創(chuàng)新改革土地征收補(bǔ)償與土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償之間的利益再分配，建立公平合理的利益二次分配機(jī)制，即土地流轉(zhuǎn)收益對(duì)于征地的支持和補(bǔ)助機(jī)制，對(duì)土地激發(fā)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和土地增值收益進(jìn)行二次再分配，縮小征地補(bǔ)償和土地流轉(zhuǎn)收益之間的差距，使被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收益分配各得其所，準(zhǔn)確到位。

（作者單位：大連市房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會(huì)）