一、前言

中國(guó)大陸地區(qū)于2007年3月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過《物權(quán)法》，并自2007年10月1日起施行，其中第1條開宗明義表示：“為了維護(hù)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！钡?條：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！钡?2條第1項(xiàng)明定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！倍梢?guī)定的權(quán)限與程序及人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障如何尋求平衡點(diǎn)，在建置民法典物權(quán)編時(shí)，更有討論的時(shí)代意義。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)征收制度并非規(guī)定在“民法”物權(quán)編當(dāng)中，而是規(guī)定在“土地法”與“土地征收條例”中，他山之石可以攻錯(cuò)，本文試圖比較兩岸不動(dòng)產(chǎn)征收制度，并提出對(duì)民法典物權(quán)編土地征收相關(guān)條文之立法建議，希冀可提供參考。

二、中國(guó)大陸地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)征收制度相關(guān)規(guī)定

(一)《中華人民共和國(guó)憲法》

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公正觀念的普及與深入，中國(guó)大陸地區(qū)逐漸意識(shí)到征收補(bǔ)償?shù)闹匾?，?jīng)過2004年《憲法》第四次修正后，《憲法》第10條第3款規(guī)定由原來的“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，第13條由原來的“國(guó)家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)”修正為：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，雖然這兩條修正案都是針對(duì)《憲法》的，但征收補(bǔ)償普遍被認(rèn)為是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的題中之意，因而也構(gòu)成國(guó)家必須尊重和保護(hù)的憲法基本權(quán)利[注]參見張千帆：“公正補(bǔ)償與征收的憲法限制”，《法學(xué)研究》2005年第2期，第25頁。，而于《憲法》中規(guī)定土地征收補(bǔ)償原則更可凸顯出對(duì)于人民權(quán)利保護(hù)之重視。關(guān)于土地征收中的公益原則，有學(xué)者認(rèn)為考察過去六十年的演變過程，應(yīng)作為土地征收前提而對(duì)土地征收進(jìn)行限制的公共利益走過了一條從抑制到虛無的道路，在許多時(shí)候經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是真正目的或者說經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要就是公共利益[注]參見蔡樂渭：“從抑制走向虛無——土地征收中‘公共利益’的演變”，《政法論壇》2012年第6期，第61頁。，本文認(rèn)為似乎尚無需如此悲觀，在公共利益的認(rèn)定上，如何透過更細(xì)膩與明確的規(guī)定及相應(yīng)的監(jiān)督程序[注]參見吳春燕：“我國(guó)土地征收中公共利益的厘定與處置”，《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第11期，第95頁。以保障人民權(quán)益并兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是我們需要努力的目標(biāo)。

(二)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》

1.物權(quán)不得侵犯原則

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》于2007年1月1日施行[注]中華人民共和國(guó)主席令第62號(hào)：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》已由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議于2007年3月16日通過，現(xiàn)予公布，自2007年10月1日起施行。，在談到不動(dòng)產(chǎn)征收之前，首先要強(qiáng)調(diào)的是《物權(quán)法》第4條規(guī)定：國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。換言之，物權(quán)原則上是受到法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。政府在征收不動(dòng)產(chǎn)的同時(shí)也侵犯了不動(dòng)產(chǎn)所有人之物權(quán)，故其征收原因應(yīng)以法律明定，并遵守謙抑原則，非有必要，不應(yīng)輕易征收人民之不動(dòng)產(chǎn)。

2.城市土地國(guó)有，農(nóng)村土地集體所有

《物權(quán)法》第47條：“城市的土地，屬于國(guó)家所有。法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國(guó)家所有?！痹摋l明文規(guī)定城市的土地為國(guó)家所有?！段餀?quán)法》第59條：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：(一)土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包；(二)個(gè)別土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間承包地的調(diào)整； (三)土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法； (四)集體出資的企業(yè)的所有權(quán)變動(dòng)等事項(xiàng)；(五)法律規(guī)定的其他事項(xiàng)?！痹摋l則規(guī)定農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于農(nóng)民集體成員集體所有，倘若有土地補(bǔ)償費(fèi)亦由農(nóng)民集體使用、分配。

3.集體所有土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)征收要件

《物權(quán)法》第42條第1項(xiàng)：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。該條明文規(guī)定征收必須為了“公共利益的需要”，且需依照“法律規(guī)定的權(quán)限和程序”來征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，彰顯了依法行政的精神。而同條第2項(xiàng)規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”，凸顯了政府對(duì)農(nóng)民權(quán)益之重視。第3項(xiàng)則規(guī)定：“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”，明文規(guī)定應(yīng)征收房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)時(shí)應(yīng)給予補(bǔ)償。第4項(xiàng)則重申：“任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用”，但并沒有規(guī)范相關(guān)罰則。此外，土地征收的發(fā)動(dòng)必須是為了公共利益的需要，然而公共利益卻是一個(gè)不確定的法律概念，因此需要有更多的客觀性、程序性標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)公共利益進(jìn)行界定[注]參加陳銘聰：“論中國(guó)大陸土地征收法制中的公共利益”，《月旦財(cái)經(jīng)法雜志》2013年第5期，第170頁。。

4.嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地

《物權(quán)法》第43條：“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地?！?/p>

5.緊急需要征用不動(dòng)產(chǎn)與補(bǔ)償

《物權(quán)法》第44條：“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！?/p>

6.因征收或征用影響或消滅用益物權(quán)之補(bǔ)償

《物權(quán)法》第121條規(guī)定：“因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！?/p>

(三)《中華人民共和國(guó)土地管理法》

1.土地社會(huì)主義公有制

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條第1項(xiàng)規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！蓖瑮l第3項(xiàng)規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！盵注]《中華人民共和國(guó)土地管理法》第86條規(guī)定：本法自1999年1月1日起施行。

2.國(guó)家為了公共利益需要可征收或征用土地

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第8條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！蓖ǖ?條第4項(xiàng)規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

3.征收土地審批程序與層級(jí)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第45條規(guī)定：“征收下列土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)：(一)基本農(nóng)田；(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；(三)其他土地超過七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！?/p>

4.征收土地組織實(shí)施及補(bǔ)償

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第46條規(guī)定：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯??！钡?7條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”

5.違法征收土地之刑事責(zé)任與民事責(zé)任

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第78條規(guī)定：“無權(quán)批準(zhǔn)征收、使用土地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征收土地的，其批準(zhǔn)文件無效，對(duì)非法批準(zhǔn)征收、使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回，有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準(zhǔn)征收、使用土地，對(duì)當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。”第79條則規(guī)定：“侵占、挪用被征收土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分?！?/p>

(四)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》

本條例第1條規(guī)定：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)，制定本條例[注]1998年12月27日國(guó)務(wù)院令第256號(hào)發(fā)布。。本條例在第25條對(duì)于征收土地有下述規(guī)定：“征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｊ?、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施。征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付?！盵注]《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定征收土地補(bǔ)償費(fèi)之歸屬與使用之監(jiān)督：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。”

(五)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》

1.房地產(chǎn)保護(hù)與國(guó)土有償及期限原則

本法第1條規(guī)定：為了加強(qiáng)對(duì)城市房地產(chǎn)的管理，維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，保障房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，制定本法。第3條規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償、有限期使用制度。但是，國(guó)家在本法規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外?！钡?條后段：“房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”

2.房屋征收相關(guān)規(guī)定

本法第6條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”而國(guó)務(wù)院于2011年1月19日第141次常務(wù)會(huì)議通過《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，并于2011年1月21日起施行。[注]參照中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第590號(hào)?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第35條規(guī)定：“本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國(guó)務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止?！?/p>

(六)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》

1.征收國(guó)有土地上房屋須為了公共利益并給予公平補(bǔ)償

本條例第1條開宗明義表示：為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。第2條規(guī)定：為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收人)給予公平補(bǔ)償。這揭示了本條例規(guī)范征收國(guó)有土地上房屋須為了公共利益并給予公平補(bǔ)償之意旨。

2.征收補(bǔ)償決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開原則

本條例第3條規(guī)定：房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則。而《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》第4條將《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第2條之“公平補(bǔ)償”規(guī)定加入：“房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、公平補(bǔ)償、結(jié)果公開的原則”[注]2011年10月19日上海市人民政府令第71號(hào)公布。，增加了公平補(bǔ)償原則。

3.做出征收決定之情形

本條例第8條規(guī)定：“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：(一)國(guó)防和外交的需要；(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。”

4.征收補(bǔ)償、行政復(fù)議與行政訴訟

本條例第10條：“房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府。市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日?！钡?3條第1項(xiàng)：“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)?！蓖瑮l例第13條第3項(xiàng)規(guī)定：“房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回。”唯此攸關(guān)人民權(quán)益甚巨之規(guī)定似應(yīng)以法律定之，應(yīng)規(guī)定在母法《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》中較為妥適。

5.征收補(bǔ)償之具體落實(shí)

第17條：“作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：(一)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)被征收人給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。”第18條：“征收個(gè)人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予住房保障。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！钡?9條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。對(duì)評(píng)估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。房屋征收評(píng)估辦法由國(guó)務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定，制定過程中，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見?！?/p>

6.貨幣補(bǔ)償與房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換機(jī)制

本條例第21條規(guī)定：“被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋價(jià)值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價(jià)值的差價(jià)。因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋?！碧峁┝吮徽魇杖丝梢赃x擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換或貨幣補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

7.征收部門工作人員、房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)或估價(jià)師法律責(zé)任

本條例第30條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補(bǔ)償工作中不履行本條例規(guī)定的職責(zé)，或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由上級(jí)人民政府或者本級(jí)人民政府責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡?4條規(guī)定：“房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)或者房地產(chǎn)估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯(cuò)的評(píng)估報(bào)告的，由發(fā)證機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，給予警告，對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)并處5萬元以上20萬元以下罰款，對(duì)房地產(chǎn)估價(jià)師并處1萬元以上3萬元以下罰款，并記入信用檔案；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷資質(zhì)證書、注冊(cè)證書；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！逼渲蟹康禺a(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)或者房地產(chǎn)估價(jià)師之行政罰款似嫌過輕，有必要檢討增加數(shù)額，以嚇阻房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)或房地產(chǎn)估價(jià)師虛假估價(jià)。

三、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地征收相關(guān)規(guī)定

(一)“民法”物權(quán)編

臺(tái)灣地區(qū)“民法”物權(quán)編共分十章，分別是第一章通則、第二章所有權(quán)、第三章地上權(quán)、第四章永役權(quán)刪除改增訂第四章之一農(nóng)育權(quán)、第五章不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)、第六章抵押權(quán)、第七章質(zhì)權(quán)、第八章典權(quán)、第九章留置權(quán)、第十章占有。第二章所有權(quán)另分為四節(jié)，分別為第一節(jié)通則、第二節(jié)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、第三節(jié)動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、第四節(jié)共有；第三章地上權(quán)則分為第一節(jié)普通地上權(quán)、第二節(jié)區(qū)分地上權(quán)；第六章抵押權(quán)則分為第一節(jié)普通抵押權(quán)、第二節(jié)最高限額抵押權(quán)、第三節(jié)其他抵押權(quán)；第七章質(zhì)權(quán)分為第一節(jié)動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)、第二節(jié)權(quán)利質(zhì)權(quán)。[注]臺(tái)灣地區(qū)之物權(quán)法自1929年制定以來，共經(jīng)過五次修正，其中1994年只針對(duì)“民法”第942條做文字修正；2007年修正時(shí)主要系增加最高限額抵押權(quán)規(guī)定；2009年大幅修正，主要以揚(yáng)棄物權(quán)絕對(duì)法定主義為最大突破；2010年修正時(shí)則刪除永佃權(quán)，增加農(nóng)育權(quán)；2012年則針對(duì)遺失物相關(guān)規(guī)定做了修正。物權(quán)編規(guī)定在“民法”第757條至第966條，而遍查兩百多條條文，僅于第759條規(guī)定：“因繼承、強(qiáng)制執(zhí)行、征收、法院之判決或其他非因法律行為，于登記前已取得不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)者，應(yīng)經(jīng)登記，始得處分其物權(quán)”，其中提到征收兩字，對(duì)于土地征收制度并無任何規(guī)定，合先敘明。

(二)“土地法”

1.通則

(1)土地征收之目的與范圍

臺(tái)灣地區(qū)“土地法”規(guī)范之征收種類主要有三種，分別是一般征收、保留征收、區(qū)段征收[注]參見謝哲勝：《土地法》，翰蘆圖書出版有限公司2006年版，第449～451頁。。其中第208條：“‘國(guó)家’因左列公共事業(yè)之需要，得依本法之規(guī)定，征收私有土地，但征收之范圍，應(yīng)以其事業(yè)所必需者為限：一、國(guó)防設(shè)備；二、交通事業(yè)；三、公用事業(yè)；四、水利事業(yè)；五、公共衛(wèi)生；六、政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；七、教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；八、國(guó)營(yíng)事業(yè)；九、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)?！彼^一般征收，乃指土地征收乃政府依公權(quán)力之運(yùn)作，為興辦公益事業(yè)需要或?qū)嵤皣?guó)家”經(jīng)濟(jì)建設(shè)，基于“國(guó)家”對(duì)土地之最高主權(quán)，依法定程序，對(duì)特定私有土地，給予相當(dāng)補(bǔ)償，強(qiáng)制取得土地之一種處分行為。[注]參見臺(tái)灣地區(qū)“內(nèi)政部”地政司網(wǎng)站資料，載https：//www.land.moi.gov.tw/chhtml/landfaq.asp?lcid=10&cid=68&qcode=5#1，最后訪問時(shí)間：2017年3月15日。

(2)法定征收

第209條：政府機(jī)關(guān)因?qū)嵤皣?guó)家”經(jīng)濟(jì)政策，得征收私有土地。但應(yīng)以法律規(guī)定者為限。

(3)區(qū)段征收

臺(tái)灣地區(qū)“土地法”第212條規(guī)定區(qū)段征收：“①因左列各款之一，征收土地，得為區(qū)段征收：一、實(shí)施‘國(guó)家’經(jīng)濟(jì)政策；二、新設(shè)都市地域；三、舉辦第二百零八條第一款或第三款之事業(yè)。②前項(xiàng)區(qū)段征收，謂于一定區(qū)域內(nèi)之土地，應(yīng)重新分宗整理，而為全區(qū)土地之征收。”所謂區(qū)段征收是指政府基于都市開發(fā)建設(shè)、舊都市更新、農(nóng)村小區(qū)更新或其他開發(fā)目的需要，對(duì)于一定區(qū)域內(nèi)之土地全部予以征收，并重新加以規(guī)劃整理后，由政府取得開發(fā)目的所需土地及公共設(shè)施用地，其余可供建筑土地，部分供作原土地所有權(quán)人領(lǐng)回抵價(jià)地之用，部分讓售或撥供需地機(jī)關(guān)使用，剩余土地，則辦理公開標(biāo)售、標(biāo)租或設(shè)定地上權(quán)，以處分土地之收入償還開發(fā)總費(fèi)用。辦理區(qū)段征收，政府可無償取得公共設(shè)施用地及節(jié)省龐大建設(shè)經(jīng)費(fèi)支出，土地所有權(quán)人亦可領(lǐng)回抵價(jià)地，享有土地利用價(jià)值提高、公共設(shè)施完善、生活質(zhì)量提升等多重開發(fā)利益，是公私互蒙其利之措施。[注]參見臺(tái)灣地區(qū)“內(nèi)政部”地政司網(wǎng)站資料，載https：//www.land.moi.gov.tw/chhtml/content.asp?cid=86，最后訪問時(shí)間：2017年3月15日。

(4)保留征收

“土地法”第213條規(guī)定保留征收：①因左列各款之一，得為保留征收：一、開辟交通路線；二、興辦公用事業(yè)；三、新設(shè)都市地域；四、國(guó)防設(shè)備。②前項(xiàng)保留征收，謂就舉辦事業(yè)將來所需用之土地，在未需用以前，預(yù)為呈請(qǐng)核定公布其征收之范圍，并禁止妨礙征收之使用。第214條規(guī)定：前條保留征收之期間，不得超過三年，逾期不征收，視為廢止。但因舉辦前條第一款或第四款之事業(yè)，得申請(qǐng)核定延長(zhǎng)保留征收期間；其延長(zhǎng)期間，以五年為限。

(5)原土地所有權(quán)人之買回權(quán)

“土地法”第219條第1項(xiàng)規(guī)定：私有土地經(jīng)征收后，有左列情形之一者，原土地所有權(quán)人得于征收補(bǔ)償發(fā)給完竣屆滿一年之次日起五年內(nèi)，向該管直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)聲請(qǐng)照征收價(jià)額收回其土地：一、征收補(bǔ)償發(fā)給完竣屆滿一年，未依征收計(jì)劃開始使用者；二、未依核準(zhǔn)征收原定興辦事業(yè)使用者。[注]“土地法”第219條規(guī)定：①私有土地經(jīng)征收后，有左列情形之一者，原土地所有權(quán)人得于征收補(bǔ)償發(fā)給完竣屆滿一年之次日起五年內(nèi)，向該管直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)聲請(qǐng)照征收價(jià)額收回其土地：一、征收補(bǔ)償發(fā)給完竣屆滿一年，未依征收計(jì)劃開始使用者。二、未依核準(zhǔn)征收原定興辦事業(yè)使用者。②直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)接受聲請(qǐng)后，經(jīng)查明合于前項(xiàng)規(guī)定時(shí)，應(yīng)層報(bào)原核準(zhǔn)征收機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后，通知原土地所有權(quán)人于六個(gè)月內(nèi)繳清原受領(lǐng)之征收價(jià)額，逾期視為放棄收回權(quán)。③第一項(xiàng)第一款之事由，系因可歸責(zé)于原土地所有權(quán)人或使用人者，不得聲請(qǐng)收回土地。④私有土地經(jīng)依征收計(jì)劃使用后，經(jīng)過都市計(jì)劃變更原使用目的，土地管理機(jī)關(guān)標(biāo)售該土地時(shí)，應(yīng)公告一個(gè)月，被征收之原土地所有權(quán)人或其繼承人有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。但優(yōu)先購(gòu)買權(quán)人未于決標(biāo)后十日內(nèi)表示優(yōu)先購(gòu)買者，其優(yōu)先購(gòu)買權(quán)視為放棄。第3項(xiàng)規(guī)定：“第一項(xiàng)第一款之事由，系因可歸責(zé)于原土地所有權(quán)人或使用人者，不得聲請(qǐng)收回土地?！迸_(tái)灣地區(qū)大法官會(huì)議特別對(duì)本條第3項(xiàng)做出第534號(hào)解釋：“人民依法取得之土地所有權(quán)，應(yīng)受法律之保障與限制，為‘憲法’第一百四十三條第一項(xiàng)所明定。土地征收系‘國(guó)家’因公共事業(yè)之需要，對(duì)人民受‘憲法’保障之財(cái)產(chǎn)權(quán)，經(jīng)由法定程序予以強(qiáng)制取得之謂，相關(guān)法律所規(guī)定之征收要件及程序，應(yīng)符合‘憲法’第二十三條所定必要性之原則。‘土地法’第二百十九條第一項(xiàng)第一款規(guī)定，私有土地經(jīng)征收后，自征收補(bǔ)償發(fā)給完竣屆滿一年，未依征收計(jì)劃開始使用者，原土地所有權(quán)人得于征收補(bǔ)償發(fā)給完竣屆滿一年之次日起五年內(nèi)，向該管市、縣地政機(jī)關(guān)聲請(qǐng)照征收價(jià)額收回其土地，原系防止征收機(jī)關(guān)為不必要之征收，或遷延興辦公共事業(yè)，特為原土地所有權(quán)人保留收回權(quán)。是以需用土地機(jī)關(guān)未于上開期限內(nèi)，依征收計(jì)劃開始使用征收之土地者，如系因可歸責(zé)于原土地所有權(quán)人或?yàn)槠湔加性撏恋刂褂萌酥掠伤?，即不得將遷延使用征收土地之責(zé)任，歸由征收有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)……‘土地法’第二百十九條第三項(xiàng)規(guī)定之適用，于上開意旨范圍內(nèi)，不生抵觸‘憲法’之問題。”[注]本號(hào)解釋于2001年11月30日做成，解釋爭(zhēng)點(diǎn)為：“土地法”征收之土地因可歸責(zé)于原土地所有人或使用人，致未能依限使用者，限制原土地所有人買回權(quán)之規(guī)定“違憲”？

(6)公用土地征收之限制

“土地法”第220條：現(xiàn)供第二百零八條各款事業(yè)使用之土地，非因舉辦較為重大事業(yè)無可避免者，不得征收之。但征收只為現(xiàn)供使用土地之小部分，不妨礙現(xiàn)有事業(yè)之繼續(xù)進(jìn)行者，不在此限。臺(tái)灣地區(qū)大法官會(huì)議第732號(hào)解釋：“‘中華民國(guó)’九十年五月三十日修正公布之‘大眾捷運(yùn)法’(下稱九十年‘捷運(yùn)法’)第七條第四項(xiàng)規(guī)定：大眾捷運(yùn)系統(tǒng)……其毗鄰地區(qū)辦理開發(fā)所需之土地……，得由主管機(jī)關(guān)依法報(bào)請(qǐng)征收。七十七年七月一日制定公布之‘大眾捷運(yùn)法’(下稱七十七年‘捷運(yùn)法’)第七條第三項(xiàng)規(guī)定：聯(lián)合開發(fā)用地……，得征收之。七十九年二月十五日訂定發(fā)布之‘大眾捷運(yùn)系統(tǒng)土地聯(lián)合開發(fā)辦法’(下稱‘開發(fā)辦法’)第九條第一項(xiàng)規(guī)定：聯(lián)合開發(fā)之用地取得……，得由該主管機(jī)關(guān)依法報(bào)請(qǐng)征收……此等規(guī)定，許主管機(jī)關(guān)為土地開發(fā)之目的，依法報(bào)請(qǐng)征收‘土地征收條例’(下稱‘征收條例’)第三條第二款及‘土地法’第二百零八條第二款所規(guī)定交通事業(yè)所必須者以外之毗鄰地區(qū)土地，于此范圍內(nèi)，不符‘憲法’第二十三條之比例原則，與‘憲法’保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)及居住自由之意旨有違，應(yīng)自本解釋公布之日起不予適用”[注]此號(hào)解釋于2015年9月25日公布，其理由書中提及：“國(guó)家”以征收方式剝奪人民土地所有權(quán)，甚而影響土地上合法居住者之居住自由，如非為公用，則須符合其他公益之正當(dāng)目的。征收捷運(yùn)交通事業(yè)所必須之土地，屬為興辦交通事業(yè)公用之目的；而主管機(jī)關(guān)辦理毗鄰地區(qū)土地之開發(fā)，系在有效利用土地資源、促進(jìn)地區(qū)發(fā)展并利大眾捷運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)之取得(“立法院”秘書處編印，《法律案專輯第一百一十四輯——大眾捷運(yùn)法案》，立法院秘書處，七十八年，第二五三頁等所示立法目的參照)，固有其公益上之目的。然“國(guó)家”為利用土地資源、促進(jìn)地區(qū)發(fā)展并利建設(shè)經(jīng)費(fèi)之取得等目的，依法報(bào)請(qǐng)征收交通事業(yè)所必須者以外之毗鄰地區(qū)土地(下簡(jiǎn)稱非交通事業(yè)所必須之土地)，將使土地資源之利益重新分配或移轉(zhuǎn)予“國(guó)家”或其他私人享有，造成原土地所有權(quán)人遭受土地?fù)p失之特別犧牲。另為達(dá)利用土地資源、促進(jìn)地區(qū)發(fā)展并利建設(shè)經(jīng)費(fèi)之取得等目的，非不得以適當(dāng)優(yōu)惠方式與土地所有權(quán)人合作進(jìn)行聯(lián)合或共同開發(fā)、以市地重劃之方式使原土地所有權(quán)人于土地重新整理后仍分配土地、以區(qū)段征收使原土地所有權(quán)人取回與原土地同價(jià)值之土地、或以其他適當(dāng)且對(duì)土地所有權(quán)侵害較小之方式達(dá)成。系爭(zhēng)規(guī)定一、二、三以使土地所有權(quán)人遭受特別犧牲之方式，征收非交通事業(yè)所必須之土地進(jìn)行開發(fā)，并非達(dá)成土地資源有效利用、地區(qū)發(fā)展并利“國(guó)家”建設(shè)經(jīng)費(fèi)之取得目的所不得不采之必要手段，且非侵害最小之方式。其許主管機(jī)關(guān)為土地開發(fā)之目的，依法報(bào)請(qǐng)征收非交通事業(yè)所必須之土地，于此范圍內(nèi)，不符“憲法”第二十三條之比例原則，與“憲法”保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)及居住自由之意旨有違，應(yīng)自本解釋公布之日起不予適用。，更凸顯了征收土地必須具有必要性以及符合比例原則，呼應(yīng)本條規(guī)定。

2.征收程序

(1)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)

“土地法”第220條：征收土地，由“中央”地政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)之。

(2)核準(zhǔn)程序

“土地法”第224條：征收土地，應(yīng)由需用土地人擬具詳細(xì)征收計(jì)劃書，并附具征收土地圖說及土地使用計(jì)畫圖，依前二條之規(guī)定分別聲請(qǐng)核辦。第225條：“中央”地政機(jī)關(guān)于核準(zhǔn)征收土地后，應(yīng)將原案全部通知該土地所在地之該管直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)。第227條：①直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)于接到“中央”地政機(jī)關(guān)通知核準(zhǔn)征收土地案時(shí)，應(yīng)即公告，并通知土地所有權(quán)人及他項(xiàng)權(quán)利人。②前項(xiàng)公告之期間為三十日。③土地權(quán)利利害關(guān)系人對(duì)于第一項(xiàng)之公告事項(xiàng)有異議者，應(yīng)于公告期間內(nèi)向直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)以書面提出。賦予了當(dāng)事人異議權(quán)利。

(3)地價(jià)及其他補(bǔ)償費(fèi)之發(fā)給

“土地法”第233條：征收土地應(yīng)補(bǔ)償之地價(jià)及其他補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)于公告期滿后十五日內(nèi)發(fā)給之。但因?qū)嵤皣?guó)家”經(jīng)濟(jì)政策，或舉辦第二百零八條第一款、第二款或第四款事業(yè)征收土地，得呈準(zhǔn)“行政院”以土地債券搭發(fā)補(bǔ)償之，然而目前臺(tái)灣地區(qū)實(shí)務(wù)上多系補(bǔ)償現(xiàn)金，而少有土地債券補(bǔ)償。大法官會(huì)議解釋第110號(hào)要旨：“征收土地之地價(jià)補(bǔ)償及發(fā)放，應(yīng)在法定期限內(nèi)辦理，逾期失其征收效力”，而其解釋文謂：“……二、需用土地人不于公告完畢后十五日內(nèi)將應(yīng)補(bǔ)償?shù)貎r(jià)及其他補(bǔ)償費(fèi)額繳交主管地政機(jī)關(guān)發(fā)給完竣者，依照本院院字第二七〇四號(hào)解釋其征收土地核準(zhǔn)案自應(yīng)從此失其效力，但于上開期間內(nèi)因?qū)ρa(bǔ)償之估定有異議，而由該管市縣地政機(jī)關(guān)依法提交標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)定或經(jīng)土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。三、征收土地補(bǔ)償費(fèi)額經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)定后，應(yīng)由主管地政機(jī)關(guān)即行通知需用土地人，并限期繳交轉(zhuǎn)發(fā)土地所有人，其限期酌量實(shí)際情形定之，但不超過‘土地法’第二百三十三條所規(guī)定十五日之期限”[注]其解釋理由書第三點(diǎn)：三、征收土地補(bǔ)償費(fèi)之發(fā)給期限“土地法”第二百三十三條特別規(guī)定者，其目的在防止征收土地核準(zhǔn)案久懸不決及減少土地所有人之損害而保障其私權(quán)，至因公告之估定地價(jià)發(fā)生異議，由主管地政機(jī)關(guān)提交標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)另行評(píng)定時(shí)，同法對(duì)于其所評(píng)定之地價(jià)繳交發(fā)給期限雖無規(guī)定，惟基于上開理由，主管征收機(jī)關(guān)于該委員會(huì)評(píng)定后，應(yīng)即通知需用土地人并限期繳交轉(zhuǎn)發(fā)土地所有人，其期間亦不得超過“土地法”第二百三十三條所定之十五日。。大法官會(huì)議解釋第516號(hào)亦重申其旨：“‘國(guó)家’因公用或其他公益目的之必要，雖得依法征收人民之財(cái)產(chǎn)，但應(yīng)給予合理之補(bǔ)償。此項(xiàng)補(bǔ)償乃因財(cái)產(chǎn)之征收，對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)之所有人而言，系為公共利益所受之特別犧牲，‘國(guó)家’自應(yīng)予以補(bǔ)償，以填補(bǔ)其財(cái)產(chǎn)權(quán)被剝奪或其權(quán)能受限制之損失。故補(bǔ)償不僅需相當(dāng)，更應(yīng)盡速發(fā)給，方符‘憲法’第十五條規(guī)定，人民財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)予保障之意旨。準(zhǔn)此，‘土地法’第二百三十三條明定，征收土地補(bǔ)償之地價(jià)及其他補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)于‘公告期滿后十五日內(nèi)’發(fā)給……‘行政法院’八十五年一月十七日庭長(zhǎng)評(píng)事聯(lián)席會(huì)議決議略謂：‘司法院’釋字第一一○號(hào)解釋第三項(xiàng)，固謂征收土地補(bǔ)償費(fèi)額經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)定后，主管機(jī)關(guān)通知并轉(zhuǎn)發(fā)土地所有權(quán)人，不得超過‘土地法’第二百三十三條所規(guī)定之十五日期限，然縱已逾十五日期限，無從使已確定之征收處分溯及發(fā)生失其效力之結(jié)果云云，其與本解釋意旨不符部分，于‘憲法’保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)之旨意有違，應(yīng)不予適用?！贝送猓蠓ü贂?huì)議解釋第652號(hào)補(bǔ)充第516號(hào)：“‘憲法’第十五條規(guī)定，人民之財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)予保障，故‘國(guó)家’因公用或其他公益目的之必要，雖得依法征收人民之財(cái)產(chǎn)，但應(yīng)給予合理之補(bǔ)償，且應(yīng)盡速發(fā)給。倘原補(bǔ)償處分已因法定救濟(jì)期間經(jīng)過而確定，且補(bǔ)償費(fèi)業(yè)經(jīng)依法發(fā)給完竣，嗣后直轄市或縣(市)政府始發(fā)現(xiàn)其據(jù)以作成原補(bǔ)償處分之地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定錯(cuò)誤，原發(fā)給之補(bǔ)償費(fèi)短少，致原補(bǔ)償處分違法者，自應(yīng)于相當(dāng)期限內(nèi)依職權(quán)撤銷該已確定之補(bǔ)償處分，另為適法之補(bǔ)償處分，并通知需用土地人繳交補(bǔ)償費(fèi)差額轉(zhuǎn)發(fā)原土地所有權(quán)人。逾期未發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)差額者，原征收土地核準(zhǔn)案即應(yīng)失其效力，本院釋字第五一六號(hào)解釋應(yīng)予補(bǔ)充”[注]此號(hào)解釋于2008年12月5日所作，解釋爭(zhēng)點(diǎn)為：釋字第516號(hào)解釋“相當(dāng)之期限”有無上限？解釋理由謂：“……上述所謂相當(dāng)期限，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)本于盡速發(fā)給之‘憲法’要求，以法律加以明定。于法律有明文規(guī)定前，鑒于前述原補(bǔ)償處分確定后始發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤而應(yīng)發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)差額之情形，原非需用土地人所得預(yù)見，亦無從責(zé)其預(yù)先籌措經(jīng)費(fèi)，以繳交補(bǔ)償費(fèi)之差額，如適用‘土地法’、‘土地征收條例’等上開法律規(guī)定，要求直轄市、縣(市)政府于十五日或三個(gè)月內(nèi)通知需用土地人繳交補(bǔ)償費(fèi)差額，并轉(zhuǎn)發(fā)原土地所有權(quán)人完竣，事實(shí)上或法律上(如‘預(yù)算法’相關(guān)限制等)輒有困難而無可期待，故有關(guān)相當(dāng)期限之認(rèn)定，應(yīng)本于盡速發(fā)給之原則，就個(gè)案視發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)差額之多寡、預(yù)算與預(yù)備金之編列及動(dòng)支情形、可合理期待需用土地人籌措財(cái)源之時(shí)間等因素而定。然為避免直轄市或縣(市)政府遲未發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)差額，致原土地所有權(quán)人之權(quán)益受損，參酌前揭因素，此一相當(dāng)期限最長(zhǎng)不得超過二年…… ”，對(duì)于受征收人權(quán)益更加保障。

(4)限期遷移

“土地法”第234條：直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)于被征收土地應(yīng)受之補(bǔ)償發(fā)給完竣后，得規(guī)定期限，令土地權(quán)利人或使用人遷移完竣。

(5)被征收土地所有人權(quán)利義務(wù)之終止

土地征收是以補(bǔ)償金的支付作為征收發(fā)生權(quán)利變動(dòng)效力的要件，即因補(bǔ)償金的提存或支付，而使需用土地人當(dāng)然取得土地所有權(quán)。[注]參見前注〔12〕，謝哲勝書，2006年7月初版，第469頁。“土地法”第235條：被征收土地之所有權(quán)人，對(duì)于其土地之權(quán)利義務(wù)，于應(yīng)受之補(bǔ)償發(fā)給完竣時(shí)終止，在補(bǔ)償費(fèi)未發(fā)給完竣以前，有繼續(xù)使用該土地之權(quán)。但合于第二百三十一條但書之規(guī)定者，不在此限。而臺(tái)灣地區(qū)“最高法院”80年臺(tái)上字第2365號(hào)判決謂：按不動(dòng)產(chǎn)之公用征收，非以登記為“國(guó)家”取得所有權(quán)之要件，此觀“民法”第七百五十九條之規(guī)定自明[注]“民法”第759條：因繼承、強(qiáng)制執(zhí)行、征收、法院之判決或其他非因法律行為，于登記前已取得不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)者，應(yīng)經(jīng)登記，始得處分其物權(quán)。。依“土地法”第二百三十五條規(guī)定：被征收土地之所有權(quán)人，對(duì)于其土地之權(quán)利義務(wù)，于應(yīng)受之補(bǔ)償發(fā)給完竣時(shí)終止。準(zhǔn)此，經(jīng)政府合法征收之土地，只需政府對(duì)所有人之補(bǔ)償發(fā)放完竣，即由“國(guó)家”取得被征收土地之所有權(quán)，至該土地是否已登記為“國(guó)有”，在所不問。[注]參見《“司法”院公報(bào)》第34卷第4期第48頁。

3.征收補(bǔ)償

(1)補(bǔ)償額之決定、負(fù)擔(dān)及提存

“土地法”第236條：①征收土地應(yīng)給予之補(bǔ)償?shù)貎r(jià)、補(bǔ)償費(fèi)及遷移費(fèi)，由該管直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)規(guī)定之；②前項(xiàng)補(bǔ)償?shù)貎r(jià)補(bǔ)償費(fèi)及遷移費(fèi)，均由需用土地人負(fù)擔(dān)，并繳交該管直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)之。“土地法”第237條：①直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)發(fā)給補(bǔ)償?shù)貎r(jià)及補(bǔ)償費(fèi)，有左列情形之一時(shí)，得將款額提存之：一、應(yīng)受補(bǔ)償人拒絕受領(lǐng)或不能受領(lǐng)者；二、應(yīng)受補(bǔ)償人所在地不明者。②依前項(xiàng)第二款規(guī)定辦理提存時(shí)，應(yīng)以土地登記簿記載之土地所有權(quán)人及他項(xiàng)權(quán)利人之姓名、住址為準(zhǔn)，而將補(bǔ)償?shù)貎r(jià)及補(bǔ)償費(fèi)提存的前提是建立完善的土地登記制度。

惟自“土地征收條例”通過后，依“土地征收條例”第1條第2項(xiàng)規(guī)定：土地征收，依本條例之規(guī)定，本條例未規(guī)定者，適用其他法律之規(guī)定。而“土地征收條例”第26條規(guī)定：①直轄市或縣 (市) 主管機(jī)關(guān)應(yīng)于“國(guó)庫”設(shè)立土地征收補(bǔ)償費(fèi)保管專戶，保管因受領(lǐng)遲延、拒絕受領(lǐng)或不能受領(lǐng)之補(bǔ)償費(fèi)，不適用“提存法”之規(guī)定。直轄市或縣 (市) 主管機(jī)關(guān)應(yīng)于本條例規(guī)定應(yīng)發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)之期限屆滿次日起三個(gè)月內(nèi)存入專戶保管，并通知應(yīng)受補(bǔ)償人。自通知送達(dá)發(fā)生效力之日起，逾十五年未領(lǐng)取之補(bǔ)償費(fèi)，歸屬“國(guó)庫”。②前項(xiàng)保管專戶儲(chǔ)存之補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)給付利息。以實(shí)收利息照付。③未受領(lǐng)之征收補(bǔ)償費(fèi)，依第一項(xiàng)規(guī)定繳存專戶保管時(shí)，視同補(bǔ)償完竣。④第一項(xiàng)未受領(lǐng)補(bǔ)償費(fèi)保管辦法，由“中央”主管機(jī)關(guān)定之。⑤前四項(xiàng)規(guī)定，于本條例施行前未辦竣提存之未受領(lǐng)補(bǔ)償費(fèi)，準(zhǔn)用之。

(2)改良物之代為遷移或一并征收

“土地法”第238條：直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)遇有左列情形之一者，得將改良物代為遷移或一并征收之：一、受領(lǐng)遷移費(fèi)人于交付遷移費(fèi)時(shí)，拒絕收受或不能收受者；二、受領(lǐng)遷移費(fèi)人所在地不明者；三、受領(lǐng)遷移費(fèi)人不依限遷移者。

(3)被征收土地應(yīng)補(bǔ)償之地價(jià)

“土地法”第239條：被征收土地應(yīng)補(bǔ)償之地價(jià)，依左列之規(guī)定：一、已依法規(guī)定地價(jià)，其所有權(quán)未經(jīng)移轉(zhuǎn)者，依其法定地價(jià)；二、已依法規(guī)定地價(jià)，其所有權(quán)經(jīng)過移轉(zhuǎn)者，依其最后移轉(zhuǎn)時(shí)之地價(jià)；三、未經(jīng)依法規(guī)定地價(jià)者，其地價(jià)由該管“直轄市”或縣(市)地政機(jī)關(guān)估定之。

(4)土地改良物及農(nóng)作改良物之補(bǔ)償費(fèi)

“土地法”第241條：土地改良物被征收時(shí)，其應(yīng)受之補(bǔ)償費(fèi)，由該管“直轄市”或縣(市)地政機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)估定之。第242條：被征收土地之農(nóng)作改良物，如被征收時(shí)與其孳息成熟時(shí)期相距在一年以內(nèi)者，其應(yīng)受補(bǔ)償之價(jià)值，應(yīng)按成熟時(shí)之孳息估定之；其被征收時(shí)與其孳息成熟時(shí)期相距超過一年者，應(yīng)依其種植、培育費(fèi)用，并參酌現(xiàn)值估定之。

(5)改良物之遷移費(fèi)

“土地法”第244條、第245條：因征收土地，致其改良物遷移時(shí)，應(yīng)給以相當(dāng)遷移費(fèi)，因土地一部分之征收而其改良物須全部遷移者，該改良物所有權(quán)人得請(qǐng)求給以全部之遷移費(fèi)，此兩條規(guī)定為土地征收時(shí)，遷移改良物給予遷移費(fèi)法律規(guī)定之依據(jù)。另依“土地征收遷移費(fèi)查估基準(zhǔn)”第3條規(guī)定：①土地改良物所有權(quán)人依本條例第五條第一項(xiàng)第一款及第三十四條第一項(xiàng)第四款規(guī)定遷移土地改良物者，應(yīng)依下列規(guī)定給予遷移費(fèi)：(一)建筑改良物，依該建筑改良物征收補(bǔ)償費(fèi)之百分之八十發(fā)給遷移費(fèi)；(二)農(nóng)作改良物，依該農(nóng)作改良物征收補(bǔ)償費(fèi)之百分之五十發(fā)給遷移費(fèi)。②前項(xiàng)農(nóng)作改良物不包括盆栽。盆栽部分得由直轄市或縣(市)政府視實(shí)際需要酌給搬運(yùn)費(fèi)。[注]“中華民國(guó)”八十九年十二月三十日“內(nèi)政部”(89)臺(tái)內(nèi)地字第 8971252號(hào)函訂定發(fā)布全文 10 點(diǎn)。

(6)補(bǔ)償之估定有異議時(shí)之評(píng)定

“土地法”第247條：對(duì)于第二百三十九條、第二百四十一條或第二百四十二條之估定有異議時(shí)，該管直轄市或縣(市)地政機(jī)關(guān)應(yīng)提交標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)定之。

(三)“土地征收條例”

“土地征收條例”制訂于2000年，依其立法總說明指出，現(xiàn)行土地征收除“土地法”規(guī)定外，尚見“平均地權(quán)條例”、“都市計(jì)劃法”、“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)條例”、“國(guó)民住宅條例”、“科學(xué)工業(yè)園區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例”、“加工出口區(qū)設(shè)置管理?xiàng)l例”等，由于規(guī)定分歧，形成一制數(shù)法之情形，故訂定本“征收條例”[注]“立法院”第四屆第一會(huì)期第十二次會(huì)議案關(guān)系文書，院總字第285號(hào)政府提案第6564號(hào)，第75頁，1999年5月15日印發(fā)。。本條例共計(jì)六章、六十三條條文，分別為第一章總則、第二章征收程序、第三章征收補(bǔ)償、第四章區(qū)段征收、第五章征收之撤銷及廢止、第六章附則。自從“土地征收條例”制訂之后，因該條例第一條第二項(xiàng)及第三項(xiàng)規(guī)定：②土地征收，依本條例之規(guī)定，本條例未規(guī)定者，適用其他法律之規(guī)定；③其他法律有關(guān)征收程序、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與本條例抵觸者，優(yōu)先適用本條例。目前臺(tái)灣地區(qū)土地征收多依“土地征收條例”規(guī)定處理。

1.總則

(1)總則規(guī)范內(nèi)容

本條例總則共計(jì)有九條條文，其中第1條揭示立法目的。第2條明訂主管機(jī)關(guān)：在“中央”為“內(nèi)政部”；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。第3條與“土地法”第208條一樣規(guī)定征收私有土地興辦事業(yè)之種類：國(guó)家因公益需要，興辦下列各款事業(yè)，得征收私有土地；征收之范圍，應(yīng)以其事業(yè)所必須者為限：一、國(guó)防事業(yè)，二、交通事業(yè)，三、公用事業(yè)……十、其他依法得征收土地之事業(yè)。相較于“土地法”第208條共規(guī)范九種，“土地征收條例”增加了“社會(huì)福利事業(yè)”種類以及將原本“土地法”第208條第9款“其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)”改為“其他依法得征收土地之事業(yè)”。第3條之1及第3條之2分別規(guī)范興辦公益事業(yè)勘選土地與興辦事業(yè)征收土地評(píng)估因素。第4條則與“土地法”第212條一樣規(guī)定區(qū)段征收。第5條則規(guī)定土地改良物不予征收之情形：①征收土地時(shí)，其土地改良物應(yīng)一并征收。但有下列情形之一者，不在此限：一、土地改良物所有權(quán)人要求取回，并自公告期滿之日起十五日內(nèi)自行遷移……五、其他法律另有規(guī)定。②前項(xiàng)應(yīng)征收之土地改良物，得視其興辦事業(yè)計(jì)劃之需要，于土地征收公告之日起三年內(nèi)征收之。但土地改良物所有權(quán)人于需用土地人報(bào)請(qǐng)征收土地前，請(qǐng)求同時(shí)一并征收其改良物時(shí)，需用土地人應(yīng)同時(shí)辦理一并征收……第6條則規(guī)定公有土地上之私有土地改良物之征收準(zhǔn)用第五條之規(guī)定。第7條則規(guī)范古跡、遺址或歷史建筑之保存。第8條則規(guī)范一并征收之要件、程序及期限。第9條規(guī)范原土地所有權(quán)人照原征收補(bǔ)償價(jià)收回土地。

(2)原土地所有權(quán)人照原征收補(bǔ)償價(jià)收回土地之情形

值得注意的是本條例第9條規(guī)定原土地所有權(quán)人照原征收補(bǔ)償價(jià)收回土地：①被征收之土地，除區(qū)段征收及本條例或其他法律另有規(guī)定外，有下列情形之一者，原土地所有權(quán)人得于征收公告之日起二十年內(nèi)，向該管直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)照原征收補(bǔ)償價(jià)額收回其土地，不適用“土地法”第二百十九條之規(guī)定：一、征收補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給完竣屆滿三年，未依征收計(jì)劃開始使用者；二、未依核準(zhǔn)征收原定興辦事業(yè)使用者；三、依原征收計(jì)劃開始使用后未滿五年，不繼續(xù)依原征收計(jì)劃使用者。[注]同條第二至四項(xiàng)規(guī)定：②該管直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)收受申請(qǐng)后，經(jīng)查明合于前項(xiàng)規(guī)定時(shí)，應(yīng)報(bào)原核準(zhǔn)征收機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后，通知原土地所有權(quán)人于六個(gè)月內(nèi)繳還原受領(lǐng)之補(bǔ)償?shù)貎r(jià)及地價(jià)加成補(bǔ)償，逾期視為放棄收回權(quán)。③第一項(xiàng)第一款之情形，系因不可歸責(zé)于需用土地人之事由者，不得申請(qǐng)收回土地。④第一項(xiàng)第一款所稱開始使用，指興辦事業(yè)之主體工程動(dòng)工。但依其事業(yè)性質(zhì)無需興建工程者，不在此限。惟辦理公共工程建設(shè)，以協(xié)議價(jià)購(gòu)方式取得土地后，因原設(shè)計(jì)路線變更，致原取得之土地已無保留公用之必要，無“土地征收條例”第九條之適用。[注]“內(nèi)政部”93年10月22日臺(tái)內(nèi)地字第0930014098 號(hào)函：按協(xié)議價(jià)購(gòu)之土地，系需用土地人與土地所有權(quán)人雙方達(dá)成合意，完成土地權(quán)利之移轉(zhuǎn)，與土地征收系以公權(quán)力強(qiáng)制取得人民土地所有權(quán)有別，是關(guān)于因公共工程建設(shè)需要，與土地所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購(gòu)取得之土地，嗣后因路線變更，致已無保留使用之必要，應(yīng)無“土地征收條例”第9 條規(guī)定之適用。惟因本案土地系貴府為辦理公共工程建設(shè)需要與土地所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購(gòu)取得，得否由原土地所有權(quán)人照原協(xié)議價(jià)購(gòu)補(bǔ)償費(fèi)收回土地，請(qǐng)依公產(chǎn)管理有關(guān)法令規(guī)定本于職權(quán)處理。

2.征收程序

(1)征收程序應(yīng)舉行兩次以上公聽會(huì)

本章詳列征收程序，其中第10條規(guī)范事業(yè)計(jì)劃之申請(qǐng)?jiān)S可：“①需用土地人興辦之事業(yè)依法應(yīng)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可者，于申請(qǐng)征收土地或土地改良物前，應(yīng)將其事業(yè)計(jì)劃報(bào)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可。②需用土地人于事業(yè)計(jì)劃報(bào)請(qǐng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可前，應(yīng)舉行公聽會(huì)，聽取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人之意見。但因舉辦具機(jī)密性之國(guó)防事業(yè)或已舉行公聽會(huì)或說明會(huì)者，不在此限……④需用土地人興辦之事業(yè)無須報(bào)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可者，除有第二項(xiàng)但書情形外，應(yīng)于與所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購(gòu)或以其他方式取得前，先舉行公聽會(huì)?！薄皟?nèi)政部”并于2010年另外訂定“申請(qǐng)征收前需用土地人舉行公聽會(huì)與給予所有權(quán)人陳述意見機(jī)會(huì)作業(yè)要點(diǎn)”[注]“內(nèi)政部”99年12月29日臺(tái)內(nèi)地字第0990257693號(hào)令。，自2011年1月1日生效，當(dāng)中第二點(diǎn)規(guī)定：為落實(shí)“土地征收條例”規(guī)定，需用土地人于興辦事業(yè)計(jì)劃報(bào)經(jīng)許可前，應(yīng)至少舉行二場(chǎng)公聽會(huì)；必要時(shí)，得舉行多場(chǎng)公聽會(huì)。

(2)征收計(jì)劃書審查事項(xiàng)

“土地征收條例”第13條規(guī)范征收計(jì)劃書之審查事項(xiàng)，其中第二項(xiàng)明訂審查七大事項(xiàng)：“中央”主管機(jī)關(guān)為前項(xiàng)之審核，應(yīng)審查下列事項(xiàng)：

一、是否符合征收之公益性、必要性及是否適當(dāng)與合理。

二、需用土地人是否具有執(zhí)行該事業(yè)之能力。

三、該事業(yè)計(jì)劃申請(qǐng)征收之土地是否符合現(xiàn)行都市計(jì)劃、區(qū)域計(jì)劃或“國(guó)土”計(jì)劃。

四、該事業(yè)計(jì)劃是否有助于土地適當(dāng)且合理之利用。

五、該事業(yè)計(jì)劃之財(cái)務(wù)評(píng)估是否合理可行。

六、依本條例第三十四條之一提出之安置計(jì)劃是否合理可行。

七、其他依法應(yīng)為或得為審查之事項(xiàng)。

(3)征收計(jì)劃書應(yīng)載事項(xiàng)及檢附文件

本條例第13條之1規(guī)定：前條所稱征收計(jì)劃書，應(yīng)記載下列事項(xiàng)，并檢附相關(guān)證明文件：一、征收土地或土地改良物原因；二、征收土地或土地改良物所在地范圍及面積；三、興辦事業(yè)之種類及法令依據(jù)；四、興辦事業(yè)計(jì)劃之必要性說明……十九、安置計(jì)劃。[注]“土地法”第13條之1：前條所稱征收計(jì)劃書，應(yīng)記載下列事項(xiàng)，并檢附相關(guān)證明文件：一、征收土地或土地改良物原因。二、征收土地或土地改良物所在地范圍及面積。三、興辦事業(yè)之種類及法令依據(jù)。四、興辦事業(yè)計(jì)劃之必要性說明。五、與土地所有權(quán)人或土地改良物所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購(gòu)或以其他方式取得之經(jīng)過情形及所有權(quán)人陳述意見之情形。六、公益性及必要性評(píng)估報(bào)告。七、土地使用之現(xiàn)狀及其使用人之姓名、住所。八、土地改良物情形。九、一并征收之土地改良物。十、四鄰接連土地之使用狀況及其改良情形。十一、征收土地區(qū)內(nèi)有無古跡、遺址或登錄之歷史建筑，并注明其現(xiàn)狀及維護(hù)措施。十二、舉行聽證、公聽會(huì)、說明會(huì)之情形，并應(yīng)檢附會(huì)議紀(jì)錄及出席紀(jì)錄。十三、土地或土地改良物所有權(quán)人或管理人之姓名、住所。十四、被征收土地之使用配置。十五、興辦事業(yè)概略及其計(jì)劃進(jìn)度。十六、應(yīng)需補(bǔ)償金額總數(shù)及其分配。十七、準(zhǔn)備金額總數(shù)及其來源。十八、涉及原住民土地之征收，應(yīng)檢附“中央”原住民族主管機(jī)關(guān)之書面同意文件。十九、安置計(jì)劃。

(4)征收之核準(zhǔn)機(jī)關(guān)

本條例第14條規(guī)定：征收土地或土地改良物，由“中央”主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)之。依據(jù)同條例第2條規(guī)定：本條例所稱主管機(jī)關(guān)在“中央”為“內(nèi)政部”，在“直轄市”為“直轄市”政府，在縣 (市) 為縣 (市) 政府。

(5)征收土地之補(bǔ)償費(fèi)

本條例第19條規(guī)定：征收土地或土地改良物應(yīng)發(fā)給之補(bǔ)償費(fèi)，由需用土地人負(fù)擔(dān)，并繳交該管“直轄市”或縣(市)主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)之。第20條第1項(xiàng)規(guī)定：征收土地或土地改良物應(yīng)發(fā)給之補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)于公告期滿后十五日內(nèi)發(fā)給之。但依第二十二條第五項(xiàng)規(guī)定發(fā)給應(yīng)補(bǔ)償價(jià)額之差額者，不在此限。

(6)被征收土地所有人權(quán)利義務(wù)之終止

本條例第21條與“土地法”第235條一樣規(guī)范被征收土地所有人權(quán)利義務(wù)之終止：①被征收土地或土地改良物之所有權(quán)人，對(duì)于其土地或土地改良物之權(quán)利義務(wù)，于應(yīng)受之補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給完竣時(shí)終止。②前項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)未發(fā)給完竣前，得繼續(xù)為從來之使用。但合于第二十七條但書規(guī)定者，不在此限。

(7)異議之提出、復(fù)議及行政救濟(jì)

本條例第22條規(guī)范救濟(jì)程序：①權(quán)利關(guān)系人對(duì)于第十八條第一項(xiàng)之公告事項(xiàng)有異議者，得于公告期間內(nèi)向該管“直轄市”或縣(市)主管機(jī)關(guān)以書面提出。該管“直轄市”或縣(市)主管機(jī)關(guān)接受異議后應(yīng)即查明處理，并將查處情形以書面通知權(quán)利關(guān)系人。②權(quán)利關(guān)系人對(duì)于征收補(bǔ)償價(jià)額有異議者，得于公告期間屆滿之次日起三十日內(nèi)以書面向該管“直轄市”或縣(市)主管機(jī)關(guān)提出異議，該管“直轄市”或縣(市)主管機(jī)關(guān)于接受異議后應(yīng)即查明處理，并將查處情形以書面通知權(quán)利關(guān)系人。③權(quán)利關(guān)系人對(duì)于前項(xiàng)查處不服者，該管“直轄市”或縣(市)主管機(jī)關(guān)得提請(qǐng)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)復(fù)議，權(quán)利關(guān)系人不服復(fù)議結(jié)果者，得依法提起行政救濟(jì)。[注]同條第4項(xiàng)與第5項(xiàng)規(guī)定：④“直轄市”或縣(市)主管機(jī)關(guān)依第二十條規(guī)定發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)完竣后，征收計(jì)劃之執(zhí)行，不因權(quán)利關(guān)系人依前三項(xiàng)規(guī)定提出異議或提起行政救濟(jì)而停止。⑤征收補(bǔ)償價(jià)額經(jīng)復(fù)議、行政救濟(jì)結(jié)果有變動(dòng)或補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)依法發(fā)給完竣，嗣經(jīng)發(fā)現(xiàn)原補(bǔ)償價(jià)額認(rèn)定錯(cuò)誤者，其應(yīng)補(bǔ)償價(jià)額差額，應(yīng)于其結(jié)果確定之日起三個(gè)月內(nèi)發(fā)給之。

(8)限期遷移

本條例第28條規(guī)定：①被征收土地或土地改良物應(yīng)受之補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給完竣或核定發(fā)給抵價(jià)地后，“直轄市”或縣(市)主管機(jī)關(guān)應(yīng)通知土地權(quán)利人或使用人限期遷移完竣。②應(yīng)受領(lǐng)遷移費(fèi)人無可考或所在地不明，致其應(yīng)遷移之對(duì)象未能遷移者，“直轄市”或縣(市)主管機(jī)關(guān)應(yīng)公告三十日限期遷移完竣。③征收范圍內(nèi)應(yīng)遷移之對(duì)象逾期未遷移者，由“直轄市”或縣(市)主管機(jī)關(guān)或需用土地人依“行政執(zhí)行法”執(zhí)行。

3.征收補(bǔ)償

(1)補(bǔ)償?shù)貎r(jià)之基準(zhǔn)

本條例第30條規(guī)定：“①被征收之土地，應(yīng)按照征收當(dāng)期之市價(jià)補(bǔ)償其地價(jià)。在都市計(jì)劃區(qū)內(nèi)之公共設(shè)施保留地，應(yīng)按毗鄰非公共設(shè)施保留地之平均市價(jià)補(bǔ)償其地價(jià)。②前項(xiàng)市價(jià)，由“直轄市”、縣(市)主管機(jī)關(guān)提交地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)定之。③各“直轄市”、縣(市)主管機(jī)關(guān)應(yīng)經(jīng)常調(diào)查轄區(qū)地價(jià)動(dòng)態(tài)，每六個(gè)月提交地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)定被征收土地市價(jià)變動(dòng)幅度，作為調(diào)整征收補(bǔ)償?shù)貎r(jià)之依據(jù)。④前三項(xiàng)查估市價(jià)之地價(jià)調(diào)查估計(jì)程序、方法及應(yīng)遵行事項(xiàng)等辦法，由‘中央’主管機(jī)關(guān)定之?！倍皟?nèi)政部”另依此條第四項(xiàng)訂有“土地征收補(bǔ)償市價(jià)查估辦法”[注]2012年6月5日“內(nèi)政部”臺(tái)內(nèi)地字第 1010199193 號(hào)令訂定發(fā)布全文 31 條；并自“土地征收條例”第 30 條條文施行之日(2012年9月1日)施行。其中第三條第一項(xiàng)規(guī)定：“直轄市”或縣(市)主管機(jī)關(guān)依本辦法規(guī)定辦理土地征收補(bǔ)償市價(jià)查估時(shí)，得將查估程序全部或一部委托不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)師辦理，委托費(fèi)用由需用土地人負(fù)擔(dān)。第六條規(guī)定：①依第四條第二款調(diào)查實(shí)例，以搜集市場(chǎng)買賣實(shí)例為主，并得搜集市場(chǎng)收益實(shí)例。調(diào)查實(shí)例應(yīng)填寫買賣實(shí)例調(diào)查估價(jià)表或收益法調(diào)查估價(jià)表。②前項(xiàng)所稱收益實(shí)例，指租賃權(quán)或地上權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利，且具有租金或權(quán)利金等對(duì)價(jià)給付之實(shí)例。③第一項(xiàng)調(diào)查得采用當(dāng)事人、四鄰、不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)師、不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人員、地政士、金融機(jī)構(gòu)、公有土地管理機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或有關(guān)機(jī)關(guān)(構(gòu))之信息，明文規(guī)定補(bǔ)償?shù)貎r(jià)查估之方式。，此次2012年修法使臺(tái)灣地區(qū)征收補(bǔ)償機(jī)制由事前政府估價(jià)變成事后政府估價(jià)[注]參見張永?。骸锻恋卣魇昭a(bǔ)償理論、實(shí)證、實(shí)務(wù)》，元照出版公司2013年版，第151頁。，亦即由“依法定地價(jià)補(bǔ)償”改為“依市價(jià)補(bǔ)償”[注]參見林家祺：“土地征收的公平補(bǔ)償”，載《土地征收與法律政策》，元照出版公司2016年版，第86～91頁。。征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從過去申報(bào)法定地價(jià)、公告現(xiàn)值、公告現(xiàn)值加成，再到以市價(jià)認(rèn)定，然市價(jià)本身仍屬不確定法律概念，尤其不動(dòng)產(chǎn)市價(jià)有所謂一日三市之說，再加上地主尚存對(duì)土地主觀上經(jīng)濟(jì)價(jià)值的認(rèn)定，在法律正當(dāng)程序觀念與日俱進(jìn)下，似應(yīng)讓被征收地主有參與地價(jià)評(píng)議委員會(huì)及陳述意見的機(jī)會(huì)，使評(píng)定地價(jià)之過程不至于被認(rèn)為系黑箱作業(yè)，增加地價(jià)評(píng)定之透明度與信賴度[注]參見林坤賢：“從大法官釋字第732號(hào)解釋看土地征收公平補(bǔ)償之若干問題”，《“全國(guó)”律師》2016年第2期，第59頁。。

(2)建筑改良物、農(nóng)作改良物及土地改良物之補(bǔ)償

本條例第31條規(guī)定建筑改良物及農(nóng)作改良物之補(bǔ)償費(fèi)，第32條規(guī)定土地改良物之補(bǔ)償，其中土地改良物及農(nóng)作改良物之補(bǔ)償費(fèi)與“土地法”第241條及第242條相當(dāng)。第31條則規(guī)范“土地法”所無之建筑改良物之補(bǔ)償費(fèi)，按征收當(dāng)時(shí)該建筑改良物之重建價(jià)格估定之。[注]相關(guān)之分析參見前注〔12〕，謝哲勝書，第473～475頁。

(3)合法營(yíng)業(yè)損失之補(bǔ)償

本條例第33條規(guī)定：“①土地或土地改良物原供合法營(yíng)業(yè)之用，因征收而致營(yíng)業(yè)停止或營(yíng)業(yè)規(guī)?？s小之損失，應(yīng)給予補(bǔ)償。②前項(xiàng)補(bǔ)償基準(zhǔn)，由‘中央’主管機(jī)關(guān)定之?！薄皟?nèi)政部”于2012年修正“土地及土地改良物征收營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償基準(zhǔn)”[注]2012年1月11日“內(nèi)政部”臺(tái)內(nèi)地字第1000256890號(hào)令修正。，其中第三點(diǎn)第一項(xiàng)規(guī)定：合法營(yíng)業(yè)用土地或土地改良物全部征收致停止?fàn)I業(yè)時(shí)，其損失補(bǔ)償以該事業(yè)最近三年向稅捐稽征機(jī)關(guān)申報(bào)之營(yíng)利事業(yè)所得稅結(jié)算申報(bào)書上營(yíng)業(yè)凈利加利息收入減利息支出之平均數(shù)計(jì)算補(bǔ)償之。[注]“土地及土地改良物征收營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償基準(zhǔn)”第六點(diǎn)規(guī)定：合法營(yíng)業(yè)用土地或土地改良物之營(yíng)業(yè)損失，未能依第三點(diǎn)至第五點(diǎn)規(guī)定計(jì)算者，其營(yíng)業(yè)損失按實(shí)際征收部分之營(yíng)業(yè)面積，依下列各款計(jì)算補(bǔ)償：(一)其征收部分之營(yíng)業(yè)面積在十五平方公尺以下者，發(fā)給新臺(tái)幣六萬六千元。(二)其征收部分之營(yíng)業(yè)面積超過十五平方公尺未達(dá)一百五十平方公尺者，其超過前款部分每平方公尺發(fā)給新臺(tái)幣一千一百元，未滿一平方公尺者，以一平方公尺計(jì)算。(三)其征收部分之營(yíng)業(yè)面積在一百五十平方公尺以上者，其超過前二款部分每平方公尺發(fā)給新臺(tái)幣六百六十元，未滿一平方公尺，以一平方公尺計(jì)算。

(4)發(fā)給遷移費(fèi)之情形及查估基準(zhǔn)

本條例第34條與“土地法”第244條及245條相當(dāng)：“①征收土地或土地改良物時(shí)，有下列情形之一，應(yīng)發(fā)給遷移費(fèi)：一、依第五條第一項(xiàng)第一款或第二款規(guī)定遷移者。二、征收公告六個(gè)月前設(shè)有戶籍之人口必須遷移者。但因結(jié)婚或出生而設(shè)籍者，不受六個(gè)月期限之限制。三、動(dòng)力機(jī)具、生產(chǎn)原料或經(jīng)營(yíng)設(shè)備等必須遷移者。四、因土地一部分之征收而其改良物須全部遷移者。五、水產(chǎn)養(yǎng)殖物或畜產(chǎn)必須遷移者。②前項(xiàng)遷移費(fèi)查估基準(zhǔn)，由‘中央’主管機(jī)關(guān)定之。”而“土地征收遷移費(fèi)查估基準(zhǔn)”于2000年制定[注]2000年12月30日“內(nèi)政部”(89)臺(tái)內(nèi)地字第 8971252號(hào)函訂定發(fā)布全文 10 點(diǎn)。，最近一次修正為2011年。

(5)安置計(jì)劃之訂定

本條例第34條之1規(guī)定：①征收公告一年前有居住事實(shí)之低收入戶或中低收入戶人口，因其所有建筑改良物被征收，致無屋可居住者，或情境相同經(jīng)“直轄市”或縣(市)政府社會(huì)工作人員查訪屬實(shí)者，需用土地人應(yīng)訂定安置計(jì)劃，并于征收計(jì)劃書內(nèi)敘明安置計(jì)劃情形。②前項(xiàng)安置，包括安置住宅、購(gòu)置住宅貸款利息補(bǔ)貼、租金補(bǔ)貼等。此條規(guī)范之意旨似與大陸地區(qū)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第18條“征收個(gè)人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予住房保障”相似，都是在保障弱勢(shì)者居住權(quán)利。

(6)補(bǔ)償費(fèi)辦法之訂定

本條例第36條之1規(guī)定：“被征收土地或土地改良物，其補(bǔ)償費(fèi)之核計(jì)、核發(fā)對(duì)象、領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)備文件等事項(xiàng)之辦法，由‘中央’主管機(jī)關(guān)定之?！倍皟?nèi)政部”于2003年訂有“土地或土地改良物征收補(bǔ)償費(fèi)核計(jì)核發(fā)對(duì)象及領(lǐng)取辦法”[注]2003年12月29日“內(nèi)政部”臺(tái)內(nèi)地字第 0920062736 號(hào)令訂定發(fā)布全文 14 條；并自發(fā)布日施行。，其第2條規(guī)定：被征收之土地上訂有耕地三七五租約及抵押權(quán)登記時(shí)，地價(jià)補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給順序，應(yīng)按其權(quán)利訂定或設(shè)定之先后為之。

4.區(qū)段征收

“土地法”第212條規(guī)定：“①因左列各款之一征收土地，得為區(qū)段征收。一、實(shí)施‘國(guó)家’經(jīng)濟(jì)政策。二、新設(shè)都市地域。三、舉辦第二百零八條第一款或第三款之事業(yè)。②前項(xiàng)區(qū)段征收，謂于一定區(qū)域內(nèi)之土地，應(yīng)重新分宗整理，而為全區(qū)土地之征收?！北緱l例則將區(qū)段征收相關(guān)細(xì)節(jié)規(guī)定如后，包含了第37條規(guī)范區(qū)段征收范圍勘定后之禁止事項(xiàng)，第38條“區(qū)段征收之申請(qǐng)程序及必備書件”，第39條“現(xiàn)金補(bǔ)償原則”，第40條“發(fā)給抵價(jià)地之申請(qǐng)程序及處理程序”，第41條“被征收土地有耕地租約或設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利或限制登記者之處理”，第42條“發(fā)給抵價(jià)地設(shè)定抵押權(quán)或典權(quán)”，第43條“區(qū)段征收公有土地之規(guī)劃開發(fā)及分配”，第43條之1“農(nóng)業(yè)專用區(qū)之規(guī)劃配設(shè)”，第44條“區(qū)段征收范圍內(nèi)土地之處理方式”，第45條“抵價(jià)地之計(jì)算基準(zhǔn)”，第46條“應(yīng)領(lǐng)與實(shí)際領(lǐng)回抵價(jià)地面積有所增減之處理”，第47條“差額地價(jià)之減輕”，第48條“區(qū)段征收程序及補(bǔ)償之準(zhǔn)用”等。

5.征收之撤銷及廢止

本章則規(guī)范征收之撤銷及廢止[注]有關(guān)廢止征收相關(guān)分析可參見陳明燦：《土地征收導(dǎo)論》，新學(xué)林出版公司2013年版，第245～252頁。，分別于第49條規(guī)范辦理撤銷或廢止征收之情形，第50條“辦理撤銷或廢止征收之程序”，第51條“核準(zhǔn)撤銷或廢止征收后之作業(yè)”，第52條“撤銷或廢止征收后權(quán)利之準(zhǔn)予或不予回復(fù)”，第52條之1“土地征收處分準(zhǔn)用規(guī)定”，第53條“土地改良物撤銷或廢止征收之準(zhǔn)用”，第54條“土地改良物一并辦理撤銷或廢止征收之情形”，第55條“土地改良物所有權(quán)人相同時(shí)之處理等規(guī)定”，第56條“征收之土地，提供民間機(jī)構(gòu)投資建設(shè)”，第57條“地上權(quán)之取得”，第58條“征用私有土地或土地改良物之要件、程序及使用補(bǔ)償費(fèi)”，第59條“優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”，第60條“尚未辦竣結(jié)案者之處理”，第61條“申請(qǐng)收回之辦理”，第62條“施行細(xì)則”，第63條“施行日”等規(guī)定，其中最重要的條文為第49條第1項(xiàng)、第2項(xiàng)[注]“土地征收條例”第49條第3項(xiàng)、第4項(xiàng)：③依前二項(xiàng)辦理撤銷或廢止征收之土地或土地改良物，其已一并征收之殘余部分，應(yīng)同時(shí)辦理撤銷或廢止。但該殘余部分已移轉(zhuǎn)或另有他用者，不在此限。④前三項(xiàng)規(guī)定，于本條例施行前公告征收之土地，適用之。：

①已公告征收之土地，需用土地人應(yīng)切實(shí)按核準(zhǔn)計(jì)劃及所定期限使用。在未依征收計(jì)劃完成使用前，需用土地人應(yīng)每年檢討其興辦事業(yè)計(jì)劃，并由其上級(jí)事業(yè)主管機(jī)關(guān)列管。有下列情形之一者，應(yīng)辦理撤銷征收：

一、因作業(yè)錯(cuò)誤，致原征收之土地不在工程用地范圍內(nèi)。

二、公告征收時(shí)，都市計(jì)劃已規(guī)定以聯(lián)合開發(fā)、市地重劃或其他方式開發(fā)。但以聯(lián)合開發(fā)方式開發(fā)之土地，土地所有權(quán)人不愿參與聯(lián)合開發(fā)者，不在此限。

②已公告征收之土地，有下列情形之一者，應(yīng)廢止征收：

一、因工程變更設(shè)計(jì)，致原征收之土地不在工程用地范圍內(nèi)。

二、依征收計(jì)劃開始使用前，興辦之事業(yè)改變、興辦事業(yè)計(jì)劃經(jīng)注銷、開發(fā)方式改變或取得方式改變。

三、已依征收計(jì)劃開始使用，尚未依征收計(jì)劃完成使用之土地，因情事變更，致原征收土地之全部或一部已無征收之必要。

四、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)與中國(guó)大陸地區(qū)土地征收制度之比較

(一)土地所有權(quán)不同

兩岸之間房地產(chǎn)制度之差異為何？我們先從大陸地區(qū)開始介紹，其制度概念若涉及與臺(tái)灣地區(qū)對(duì)比時(shí)再附帶一提。首先從土地部分開始談，大陸地區(qū)實(shí)施“社會(huì)主義土地公有制”，即為人民不得私有土地，土地所有權(quán)只容許國(guó)有(全民所有)，以及農(nóng)村集體所有。如以此一角度來看，有些概念需要加以調(diào)整，過去常有人說大陸地區(qū)是實(shí)施土地國(guó)有制，這個(gè)概念只涵蓋了一部分而已，因剛才談到的社會(huì)主義土地公有制，這個(gè)“公有”除了全民所有外，還包括集體所有，依據(jù)此制度，人民不得擁有土地所有權(quán)，而只能為全民所有以及集體所有，至于全民所有是比較容易理解的，像城市地區(qū)的土地都是屬于國(guó)有(全民所有)，至于地方郊區(qū)或農(nóng)村地區(qū)，若是屬于集體經(jīng)濟(jì)組織如生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)，即屬于“集體所有”[注]參見李永然：“海峽兩岸不動(dòng)交易產(chǎn)制度的比較”，載http：//www.law119.com.tw/NEWdesign/comptaipei/personview.asp?kname=%A7%F5%A5%C3%B5M&ktop=%AE%FC%AEl%A8%E2%A9%A4%A4%A3%B0%CA%A5%E6%A9%F6%B2%A3%A8%EE&idno=857&keywords=，最后訪問時(shí)間：2017年3月15日。。

(二)土地征收制度規(guī)定在不同法典

臺(tái)灣地區(qū)土地征收相關(guān)規(guī)定主要規(guī)范在“土地法”與“土地征收條例”里；大陸地區(qū)土地與房地產(chǎn)征收制度則規(guī)范在《物權(quán)法》里，并于《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》及《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中有相關(guān)規(guī)定。臺(tái)灣地區(qū)“土地征收條例”制訂于2000年，依其立法總說明指出，現(xiàn)行土地征收除“土地法”規(guī)定外，尚見“平均地權(quán)條例”、“都市計(jì)劃法”等規(guī)定，由于規(guī)定分歧，形成一制數(shù)法之情形，故訂定本“征收條例”，而大陸地區(qū)由于城市土地國(guó)家所有、農(nóng)村土地農(nóng)村集體所有，人民僅擁有土地使用權(quán)，故于《土地管理法》中對(duì)土地征收規(guī)定并不多，而于《房地產(chǎn)管理法》中對(duì)房屋之征收有較多之規(guī)定。而大陸地區(qū)先前常將征收與征用二種用語混淆，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的憲法修正案對(duì)征收和征用概念嚴(yán)加區(qū)別，第13條第3款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，換言之，征收是指為了公民利益的需要，國(guó)家把私人所有的財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制征歸國(guó)有；征用則是在緊急情況下對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性使用，在緊急狀況結(jié)束后，要把被征用的財(cái)產(chǎn)還給權(quán)利人[注]參見金儉：《中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)保護(hù)——立法、案例與理論》，翰蘆出版有限公司2007年版，第129頁。。臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)于土地征用之規(guī)定規(guī)范在“土地征收條例”第58條：“國(guó)家”因興辦臨時(shí)性之公共建設(shè)工程，得征用私有土地或土地改良物。征用期間逾三年，或二次以上征用，期間合計(jì)逾三年者，需用土地人應(yīng)于申請(qǐng)征用前，以書面通知；土地或土地改良物所有權(quán)人于收到通知書之日起三十日內(nèi)，得請(qǐng)求需用土地人征收所有權(quán)，需用土地人不得拒絕。

(三)土地征收內(nèi)容的不同

臺(tái)灣地區(qū)的土地征收根據(jù)目的和性質(zhì)的不同，除了一般征收外還有附帶征收、區(qū)段征收和保留征收等。其征收的目標(biāo)物為土地所有權(quán)、土地他項(xiàng)權(quán)利以及土地改良物所有權(quán)及其他權(quán)利。大陸地區(qū)的土地征收則僅規(guī)定為公共利益的需要進(jìn)行土地征收，并未見附帶征收、區(qū)段征收和保留征收等規(guī)定。此外，臺(tái)灣地區(qū)“土地征收條例”第49條尚規(guī)定規(guī)范辦理撤銷或廢止征收之情形，第50條辦理撤銷或廢止征收之程序，第51條核準(zhǔn)撤銷或廢止征收后之作業(yè)等，大陸地區(qū)并未見類此規(guī)定。而所謂撤銷征收，系指征收的土地在未依征收計(jì)劃使用完成前，因法定原因，需用土地人和所有權(quán)人向“中央”主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)核準(zhǔn)撤銷征收，直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)于收到“中央”主管機(jī)關(guān)通知核準(zhǔn)撤銷或廢止征收案后通知原土地所有權(quán)人于一定期間繳清應(yīng)繳納之價(jià)額，發(fā)還其原有土地[注]“土地征收條例”第51條第2項(xiàng)規(guī)定：直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)于收到“中央”主管機(jī)關(guān)通知核準(zhǔn)撤銷或廢止征收案時(shí)，應(yīng)公告三十日，并通知原土地所有權(quán)人于一定期間繳清應(yīng)繳納之價(jià)額，發(fā)還其原有土地。。

(四)征收程序不同

大陸地區(qū)土地征收程序主要規(guī)定在《土地管理法》第46條中，其規(guī)定如后：“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?。臺(tái)灣地區(qū)則于“土地征收條例”第10條詳細(xì)規(guī)范事業(yè)計(jì)劃之申請(qǐng)?jiān)S可程序：①需用土地人興辦之事業(yè)依法應(yīng)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可者，于申請(qǐng)征收土地或土地改良物前，應(yīng)將其事業(yè)計(jì)劃報(bào)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可。②需用土地人于事業(yè)計(jì)劃報(bào)請(qǐng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可前，應(yīng)舉行公聽會(huì)，聽取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人之意見。但因舉辦具機(jī)密性之國(guó)防事業(yè)或已舉行公聽會(huì)或說明會(huì)者，不在此限……④需用土地人興辦之事業(yè)無須報(bào)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可者，除有第二項(xiàng)但書情形外，應(yīng)于與所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購(gòu)或以其他方式取得前，先舉行公聽會(huì)。并于第13條第2項(xiàng)明訂審查七大事項(xiàng)：“中央”主管機(jī)關(guān)為前項(xiàng)之審核，應(yīng)審查下列事項(xiàng)：一、是否符合征收之公益性、必要性及是否適當(dāng)與合理；二、需用土地人是否具有執(zhí)行該事業(yè)之能力；三、該事業(yè)計(jì)劃申請(qǐng)征收之土地是否符合現(xiàn)行都市計(jì)劃、區(qū)域計(jì)劃或國(guó)土計(jì)劃；四、該事業(yè)計(jì)劃是否有助于土地適當(dāng)且合理之利用；五、該事業(yè)計(jì)劃之財(cái)務(wù)評(píng)估是否合理可行；六、依本條例第三十四條之一提出之安置計(jì)劃是否合理可行；七、其他依法應(yīng)為或得為審查之事項(xiàng)。相較于大陸地區(qū)征收程序更為明確。

(五)征收補(bǔ)償機(jī)制不同

大陸地區(qū)關(guān)于土地征收部分規(guī)范在《土地管理法》第46條第2項(xiàng)：“被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。”?7條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！标P(guān)于房屋征收補(bǔ)償則規(guī)定在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第17條：“作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：(一)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)被征收人給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)?！钡?8條：“征收個(gè)人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予住房保障。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！钡?9條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。對(duì)評(píng)估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定?！迸_(tái)灣地區(qū)的征地補(bǔ)償則非常具體詳細(xì)，包括地價(jià)補(bǔ)償費(fèi)、土地改良物補(bǔ)償費(fèi)、營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)、遷移費(fèi)、接連地補(bǔ)償?shù)榷囗?xiàng)[注]有關(guān)征收補(bǔ)償規(guī)定可參見葉百修：《土地征收法》，作者自版，2016年版，第245～318頁。，關(guān)于如何認(rèn)定價(jià)格也有詳細(xì)規(guī)定，此部分或許可以給大陸地區(qū)未來在修訂相關(guān)規(guī)定時(shí)參考。

五、結(jié)論

國(guó)家因?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)政策或興辦公共事業(yè)并屬于絕對(duì)重大之公共利益，必需取得土地，若尚有其他解決方法可供采用時(shí)，不得先采取征收之方式，征收是最不得已才可行使之手段，因此征收及其程序之法律都必須符合比例原則之規(guī)定。土地征收因具強(qiáng)制性直接合法侵害人民財(cái)產(chǎn)目標(biāo)，故必須依據(jù)正當(dāng)法律程序原則，而有征收必有補(bǔ)償，無補(bǔ)償即不得征收，若未于法定期間內(nèi)予以補(bǔ)償者，征收即應(yīng)失其效力，故征收補(bǔ)償為土地征收法定生效之要件，方符合臺(tái)灣地區(qū)“憲法”第15條規(guī)定人民之財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)予以保障之意旨[注]參見林容羽：“兩岸土地征收合法性之比較研究——以公益性、比例原則與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為中心”，中國(guó)文化大學(xué)法律研究所2014年碩士論文，第174～175頁。。有關(guān)臺(tái)灣地區(qū)土地征收釋憲案件中，大法官們可以對(duì)于土地征收正當(dāng)法律程序中征收公益性及必要性條件，做更精確之詮釋[注]參見莊錦秀：“土地征收的正當(dāng)法律程序——兼評(píng)大法官會(huì)議第732 號(hào)解釋”，載《土地征收與法律政策》，元照出版公司2016年版，第152頁。，例如近期之大法官會(huì)議第732號(hào)解釋即對(duì)土地征收與比例原則關(guān)聯(lián)性做詳盡之說明，而臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”101年判字第953號(hào)判決亦指出征收土地應(yīng)具備公益性、必要性、符合比例原則[注]參見范文清：“土地征收與比例原則——評(píng)釋字第732號(hào)解釋”，《月旦裁判時(shí)報(bào)》第50期，2016年第8期，第65頁。。此外，大陸地區(qū)有學(xué)者提出為保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)應(yīng)建立土地征收侵權(quán)責(zé)任機(jī)制，亦是一值得思考方向[注]參見丁文、溫世揚(yáng)：“土地征收侵權(quán)責(zé)任機(jī)制研究”，《浙江社會(huì)科學(xué)》2006年第4期，第67頁。。比較大陸地區(qū)與臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)征收相關(guān)規(guī)定，大陸地區(qū)《物權(quán)法》第二編所有權(quán)第四章一般規(guī)定中第41條至第44條對(duì)于征收與征用做出相關(guān)規(guī)范，而在《土地管理法》及房地產(chǎn)管理法中亦重復(fù)相類似之規(guī)范并更為明確；臺(tái)灣地區(qū)則未于“民法”物權(quán)編中對(duì)征收做相關(guān)細(xì)節(jié)規(guī)定，而是回歸到“土地法”與“土地征收條例”去做規(guī)范；日本亦未在《民法》物權(quán)編里對(duì)土地征收做規(guī)范[注]有關(guān)日本《民法》物權(quán)編條文，參見日本民法規(guī)定，載http：//law.e-gov.go.jp/htmldata/M29/M29HO089.html，最后訪問時(shí)間：2017年6月17日。，而在《土地收用法》里做規(guī)范[注]參見徳田博人：“日本土地征收及損失補(bǔ)償制度”，載http：//china.findlaw.cn/info/wuquanfa/suoyouquan/zszy/106467.html，最后訪問時(shí)間：2017年6月17日。。本文認(rèn)為在制定新的民法典過程中，應(yīng)重新省思是否要將征收規(guī)定放在民法典物權(quán)編里，或另立專法或僅以《土地管理法》及《城市房地產(chǎn)管理法》相關(guān)規(guī)定為已足?倘若仍要將相關(guān)征收與征用規(guī)定放在民法典物權(quán)編里，則可考慮將土地與房屋征收及補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循“決策民主、程序正當(dāng)、公平補(bǔ)償、結(jié)果公開”的原則放入該編中，更能凸顯對(duì)于征收決定嚴(yán)謹(jǐn)之重視，并徹底落實(shí)補(bǔ)償機(jī)制。