李鐘明 余 芳

通過購買社會化服務提升農(nóng)村三資管理績效
——基于安徽省太湖縣農(nóng)村“三資”代理購買服務的思考

李鐘明 余 芳

農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源（以下簡稱“三資”）屬于村組集體經(jīng)濟組織全體成員共同所有，涉及到農(nóng)民群眾的切身利益，關系到農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，也是誘發(fā)基層干部腐敗、影響干群關系的重要因素，制約著村級經(jīng)濟的健康發(fā)展，是當前農(nóng)村工作的焦點、熱點和難點之一。而長期以來，破解農(nóng)村“三資”管理難題也一直困擾著基層政府和干部。在當前形勢下，積極探索具有農(nóng)村地域特色的農(nóng)村“三資”管理辦法，有效管理好農(nóng)村集體“三資”，成為一項亟需研究的重要課題。本文以安徽省太湖縣為例，分析了目前農(nóng)村“三資”管理中存在的一些普遍性問題，并提出相關對策建議。

一、太湖縣農(nóng)村“三資”管理現(xiàn)狀

太湖縣位于大別山南麓，面積2031平方公里，下轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，屬于典型的山區(qū)、庫區(qū)、革命老區(qū)，有174個村民委員會、10個居委會。

太湖縣農(nóng)村三資管理工作先后經(jīng)歷了“村賬自管、農(nóng)經(jīng)站及財政兩家共同監(jiān)管”→“村賬鎮(zhèn)管（農(nóng)經(jīng)站代管）”→“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級三資代理服務中心（財政所代管）”的模式變革。盡管其管理水平不斷提高，完成了從“黃煙包賬”到“日清月結(jié)，較為規(guī)范賬”的質(zhì)的轉(zhuǎn)變，但未能從根本上解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政分局（所）在“三資”管理工作中“執(zhí)法與守法”、“運動員與裁判員”等法制法規(guī)瓶頸的困擾。

村賬自管時期，由于受村干部水平素質(zhì)的制約，大部分村核算方式簡單，難以適應村務公開的需要。農(nóng)經(jīng)站代管時期，較村賬自管時期有一定進步，一般是一個季度記一次賬，管理水平有了一定的提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村三資代理中心提供服務，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局（所）提供代理服務，記賬水平有了質(zhì)的飛躍；但是監(jiān)管職能弱化，僅僅就原始憑證的合法性、合規(guī)性進行審核。

二、當前太湖縣農(nóng)村“三資”管理存在的問題

近年來，國家及省市縣對農(nóng)村“三資”管理陸續(xù)出臺了一系列政策措施，在全面實施村務公開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理記賬、村級會計電算化及網(wǎng)絡信息化等方面做了大量工作，村級財務管理逐步實現(xiàn)制度化、規(guī)范化，農(nóng)村“三資”管理取得了階段性成果。但由于制度不健全、運作不規(guī)范、監(jiān)管不到位，目前仍存在許多亟待解決的問題。

一是從太湖縣的現(xiàn)行做法來看，農(nóng)村三資管理存在的問題集中體現(xiàn)在資產(chǎn)資源臺賬不健全、財務管理難到位、財務公開不及時、資產(chǎn)收益難規(guī)范、三資監(jiān)管難度大、民主監(jiān)督不科學等等。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局（所）不具備代理服務資格。根據(jù)財政部2016第80號令《代理記賬管理辦法》，代理記賬資格要依法依規(guī)取得。現(xiàn)在太湖的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局（所）根本不具備代理服務資格，為農(nóng)村集體三資提供代理服務本身就是違規(guī)的，必須盡快予以糾正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局（所）要盡快轉(zhuǎn)變職能，適應時代變革，按照依法行政的工作要求，解放思想，守法守紀，不逾越“不能為”的法律法規(guī)紅線。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能越位、缺位明顯。既當“裁判員”又當“運動員”，職能越位與缺位并存，明顯不符合相關法律法規(guī)之規(guī)定。盡快讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局（所）職能回歸原位，使其充分履行監(jiān)管職能，是應有之義。太湖縣某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政干部利用代理記賬的機會，挪用財政資金達百萬元之多，教訓深刻，值得反思。

四是緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作壓力大。太湖縣財政干部隊伍老化嚴重。據(jù)統(tǒng)計，太湖縣共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部114人，50歲以上50人，占44%；40-49歲的49人，占43%；39歲以下的15人，占13%；村級三資代理服務占用了50%的業(yè)務工作量，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原有的監(jiān)管職能弱化，監(jiān)管不力，村干部違紀案件呈上升趨勢。

三、加強農(nóng)村集體“三資”管理的對策建議

農(nóng)村集體“三資”管理工作不僅是一項經(jīng)濟管理工作，也是一項政治工作，是黨在農(nóng)村基層政權(quán)建設的需要，是農(nóng)村基層黨風廉政建設的需要，更是加強社會主義新農(nóng)村建設的需要。針對太湖縣農(nóng)村工作實際，可采取政府購買社會服務的方式，有步驟、分階段地開展委托社會機構(gòu)代理服務試點，全面提升農(nóng)村“三資”管理績效，確保農(nóng)村“三資”安全。

（一）開展農(nóng)村“三資”委托代理服務的幾點設想

1.開展工作調(diào)研

由財政局聯(lián)合縣農(nóng)委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)國務院國辦發(fā)〔2013〕96號《關于向社會力量購買服務的指導意見》，制定相關指導性文件，確定代理服務相關工作事宜；采用競爭性磋商等政府采購的方式，選擇委托代理服務機構(gòu)，并發(fā)布成交公告。

2.明確操作流程

制訂《太湖縣村級三資代理服務合同文本》、《村級三資代理服務考評辦法》等文件，確保有規(guī)可循；開展選擇性試點，在畈區(qū)村、山區(qū)村、居委會各選擇一個進行試點，為全面鋪開探索經(jīng)驗。

3.安排代理費用

村級三資代理服務費用應納入縣級財政預算，原則上不增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級負擔，這樣可以爭取鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的擁護和支持，解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的后顧之憂；同時，讓代理服務方放手開展工作。

4.簽訂服務協(xié)議

由村委會與代理服務機構(gòu)簽訂委托代理服務合同，具有相關資質(zhì)的機構(gòu)才能開展代理服務；推行服務考評制度，考評結(jié)果與服務報酬相掛鉤，促使代理機構(gòu)不斷提升服務水平；建立進入（退出）機制，對代理服務機構(gòu)試行三年一定。

5.移交三資檔案

由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政分局（所）與相關村移交農(nóng)村集體三資會計檔案，與代理服務機構(gòu)進行業(yè)務工作銜接。

6.明確各自職責

厘清鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、財政分局（所）、代理服務機構(gòu)與村委會、村務監(jiān)督委員會的各自職責，完善購買服務操作流程，促進代理服務科學化、規(guī)范化，不斷提升太湖農(nóng)村“三資”管理績效。

（二）進一步完善農(nóng)村“三資”管理的對策建議

1.完善管理制度，規(guī)范工作程序

在充分尊重村民意愿的前提下，在工作中始終堅持“五權(quán)不變、統(tǒng)一管理、集中支付、分村核算”的理念，制定出臺《太湖縣農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理辦法》。堅持“七個統(tǒng)一”：統(tǒng)一開設賬戶，由代理中心統(tǒng)一在金融機構(gòu)為代理村分村設立基本賬戶，村級財務管理執(zhí)行收支兩條線制度。現(xiàn)金收入及時繳存銀行賬戶，所有收支統(tǒng)一在基本賬戶中核算，不允許開設其它銀行賬戶，并取消一切形式的存折戶；統(tǒng)一設置賬簿，每村設置“四賬一簿二臺賬”，即總分類賬、明細分類賬、銀行日記賬、現(xiàn)金日記賬，村務公開登記簿，資產(chǎn)管理臺賬、資源管理臺賬；統(tǒng)一記賬（報賬）程序，統(tǒng)一會計科目，統(tǒng)一核算內(nèi)容，統(tǒng)一會計報表，代理會計將本月記賬憑證錄入“三資”管理系統(tǒng)，審核、記賬、結(jié)算等工作全部由系統(tǒng)自動處理生成各類報表；統(tǒng)一檔案管理，做到用制度管人，靠制度規(guī)范工作程序。

2.建立代理機制，強化法律保障

建立委托代理關系是加強農(nóng)村“三資”管理的法律保障。要采取多途徑、多形式廣泛宣傳農(nóng)村“三資”管理的相關政策、法規(guī)，提高干部群眾對加強和規(guī)范農(nóng)村“三資”管理的認識，達成共識，形成合力；要對相關人員進行業(yè)務培訓，努力提高依法依規(guī)管理農(nóng)村集體“三資”的水平；在此基礎上，堅持村集體經(jīng)濟組織自愿委托代理的原則，要求各村召開村民代表會議，經(jīng)村民代表大會討論同意后，由村委會向代理單位提交《農(nóng)村集體“三資”委托代理協(xié)議書》，明確委托事項、雙方權(quán)利、義務和法律責任。

3.摸清“三資”底數(shù)，規(guī)范運作程序

摸清底數(shù)是強化和規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理的前提。工作中，要充分利用農(nóng)村“三資”清理清查成果，并有效對接，進一步核實“三資”家底，統(tǒng)一建立臺賬，實行動態(tài)管理，為規(guī)范化管理打好基礎。著重把好“三關”，即清查登記關、群眾參與關、公示公開關。依托農(nóng)村集體“三資”網(wǎng)絡監(jiān)管平臺，統(tǒng)一開通網(wǎng)絡監(jiān)管端口，各代理單位選配熟悉計算機網(wǎng)絡操作的專職人員從事數(shù)據(jù)錄入及上傳工作，實現(xiàn)對“三資”業(yè)務、賬務的一體化處理。

4.搭建交易平臺，預防治理腐敗

針對農(nóng)村“三資”管理混亂、鎮(zhèn)村干部插手工程項目等問題，太湖縣在15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了村級公共資源交易平臺，規(guī)定10萬元以上50萬元以下的村級公共資源交易項目，全部進入平臺交易；2016年天華鎮(zhèn)率先開展試點，運行一年多來，完成交易項目68個，交易總額達2540萬余元，共節(jié)約資金94萬余元。北中鎮(zhèn)緊隨其后，自啟用公共資源交易中心以來，完成交易項目28個，交易額1981萬余元，增收節(jié)支額143萬余元。交易平臺在確保村級集體資產(chǎn)、資源保值增值的同時，可以從源頭上有效地預防和治理腐敗。

可見，加強農(nóng)村“三資”管理，不可能一蹴而就，關鍵是建立管理民主、監(jiān)管嚴格、操作規(guī)范、設計合理的長效機制。要不斷健全農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理制度，真正將農(nóng)村三資的管理權(quán)交還給農(nóng)民，將三資代理服務的選擇權(quán)交還給村民；要引導村民依法治村，做到村務公開、民主管理；要堅持部門聯(lián)動，做到依法依規(guī)監(jiān)管；要通過提升社會化服務能力和水平，促進集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，促進農(nóng)民增收。我們相信，通過以上舉措，通過民主化管理，科學化服務，精細化監(jiān)管，農(nóng)村三資管理這項系統(tǒng)工程一定會做精、做實、做好，也會促進太湖縣農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

作者單位：安徽省太湖縣新倉鎮(zhèn)財政分局

（責任編輯：邢荷生）