司柳

摘要：從城中村善治的概念和意義入手，分析了街道辦事處在城中村善治過程中的職責(zé)權(quán)限及目前存在的亟待解決的問題，提出了針對性的整治措施。

關(guān)鍵詞：街道辦事處；城中村善治；建議

中圖分類號： 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）04-0793-04

城中村是新時(shí)期中國城市化特殊背景下出現(xiàn)的全新概念。從理論的視角看，城中村是指在中國現(xiàn)代化、城市快速發(fā)展前提下，生活水平明顯較低、游離于當(dāng)代城市管理體系之外、比時(shí)代與社會發(fā)展程度明顯滯后的居民居住區(qū)域。因此，其涵蓋了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)。狹義的城中村是指，在當(dāng)前城市化發(fā)展過程內(nèi)，因?yàn)楣I(yè)化、城市化發(fā)展征用了部分或全部耕地，原有農(nóng)村居民盡管身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，卻依舊生活、居住在原有村落，由此形成的居民居住生活區(qū)域。因此，其主要指城市周邊、尤其是被城市包圍的農(nóng)村區(qū)域[1]。

城中村現(xiàn)象在中國城市化進(jìn)程中已經(jīng)較為普遍，而隨著城中村逐漸增多，各種各樣的客觀問題也浮現(xiàn)出來。因此，分析和破解城中村善治問題，就變成較為必要了。

國內(nèi)外對城中村的理論研究較多。黃治[2]的研究認(rèn)為，對于城中村的改造將不僅僅是城市建設(shè)實(shí)體重建的過程，也是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)、組織管理、社區(qū)文化等發(fā)生解構(gòu)、重組的過程，同時(shí)由于城中村建筑規(guī)模巨大，居住人口數(shù)量很多，城中村改造將會對城市發(fā)展的方方面面特別是房地產(chǎn)市場、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)發(fā)展和城市環(huán)境等帶來較大的影響。黃皓[3]則認(rèn)為，在城中村改造策略上，須從不同的角度按不同的類型，提出各自相應(yīng)的策略，以及從提供永久性公屋出租、加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃建設(shè)角度，預(yù)防城中村的形成。國外的學(xué)者研究認(rèn)為，城中村的改造是涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、人口、教育等多個(gè)方面的綜合問題。因此對城中村的研究應(yīng)是一個(gè)綜合、長期、動(dòng)態(tài)的過程。而城中村問題的最終解決有賴于整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變遷，需要社會各界共同支持完成。

由上述分析可以看到，城市化進(jìn)程中城中村現(xiàn)象的出現(xiàn)較為正常，而如何破解城中村善治的難題，推進(jìn)城中村與現(xiàn)代城市化的融合，惠及廣大人民群眾，是各級政府必須思考的問題。

1 城中村善治的理論解讀

1.1 城中村善治的概念

從理論層面看，所謂善治，是指良好的、有效的、正確的治理，公共利益最大化和最優(yōu)化的社會管理。從本質(zhì)上來看，善治要求政府機(jī)構(gòu)和公眾是社會公共事務(wù)的共同管理人，在管理社會事務(wù)過程中，雙方是合作共進(jìn)關(guān)系。因此，城中村善治主要是指政府與城中村所屬居民在管理城中村社會公共事務(wù)過程中的協(xié)作程度。有效的城中村治理協(xié)作，能體現(xiàn)政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城中村治理中發(fā)揮更多的主體功能，引導(dǎo)城中村居民為本村發(fā)展出謀劃策，協(xié)助街道辦事處的管理工作，形成有效的“街居互動(dòng)”。

1.2 城中村善治的重要意義

城中村善治，最根本的目標(biāo)就是協(xié)調(diào)城中村群體與城市群體之間的利益平衡，惠及本區(qū)域人民群眾，實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益有效調(diào)配，為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形成強(qiáng)大的助力。因此，有效的城中村治理首先會體現(xiàn)政府在社會事務(wù)管理方面的方法與舉措得當(dāng)，創(chuàng)設(shè)出良好的管理途徑，讓城中村居民安居樂業(yè)，讓城中村社會、生活穩(wěn)定，生態(tài)環(huán)境良好。其次，城中村善治能全面展示政府與居民之間的有效協(xié)作關(guān)系，體現(xiàn)居民的基本素養(yǎng)與政府舉措之間的有效銜接。最后，城中村善治能加快城中村改造、融入城市化與現(xiàn)代化進(jìn)程，可以加速提升城中村居民的整體素質(zhì)，增加城市發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量。

1.3 城中村善治中街道辦事處職責(zé)

本研究以街道一級單位的視角來分析城中村善治的問題，必須首先厘清街道單位的本質(zhì)與屬性。

中國《憲法》中的行政區(qū)域劃分并不包括街道辦事處。也就是說，街道辦事處并非中國法定的一級行政機(jī)構(gòu)（區(qū)劃）。從現(xiàn)實(shí)管理功能與級別來看，街道辦事處相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政區(qū)劃，下轄社區(qū)居委會、行政村?！冻鞘薪值擂k事處組織條例》規(guī)定了街道辦事處的基本任務(wù)大體為：辦理市、市轄區(qū)委會交辦的有關(guān)居民工作事項(xiàng)；指導(dǎo)居委會工作；反映居民要求與意見。具體來說其職能體現(xiàn)在：管理所轄區(qū)域的安全生產(chǎn)、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、勞保、社會事務(wù)等；執(zhí)行本區(qū)域財(cái)政預(yù)算以及社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；司職本區(qū)域內(nèi)服務(wù)、管理以及建設(shè)事宜；幫助指導(dǎo)居委會（村委會）開展制度、組織建設(shè)；做好本區(qū)域社會救助、社保事宜。因此，其所履行的是政府基本行政管理職能，于是便具有一級政府色彩。城中村處于街道辦事處的管轄范圍內(nèi)，城中村社會、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)保以及勞保等所有事務(wù)統(tǒng)一歸于街道辦事處管理。政府的決策、計(jì)劃、方案等在城中村的落實(shí)、執(zhí)行，必須要由街道辦事處來全面負(fù)責(zé)。

城中村善治的工作十分繁雜且艱巨，街道辦事處必須承擔(dān)這份職責(zé)，更好地形成善治工作的科學(xué)化模式和路徑，以此推進(jìn)城中村善治工作的進(jìn)展，最終惠及城市化建設(shè)與全體群眾的安居樂業(yè)。

2 城中村善治的現(xiàn)狀及管理問題透視

以街道辦事處的視角來窺探當(dāng)前中國城中村善治及其管理方面的問題，可以看到，在機(jī)制體制建設(shè)、職責(zé)明確、政策執(zhí)行與社區(qū)治理反饋等方面的確存在諸多問題，嚴(yán)重阻礙了城中村善治工作的推進(jìn)。

2.1 街道辦事處管理意識淡薄，對善治工作缺乏責(zé)任感

在開展城中村管理工作的過程中，街道辦事處必須首先明確和端正管理和服務(wù)意識。然而，現(xiàn)實(shí)的情況往往事與愿違。如，不少地方的街道辦事處對城中村社會事務(wù)管理存在推諉現(xiàn)象。街道辦事處通常會找各種借口來夸大上級政府對本級政府的擠兌與架空行為，不主動(dòng)從自身尋找管理與治理不力的原因，自我矮化、弱化對城中村社會事務(wù)管理的善治功能，導(dǎo)致有些城中村村民有事根本不找街道辦事處，直接越級辦事。也就是說，街道辦事處與城中村居民之間沒有形成有效的社會管理互動(dòng)，最終導(dǎo)致一方推脫，一方躲避，街道辦事處的善治功能無從體現(xiàn)。這樣的后果就是城中村居民辦事手續(xù)增加，時(shí)間與經(jīng)費(fèi)投入加大，怨言增多[4]。

再如，區(qū)（縣）級政府機(jī)構(gòu)如果因?yàn)樘厥馇闆r從城市治理綜合角度出發(fā)來對城中村的環(huán)衛(wèi)、消防進(jìn)行管理，街道辦事處便會以此為借口，袖手旁觀，認(rèn)為有上級代勞，無需動(dòng)手。同時(shí)，由于城市發(fā)展與管理需要，上級政府機(jī)構(gòu)管理后，街道辦事處會認(rèn)為油水都被上級機(jī)構(gòu)撈走了，剩些殘羹給街道辦事處，因而沒興趣，或者不愿出力做他們所認(rèn)為的需要擔(dān)負(fù)更多責(zé)任的事情，就此產(chǎn)生本不該有的工作抵觸情緒，造成了村民到本級辦事時(shí)，要么推諉，要么故意設(shè)卡，要么直接讓其去找區(qū)縣級辦理，自己落個(gè)清閑等。原本應(yīng)由街道辦事處管理的社會、服務(wù)功能日益萎縮、空置，讓街道辦事處對城中村的善治成為鏡花水月[5]。

2.2 街道辦事處在善治工作中定位失準(zhǔn)，管理方法不科學(xué)

街道辦事處擔(dān)負(fù)著城中村善治的基層職責(zé)，事關(guān)重大，而一旦其定位不準(zhǔn)，精確治理就缺乏針對性和實(shí)效性，很難取得成效。加之不少地方的街道辦事處在城中村善治工作中存在著管理方法不科學(xué)的問題，加劇了城中村善治問題的嚴(yán)重性。

例如，不少地方的街道辦事處，其管理意識還停留在傳統(tǒng)的管理體制中，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理思維來對待市場經(jīng)濟(jì)、對待工業(yè)化以及城市化的發(fā)展現(xiàn)狀，這不管是在微觀的經(jīng)濟(jì)層面，還是在宏觀的社會發(fā)展領(lǐng)域，都表現(xiàn)出了根本性的錯(cuò)位與不適應(yīng)。其次，在不少地方的街道辦事處看來，城中村管理就是房屋拆遷與重建，其混淆了管理與拆遷的本質(zhì)涵義，不明白拆遷只是管理的一部分。第三，被動(dòng)性地等待上級政府或派出機(jī)構(gòu)指示、安排，不推不動(dòng)，主觀能動(dòng)性發(fā)揮不出來。第四，傳統(tǒng)的官場習(xí)氣使街道辦事處在對城中村治理過程中產(chǎn)生不和諧音，和管理對象產(chǎn)生爭執(zhí)，甚至讓矛盾不斷激化。原本就有官味的一部分管理者以當(dāng)前現(xiàn)狀為借口，推諉、逃避責(zé)任。認(rèn)為既然有了上級直接插手，本級干與不干一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣。表現(xiàn)出明顯的定位失準(zhǔn)，找不到對城中村善治的基本方向。

2.3 街道辦事處存在亂收費(fèi)與巧立名目現(xiàn)象，易引發(fā)社群矛盾

據(jù)調(diào)查，有些地方的街道辦事處由于亂增亂設(shè)職能機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致工作人員過多，費(fèi)用不足，便想方設(shè)法向所轄區(qū)域內(nèi)的廠礦企業(yè)搞費(fèi)用攤派，巧立名目向企業(yè)亂收費(fèi)，以用于人員費(fèi)用支出。同時(shí)，部分工作人員思想意識不到位，素質(zhì)偏低，中飽私囊，或者在城中村拆遷、管理、改造等過程中，以各種借口巧取豪奪。這樣勢必激化管理者與被管理者之間的矛盾，使城中村居民根本不愿意配合街道辦事處的工作人員開展善治工作。

3 街道辦事處在城中村善治中發(fā)揮有效職能的思路和策略

街道辦事處有義務(wù)管理好城中村的社會、人口、安全、環(huán)衛(wèi)以及治安等工作，以此保證城中村的良好發(fā)展，使其盡快融入城市發(fā)展主流。但是，受各種因素的困擾，街道辦事處的功能和作用并未全面發(fā)揮出來，這就使得城中村善治工作陷入困局。長此以往，對整個(gè)城市的發(fā)展必然是不利的。所以，必須立足現(xiàn)實(shí)，千方百計(jì)地破解管理困局，從街道辦事處自身入手，尋求提升城中村善治效率和管理質(zhì)量的方法。

3.1 街道辦事處要明確自身定位，開展科學(xué)、務(wù)實(shí)的善治工作

理論研究認(rèn)為，基層政府單位的工作決定了人民群眾的體驗(yàn)和感受，而“為人民服務(wù)”很大程度上來源于基層單位的各項(xiàng)工作。所以，在城中村善治管理中出現(xiàn)的各類問題，往往是由街道辦事處定位不準(zhǔn)、工作不力造成。前述這種懶政、怠政而非積極的善治所轄區(qū)域城中村的現(xiàn)象，從主觀上來看，在于街道辦事處沒有準(zhǔn)確的身份定位，必然會導(dǎo)致行政管理僵化、滯后。因此，首要工作就是要明確定位，以此來開展更為科學(xué)、務(wù)實(shí)的城中村善治工作，建議從如下方面入手。

首先，要明確街道辦事處屬于上級政府的派出機(jī)構(gòu)。作為上級政府的派出工作機(jī)構(gòu)，就必須要全面履行上級政府機(jī)構(gòu)分配的所有任務(wù)，無條件執(zhí)行上級主管機(jī)構(gòu)的所有工作安排。通常來說，上級政府機(jī)構(gòu)的決策安排有更為科學(xué)、合理的政策分析與研究做鋪墊，其執(zhí)行的前提或依據(jù)更加充分。

其次，要明確街道辦事處本身存在的必要性與必然性。街道辦事處之所以有存在的必要，就是要能分擔(dān)上級政府機(jī)構(gòu)的工作壓力。從宏觀領(lǐng)域來看，上級政府機(jī)構(gòu)的工作項(xiàng)目更多，管理面更廣，面對的管理情況更復(fù)雜。因此，街道辦事處有必要也有義務(wù)分擔(dān)上級管理機(jī)構(gòu)的壓力。否則，設(shè)與不設(shè)一個(gè)樣，街道辦事處就沒有存在的必要了。因此，街道辦事處在城中村管理中具有不可或缺的主體地位，城中村內(nèi)的各種事項(xiàng)管理，盡管有所謂的上級“插手”，但需明白，這樣的“插手”是一種幫助，是一種應(yīng)急，是一種統(tǒng)籌考慮。而在本質(zhì)上，城中村的具體事項(xiàng)還是必須要由街道辦事處出面解決[7]。只有不斷為城中村居民解決各方面的問題，村民對于街道辦事處的印象才會更深刻，對其管理措施才會有更切身的體會，才會從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，建言獻(xiàn)策，協(xié)助街道辦事處搞好綜合管理、善治工作。

再者，要明確街道辦事處的協(xié)調(diào)人身份，全面發(fā)揮協(xié)調(diào)者作用?！俺鞘邪鼑r(nóng)村”這種客觀現(xiàn)象是一種既存事實(shí)，城市擴(kuò)大，外來人口增多，原本的村莊涌入了更多的外來人員，基于城市本身發(fā)展需要，道路、消防、衛(wèi)生、環(huán)保、社保等肯定要納入城市管理體系，那么村內(nèi)的各種設(shè)施、建筑及管理狀況會發(fā)生必然性的改變。上級政府管理機(jī)構(gòu)有時(shí)“直接插手”城中村管理事務(wù)，一方面是基于城市管理的整體、快速反應(yīng)所需，另一方面，也是顧及到街道辦事處的管理能力與設(shè)施不足，所以先解決問題，善后事宜由街道辦事處慢慢處理。而街道辦事處需要打破既有的僵化管理思維與傳統(tǒng)的管理模式，體現(xiàn)出更多的配合與協(xié)調(diào)功能，以城市化、工業(yè)化以及村內(nèi)現(xiàn)實(shí)變化為基礎(chǔ)，及時(shí)與上級管理機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，與各社會團(tuán)體溝通協(xié)調(diào)，與村民進(jìn)行充分溝通，不能再以固有方式對待新情況新問題[8]。

最后，要明確自身的管理能力短板，全面提高管理能力。提升認(rèn)識層次，提高綜合素養(yǎng)，理清城中村管理屬于一項(xiàng)全局性工作，既涉及到所在城市的整體工作、形象，也事關(guān)全體村民的安全便利；既涉及到舊房拆遷改造事務(wù)，也事關(guān)村里整體布局調(diào)整與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)問題；既涉及到村落文化歷史與自然遺跡保護(hù)，也和現(xiàn)代文化發(fā)展與開發(fā)相關(guān)；既和村民整體認(rèn)識水平、素養(yǎng)提升有關(guān)，也和城中村環(huán)境優(yōu)化升級有關(guān)。街道辦事處需要全面提升工作能力、工作水平與工作人員整體素養(yǎng)，必須摒棄那種簡單混淆城中村管理等同于拆遷的粗暴、簡單的管理思維[9]。

3.2 街道辦事處要界定職責(zé)，強(qiáng)化服務(wù)意識，開展人性化管理

街道辦事處作為上級派出機(jī)構(gòu)，區(qū)（縣）級政府可以對街道辦事處的基本管理職能進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以既有的工作職責(zé)為依據(jù)，從工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化發(fā)展的角度入手，來重新厘定街道辦事處的管理職能。在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)保、安全、交通等各個(gè)領(lǐng)域來明確其管理職責(zé)。特別要注意的是，在重新明確街道辦事處的管理職能過程中，必須全面強(qiáng)調(diào)街道辦事處在現(xiàn)代城市發(fā)展以及城中村管理過程中的配合與協(xié)調(diào)功能，這是創(chuàng)造性地開啟城中村管理新模式的必然要求。以此來有效發(fā)揮街道辦事處在城中村治理中的承上啟下、穿針引線作用，讓村民與區(qū)（縣）級政府之間的相關(guān)溝通更順暢。

街道辦事處要以準(zhǔn)確的管理身份定位、職責(zé)厘定為基礎(chǔ)，全面摒棄傳統(tǒng)的衙門意識，正確行使管理職能與權(quán)力。在管理與服務(wù)城中村發(fā)展過程中，更多地強(qiáng)調(diào)服務(wù)的本位意識與理念，全面提升服務(wù)檔次與服務(wù)水平，更新服務(wù)設(shè)施，把力所能及的服務(wù)送給綜合素養(yǎng)、居民意識、現(xiàn)代理念不斷提升的村民，讓他們?nèi)娓惺艿揭粋€(gè)現(xiàn)代居民的尊嚴(yán)。而不能處處設(shè)關(guān)，時(shí)時(shí)設(shè)卡，讓村民辦事多跑路、多花錢卻難辦事。這樣才能實(shí)現(xiàn)區(qū)、縣級政府的派出初衷。才能全面體現(xiàn)其善治功能。在具體操作方面，街道辦事處不但要組織動(dòng)員城中村居民完成政府的各項(xiàng)工作任務(wù)，而且需聽取他們的意見、要求，完成溝通上級政府與城中村居民的橋梁功能。

3.3 街道辦事處要合理用權(quán)，依法行使責(zé)權(quán)，有事必辦，有責(zé)必究

從中國政府機(jī)構(gòu)的相關(guān)理論闡述來看，“依法辦事，合理用權(quán)，有責(zé)必究”是基本的精神，也是廣大群眾最迫切的需求。所以，具體到城中村的善治工作，也必須遵循上述理念和原則，明確街道辦事處的職責(zé)和功能，切實(shí)履行義務(wù)，為城中村廣大群眾扎扎實(shí)實(shí)地服務(wù)。

此外，要適時(shí)完善居委會組織，把街居關(guān)系全面理順。向城中村全面貫徹落實(shí)勞動(dòng)就業(yè)或再就業(yè)、衛(wèi)生保健、文化娛樂、社會治安、衛(wèi)生城管、利民便民等服務(wù)工作。改善城中村居民的生產(chǎn)、生活環(huán)境與條件，加強(qiáng)與所轄區(qū)域內(nèi)的企業(yè)之間友好互動(dòng)，把原本屬于企業(yè)的權(quán)利還給企業(yè)，讓企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中唱主角。全面踐行“小政府、大社會”這一改革宗旨，讓街道辦事處的運(yùn)行效率更高更有效，這樣才能從根本上達(dá)到對城中村的善治目標(biāo)。

4 小結(jié)

綜上所述，在中國城市化的歷史進(jìn)程中，城中村現(xiàn)象客觀存在，而城中村善治管理中存在的一系列問題也是不可回避的，必須想方設(shè)法加以解決。在此過程中，政府是社會事務(wù)的主要管理者，對城中村的管理負(fù)有不可推卸的主體責(zé)任?，F(xiàn)代中國的城市化、工業(yè)化進(jìn)程與城中村管理有著直接關(guān)系。因此，這考驗(yàn)著所在城市各級管理者的管理智慧。其中，街道辦事處作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，是城中村的最直接管理者，其職責(zé)更是責(zé)無旁貸。

因此，街道辦事處就有必要時(shí)刻牢記服務(wù)職責(zé)，正確行使管理權(quán)限，找準(zhǔn)身份定位，強(qiáng)化服務(wù)意識，體現(xiàn)更多的善治本色，這樣才能契合時(shí)代發(fā)展趨勢，才能實(shí)現(xiàn)上級派出機(jī)構(gòu)的初衷，才能與城中村發(fā)展需要相契合，讓城中村在歷史發(fā)展進(jìn)程中順應(yīng)潮流，促進(jìn)城市化、現(xiàn)代化發(fā)展。街道辦事處存在目的、管理目標(biāo)以及最終的善治功能才能就此全面完成[10]。惟有此，城中村善治才能取得實(shí)效，才能為中國城市化進(jìn)程的健康推進(jìn)貢獻(xiàn)力量，最終為中國全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢貢獻(xiàn)力量。

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