水利部副部長、長江委黨組書記、主任 魏山忠
長江是中華民族的母親河、生命河。長江以全國18.8%的國土面積,生產(chǎn)了全國33%的糧食,養(yǎng)育了全國32%的人口,創(chuàng)造了全國34%的GDP,是我國水資源配置的戰(zhàn)略水源地、重要的清潔能源戰(zhàn)略基地、橫貫東西的“黃金水道”、珍稀水生生物的天然寶庫和改善我國北方生態(tài)與環(huán)境的重要支撐點,在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護中具有十分重要的戰(zhàn)略地位。隨著國家生態(tài)文明建設的深入推進和長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的穩(wěn)步實施,“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”“共抓大保護、不搞大開發(fā)”理念實踐將推進長江保護與發(fā)展邁上新的征程。水是生命之源,水生態(tài)環(huán)境保護在長江生態(tài)環(huán)境保護中占有重要基礎性作用;水是生產(chǎn)之要、生態(tài)之基,水利發(fā)展對長江經(jīng)濟帶社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要的支撐與保障作用。新形勢下,準確把握長江大保護中水利工作面臨的形勢任務,強化長江經(jīng)濟帶發(fā)展的水利支撐與保障,對推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略順利實施意義重大。
黨的十八大以來,黨中央提出“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局,把生態(tài)文明建設擺在實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的突出位置。2016年,習近平總書記強調(diào),“當前和今后相當長一個時期,要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置,共抓大保護,不搞大開發(fā)”。國家生態(tài)文明建設的發(fā)展理念和習近平總書記的重要講話,為長江經(jīng)濟帶發(fā)展指明了方向。長江流域橫跨我國三級階地,擁有高原高寒、亞熱帶、溫帶等多種氣候條件,生物資源多樣,水系河湖發(fā)育,河湖水域、岸線空間、物種資源構成獨特的流域生態(tài)系統(tǒng),山水田林湖渾然一體;流域多年平均水資源量占全國的35%,河湖、濕地面積約占全國20%,魚類資源400余種,其中特有魚類166種,流域生態(tài)系統(tǒng)保護至關重要。在長江經(jīng)濟帶發(fā)展中,要把長江生態(tài)環(huán)境保護擺在更加優(yōu)先的位置,統(tǒng)籌江河湖泊豐富多樣的生態(tài)要素,構建以長江干支流為經(jīng)脈、以山水林田湖為有機整體,江湖關系和諧、流域水質(zhì)優(yōu)良、生態(tài)流量充足、水土保持有效、生物種類多樣的生態(tài)安全格局。
《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了建設沿江綠色生態(tài)廊道、構建高質(zhì)量綜合立體交通走廊、優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)布局、推動長江上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展等多項戰(zhàn)略目標,提出了“一軸、兩翼、三極、多點”的發(fā)展戰(zhàn)略新布局,對水安全保障能力提出了新要求?!堕L江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》在切實保護和改善水環(huán)境、大力保護和修復水生態(tài)、有效保護和利用水資源、有序利用長江岸線資源、統(tǒng)籌加強流域管理等多個方面涉及長江水利支撐保障任務。《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出建設和諧長江、健康長江、清潔長江、優(yōu)美長江和安全長江的五大目標,對長江流域水安全保障提出了具體要求。但目前,長江水利發(fā)展還存在許多薄弱環(huán)節(jié),防災減災體系仍然存在短板,水資源供需矛盾依然存在,水生態(tài)環(huán)境壓力日益增大,流域管理能力水平還需要進一步提高。因此,在長江經(jīng)濟帶發(fā)展中,要著力加強水利薄弱環(huán)節(jié)建設,全面提高水旱災害綜合防御能力,提高水資源水環(huán)境承載能力,提升水治理能力,為長江經(jīng)濟帶城市群及內(nèi)河經(jīng)濟帶建設和長江生態(tài)環(huán)境保護提供可靠的水安全保障。
長期以來,長江流域水利工程體系在流域防洪、供水、發(fā)電和航運等方面發(fā)揮了重要作用。隨著流域治理開發(fā)由開發(fā)為主全面轉向開發(fā)保護并重,更加側重保護的新階段,發(fā)揮水利工程生態(tài)作用的要求日益迫切?!堕L江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》指出,要綜合考慮防洪、生態(tài)、供水、航運和發(fā)電需求,以三峽樞紐為核心,深入研究三峽水庫蓄水變化與中下游水系生態(tài)之間的關系,推進長江上游水庫群聯(lián)合調(diào)度,適當增加枯水期下泄流量,保障中下游重要河湖生態(tài)用水?!堕L江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》在“加大河湖、濕地生態(tài)保護與修復”中提出,采取水量調(diào)度、湖濱帶生態(tài)修復、生態(tài)補水、河湖水系連通、重要生境修復等措施,修復湖泊、濕地生態(tài)系統(tǒng);在“科學調(diào)度長江上游梯級水庫”中提出,對已建水庫,在保障防洪安全和供水安全的前提下盡量發(fā)揮水庫的生態(tài)效益。雖然,長江流域已初步開展三峽水庫生態(tài)調(diào)度實踐,但實施深度和廣度還不夠,流域已建水利工程體系生態(tài)作用發(fā)揮尚待進一步加強。因此,在長江經(jīng)濟帶發(fā)展中,要注重發(fā)揮水利工程體系的生態(tài)作用,推進生態(tài)調(diào)度、河湖濕地生態(tài)補水、河湖水系連通等,促進長江流域生態(tài)環(huán)境保護。
實行流域綜合管理是當前世界各國治理水問題的普遍趨勢,也是解決我國日益嚴峻的水資源、水生態(tài)和水環(huán)境問題的重要途徑?!堕L江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出,推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展,要統(tǒng)籌加強流域管理,充分發(fā)揮長江水利委員會等相關機構的作用?!堕L江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出,要建立健全長江生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護機制。當前,流域管理中還存在一些薄弱環(huán)節(jié),管理體制機制尚不健全、法制保障亟待完善、流域綜合規(guī)劃的法律地位尚未有效落實。因此,在長江經(jīng)濟帶發(fā)展中,要大力推進以流域為單元的綜合管理,探索建立綜合專業(yè)相統(tǒng)籌、流域區(qū)域相協(xié)調(diào)、部門行業(yè)相協(xié)同,各方參與、民主協(xié)商、共同決策、分工負責的流域管理體制機制,進一步完善流域水法律法規(guī)體系,進一步強化流域綜合規(guī)劃的權威性與約束力,進一步加強流域機構的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督管理能力,全面提升流域管理和公共服務水平,凝聚共抓長江大保護的強大合力。
經(jīng)過多年建設,長江流域防洪能力顯著提高,水資源綜合利用體系基本形成,水資源與水生態(tài)環(huán)境保護取得了重大進展,涉水事務管理能力明顯加強,在支撐和保障經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但流域水利發(fā)展仍面臨諸多問題:生態(tài)與環(huán)境壓力日趨增大仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸,洪澇災害頻繁仍然是心腹之患,水資源供需矛盾日益加劇、河勢不穩(wěn)仍然是黃金水道建設的掣肘。隨著長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略深入實施以及全球氣候變化影響加劇,長江流域水利發(fā)展面臨的形勢將更趨嚴峻。
一是水生態(tài)環(huán)境壓力日益加劇。根據(jù)長江入河排污口核查行動成果初步統(tǒng)計,流域內(nèi)規(guī)模以上入河排污口6000余個。流域廢污水排放量逐年增加,年排放總量達340億噸,部分河流水污染較重,沿江40多個城市江(河)段近岸水域存在污染帶,巢湖、太湖等湖庫富營養(yǎng)化趨勢明顯,水源地水質(zhì)安全保障不足。沿江重化工、鋼鐵、危化企業(yè)密集布局,有約40萬家石化企業(yè),水環(huán)境污染風險和突發(fā)水污染事件頻率增加。人類活動引起的湖泊濕地萎縮、江湖天然連通性降低、水生動物多樣性減少等生態(tài)環(huán)境問題日益顯現(xiàn)。
二是流域洪澇災害仍然突出。長江防災減災體系仍然存在薄弱環(huán)節(jié),蓄滯洪區(qū)建設嚴重滯后,主要支流湖泊堤防尚未建設達標,山洪災害隱患多、威脅大,沿江(河)城市和重點區(qū)域排澇能力較低。發(fā)生常遇洪水和局部強降雨時,中小河流及城市防洪問題突出,山洪災害嚴重;遇大洪水時,長江中下游干流河道仍有320~400億立方米的洪水需要妥善安排。部分河段河勢變化較大。長江干流和主要支流局部河段崩岸問題突出,特別是長江中下游河道局部河勢調(diào)整加劇,長江口河道河勢變化復雜,使黃金水道能力提升受到限制。此外,岸線開發(fā)利用存在粗放無序、布局不夠優(yōu)化、重復建設嚴重等問題,對防洪安全及河勢穩(wěn)定造成不利影響。
三是水資源供需矛盾依然存在。局部地區(qū)存在工程性缺水問題,跨流域調(diào)水對水源區(qū)的不利影響日趨顯現(xiàn),重點地區(qū)水資源保障能力仍顯不足,水資源利用效率不高,局部地區(qū)生態(tài)用水問題較為突出。江湖關系呈現(xiàn)新情勢,洞庭湖、鄱陽湖出現(xiàn)枯水期提前、歷時延長、枯水位降低等情況,水資源利用和水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。
四是流域水利管理體系尚待完善。流域管理法律法規(guī)尚不健全,流域性涉水法律法規(guī)的研究和制訂有待加強;跨部門跨區(qū)域的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制尚不完善,流域管理與區(qū)域管理的職能劃分與結合尚需進一步明確;最嚴格水資源管理、流域控制性水利水電工程聯(lián)合調(diào)度、河湖管理、水資源與水生態(tài)保護等管理制度亟待加強;執(zhí)法監(jiān)督制度尚不完善,綜合執(zhí)法監(jiān)督體系有待完備;基礎能力需進一步提升,綜合監(jiān)測、水利信息化、重大治江問題研究等有待加強。
一是有效保護水資源。強化水功能區(qū)監(jiān)督管理,嚴格控制入河污染物排放總量,加強重要飲用水水源地保護。推進出臺長江河段利用市場準入負面清單。按照《長江經(jīng)濟帶沿江取水口排污口和應急水源布局規(guī)劃》的要求,全面取締飲用水水源保護區(qū)的排污口,優(yōu)化調(diào)整沿江取水口和排污口布局,嚴格控制新增取水口、排污口,保護一江清水。推進長江經(jīng)濟帶入河排污口監(jiān)控能力建設。
二是切實保護和改善水環(huán)境。加強源頭控制,強化工業(yè)和城鎮(zhèn)廢污水治理,加強河流劣Ⅴ類水質(zhì)綜合治理,推進滇池、巢湖等水環(huán)境綜合治理。采取控源、截污等措施,切實加大城市黑臭水體治理。加快推進金沙江下游、嘉陵江上游以及三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)等重點區(qū)域的水土保持重點工程,加強重要水源地生態(tài)清潔小流域建設。
三是大力保護和修復水生態(tài)。推動實施長江水生態(tài)保護和修復工程,妥善處理江湖關系,積極推進河湖水系連通,改善中下游河湖生態(tài)環(huán)境。通過實施生態(tài)補水工程、流域水資源監(jiān)管與統(tǒng)一調(diào)度,維持生態(tài)下泄流量,保障生態(tài)環(huán)境需水。推進雅礱江、岷江、漢江等江河源頭水源保護與涵養(yǎng),開展岸邊帶生態(tài)修復和濕地保護,實施重要生境和棲息地恢復,開展小流域生態(tài)綜合整治,不斷完善流域生態(tài)系統(tǒng)結構。
四是有序利用長江岸線資源。全力推動《長江岸線保護和開發(fā)利用總體規(guī)劃》實施,促進岸線功能分區(qū)及管控要求落實到位。強化保護區(qū)和保留區(qū)岸線保護力度,進一步提升開發(fā)利用區(qū)岸線使用效率。加強岸線資源使用監(jiān)管,嚴格河道管理范圍內(nèi)建設項目工程建設方案審查制度。抓緊開展長江干流河道管理范圍內(nèi)建設項目專項檢查行動,提出加強涉河建設項目管理的措施建議。推進出臺長江岸線開發(fā)市場準入負面清單。推進長江流域河湖水域岸線產(chǎn)權登記,探索建立河湖水域岸線有償使用制度。
一是繼續(xù)加強堤防建設。加強主要支流和重要湖泊堤防的建設,特別是針對2017年長江1號洪水過程中洞庭湖區(qū)重點垸出險比例高于蓄洪垸的情況,加快推進重點垸加固建設,切實提高防洪能力。對相關支流堤防和湖泊堤垸分級、分類指導,按相應防洪標準加固建設;著力加強“兩湖”重點垸的加固建設,切實提高其防洪減災能力。
二是持續(xù)推進蓄滯洪區(qū)建設。抓緊開展蓄滯洪區(qū)圍堤達標和安全設施建設,重點建設長江流域12處重要蓄滯洪區(qū)及華陽河蓄滯洪區(qū),繼續(xù)推進城陵磯附近100億立方米蓄滯洪區(qū)及杜家臺、康山蓄滯洪區(qū)的建設。逐步實施一般蓄滯洪區(qū)圍堤達標和安全設施建設。加快長江中下游蓄滯區(qū)布局與調(diào)整論證。
三是強化防洪水庫建設。加快建設中下游支流資水金塘沖、澧水宜沖橋等具有防洪作用的水庫;擴大已建的五強溪、涔天河、萬安、柘林等水庫的防洪庫容;持續(xù)推進病險水庫和大中型病險水閘除險加固工程。
四是實施河道綜合治理。全面加固中下游干流河道已有護岸工程,應對上游來沙大幅減小可能導致的河勢變化。治理已出現(xiàn)的和可能出現(xiàn)的新崩岸險情,維護河勢和岸坡穩(wěn)定,保證堤防安全。積極推動建立長江崩岸應急搶護長效機制、長江中下游河道觀測和崩岸監(jiān)測預警長效機制,推動長江中下游干流河道系統(tǒng)治理。
五是加強重點地區(qū)防洪排澇工程建設、重點中小河流和山洪災害治理。加快湖南洞庭湖區(qū)、湖北江漢平原區(qū)等重點澇區(qū)的排澇、蓄澇工程建設,提高沿江(河)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)排澇標準。優(yōu)先安排洪澇災害易發(fā)、保護區(qū)人口密集、保護對象重要的中小河流和山洪災害治理。
六是推進洪水風險管理。扎實推進長江流域重點地區(qū)洪水風險圖編制與應用,強化洪水風險管理和防洪社會服務,強化河湖管護,規(guī)范人類活動,促進人水和諧,保障人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。
一是大力推進水資源節(jié)約。完善覆蓋省市縣三級行政區(qū)域的流域水資源管理“三條紅線”指標體系,嚴格落實流域最嚴格水資源管理。全面推進節(jié)水減污型社會建設。落實水資源消耗總量和強度雙控行動方案,著力抓好《全民節(jié)水行動計劃》落實。嚴格用水定額管理,實施建設項目節(jié)水“三同時”制度。積極開展水效領跑者引領行動。
二是繼續(xù)強化水資源調(diào)配。抓緊做好漢江、嘉陵江、岷江、沱江、赤水河流域水量分配方案組織實施工作,積極推進河流年度水量分配和用水計劃管理;抓緊推進金沙江、烏江、牛欄江、沅江流域水量分配方案編制工作。大力推進長江流域片和長江經(jīng)濟帶水資源承載能力建設預警機制建設。嚴格實施建設項目取水許可管理、區(qū)域用水總量和河流最小流量控制管理,保障經(jīng)濟轉型升級的合理用水需求。
三是不斷優(yōu)化水資源開發(fā)。加強水源工程建設,在用水緊張的長江上中游地區(qū)繼續(xù)建設中小型蓄水水庫,穩(wěn)步推進滇中引水、引江濟淮、鄂北水資源配置等大型骨干跨流域水資源配置工程建設。加強城鄉(xiāng)飲水工程建設,提高城市供水保障能力,實現(xiàn)農(nóng)村飲水鞏固提升。
四是持續(xù)加強水資源管理。加強水資源統(tǒng)一配置調(diào)度管理,建立跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的流域水資源統(tǒng)一配置調(diào)度協(xié)調(diào)機制,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域內(nèi)外、河道內(nèi)外、行業(yè)內(nèi)外、上中下游用水需求。按照“實時、滾動、聯(lián)合、動態(tài)管控”要求,積極推進流域水資源管理監(jiān)控系統(tǒng)建設,構建流域與區(qū)域、跨行業(yè)與部門的信息共享平臺。
一是創(chuàng)新流域管理體制機制。研究提出長江經(jīng)濟帶涉水管理聯(lián)席會議制度建議框架和實施模式。繼續(xù)深化長江干流河段采砂管理合作機制和排污口聯(lián)合監(jiān)督檢查機制。研究建立江河源頭區(qū)等重點區(qū)域和重要飲用水源地保護等重點領域生態(tài)補償機制,推進水行政審批制度改革,推動建立跨部門、跨區(qū)域的監(jiān)測資料共享機制。完善公眾參與機制。積極推進決策、執(zhí)行、管理、服務和結果公開,進一步規(guī)范重大行政決策程序,讓公眾更大程度參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督。舉辦長江保護與發(fā)展專題研討會,為長江經(jīng)濟帶水利發(fā)展集思廣益。
二是建立健全法規(guī)制度。積極推動《漢江流域水資源管理與保護條例》立法進程,推動出臺《長江流域控制性水庫聯(lián)合調(diào)度管理辦法》《漢江流域水量調(diào)度管理辦法》《關于加強長江岸線資源有償使用的指導意見》《關于加強長江水資源保護的指導意見》《關于加強長江中下游干流河道洲灘管理的意見》等法規(guī)文件。加快《長江保護法》立法進程,規(guī)范和約束各類涉水活動,為長江生態(tài)環(huán)境保護提供法律保障。
三是完善流域規(guī)劃體系。積極推動將長江流域涉水事務統(tǒng)一納入流域綜合規(guī)劃的范疇,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的編制和評估,發(fā)揮流域綜合規(guī)劃的剛性約束作用。加快推進《長江經(jīng)濟帶發(fā)展水利專項規(guī)劃》《長江中下游干流河道治理規(guī)劃》等規(guī)劃的貫徹落實。抓緊開展長江經(jīng)濟帶水資源保護帶、水生態(tài)修復和水土保持等專業(yè)規(guī)劃的編制工作。
四是加強流域統(tǒng)一調(diào)度。以三峽水庫為核心,統(tǒng)籌防洪、生態(tài)、供水、通航和發(fā)電需要,組織實施長江上游水庫群聯(lián)合調(diào)度,優(yōu)化聯(lián)合調(diào)度方案,充分發(fā)揮水庫群綜合利用效益。做好漢江等河流水量調(diào)度,保障南水北調(diào)中線工程調(diào)水及中下游用水需求。
五是加強流域統(tǒng)一監(jiān)測。順應互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的新形勢,在充分利用現(xiàn)有監(jiān)測站網(wǎng)的基礎上,整合流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測站網(wǎng),推進信息化資源整合與共享,建立完善統(tǒng)一的監(jiān)測網(wǎng)絡和信息管理平臺,構建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的長江流域水綜合管理數(shù)據(jù)資源體系。
六是加強流域統(tǒng)一監(jiān)督。加強水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、岸線、采砂等方面的監(jiān)督管理,嚴厲查處涉水違法行為。充實水政綜合執(zhí)法力量,建立權責統(tǒng)一的流域水行政執(zhí)法體制和運行機制。
“把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置,共抓大保護,不搞大開發(fā)”既是習近平總書記從全局出發(fā),對推進長江經(jīng)濟帶建設提出的重要要求,也是生態(tài)文明建設的重要思想在長江經(jīng)濟帶發(fā)展中的深刻體現(xiàn)。落實長江大保護方針,必須從流域保護和治理的實際出發(fā),準確把握長江經(jīng)濟帶發(fā)展的新形勢,大力保護長江水生態(tài)環(huán)境,加快補齊防洪減災短板,抓緊優(yōu)化水資源調(diào)配格局,著力提升綜合管理能力,為長江經(jīng)濟帶建設提供強有力的水利支撐與保障。