劉國才

（環(huán)境保護部華東環(huán)境保護督查中心，江蘇 南京 210019）

1 守住發(fā)展的底線

1.1 底線的重要性

長江大保護要解決的核心問題是正確處理保護與發(fā)展的關(guān)系，所以長江大保護首先要明確在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護。在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護，在當(dāng)前我國快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大背景下，其解讀應(yīng)是在發(fā)展中守住環(huán)境保護的底線，在守住底線的前提下追求經(jīng)濟的較快增長。

可見，底線問題至關(guān)重要。不清楚底線，長江流域經(jīng)濟發(fā)展在環(huán)境保護領(lǐng)域就會陷入盲目，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的并重、同步便無從談起；守不住底線，長江流域經(jīng)濟快速增長必然引發(fā)環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源短缺，長江流域可持續(xù)發(fā)展和老百姓基本生命健康需求的滿足就不可能實現(xiàn)。

1.2 底線是什么

底線涉及兩方面內(nèi)容，一是長江流域的產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局是否符合功能區(qū)（主體功能區(qū)及水功能區(qū)等）定位；二是長江流域排污總量、生態(tài)破壞程度是否滿足環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)。在長江流域發(fā)展過程中，共抓大保護不外乎在做上述兩方面工作。長江流域的功能區(qū)劃定好了，也就明確了保護什么、發(fā)展什么的目標(biāo)導(dǎo)向；污染物排放總量、生態(tài)破壞程度控制搞好了，也就解決了各個功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量的達標(biāo)。長江流域的產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合了功能區(qū)定位，污染物排放量、生態(tài)破壞程度又滿足了環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展就實現(xiàn)了雙贏，長江流域大保護也就落到了實處。產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合功能區(qū)定位，污染物排放量、生態(tài)破壞程度滿足環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)是長江流域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡點。

長江流域的功能區(qū)劃分，污染物總量及生態(tài)擾動控制二者密切相關(guān)、缺一不可。功能區(qū)劃分是前提，排污總量及生態(tài)破壞控制是保障。沒有功能區(qū)劃分的明確，污染物總量及生態(tài)擾動控制就會陷入盲目；沒有污染物總量及生態(tài)破壞控制，各功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量就難以達標(biāo)?？梢姡L江流域發(fā)展的底線包含定性、定量兩個方面：定性方面是長江流域產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合功能區(qū)定位；定量方面是長江流域污染物排放量、生態(tài)破壞程度滿足環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)。

1.3 從底線區(qū)分大開發(fā)和大保護

大開發(fā)是先污染后治理、先破壞后修復(fù)的道路。大開發(fā)下的環(huán)保底線必然頻頻被經(jīng)濟增長所突破，即不符合功能區(qū)定位的產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局成為普遍，不滿足環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)要求的超量排污、生態(tài)破壞大量存在。大開發(fā)后果有三：一是將來的污染治理和生態(tài)恢復(fù)成本很高；二是許多環(huán)境污染和生態(tài)破壞不可逆；三是待治理和恢復(fù)之時，可能已經(jīng)引發(fā)嚴(yán)重的社會公害。

大保護的核心是實現(xiàn)發(fā)展與保護的并重、同步，是產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合功能區(qū)定位，污染物排放量、生態(tài)破壞程度滿足環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)要求的發(fā)展之路。簡而言之，就是長江流域一切經(jīng)濟活動都要在環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)前提下、在與功能區(qū)定位不沖突前提下方可進行。

可見，大開發(fā)、大保護是以保護和發(fā)展關(guān)系處理來區(qū)分，以是否守住底線為工作目標(biāo)做評判的。凡未以守住底線為目標(biāo)，不管是過去還是未來，都是搞大開發(fā)；凡以守住底線為目標(biāo)，不管是過去還是未來，都是在共抓大保護。

2 實行底線上的倒逼

2.1 倒逼的重要性

長江大保護要解決的手段問題是如何協(xié)調(diào)發(fā)展與保護的關(guān)系，所以大保護要強調(diào)代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護之路。

如何實現(xiàn)大保護的代價小、效益好、排放低、可持續(xù)，通過底線的倒逼可以達到。根據(jù)我國國情，如果底線成為各級黨委和政府政績評價的紅線，即一旦突破，就被諸如掛牌督辦、區(qū)域限批、責(zé)任追究、一票否決等硬約束，就必然會產(chǎn)生強大的倒逼作用，促使各級黨委和政府樹立底線意識，研究如何在長江流域經(jīng)濟快速增長下，不突破環(huán)保底線，研究如何在滿足底線要求前提下追求長江流域GDP的快速增長，進而走上代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的大保護之路。實行底線上的倒逼，是解決長江流域環(huán)境問題的不二選擇。

2.2 倒逼什么

在政績紅線、環(huán)保底線雙約束下，償還舊賬、不欠新賬、加快發(fā)展必然成為長江流域各級黨委和政府倒逼下的自覺行動。

償還舊賬，即償還本轄區(qū)現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局不符合功能區(qū)定位，污染物排放量、生態(tài)破壞不滿足環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)的舊賬。目標(biāo)是通過償還舊賬盡快達到底線硬約束要求。

不欠新賬，即在新一輪經(jīng)濟增長中，做到產(chǎn)業(yè)設(shè)置、布局符合功能區(qū)定位，污染物排放量、生態(tài)破壞滿足環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)。目標(biāo)是通過不欠新賬達到不突破底線硬約束要求。

加快發(fā)展，即在守住底線前提下，追求經(jīng)濟的快速增長。簡言之，就是用底線范圍內(nèi)環(huán)境容量去支撐更大的經(jīng)濟規(guī)模 （量化表征就是轄區(qū)單位GDP的排污強度不斷降低），從而真正實現(xiàn)通過底線的倒逼，促進長江流域地區(qū)黨委和政府實現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整和經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變。

當(dāng)務(wù)之急，要盡快劃定長江流域功能區(qū)，盡快明確各功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位及導(dǎo)向，使功能區(qū)紅線劃定及其產(chǎn)業(yè)的定位與導(dǎo)向是否符合劃定要求成為長江流域轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式一票否決的定性指標(biāo)；同時，盡快明確各功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其相應(yīng)的排污總量、生態(tài)破壞控制是否滿足標(biāo)準(zhǔn)要求成為長江流域轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式一票否決的定量指標(biāo)。以定性、定量兩項工作做抓手，共抓長江大保護就有望實現(xiàn)像鋼鐵一樣硬。

底線是上級黨委和政府倒逼下一級黨委和政府的政績利劍。底線的兩項指標(biāo)極易獲取，極易評價，極易考核，無需暗訪，且難以造假。底線的兩項指標(biāo)較復(fù)雜的過程控制指標(biāo)更具操作性、公正性、根本性。脫離底線論環(huán)保，長江流域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)就是句空話。

2.3 從底線看倒逼的壓力

由于長江流域各行政單元資源稟賦、功能定位、經(jīng)濟規(guī)模、增長方式等不同，決定了各地滿足底線的情況不同，地方黨委和政府面臨的倒逼壓力也不同。滿足底線情況可分為不滿足、滿足、有余量三種，相應(yīng)倒逼的壓力也分為大、中、小三類。

對于不滿足底線，倒逼壓力大的地區(qū)，地方黨委和政府要做好償還舊賬工作。結(jié)構(gòu)布局調(diào)整和減少排污與生態(tài)破壞的首要目的是償還底線的舊賬。此時，上級黨委和政府要重點考核下一級黨委和政府轄區(qū)底線的改善率，即下達改善率量化指標(biāo)，并將底線改善率作為硬約束，倒逼黨委和政府采取諸如減排、整治、搬遷、調(diào)整等的過程控制措施。

對于滿足底線，倒逼壓力中等的地區(qū)，地方黨委和政府要做好不欠新賬工作。結(jié)構(gòu)布局調(diào)整和減少排污與生態(tài)破壞的首要目的是改善經(jīng)濟增長方式，實現(xiàn)又好又快發(fā)展。此時，上級黨委和政府要重點考核下一級黨委和政府轄區(qū)底線的鞏固率。

對于底線有余量，倒逼壓力小的地區(qū)，地方黨委和政府要做好加快發(fā)展工作。加大招商引資力度，利用底線余量盡快實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長。此時，上級黨委和政府要重點考核下一級黨委和政府轄區(qū)底線的達標(biāo)率。

發(fā)展與保護同等重要，不存在孰輕孰重的問題。地方黨委和政府不能為經(jīng)濟增長突破環(huán)保底線，影響百姓基本健康需求；也不能片面為保護環(huán)境不發(fā)展經(jīng)濟，守著青山綠水餓肚皮。老百姓的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)同等重要。對于長江流域限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)，以及對長江流域跨行政單元有重要生態(tài)功能的區(qū)域，由于底線更加嚴(yán)格，本級及共同的上級黨委和政府要通過財政轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)政策扶持、規(guī)范市場化機制等生態(tài)補償來平衡經(jīng)濟發(fā)展。

3 理性行進中的設(shè)計

3.1 行進的主線

長江大保護要解決的操作問題是如何務(wù)實推進環(huán)境保護工作，所以明確大保護行進的主線至關(guān)重要。行進的主線是長江流域環(huán)保工作從認識到實踐銜接有序的綱，是對下列一系列問題的正確回答。即：長江大保護的目標(biāo)是保障老百姓的生存權(quán)，基本內(nèi)容是讓老百姓喝上放心的水，吃上安全的食品，呼吸上清潔的空氣，在良好的生態(tài)環(huán)境下生產(chǎn)生活；生存權(quán)的實現(xiàn)需要可考核的指標(biāo)來評價，即水環(huán)境、土壤環(huán)境、空氣質(zhì)量等底線的達標(biāo)；實現(xiàn)底線達標(biāo)需要明確地方黨委和政府環(huán)境保護的任務(wù)，即以底線倒逼的償還舊賬、不欠新賬、加快發(fā)展；完成任務(wù)需要明確具體的工作方法，即采取法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等的綜合手段，并予以理性設(shè)計。

3.2 行進的理論

說清一個點，即長江流域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡點。平衡點是一切經(jīng)濟活動不可突破的環(huán)保底線；是評價地方黨委和政府是否做好長江大保護工作的唯一和最終標(biāo)準(zhǔn)。

把握兩原則，即功能區(qū)劃原則和環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)原則。兩項原則是長江流域一切經(jīng)濟活動的出發(fā)點和落腳點；是地方黨委和政府處理發(fā)展與保護關(guān)系必須始終堅持的原則。

做好三件事，即償還舊賬、不欠新賬、加快發(fā)展。三件事是地方黨委和政府在長江流域發(fā)展與保護“行進”征途中不斷努力的“節(jié)點”和永恒的工作主題。

3.3 行進的方法

行進的方法為：地方黨委和政府對底線負總責(zé)，環(huán)保部門對滿足底線工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各相關(guān)部門對滿足底線任務(wù)分工負責(zé)。環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理任務(wù)有三：將轄區(qū)底線現(xiàn)存問題理清楚；將解決底線問題本級相關(guān)部門和下一級黨委和政府任務(wù)列清楚；將行進的方法向黨委和政府匯報清楚，通過地方黨委和政府目標(biāo)責(zé)任將任務(wù)落實到本級相關(guān)部門和下一級黨委、政府頭上，實行任務(wù)完成情況的問責(zé)制和一票否決制。共抓大保護，各級黨委和政府間要逐級明確環(huán)保底線硬約束的責(zé)任；同時，地方黨委和政府也要明確本級各相關(guān)部門責(zé)任，如明確各級經(jīng)濟綜合部門責(zé)任為：要將當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局與功能區(qū)底線現(xiàn)存矛盾問題理清楚，并牽頭完成好底線定性部分目標(biāo)任務(wù)，因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整滿足功能區(qū)要求工作的監(jiān)督管理是經(jīng)濟綜合部門的分工負責(zé)。

對底線定性、定量兩個方面的考核評價應(yīng)是全面的、涵蓋全部指標(biāo)的全方位評價。如其中環(huán)境質(zhì)量應(yīng)包含水、氣、土壤等各自的全部評價指標(biāo)，而非有選擇地進行（如考核地區(qū)有其特征污染物排放，則必須一并納入），真正實現(xiàn)地方黨委和政府對所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負總責(zé)（而非對部分環(huán)境質(zhì)量負責(zé)）。全方位考核可徹底扭轉(zhuǎn)環(huán)保工作事后、被動、消極、補救局面，將地方黨委和政府倒逼到解決轄區(qū)底線現(xiàn)存突出環(huán)境問題上來。長江流域涉及11個?。▍^(qū)、市），各地滿足底線要求情況不同，償還舊賬、不欠新賬要重點解決的指標(biāo)、因子也不同，全方位考核也尊重了地方底線排污的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)。全方位底線考核是上級黨委和政府對下一級黨委和政府的硬約束，而如何實現(xiàn)底線考核目標(biāo)是被考核地方黨委和政府自身的事。