●董斯成

強化落實財政監(jiān)督檢查主體責任的思考

●董斯成

財政監(jiān)督檢查是嚴肅財經(jīng)法紀、維護經(jīng)濟秩序的重要手段。新常態(tài)下，財政監(jiān)督檢查如何依法履行好自己的職責，如何加強財政監(jiān)督質(zhì)量管理，如何防范財政監(jiān)督風險，如何落實好監(jiān)督檢查主體責任、更好地服務經(jīng)濟建設大局，是當前面臨的重要問題。本文從如何落實財政監(jiān)督檢查主體責任著手，提出全面構建監(jiān)督檢查責任體系、全面執(zhí)行監(jiān)督檢查工作紀律、全面完善監(jiān)督檢查處理措施、全面實行問題線索移送處理等相關建議，以期更好地服務財政管理各項工作。

財政監(jiān)督 主體責任 規(guī)范管理

財政監(jiān)督檢查是嚴肅財經(jīng)法紀、維護經(jīng)濟秩序的重要手段。新常態(tài)下，財政監(jiān)督檢查如何依法履行好自己的職責，如何加強財政監(jiān)督質(zhì)量管理，如何防范財政監(jiān)督風險，如何落實好監(jiān)督檢查主體責任、更好地服務經(jīng)濟建設大局，都是當前面臨的重要問題。

一、落實主體責任中存在的問題

（一）執(zhí)行監(jiān)督檢查相關程序“偷工減料”

監(jiān)督檢查程序的到位情況直接決定著檢查項目的風險程度。在日常監(jiān)督檢查工作中，存在監(jiān)督檢查程序不到位情況。實際工作中由于程序沒有到位，帶來取證不完整、被查單位權責不明確、處理處罰適用法律法規(guī)定性不準確以及整改落實不及時等問題，增加了檢查人員的風險責任。

1、檢查程序執(zhí)行度不高。財政監(jiān)督檢查有一整套的工作程序，在實際執(zhí)行中往往存在一些偏差或 “偷工減料”行為。一是檢查通知書對檢查的內(nèi)容和要求表述不準確，送達回證簽字認可不到位；二是取證的工作底稿沒有相應的佐證材料或附件；三是檢查結論不征求意見或征求意見不完整；四是檢查結論認定意見書對問題表述“模棱兩可”、對問題定性 “含糊其辭”、對問題落實意見“避重就輕”；五是檢查結論的認定意見缺少專業(yè)復核，檢查報告評價不中肯，提出的處理意見和建議缺乏可操作性；六是對存在問題的處理處罰事先告知不明晰；七是對存在問題的整改、落實不到位，既不能在限期內(nèi)整改，又缺少詳細的整改資料的說明及相應的復印資料。

2、取證材料完整度不全。一是檢查工作底稿登錄、問題說明等表述不明、定性不準；取證的附件材料復印或摘錄不全面；二是工作底稿表述與實際取證內(nèi)容不完全一致；三是取證材料簽字認可、蓋章完整及其附件、單位的回復認定等有遺漏；四是重大問題或賬上難以查明的問題，缺乏實地調(diào)查、詢問筆錄、其他材料等佐證材料，很難證實檢查出問題的準確性、真實性。

3、檢查雙方權責度不明。在實際監(jiān)督過程中，檢查雙方的權責不明，帶來很大檢查風險。一是被檢查單位權責不明。不能夠積極予以承諾接受監(jiān)督檢查；不能夠積極主動地提供所需的檢查資料和主動配合檢查；對檢查所反映的問題難以以正確態(tài)度去接受、去面對問題，習慣于“解釋推諉”、“遮遮捂捂”，放棄應有回復或說明的權利；習慣于對處理處罰“討價還價”，不重視查找存在問題的根源；習慣于“避重就輕”地做整改落實的表面文章，不重視切實地“見事見人”、“一事一議”整改落實到位。二是檢查單位權責不清。很少能夠?qū)λ鶎嵤┑臋z查項目的檢查責任進行承諾；對所檢查的項目難以按要求進行全方位實施檢查，習慣于以賬查賬，缺少實地調(diào)查和座談了解；習慣于“就事論事”，缺少“追根溯源”；習慣于“浮在面上”，缺少查找重大問題的能力和擔當；習慣于簡單地處理處罰，缺少深入剖析問題、準確定性處理問題的法規(guī)意識和理性思維；習慣于陳舊檢查方法，不重視落實被查單位對問題的整改和進行“回頭看”核實。

（二）落實檢查結果處理處罰“尺度不一”

在實際監(jiān)督檢查中，落實檢查結果的處理處罰，往往存在慣性思維。一是對所檢查出的問題分類不明細，適用法律法規(guī)不規(guī)范，容易形成對問題定性不準或出現(xiàn)偏差及爭議；二是對政策法規(guī)理解和掌握不全面，對所檢查出的疑問難以作為問題予以定性；三是監(jiān)督檢查結論缺少回復、認定和審核等應有的工作程序，檢查文書審理審核規(guī)范上不完整、不統(tǒng)一，對所檢查出的問題的定性難以達到統(tǒng)一；四是多數(shù)檢查項目缺少集中討論，對存在問題的界定、適用法律法規(guī)運用和裁量定性討論不夠，很難保證處理處罰“標準一致”、“意見一致”、“尺度一致”。

（三）控制監(jiān)督檢查責任風險“意識不強”

監(jiān)督檢查的責任風險具有雙重性，既有檢查法律和檢查落實的風險，又有實施檢查被監(jiān)督的風險。在監(jiān)督檢查過程中，由于存在執(zhí)行檢查程序“偷工減料”、檢查與被檢查雙方權責不明晰、對檢查結果定性“尺度不一”等問題，因此就帶來了或多或少的監(jiān)督檢查責任風險。

1、監(jiān)督風險意識淡薄。一是財政監(jiān)督的覆蓋面越來越大，任務壓力越來越重，“為完成任務而監(jiān)督”的應付思想比較突出，表現(xiàn)為“重完成任務，輕監(jiān)督質(zhì)量”；二是傳統(tǒng)財務監(jiān)督的觀念比較濃，認為財政監(jiān)督就是查賬，查賬的目的就是處罰；有的思維方式單一，比較習慣于單純的會計思維，多層次、多視角透視問題的能力不夠，綜合分析能力比較差；三是“重監(jiān)督問題、輕監(jiān)督規(guī)范”、“重財政監(jiān)督報告、輕決定落實”，造成財政監(jiān)督檢查走過場，影響監(jiān)督檢查的質(zhì)量和效果，增加了監(jiān)督檢查的風險；四是財政監(jiān)督復核制度、財政監(jiān)督考核制度、財政監(jiān)督責任追究制度等不健全，責任意識不強，責任主體不明確，導致監(jiān)督檢查行為不規(guī)范，隨意為之。一旦出現(xiàn)監(jiān)督檢查過錯，責任也無法落實到人，結果不了了之，形成非良性循環(huán)；五是執(zhí)行財政監(jiān)督規(guī)范不嚴格，過得去就行的思想比較嚴重，責任追究制度不嚴格，制度流于形式。

2、被監(jiān)督的責任風險。被檢查單位對財政監(jiān)督檢查行為、落實監(jiān)督檢查責任等實施監(jiān)督，一旦出現(xiàn)監(jiān)督檢查的偏差、執(zhí)行法律法規(guī)不嚴格、定性和裁量不準確等，就會有被監(jiān)督的風險。在實際監(jiān)督檢查過程中，監(jiān)督檢查人員往往只注重實施自身監(jiān)督檢查的權利，容易忽視自身的檢查行為被監(jiān)督，沒有被監(jiān)督的風險意識。

（四）遵守監(jiān)督檢查工作紀律“規(guī)矩不嚴”

1、執(zhí)行監(jiān)督檢查廉潔紀律違規(guī)違紀。一是由被檢查單位和個人報銷不應報銷的費用；二是由被檢查單位安排交通車輛；三是接收被檢查單位和個人贈送的禮品禮金；四是參加被檢查單位和個人安排的宴請、娛樂等活動；五是利用檢查工作知悉的國家秘密、商業(yè)秘密和內(nèi)部信息謀取利益；六是利用檢查職權干預被檢查單位財務管理；七是接受被檢查單位和個人的請托干預檢查工作；八是向被檢查單位和個人提出與檢查工作無關的要求。

2、執(zhí)行監(jiān)督檢查工作紀律違規(guī)違紀。在監(jiān)督檢查中，存在“不按規(guī)定的程序和要求檢查”、“不如實反映被檢查單位存在的問題”、“不如實反映被檢查相關責任人的問題”、“用發(fā)現(xiàn)的問題跟被查單位做交換，上報時減少問題”、“檢查時吃、拿、卡、要”等違規(guī)違紀問題。

（五）強化監(jiān)督檢查線索移送“力度不夠”

目前，財政監(jiān)督檢查對發(fā)現(xiàn)問題的定性處理所適用的法律法規(guī)，只運用處理處罰的相關法律法規(guī)條文或規(guī)定，忽視了對責任人處理的相關法律法規(guī)規(guī)定；只滿足于處理處罰和整改落實，忽視了對違規(guī)責任的追責和問責；只按規(guī)定對違規(guī)問題進行了“事權”的處理，沒有按要求移送有關部門進行“責任人”的處理。對所發(fā)現(xiàn)的問題線索往往在處理處罰和按規(guī)定整改后，沒有按規(guī)定移送有關部門或是很少移送有關部門予以責任追究，存在很大的責任風險。

二、落實主體責任存在問題的原因分析

（一）主體責任落實不力

多年來，財政監(jiān)督檢查都存在“只按法律法規(guī)實施檢查，只檢查別人是否落實責任和執(zhí)行了法律法規(guī)規(guī)定”、“只拿鏡子照好別人”的思維，對自身在監(jiān)督檢查中是否落實了監(jiān)督的主體責任卻“不管不顧”。

一是主體責任失之監(jiān)管。是否按程序按要求進行檢查、是否全面反映所發(fā)現(xiàn)的問題、是否按法律法規(guī)進行定性處理、是否按規(guī)定進行問題線索移送處理等，都失之監(jiān)管。

二是主體責任失之考核。對監(jiān)督檢查的情況缺乏規(guī)范的考核制度，檢查效果的好與不好，對問題的處理是否適當?shù)葲]有較好的考評標準，致使檢查好壞一樣、深入檢查與走過場一樣、按程序檢查與減少程序檢查一樣，導致主體責任落實缺失。

三是主體責任失之追責。建立和實施責任追究制度是落實財政監(jiān)督主體責任的核心。目前，對落實監(jiān)督責任的情況沒有可行的責任追究制度，對存在違規(guī)監(jiān)督檢查的行為和相關人員很難按規(guī)定實行責任追究，導致落實監(jiān)督主體責任失位、錯位、越位。

（二）存在慣性檢查思維

多年以來，財政監(jiān)督檢查形成了慣性做法。一是監(jiān)督檢查人員法規(guī)意識淡薄，認為只要實行了監(jiān)督檢查，檢查結果好壞、裁量是否合規(guī)、處理處罰和整改落實是否到位、是否移送處理等，不一定完全執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，只要過得去就行。二是多年來監(jiān)督檢查人員沒有風險、責任意識，減免必要的檢查程序、隨意性處理處罰、甚至實行“人情式”檢查和處理等，照樣處罰和收繳資金，照樣沒有扯皮事情發(fā)生。三是多年來對監(jiān)督檢查的考核、評價和追責問責力度不夠，沒有哪個檢查人員因為沒有落實好檢查責任而受到批評和問責。正因為如此，新常態(tài)下監(jiān)督檢查才出現(xiàn)落實責任不到位的風險。

（三）監(jiān)督檢查力度不足

監(jiān)督檢查力度不足，主要表現(xiàn)在監(jiān)督檢查手段和監(jiān)督檢查力量兩個方面不足。一是落后的監(jiān)督檢查手段，很難適應覆蓋面越來越大，財政監(jiān)督項目越來越多的監(jiān)督檢查現(xiàn)狀。面對時間緊、任務重的檢查項目，很難保證監(jiān)督檢查取證到位、程序到位、處理處罰和整改落實到位；很難保證按時提交問題線索，進行移送處理；很難保證監(jiān)督檢查的相關要求和紀律執(zhí)行到位；很難保證監(jiān)督檢查人員完全能夠克服檢查中的責任風險。二是監(jiān)督檢查力量不足。監(jiān)督檢查人員不足，檢查人員結構老化，檢查人員知識結構陳舊、單一等，制約著監(jiān)督檢查的質(zhì)量，帶來了監(jiān)督檢查隱形的風險。

三、落實主體責任的建議

通過落實四個“全面”，切實保證財政監(jiān)督檢查的主體責任落實到位。

（一）全面構建監(jiān)督檢查責任體系

1、落實監(jiān)督檢查的責任主體。明確監(jiān)督檢查責任主體，明確各單位是本單位財務監(jiān)管的責任主體，明確財政監(jiān)督檢查部門對各單位財務監(jiān)管的監(jiān)督責任，建立起權責明確、傳導順暢、問責有據(jù)、協(xié)同有力的責任體系。一是單位主要負責人對財務監(jiān)管工作負主要領導責任，分管負責人對財務監(jiān)管工作負重要領導責任，財務機構和承辦機構的負責人和經(jīng)辦人員對財務管理工作負直接責任。執(zhí)行國家政策，規(guī)范收支行為，維護財經(jīng)紀律；建立并落實職權分離、權責對等、風險可控、監(jiān)督有力的內(nèi)部控制制度。二是加強對各單位財務監(jiān)管情況的監(jiān)督檢查力度，落實監(jiān)督檢查的主體責任，及時發(fā)現(xiàn)單位財務監(jiān)管存在的問題，并提出整改意見，確保財政監(jiān)督的經(jīng)常化、制度化。

2、加強責任主體的培訓學習。一是強化責任意識和法律法規(guī)、業(yè)務知識的學習，按規(guī)定動作學，用考試、考核的方式，用集中學、分散學相結合的方式來提升責任意識和能力水平。時刻警醒監(jiān)督檢查中不能任性而為，隨意而為。二是經(jīng)常開展業(yè)務知識培訓和業(yè)務技能培訓。加強業(yè)務知識、職業(yè)道德和廉政風險等的集中培訓，樹立風險意識、責任意識和擔當精神。三是突出典型教育的作用。經(jīng)常開展遵規(guī)守矩、愛崗敬業(yè)、創(chuàng)新有為的先進典型正面教育和開展違法違規(guī)典型案件的警示教育，不斷提高監(jiān)督檢查的風險意識、責任意識、廉潔意識，促進監(jiān)督檢查能力不斷提升。

3、建立監(jiān)督檢查的責任制度。監(jiān)督檢查的責任制度主要包括財政監(jiān)督審核制度、財政監(jiān)督考核制度、財政監(jiān)督責任追究制度等。一是建立整套的審核制度，通過審核，用制度和流程把財政監(jiān)督檢查的要求、程序、問題定性、裁量處理、整改落實等進行審核審查，減少不確定因素帶來監(jiān)督檢查的“偷工減料”和整改不落實、減少人為因素帶來對問題的裁量不當和定性不準確等。二是建立完善的考核制度，通過考核，用制度和要求把監(jiān)督檢查的全過程情況、檢查的質(zhì)量情況、檢查的效果及效果的運用情況、檢查的紀律執(zhí)行情況、知識更新和法規(guī)運用情況、檢查干部精神面貌狀況等進行全方位評價，促進監(jiān)督檢查的各種要求切實落實到位，不斷提升監(jiān)督檢查的能力和水平。三是建立有效的責任追究制度，通過責任追究，用黨紀政紀和法律法規(guī)把監(jiān)督檢查的“不作為、亂作為”、“不如實反映被檢查單位存在的問題”、“不如實反映被檢查相關責任人的問題”、“用發(fā)現(xiàn)的問題跟被查單位做交換，上報時減少問題”、“檢查時吃、拿、卡、要”等問題消滅在萌芽中，杜絕違規(guī)違紀問題發(fā)生。

（二）全面執(zhí)行監(jiān)督檢查工作紀律

財政監(jiān)督檢查工作紀律包括財政監(jiān)督檢查部門工作紀律和被檢查單位工作紀律兩個方面。

1、實行被檢查單位工作紀律的“承諾制”。一是承諾積極配合財政監(jiān)督檢查，并提供有關資料和必要的工作條件，不得以任何理由和借口予以阻攔和推諉。二是承諾財政監(jiān)督檢查人員落實各項檢查紀律情況進行監(jiān)督和評價。三是承諾主動接受監(jiān)督檢查的處理和處罰，并對存在的問題進行全面核查和整改。

2、落實財政監(jiān)督檢查工作紀律。一是實行監(jiān)督檢查紀律“公示制”。財政監(jiān)督部門干部實施監(jiān)督檢查時，必須在被檢查單位進行財政監(jiān)督檢查紀律公示，接受被檢查單位及其干部職工的監(jiān)督。同時把被檢查單位對其所實施的監(jiān)督檢查工作情況和執(zhí)行監(jiān)督檢查紀律情況的工作評價也在被檢查單位進行公示，確保工作紀律落到實處。二是落實工作紀律實行“倒查制”、“評價制”、“追責制”。對財政監(jiān)督已檢查的單位，不定期實行“倒查”；對財政監(jiān)督檢查情況和檢查紀律執(zhí)行情況，進行“一事一議”的“面對面”評價；凡發(fā)現(xiàn)監(jiān)督檢查人員在監(jiān)督檢查中存在“吃、拿、卡、要”、“不作為、亂作為”和“不如實反映被檢查單位存在的問題”等違規(guī)違紀問題，予以追責問責和紀律處理。

（三）全面完善監(jiān)督檢查處理措施

1、建立檢查項目“清單制”，落實檢查程序和要求。把檢查項目的要求和程序，列成簡明扼要的“清單”，對落實要求和程序情況進行“一對一”審核和落實，確保檢查不走過場，確保檢查不減免程序，確保檢查工作底稿內(nèi)容真實、明晰，確保取證真實、完整，確保檢查資料齊全、完整。

2、建立發(fā)現(xiàn)問題“核查制”，確保問題線索“見事見人”。凡檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，立即組織核查組通過實地調(diào)查、座談了解、函詢?nèi)∽C等方式，把問題核實清楚、把問題證據(jù)掌握清楚、把問題責任人落實到位，做到問題和責任人“一對一”，確保違規(guī)違紀的事實和相關責任人清楚明白。

3、建立檢查結論和處理處罰“集中討論制”。組織相關的專業(yè)人員對所有實施的檢查項目的處理意見實行集中討論，主要是對違規(guī)違紀事實的定性和裁量集中討論，對違規(guī)違紀事實處理處罰意見集中討論等，指定專人記錄討論情況，根據(jù)討論的意見報相關領導審核審批，出具相應的處理處罰意見書，并督促相關處理落實到位。

（四）全面實行問題線索移送處理

為深入落實財政監(jiān)督的主體責任，應健全完善檢查結果、問題線索報告和移送機制，確保查出問題“全面落實”。

1、實行“分類移送制”。根據(jù)違規(guī)違紀問題的違規(guī)違紀金額和違規(guī)違紀性質(zhì)分別移送有關部門予以核查處理。

2、健全“處理追責制”。一是通過追責，確保財政部門對查出違規(guī)違紀問題進行相應的處理處罰、資金退還或沒收，根據(jù)相關法律法規(guī)在規(guī)定的時間內(nèi)處理處罰到位。二是通過追責，確保被檢查單位對檢查出的問題在規(guī)定時間內(nèi)全面整改落實到位，并且能舉一反三，達到切實規(guī)范和警示的目的。三是通過追責，確保有關部門對問題相關責任人員的問責追責落實到位?！?/p>

（作者單位：湖北省武穴市財政監(jiān)督檢查局）

[1]趙明江.淺談如何規(guī)避財政監(jiān)督風險[J].財政監(jiān)督，2008，（01）.

[2]譚從華.淺談新形勢下如何加強縣級財政監(jiān)督檢查[J].西部財會,2013,(01).

[3]賈惠敏.淺談新形勢下如何加強財政監(jiān)督工作[J].現(xiàn)代商業(yè),2011,(06).