◎ 佟家棟

中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的深化與擴大

◎ 佟家棟

中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的出臺是中國改革開放的新戰(zhàn)略。它為開放經(jīng)濟新體系的建立樹立起在有限片區(qū)展開建設更加開放的，國際化、法制化和市場化營商環(huán)境的探索。在實踐過程中，還有一些需要進一步完善的體制機制，有需要進一步系統(tǒng)化的政策措施，有規(guī)范并與國際接軌的優(yōu)惠政策建設。以中央批準七家新增自由貿(mào)易試驗區(qū)的總體方案為契機，對中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展進行了總結(jié)與思考。

自由貿(mào)易試驗區(qū) 自貿(mào)區(qū) 經(jīng)濟改革

黨的十八次全國代表大會，特別是十八屆三中全會以后，中國全面深化經(jīng)濟改革，致力于建立開放經(jīng)濟新體系。具體表現(xiàn)之一是，繼續(xù)推進中國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設。在堅持自由貿(mào)易試驗區(qū)先行先試，為全國對外開放提供可復制、可推廣經(jīng)驗的同時，黨中央、國務院于2016年9月1日決定，新增7家自由貿(mào)易試驗區(qū)。2017年3月31日，中央批準了7家新增自由貿(mào)易試驗區(qū)的總體方案。這是中國改革開放進程中的一件具有長遠戰(zhàn)略意義的決策，值得我們認真研究。

一、原有四家自由貿(mào)易試驗區(qū)的經(jīng)驗

新的7家自由貿(mào)易試驗區(qū)是在前兩批4家自由貿(mào)易試驗區(qū)分別已經(jīng)運行3年和1年的基礎上新增的。2013年9月28日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌成立，致力于建設一個國際化、法制化和市場化的營商環(huán)境，為國家開放經(jīng)濟新體系的建設提供先行先試的經(jīng)驗。在此，上海要推動經(jīng)濟市場化建設，解決好市場和政府之間的關系，發(fā)揮市場經(jīng)濟在資源配置中的主導作用，同時創(chuàng)造貿(mào)易自由、投資便利和金融自由化的開放環(huán)境。特別是，嘗試在國際金融中心的建設與自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設方面探索新的經(jīng)驗。形成先行先試的經(jīng)驗以后，復制推廣，帶動和輻射周邊地區(qū)特別是長江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

隨后，2015年4月22日，中國（廣東）、中國（天津）和中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌成立，在中國的沿海地區(qū)又設立了3家自由貿(mào)易試驗區(qū)。目標很明確，就是繼續(xù)沿著已經(jīng)確定的建立開放經(jīng)濟新體系的戰(zhàn)略思路發(fā)展。這3家自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設同樣具有戰(zhàn)略意義。天津作為北方唯一一家自由貿(mào)易試驗區(qū)，將服務于京津冀經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，帶動中國北方市場經(jīng)濟建設，營造國際化、法制化、市場化的營商環(huán)境，推動政府職能的轉(zhuǎn)變，由管理型向服務型政府轉(zhuǎn)變。同時，創(chuàng)造貿(mào)易自由、投資便利和金融自由化的環(huán)境，形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，為京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造條件，營造良好的區(qū)域產(chǎn)業(yè)合理布局。進而帶動北方地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展；中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)的建立是國家希望繼續(xù)發(fā)揮廣東緊鄰港澳的優(yōu)勢，深化對外開放，形成粵港澳的一體化發(fā)展，形成地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工，作為海上絲綢之路的重要結(jié)點；中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)在嘗試建設國際化、法制化和市場化營商環(huán)境的同時，強化海峽兩岸的經(jīng)濟合作，重塑海上絲綢之路起點的功能。

應該說，經(jīng)過上海近4年和3家自由貿(mào)易試驗區(qū)近兩年的運行，取得很多值得借鑒、推廣和復制的經(jīng)驗。首先，在轉(zhuǎn)變政府職能方面，從事先審批向事中、事后管理和服務轉(zhuǎn)變方面有了明顯的進展。主要體現(xiàn)在簡化了審批手續(xù)，減少了審批環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了“一個窗口管審批”；其次，出臺多項措施，便利貿(mào)易自由化，減少了交易成本；推動了投資便利化，出臺的投資管理的“負面清單”逐步縮減，僅保留122項。第三，在金融自由化方面，出臺了金融改革30條，嘗試了一系列的金融自由化措施，在風險可控的基本原則下，實現(xiàn)金融市場的國際化，在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)逐步實行金融市場的國內(nèi)外接軌。同時，一些可推廣、可復制的經(jīng)驗在其他地區(qū)推廣，在一定程度上帶動了周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

從實際績效的角度看，4家自由貿(mào)易試驗區(qū)均有不俗表現(xiàn)。中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)在細化自由貿(mào)易試驗區(qū)國際化、法制化和市場化功能方面逐步走向成熟，系統(tǒng)性的自由貿(mào)易試驗區(qū)體制機制創(chuàng)新逐步完善；中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)在充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略方面，挖掘多方潛力，發(fā)揮市場主體的積極性，實現(xiàn)了多方面的貿(mào)易、投資和金融國際化的效果；中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)在規(guī)范制度環(huán)境，深入落實自由貿(mào)易試驗區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)天津特色方面取得了許多成功的經(jīng)驗；中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)注重發(fā)揮政府在自由貿(mào)易試驗區(qū)建設中的主導作用，推動了多項自貿(mào)試驗區(qū)功能的落地落實。如果從4家自由貿(mào)易試驗區(qū)的總體建設看，各自由貿(mào)易試驗區(qū)的共同點是，它們高度重視中央政府賦予的自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的任務，通過有效的組織和很高的地方執(zhí)行力，很好地挖掘潛力，在“地方事權(quán)”可以允許的范圍內(nèi)發(fā)揮了重要的作用。客觀地說，盡管來自中央各部委的支持非常重要，但是，真正讓政策措施落地并產(chǎn)生明顯效果的是各地方政府在碎片化政策環(huán)境下的執(zhí)行力。

二、中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的深化發(fā)展

盡管中國自由貿(mào)易試驗區(qū)在中國開放經(jīng)濟新體系建設中取得了巨大的成就。但是，由于多種原因，許多方面還有待進一步深化。主要因為，自由貿(mào)易試驗區(qū)啟動的時間還比較短，一些方面體制機制的創(chuàng)新還需要有一個時間積累；第二，對風險可控這樣一個基本前提，各級領導和部門保持著高度的警覺，大膽試驗和盡可能不出風險，還是中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的主流；第三，從頂層設計角度看，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)將完善市場經(jīng)濟體制機制作為主導，還是以開放的自由貿(mào)易區(qū)為主導還不夠清晰。因而，在具體建設中，更加重視如何轉(zhuǎn)變政府職能，而較少重視可能引起風險的對外開放制度和政策體系的探索；在決策體系方面，中央政府各相關部門保有嚴格的決策地位，而地方自由貿(mào)易試驗區(qū)的執(zhí)行者則缺乏可以落地實施創(chuàng)新改革的自主權(quán)，其結(jié)果是，中央政府各部門碎片化的、賦予各自由貿(mào)易試驗區(qū)的權(quán)利，包括改革創(chuàng)新的空間很難落地實施。一旦地方甩開現(xiàn)有制度探索創(chuàng)新，中央各相關部門又以違反現(xiàn)有規(guī)定為由，阻止創(chuàng)新措施或政策的落實。問題在于，所謂的先行先試在很大程度上是對現(xiàn)行制度或政策的完善、改進，甚至突破，如果不能實現(xiàn)自由貿(mào)易試驗區(qū)的探索，不能夠先突破，再實施或先試，設立自由貿(mào)易試驗區(qū)也就失去了本來的意義！不僅如此，參照世界其他國家和地區(qū)自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗，一個典型的自由貿(mào)易試驗區(qū)，一定要有能夠吸引外來投資、創(chuàng)造貿(mào)易便利、實現(xiàn)金融便捷的環(huán)境，否則，市場主體，特別是那些已經(jīng)習慣了其他國家相對完善市場環(huán)境的企業(yè)很難被吸引到中國的自由貿(mào)易試驗區(qū)來。因為，你所創(chuàng)造的市場環(huán)境有太多的不確定性、不穩(wěn)定性。而確定且完善的市場經(jīng)濟環(huán)境是中國自由貿(mào)易試驗區(qū)努力的方向。

因此，盡管中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設取得了很大的成績，但是，現(xiàn)有自由貿(mào)易試驗區(qū)逐步深化的任務還很艱巨。這種任務體現(xiàn)在，需要從頂層設計的角度，為下一步自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展明確定位；需要在決策體制方面建立完善的法律保障體系；負面清單的逐步壓縮或簡化；具有吸引力的稅收及其他相關優(yōu)惠政策措施的建立和完善等等。因此，中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設還有廣闊的深化余地。最近，習總書記叮囑上海自由貿(mào)易試驗區(qū)一定要大膽試驗，這不僅是說給上海聽的，更多的是說給肩負改革開放，探索中國經(jīng)濟對外開放新體系試驗任務的所有自由貿(mào)易試驗區(qū)聽的。

三、中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的擴大

2016年9月1日，黨中央、國務院決定，在原有4家自由貿(mào)易試驗區(qū)的基礎上，繼續(xù)擴大自由貿(mào)易試驗區(qū)的范圍和家數(shù)。第三批自由貿(mào)易試驗區(qū)不僅設在沿海的遼寧大連、浙江的舟山，還延伸到中部的河南、湖北的武漢，進而進一步擴展到四川成都、直轄市重慶和陜西西安。這些自由貿(mào)易試驗區(qū)在繼續(xù)推動深化市場經(jīng)濟制度改革的同時，建設貿(mào)易自由、投資便利和金融自由化方面的嘗試之上，結(jié)合自身的區(qū)域特點，發(fā)揮各自區(qū)域優(yōu)勢，帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和體制機制建設。2017年3月31日，中央批復了7家自由貿(mào)易試驗區(qū)的總體方案，指出繼續(xù)實施中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的總體戰(zhàn)略，將開放經(jīng)濟新體系探索的范圍擴大，吸納重慶改革開放的新思路，吸納鄭州國際物流中心的建設思路，吸納其他地區(qū)高科技發(fā)展和港口經(jīng)濟發(fā)展的做法，力圖將中國開放經(jīng)濟做得比較好的省份或地區(qū)，納入開放平臺，使自由貿(mào)易試驗區(qū)包含更多的試驗模式。

然而，我們也注意到，如果沒有自由貿(mào)易試驗區(qū)成功且成熟的經(jīng)驗，沒有自由貿(mào)易試驗區(qū)比較完善的頂層設計，沒有中央各部門事權(quán)的下放和大膽試驗的鼓勵態(tài)度和容錯機制，即使建立了新的自由貿(mào)易試驗區(qū)，也很難在體制機制創(chuàng)新、政策措施創(chuàng)新等方面有實質(zhì)性進展，政策措施碎片化，以現(xiàn)有規(guī)定為框架的風險范圍意識下，很難設計出新的、與國際典型自由貿(mào)易區(qū)接軌的突破，也難以在轉(zhuǎn)變政府職能，處理好市場和政府的關系方面有實質(zhì)性的改革與創(chuàng)新。地方積極性所能做的只能局限在管理的技術層面、提高效率的體制層面和花樣翻新的便利企業(yè)運行方面，而自由貿(mào)易試驗區(qū)的法制健全、管理體制機制的規(guī)范透明、各自由貿(mào)易試驗區(qū)系統(tǒng)性管理體制的建設與完善就很難確立起來。因而，市場主體在某個特定自由貿(mào)易試驗區(qū)的落地，可能只是滿足了市場某個主體的短期利益訴求，而非完善的、不依賴特定條件的整體制度環(huán)境。

因此，在推動我國市場經(jīng)濟改革深化的基礎上，發(fā)揮市場機制在資源配置中的主導作用，應該是從一定區(qū)域范圍的試驗開始的，而自由貿(mào)易試驗區(qū)恰好具備了一個相對封閉，且有試驗機制運行的空間（類似小國模型的環(huán)境），在這樣一個市場環(huán)境下，試行開放環(huán)境下的市場經(jīng)濟，以及由此可能帶來的外部環(huán)境沖擊才能展開。

在新增自由貿(mào)易試驗區(qū)可以更大膽地出臺政策，嘗試引入國際貿(mào)易投資新規(guī)則的內(nèi)容，讓自由貿(mào)易試驗區(qū)嘗試一些壓力，避免當國際貿(mào)易投資新規(guī)則在全球普遍實施時，中國整體暴露在新規(guī)則之下。

四、中國自由貿(mào)易試驗區(qū)深化與擴大的關系

在推動政策環(huán)境的建設中，總是存在這一對相輔相成的矛盾，一方面，自由貿(mào)易試驗區(qū)改革的深化是為自由貿(mào)易試驗區(qū)擴大提供完善經(jīng)驗所必需的，沒有深化就可能造成一種自由貿(mào)易試驗區(qū)模式的簡單重復。另一方面，沒有自由貿(mào)易試驗區(qū)的規(guī)模和數(shù)量的擴大，就很難展開多模式的自由貿(mào)易試驗區(qū)的先行先試。關鍵是，政策決策者的選擇，是先深化后擴大，還是先擴大后深化。從目前我國自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展的路徑看，中央政府選擇了先擴大后深化的自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展路徑。

基于這樣一個基本特征，我們的政策出發(fā)點是，能否在盡可能汲取前4家自由貿(mào)易試驗區(qū)成功經(jīng)驗和局限的基礎上少走彎路，在包容更多試驗模式的同時，首先確立一些共性且成功的經(jīng)驗，在新設立的自由貿(mào)易試驗區(qū)率先推廣，而對原有4家自由貿(mào)易試驗區(qū)的局限則采取少走彎路、及時調(diào)整的方式。中央在本次批復7家自由貿(mào)易試驗區(qū)的同時，賦予上海深化改革創(chuàng)新的權(quán)力和空間應該是一個非常具有戰(zhàn)略意義上的選擇。這些需要調(diào)整的方面就是四家自由貿(mào)易試驗區(qū)目前存在的問題，要盡可能加以避免。否則，我們的自由貿(mào)易試驗區(qū)就會變成“簡單重復”。

我們的基本結(jié)論是：中國自由貿(mào)易試驗區(qū)的出臺是中國改革開放的新戰(zhàn)略。它為開放經(jīng)濟新體系的建立樹立起在有限片區(qū)展開建設更加開放的，國際化、法制化和市場化營商環(huán)境的探索，同時，也是在世界經(jīng)濟處于長期低迷狀態(tài)下的政策選擇，期望通過在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)建立一個完善的市場經(jīng)濟運行模式，帶動中國經(jīng)濟，特別是自由貿(mào)易試驗區(qū)周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的選擇。這種嘗試已經(jīng)取得了很大的成績，然而，不容否認，其中還有一些需要進一步完善的體制機制，有需要進一步系統(tǒng)化的政策措施，有規(guī)范并與國際接軌的優(yōu)惠政策建設。同時，要正確處理好自由貿(mào)易試驗區(qū)深化與擴大的關系，使中國的自由貿(mào)易試驗區(qū)逐步成為完善市場經(jīng)濟的樣板，開放經(jīng)濟新體系的開端，帶動中國經(jīng)濟增長的重要力量，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的范例。此后，向典型的、與國際通行的自由貿(mào)易園區(qū)邁進，使中國的自由貿(mào)易試驗區(qū)在完成了自由貿(mào)易試驗區(qū)的試驗任務后，自然地轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂少Q(mào)易園區(qū)。在深化與擴大自由貿(mào)易試驗區(qū)的關系方面，高度重視深化是擴大的前提，擴大是多種試驗模式的載體這樣一個辯證關系，將中國的自由貿(mào)易試驗區(qū)先行先試變成中國對外開放的新窗口。

[1]福建師范大學福建自貿(mào)區(qū)綜合研究院.自貿(mào)區(qū)大時代.北京大學出版社,2015,8.

[2]李泊溪,周飛躍,孫兵.中國自由貿(mào)易園區(qū)的構(gòu)建.機械工業(yè)出版社,2013,7.

[3]李國平等.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與中國區(qū)域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化.科學出版社,2016,4.

[4]自貿(mào)區(qū)打通關.上海錦繡文章出版社,2014,5.

[5]張靜中,王文君.一帶一路背景下中國—西亞自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟效應前瞻性研究.世界經(jīng)濟研究,2016(8).

[6]“中等收入陷阱”國家經(jīng)濟社會發(fā)展與政策轉(zhuǎn)型研究.南開大學世界經(jīng)濟研究中心課題組報告, 2015,8.

[7]鄭立新.發(fā)展與發(fā)達：解讀中國現(xiàn)實國情.外文出版社,2014,3.

[8]佟家棟,周申.國際貿(mào)易學——理論與政策.中國高等教育出版社,2007.

[9]Zhang Baijia.Interpreting China’s Reform and Opening Up,Foreign Languages Press 2014.

Deepening and Expanding Experiments on the Pilot Free Trade Zones

Tong Jiadong

China’s pilot free trade zone policy is the county’s new strategy of reform and opening up. It tries to explore a more open, global, legalized and market-based business environment in specified regions in the hope of building an open economy system. There are not only institutions to be improved or policies to be systemized, but also standardized incentive policies which are internationally compatible. The paper reviews the development process of China’s pilot free trade zone based on the overall plan of establishing seven new pilot zones as were approved by the Central government.

pilot free trade zone; free trade zone; economic reform

F752.8

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.02.001

佟家棟，南開大學副校長、教授，南開大學中國自由貿(mào)易試驗區(qū)研究中心主任。

（責任編輯：盧小文）