●史夢昱

國外政府采購監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)及啟示

●史夢昱

本文從國外發(fā)達(dá)完備的政府采購監(jiān)督機(jī)制入手，重點(diǎn)分析美國、英國、新加坡以及《政府采購協(xié)議》中的監(jiān)督機(jī)制，了解其采購制度優(yōu)點(diǎn)。針對我國現(xiàn)行政府采購監(jiān)督機(jī)制完善的必要性和四大采購監(jiān)督原則，學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)的監(jiān)督機(jī)制，對我國政府采購監(jiān)督的完善提出一些構(gòu)想。

政府采購監(jiān)督機(jī)制 國外經(jīng)驗(yàn) 啟示

政府采購作為國家調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的手段之一，在我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位。我國自20世紀(jì)90年代末就開始了對政府采購制度的探索和實(shí)踐，雖然在這期間也取得了一定的成效。但相對于西方發(fā)達(dá)國家兩百多年的政府采購歷史，我國目前在政府采購中暴露出的問題還比較嚴(yán)重。因此，研究國外政府采購監(jiān)督機(jī)制，吸收借鑒其經(jīng)驗(yàn)，以完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制十分必要。

一、國外政府采購監(jiān)督機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)

對于國外政府采購監(jiān)督機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒主要從美國、英國和新加坡這三個(gè)國家入手，最后考慮我國一直在為加入WTO做努力，如：2014年12月12日向WTO提交第6份政府采購出價(jià)清單，以加快我國加入WTO《政府采購協(xié)議》步伐。為此，特別探討《政府采購協(xié)議》的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，以進(jìn)一步完善我國政府采購制度。

（一）美國政府采購監(jiān)督機(jī)制

美國的政府采購監(jiān)督機(jī)制是各個(gè)國家現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制中比較完善的，如：建立了多層次的政府采購法律體系；各部門機(jī)構(gòu)合理設(shè)置，以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利；對供應(yīng)商資質(zhì)審查的重視等，對政府采購過程進(jìn)行有效監(jiān)督。因此，其機(jī)制中有很多值得我國學(xué)習(xí)借鑒之處。

1、有完善的政府采購法律體系。美國完善的政府采購法律體系是監(jiān)督機(jī)制有效實(shí)施的基礎(chǔ)。首先是聯(lián)邦法律，美國作為聯(lián)邦制國家，各個(gè)州政府均有權(quán)在法律范圍內(nèi)對政府采購進(jìn)行立法，適應(yīng)各州情況。因此各州的立法使政府采購的各個(gè)項(xiàng)目幾乎都涵蓋在法律規(guī)定中。如：專門針對國防采購的《武裝部隊(duì)采購法》；對政策辦公室的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)明確劃分的 《聯(lián)邦采購政策辦公室法》；以及專門針對政府采購?fù)稑?biāo)人的 《誠實(shí)談判法》，法律涵蓋范圍十分全面。其次是相關(guān)條例，《聯(lián)邦采購條例》是各個(gè)采購主體在采購活動中必須遵循的基礎(chǔ)法規(guī)，但該條例不僅對政府采購制度和政策有系統(tǒng)規(guī)定，對采購的計(jì)劃擬定、方式選擇、合同簽訂和監(jiān)管都有全面細(xì)致的規(guī)定。最后是有關(guān)部門制定的部門采購辦法。如：針對國防部門的《武裝部隊(duì)采購條例》和航空航天局的《國家航空航天局采購條例》，對具體不同部門適用的法律法規(guī)都相應(yīng)制定出臺。

這種多層次采購法律體系，規(guī)定清晰，系統(tǒng)全面，為采購活動相關(guān)人員的行為提供了明確的法律依據(jù)，真正使政府采購落實(shí)到位，提高了財(cái)政性資金的使用效率。

2、實(shí)行“采管分離”的機(jī)構(gòu)設(shè)置。美國政府采購監(jiān)督機(jī)制中，不同的監(jiān)督主體分別對采購活動不同階段進(jìn)行監(jiān)督，形成了多層次、多結(jié)構(gòu)、立體化的監(jiān)督主體體系。

基本機(jī)構(gòu)設(shè)置是：各級政府采購政策制定由聯(lián)邦政府采購辦公室監(jiān)督；項(xiàng)目審核、預(yù)算審批由國會監(jiān)督；采購活動結(jié)束后各個(gè)環(huán)節(jié)事項(xiàng)的監(jiān)督則由專門委員會監(jiān)督，并且監(jiān)督機(jī)構(gòu)直接對國會負(fù)責(zé)，與采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)不存在隸屬關(guān)系；專門的采購機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦總務(wù)署（GSA）負(fù)責(zé)采購事項(xiàng)，無政府機(jī)構(gòu)參與。這種權(quán)力配置提高了機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性，使政府采購監(jiān)督有效實(shí)施，各部門更好地履行監(jiān)督職能。

3、重視供應(yīng)商的資格評審。美國對供應(yīng)商的審核監(jiān)督主要是建立了供應(yīng)商評審制度。供應(yīng)商評審制度主要針對供應(yīng)商的回應(yīng)性、負(fù)責(zé)任性問題進(jìn)行確定。要求審核供應(yīng)商運(yùn)營資金、經(jīng)營許可證、履行合同的意愿等情況，一旦審核出現(xiàn)問題，供應(yīng)商就會收到“不負(fù)責(zé)任確定書”這實(shí)質(zhì)上提高了供應(yīng)商參與政府采購的門檻。與此同時(shí)，審查制度一定程度上會對政府采購人員以權(quán)謀私和供應(yīng)商尋租行為起到遏制作用。

4、注重申訴的實(shí)現(xiàn)途徑。美國政府采購監(jiān)督機(jī)制從機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建立等多方面維護(hù)供應(yīng)商權(quán)利。首先是專門設(shè)立美國聯(lián)邦賠償法院、合同上訴理事會及美國聯(lián)邦巡回上訴法院三個(gè)機(jī)構(gòu)處理供應(yīng)商的上訴。其次，政府采購救濟(jì)機(jī)制。為了切實(shí)保障供應(yīng)商的利益，針對“合同授予”和“合同履行”這兩種不同階段的爭議，分別采用司法訴訟程序和采購行政爭議程序加以救濟(jì)。最后，關(guān)于申訴制度，美國設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)處理供應(yīng)商申訴，由眾議院政府改革委員會與政府采購辦公室共同對政府采購中的腐敗、欺詐行為進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查或組織聽證會，處理政府不當(dāng)行為，維護(hù)供應(yīng)商的正當(dāng)權(quán)益。

5、對后期活動進(jìn)行監(jiān)管。美國對政府采購后期活動的監(jiān)督主要有兩方面：一是針對供應(yīng)商的交貨追查制度，二是政府相關(guān)人員承擔(dān)對采購合同的審計(jì)責(zé)任。

交貨追查制度主要是核查招標(biāo)采購部門的作業(yè)情況、工作范圍及采購程序與方式的選擇是否依法進(jìn)行，并檢查供應(yīng)商合同履約情況。該制度對供應(yīng)商在采購活動后期的工程實(shí)施狀況進(jìn)行追蹤，確保工程項(xiàng)目按時(shí)按質(zhì)完成，最為重要的一點(diǎn)，該制度可以對活動結(jié)束后出現(xiàn)的質(zhì)量問題進(jìn)行責(zé)任追究與落實(shí)。

美國政府采購制度要求各政府相關(guān)采購人員對采購合同的審計(jì)擔(dān)負(fù)責(zé)任。包括對采購合同金額、采購項(xiàng)目程序、采購信息進(jìn)行審計(jì)，對整個(gè)采購活動中各方提交的文件、報(bào)表進(jìn)行嚴(yán)格審查，并且承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）英國政府采購監(jiān)督機(jī)制

英國于18世紀(jì)80年代就設(shè)立了政府采購機(jī)構(gòu)，在不斷的實(shí)踐發(fā)展中，其政府采購制度進(jìn)一步完善，對我國的借鑒主要有三方面：一是完善的政府采購法律法規(guī)，二是預(yù)算監(jiān)督，三是對采購全過程的有效監(jiān)督。

1、完善政府采購的法律法規(guī)。英國的相關(guān)政府采購法與其政府采購機(jī)構(gòu)一樣具有較為悠久的歷史，并且在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展，形成了系統(tǒng)的法律法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制，如英國一套《地方政府法案》在實(shí)踐中不斷地進(jìn)行修訂，從《1972年地方政府法案》到1988年第一次修訂，再到1992年的二次修訂，逐步調(diào)整了與現(xiàn)實(shí)情況的不適之處。規(guī)范全面的法案對政府采購行為起了極好的約束作用，為政府監(jiān)督有序進(jìn)行奠定了良好基礎(chǔ)。

2、加強(qiáng)政府預(yù)算監(jiān)督。英國對政府預(yù)算實(shí)施了嚴(yán)格的控制和監(jiān)督。首先，議會授權(quán)作為所有部門所有支出的控制原則，所有采購項(xiàng)目的使用資金都要進(jìn)行嚴(yán)格審批和控制，要求?？顚Ｓ?。如特殊情況下面臨預(yù)算超支，可通過“追加預(yù)算”向上級申請，但同樣要求?？顚Ｓ茫駝t將受到嚴(yán)厲制裁。其次，進(jìn)行個(gè)人責(zé)任約束，要求會計(jì)官員對自身職權(quán)范圍內(nèi)的資金撥付和使用負(fù)責(zé)，對政府財(cái)政預(yù)算實(shí)時(shí)管理。最后，由部門審計(jì)員兼總審計(jì)長對政府各項(xiàng)采購以及財(cái)政資金使用情況進(jìn)行充分監(jiān)督，其工作具有高度獨(dú)立性。

3、對采購全過程進(jìn)行有效監(jiān)督。英國政府對采購進(jìn)行全過程監(jiān)督，該監(jiān)督主要由議會公共支出委員會進(jìn)行，包括預(yù)算控制、個(gè)人責(zé)任約束等，同時(shí)，全國審計(jì)辦公室又對該委員會的監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。這種對監(jiān)督機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督機(jī)制，有效確保了監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督行為落實(shí)到位，避免監(jiān)督空白、權(quán)力空置或人情執(zhí)法等情況。

（三）新加坡政府采購監(jiān)督機(jī)制

新加坡在對財(cái)政性資金使用監(jiān)督的情況下，又進(jìn)行政府采購審計(jì)監(jiān)督，引入爭議裁決仲裁制度以及專門針對供應(yīng)商失信違約設(shè)立“禁止招標(biāo)委員會”。

1、加強(qiáng)對采購的審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政資金的撥付和使用情況由財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督，對采購活動的審計(jì)監(jiān)督則由審計(jì)總長負(fù)責(zé)，而對整個(gè)監(jiān)督行為的評價(jià)則是由采購方進(jìn)行，負(fù)責(zé)監(jiān)督供應(yīng)商在活動中的參與和合同執(zhí)行情況。實(shí)現(xiàn)了財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和評價(jià)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，這種分層監(jiān)督的形式可以使監(jiān)督行為有效發(fā)揮作用。

2、引入爭議裁決仲裁制度。新加坡專門成立裁決法庭對投標(biāo)活動中產(chǎn)生的爭議進(jìn)行裁決。裁決時(shí)，法庭人員不得和采購項(xiàng)目存在利益關(guān)系，以確保裁決行為的公平性。裁決過程中，申訴者有權(quán)要求暫?；蚪K止裁決，除非裁決已經(jīng)結(jié)束或是采購項(xiàng)目涉及公共利益。仲裁法庭可以對招標(biāo)文件的修改、損失的賠償和仲裁費(fèi)用的支付等進(jìn)行裁決。在采購活動中引入爭議裁決仲裁制度，能有效保障供應(yīng)商權(quán)利。

3、監(jiān)督財(cái)政性資金的使用情況。財(cái)政部門不僅在前期對資金的審批和撥付進(jìn)行監(jiān)督，在項(xiàng)目后期，將對供應(yīng)商行為進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督，了解資金具體使用情況，確保工程按期執(zhí)行，并以此提出相應(yīng)考察意見。該意見將影響評估小組對供應(yīng)商的信譽(yù)評估，作為決定對供應(yīng)商未來參加投標(biāo)的態(tài)度，并且相應(yīng)材料向社會實(shí)行公開。

4、設(shè)立“禁止投標(biāo)委員會”?！敖拐袠?biāo)委員會”的設(shè)立，主要是加強(qiáng)對供應(yīng)商行為的控制。委員會有權(quán)對資質(zhì)較差、信譽(yù)不良或表現(xiàn)不佳的供應(yīng)商進(jìn)行行政裁決。政府部門一般不會對供應(yīng)商進(jìn)行單方面的裁定，而一旦被裁定禁止參加招標(biāo)，則供應(yīng)商的注冊資格將會取消，并且在一段時(shí)期內(nèi)不得參與政府采購?fù)稑?biāo)；同時(shí)，委員會會向所有政府采購注冊機(jī)關(guān)發(fā)出通告，取消其注冊資格。

（四）WTO《政府采購協(xié)議》的監(jiān)督機(jī)制

《政府采購協(xié)議》中的監(jiān)督機(jī)制十分值得我國借鑒和參考。我國加入WTO，政府采購市場面臨調(diào)整是必然，現(xiàn)行政府采購監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定向國際慣例靠攏也是發(fā)展的必然要求。為此，WTO監(jiān)督機(jī)制對我國有重要的實(shí)踐借鑒意義。

1、設(shè)立嚴(yán)格的監(jiān)督考核制度。《政府采購協(xié)議》建立了嚴(yán)格的監(jiān)督考核制度，要求分別設(shè)立質(zhì)疑、采購、招標(biāo)和管理四個(gè)機(jī)構(gòu)。各成員國必須達(dá)到《政府采購協(xié)議》對質(zhì)疑和投訴程序規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，或至少能提供司法審議。要求質(zhì)疑和訴訟程序有詳細(xì)的執(zhí)行規(guī)定，有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對采購中的爭端進(jìn)行公平裁決，以確保成員國的監(jiān)督機(jī)制良好運(yùn)行。

2、提高政府采購?fù)该鞫?。透明度原則的主要內(nèi)容是公布所有和政府采購相關(guān)的信息、相關(guān)法律法規(guī)、招標(biāo)程序及解釋其他供應(yīng)商未中標(biāo)的原因，其目的在于將采購活動公開化、透明化。首先，采購活動進(jìn)行的依據(jù)即相關(guān)法律程序要向社會公開，并且采購活動按法律程序展開，不得逾越。其次，確保公眾的信息渠道通暢，實(shí)時(shí)公布采購信息。規(guī)定除非在有限招標(biāo)的情形下,任何采購方都應(yīng)當(dāng)公布要采購的商品或服務(wù)的有關(guān)信息和邀請；資格預(yù)審和投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)要事先公布，并且只能以此作為后期供應(yīng)商表現(xiàn)評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，并記錄在案，以備監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查和監(jiān)督。這有助于消除“暗箱操作”，使政府采購行為成為“陽光下的交易”。

3、確立雙層救濟(jì)機(jī)制?！墩少弲f(xié)議》設(shè)立了獨(dú)特的雙層救濟(jì)體制，即質(zhì)疑機(jī)制和爭端解決機(jī)制。其中，質(zhì)疑機(jī)制完全獨(dú)立于爭端解決機(jī)制。關(guān)于質(zhì)疑的提出，供應(yīng)商對于違反《政府采購協(xié)議》規(guī)定的采購行為，有權(quán)直接向有關(guān)機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，也可考慮先行與采購方進(jìn)行磋商，但磋商并不是作為提出質(zhì)疑的前置程序。其次，對質(zhì)疑的審議，也將由獨(dú)立的審議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。

關(guān)于爭端解決機(jī)制，該機(jī)制適用于簽訂采購合同一方對另一方所采用或未用的措施造成損害或不公平，致使另一方未履行合同義務(wù)時(shí)，另一方即合同締約方可采用爭端解決機(jī)制。專門的爭端解決機(jī)構(gòu)（DSB）在雙方自行協(xié)商無法達(dá)成一致的情況下，接受其書面請求，處理爭端，由專家小組執(zhí)行。

三、完善我國政府采購監(jiān)督的必要性和原則

一直以來，我國政府采購規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定增長，2015年政府采購規(guī)模高達(dá)21070.5億元。但采購規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，政府采購活動中的問題也不斷暴露，使政府采購行為有悖其初衷。因此，完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范采購行為十分有必要。

（一）完善政府采購監(jiān)督的必要性

我國政府采購活動一直以來只有《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩部基礎(chǔ)法。2014年12月31日，國務(wù)院審議通過《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》，一定程度上完善了政府采購法律，但目前還未落實(shí)到位。不完善的法律和制度缺陷造成我國政府采購活動存在大量不規(guī)范行為，權(quán)力尋租活動不斷，腐敗滋生嚴(yán)重。為規(guī)范采購行為，必須完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制。

（二）政府采購監(jiān)督的原則

監(jiān)督機(jī)制有效發(fā)揮作用的四個(gè)原則：獨(dú)立性原則、依法監(jiān)督原則、全過程監(jiān)督以及多樣化監(jiān)督原則。

1、采管分離原則。政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置保持獨(dú)立性，能有效發(fā)揮監(jiān)督作用。政府采購的主體也必須保持獨(dú)立，職責(zé)明確。一旦管理者和執(zhí)行者職責(zé)不分，同時(shí)作為活動的參與者和規(guī)則制定者，極易使政府采購處于無效率狀態(tài)，增加交易成本，危及監(jiān)督工作的客觀公正性。因此，監(jiān)督者必須與執(zhí)行者相分離。

2、依法監(jiān)督原則。依法監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是對監(jiān)督者的權(quán)力約束，要求相關(guān)采購法律對政府采購主體的權(quán)利作詳盡規(guī)定，防止政府采購監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力過度膨脹，破壞市場秩序，增加監(jiān)管成本。在一定程度上糾正供應(yīng)商與政府采購方的不平等地位，降低政府在采購活動中濫用職權(quán)行為，在法律制度上形成權(quán)力行使的監(jiān)督機(jī)制，使監(jiān)督者行為置于法律監(jiān)督之下。

3、全程監(jiān)督原則。采購全過程的監(jiān)督包括事前、事中、事后監(jiān)督，以防范不當(dāng)采購行為。目前世界各國的監(jiān)督機(jī)制主要以事前、事中監(jiān)督為主，事后監(jiān)督為輔。全程監(jiān)督能有效預(yù)防腐敗，事前監(jiān)督主要是控制預(yù)算編制及資金撥付，該階段的有效監(jiān)督是事中、事后監(jiān)督的基礎(chǔ)。事中監(jiān)督要堅(jiān)持動態(tài)監(jiān)督，實(shí)時(shí)跟進(jìn)采購項(xiàng)目開展程序，及時(shí)制止不當(dāng)行為。事后監(jiān)督的落實(shí)主要體現(xiàn)在工程質(zhì)量跟蹤和責(zé)任追究上，有利于保證政府采購制度的公信力，提高政府信譽(yù)。

4、多樣化監(jiān)督原則。多樣化原則是指監(jiān)督主體多樣化。財(cái)政部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作為系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，可能出現(xiàn)權(quán)力共謀、監(jiān)管不力的局面，此時(shí)加以外部社會監(jiān)督，對政府采購全過程進(jìn)行監(jiān)督，披露政府官員、監(jiān)督人員違法行為，對其起到震懾作用，能有效預(yù)防腐敗，形成以系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督為主，新聞媒體等外部社會監(jiān)督為輔的監(jiān)督機(jī)制。因此，多樣化監(jiān)督原則能有效提高政府采購公信力，使監(jiān)督行為行之有效。

四、國外政府采購監(jiān)督機(jī)制對我國的啟示

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都有相對較為悠久的政府采購歷史，在政府采購監(jiān)督機(jī)制方面積累了較多的經(jīng)驗(yàn)，值得我國學(xué)習(xí)借鑒。上述國家政府采購監(jiān)督的做法，對我國有較大的啟示。

（一）完善政府采購法律體系

政府采購法律體系的完善主要有兩方面：一是針對本國法律自身實(shí)踐中反映的問題進(jìn)行補(bǔ)充；二是根據(jù)國際慣例，對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。

1、完善政府采購法律體系。我國2003年施行的《中華人民共和國政府采購法》只是一部框架性法律。2014年國務(wù)院通過的《政府采購法實(shí)施條例》雖然進(jìn)一步規(guī)定具體的操作與執(zhí)行規(guī)則，但目前還未落實(shí)，導(dǎo)致政府采購執(zhí)行過程缺乏有效的制度規(guī)范依據(jù)。此外，我國現(xiàn)行的兩部政府采購基礎(chǔ)法《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》在一些具體條文規(guī)定上還存在沖突，易引起執(zhí)法者混亂。因此，我國應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)和銜接，并制定更為全面完善的具體實(shí)施條例和管理辦法，補(bǔ)充法律制定上的空白，細(xì)化政府采購的基本方式和程序，構(gòu)建多層次、效率高、操作性強(qiáng)的采購程序法律體系。

2、與國際法接軌。我國現(xiàn)行政府采購法與《政府采購協(xié)議》的相關(guān)具體規(guī)定存在較大差距。由于我國要求加入GPA，以國際慣例為依據(jù)，適當(dāng)調(diào)整政府采購法不可避免。與《政府采購協(xié)議》相比，我國采購法主要在供應(yīng)商救濟(jì)制度上存在較大不足。我國相關(guān)法律的規(guī)定使質(zhì)疑程序成為投訴程序的前置程序，即供應(yīng)商只有在走完質(zhì)疑程序后仍不滿意，才可以向政府采購監(jiān)督管理部門進(jìn)行投訴。這實(shí)質(zhì)上是一種體制內(nèi)的監(jiān)督，對供應(yīng)商權(quán)利的救濟(jì)根本不起作用。而且，復(fù)雜的行政程序時(shí)間跨越長，到供應(yīng)商走完程序，其受損利益根本無法恢復(fù)。因此，我國政府采購質(zhì)疑程序的設(shè)立對供應(yīng)商來說并未真正起到救濟(jì)作用。目前，應(yīng)根據(jù)國際形勢，彌補(bǔ)現(xiàn)行法律上的缺陷，簡化救濟(jì)程序，縮小與先進(jìn)國家差距，借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建國際化、系統(tǒng)化、適應(yīng)性強(qiáng)的政府采購監(jiān)督法律體系。

（二）加強(qiáng)對供應(yīng)商的審核

供應(yīng)商的資質(zhì)問題直接影響工程質(zhì)量好壞。因此，我國應(yīng)建立一整套針對供應(yīng)商監(jiān)督管理的制度。主要包括：供應(yīng)商備案制度、供應(yīng)商資質(zhì)評審制度、中介機(jī)構(gòu)評價(jià)、日常監(jiān)督檢查制度、交貨追查制度等。嚴(yán)格供應(yīng)商篩選，加強(qiáng)過程監(jiān)督，完善后期追責(zé)，從而有效預(yù)防供應(yīng)商不規(guī)范行為。

1、資質(zhì)評審制度。供應(yīng)商資質(zhì)評審制度主要是提高供應(yīng)商準(zhǔn)入門檻。規(guī)定進(jìn)入政府采購市場的供應(yīng)商必須具備相應(yīng)條件。在政府釆購中，政府應(yīng)制定供應(yīng)商資格審查的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要求上交代表其資質(zhì)的相關(guān)材料，并且對材料審查設(shè)立嚴(yán)格統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置合理、規(guī)范的審查標(biāo)準(zhǔn)，既能防止審查人員篩選隨意，又能節(jié)省成本、提高采購工作效率、保證釆購質(zhì)量。

2、交貨追查制度。交貨追查制度通過在供應(yīng)商交貨過程中加入專門負(fù)責(zé)貨物驗(yàn)收機(jī)構(gòu)實(shí)施對采購活動有效監(jiān)管。不同于一般采購流程，供應(yīng)商在中標(biāo)后直接將貨物交給采購單位，交貨追查制要求供應(yīng)商先將貨物交給專門的采購中心驗(yàn)收，驗(yàn)收通過后再由采購單位領(lǐng)回貨物。這樣能有效遏制采購單位和供應(yīng)商的串通和尋租行為。此外，采購單位與供應(yīng)商的采購標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目、內(nèi)容都要在合同履約后期接受審核，即使在合同履約結(jié)束后，違規(guī)供應(yīng)商依舊要對貨物質(zhì)量負(fù)責(zé)，接受責(zé)任追究。

3、禁止招標(biāo)委員會?！敖拐袠?biāo)委員會”的設(shè)置主要是借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)?？梢栽O(shè)立專門委員會，該委員會有權(quán)對供應(yīng)商進(jìn)行行政裁決。被裁定禁止參加招標(biāo)，則供應(yīng)商的注冊資格將會取消，并且在一段時(shí)期內(nèi)不得參與政府采購?fù)稑?biāo)；還應(yīng)向所有注冊機(jī)關(guān)發(fā)出通告，取消其注冊資格。這種情況下，供應(yīng)商面臨較高的違法違規(guī)成本，相應(yīng)行為受到有效約束。

（三）完善政府救濟(jì)制度

美國、英國、新加坡等國家在政府采購過程中都很重視供應(yīng)商權(quán)益的保障，為保證政府采購活動的公平和公正，都建立了相對完善的權(quán)利救濟(jì)制度，成立了專門的仲裁和申訴機(jī)構(gòu)，以更好地處理采購過程中的質(zhì)疑或糾紛。政府采購權(quán)利救濟(jì)制度有利于促進(jìn)政府采購執(zhí)行程序的規(guī)范化。就目前而言，我國政府采購的救濟(jì)制度十分缺乏，十分有必要吸收借鑒國外經(jīng)驗(yàn)。

1、質(zhì)疑機(jī)制。目前《政府采購協(xié)議》在實(shí)施過程中也存在一些問題，主要是簽署國國內(nèi)審議機(jī)構(gòu)對質(zhì)疑機(jī)制的解釋有可能存在負(fù)面效果。在此，我國政府應(yīng)該汲取相應(yīng)教訓(xùn)，出臺一些考慮到質(zhì)疑機(jī)構(gòu)設(shè)立和詳細(xì)質(zhì)疑程序的相關(guān)配套法規(guī)和司法解釋，理順法律關(guān)系。完善的法律可以包括：取消質(zhì)疑前置程序；供應(yīng)商有權(quán)向第三人尋求救濟(jì)；明確規(guī)定相關(guān)機(jī)構(gòu)如何處理供應(yīng)商質(zhì)疑；詳細(xì)規(guī)定質(zhì)疑程序；界定回避原則等。在實(shí)施過程中簡化救濟(jì)程序，切實(shí)維護(hù)供應(yīng)商權(quán)益。

2、申訴制度?，F(xiàn)階段我國政府采購的申訴程序相當(dāng)不完善。我國可以考慮設(shè)立專門負(fù)責(zé)處理供應(yīng)商質(zhì)疑和申訴的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理供應(yīng)商申訴。同時(shí)完善采購質(zhì)疑程序，取消提出質(zhì)疑的前置程序，加入?yún)f(xié)商、磋商原則，暢通供應(yīng)商提出質(zhì)疑和申訴的實(shí)現(xiàn)途徑。

3、爭議解決機(jī)制?！墩少弲f(xié)議》專門設(shè)立爭端解決機(jī)構(gòu)（DSB）處理在采購過程中遇到疑問、質(zhì)疑或者有爭議的地方，該部門負(fù)責(zé)回復(fù)質(zhì)疑、解決供應(yīng)商的問題，促進(jìn)政府采購的順利進(jìn)行。而我國的法律法規(guī)并不完善，政府也并未設(shè)立解決爭端的部門，沒有有效的解決質(zhì)疑程序。在當(dāng)前環(huán)境下，需要借鑒先進(jìn)的國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際國情，建立一套完整的爭端解決機(jī)制，處理供應(yīng)商質(zhì)疑申訴，使供應(yīng)商權(quán)利獲得實(shí)現(xiàn)途徑。

（四）實(shí)行對政府監(jiān)督的再監(jiān)督

1、預(yù)算監(jiān)督。我國在完善現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督方面可借鑒英國經(jīng)驗(yàn)。首先，對政府單位上報(bào)的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行嚴(yán)格審批，審核預(yù)算的可行性；其次，審核采購項(xiàng)目是否明確具體，預(yù)防發(fā)生舞弊行為；最后，嚴(yán)格監(jiān)督采購單位的“超標(biāo)預(yù)算”，嚴(yán)格將資金使用控制在預(yù)算范圍內(nèi)，不得超標(biāo)，如有特殊情況超標(biāo)，則增加的預(yù)算要嚴(yán)格專項(xiàng)專用。

2、機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。政府采購活動主體由采購主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體三部分構(gòu)成。在我國，政府采購監(jiān)督機(jī)構(gòu)是各級人民政府的財(cái)政部門，但同時(shí)我國采購的執(zhí)行主體也大多設(shè)在財(cái)政部門。依據(jù)獨(dú)立性監(jiān)督原則和美、英等國獨(dú)立設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，可考慮將采購的代理機(jī)構(gòu)從財(cái)政部門中分離出來。財(cái)政部單獨(dú)負(fù)責(zé)政府采購的預(yù)算監(jiān)督和相關(guān)規(guī)章制定，不參與政府采購項(xiàng)目的執(zhí)行，以確保采購的公正性、監(jiān)督的有效性。其次，使采購決策程序與采購執(zhí)行程序相分離，也是完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制的重要一步，有利于各政府機(jī)關(guān)的權(quán)力相互制約和監(jiān)督。

3、提高透明度。在提高采購?fù)该鞫确矫?，我國可以考慮：首先，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)信息的公開透明，給供應(yīng)商創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。其次，采購執(zhí)行程序公開，積極主動接受系統(tǒng)內(nèi)部和外部監(jiān)督，配合財(cái)政部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門以及審計(jì)部門監(jiān)督，同時(shí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)可隨時(shí)隨機(jī)監(jiān)督采購的各個(gè)環(huán)節(jié)。最后，實(shí)行招標(biāo)結(jié)果公開化，在政府采購官方平臺實(shí)時(shí)發(fā)布信息，主動接受群眾和社會輿論監(jiān)督，強(qiáng)化公眾監(jiān)督意識，大力檢舉揭發(fā)腐敗行為。

4、審計(jì)監(jiān)督。我國審計(jì)事業(yè)正處于蓬勃發(fā)展中，在審計(jì)制度建設(shè)及其法律地位方面還有待加強(qiáng)，在發(fā)達(dá)國家監(jiān)督機(jī)制中，審計(jì)監(jiān)督已經(jīng)作為最主要且有效的監(jiān)督手段，諸如對采購合同金額審計(jì)、采購項(xiàng)目程序?qū)徲?jì)、相關(guān)采購信息審計(jì)，包括對監(jiān)督人員的再監(jiān)督也由審計(jì)部門執(zhí)行。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督等專項(xiàng)監(jiān)督，能在很大程度上避免采購舞弊行為的發(fā)生。

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）

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（本欄目責(zé)任編輯：尹情）