向立云

（1.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京；2.水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心，100038，北京）

全國重點地區(qū)洪水風(fēng)險圖成果與應(yīng)用特刊

洪水風(fēng)險圖編制與應(yīng)用概述

向立云1，2

（1.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京；2.水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心，100038，北京）

洪水風(fēng)險圖是直觀表現(xiàn)洪水風(fēng)險（或風(fēng)險要素）信息空間分布和洪水管理信息的地圖的總稱，是建立洪水風(fēng)險管理制度、開展洪水風(fēng)險管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。在介紹了洪水風(fēng)險圖的類型、用途，美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)洪水風(fēng)險圖編制及應(yīng)用情況的基礎(chǔ)上，梳理了我國洪水風(fēng)險圖編制的歷程、成果及成果應(yīng)用現(xiàn)狀和存在的問題，提出了應(yīng)通過立法明確洪水風(fēng)險管理措施的建議。

洪水風(fēng)險圖；編制；成果應(yīng)用；法律缺位

一、洪水風(fēng)險及洪水風(fēng)險圖

1.洪水風(fēng)險

洪水風(fēng)險是指洪水事件對社會經(jīng)濟(jì)（人、資產(chǎn)、社會經(jīng)濟(jì)活動等）和人類生存環(huán)境可能造成的負(fù)面后果或損失。位于洪水威脅下的人口、資產(chǎn)、社會經(jīng)濟(jì)活動和人類生存環(huán)境統(tǒng)稱為承災(zāi)體。承災(zāi)體的損失與洪水淹沒程度（水深、流速、淹沒歷時、突發(fā)性）及其抗御洪水能力的強弱相關(guān)，而可能的損失（風(fēng)險）則與洪水發(fā)生概率及該概率下相應(yīng)的損失相關(guān)。國際上，將承災(zāi)體的洪水淹沒程度稱為暴露性，將抗御洪水能力的強弱程度稱為脆弱性。例如，洪水發(fā)生時，同樣的承災(zāi)體，低洼地帶的暴露性更高；而在相同暴露性的狀態(tài)下，混凝土建筑物比磚瓦建筑物脆弱性低，無預(yù)警系統(tǒng)的人群比有預(yù)警系統(tǒng)的脆弱性高，等等。因此，洪水風(fēng)險為洪水概率和該概率下洪水損失的函數(shù)，而洪水損失為暴露性和脆弱性的函數(shù)。洪水發(fā)生的可能性、承災(zāi)體的暴露性和脆弱性為構(gòu)成洪水風(fēng)險的三要素，缺一則無洪水風(fēng)險。

洪水風(fēng)險程度通常采用承災(zāi)體的洪水期望損失衡量：

式中，p為洪水發(fā)生概率；D是洪水發(fā)生概率為p時的損失；i為典型概率序列值。

可見，洪水風(fēng)險管理不外乎采取三類方法，即降低致災(zāi)洪水發(fā)生的可能性、承災(zāi)體的暴露性和脆弱性。

降低致災(zāi)洪水發(fā)生的可能性主要通過調(diào)控洪水、改變孕災(zāi)環(huán)境和洪水運動方式實現(xiàn)，例如上游水土保持，修建堤防、水庫、分洪道、排水管網(wǎng)，設(shè)置蓄滯洪區(qū)等；減少承災(zāi)體的暴露性主要通過土地管理和建設(shè)管理實現(xiàn)，例如劃分禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)，規(guī)定建筑物基礎(chǔ)達(dá)到特定高程 （如100年一遇洪水位）；降低承災(zāi)體的脆弱性主要通過推行建筑物防水（耐水）設(shè)計建設(shè)規(guī)范和應(yīng)急管理等措施實現(xiàn)，例如對洪水可能淹沒區(qū)內(nèi)建筑物的建筑材料和結(jié)構(gòu)設(shè)計進(jìn)行規(guī)范，建設(shè)洪水預(yù)報預(yù)警避難系統(tǒng)，提高搶險、自救、救生、防疫能力及災(zāi)后恢復(fù)重建能力等。

2.洪水風(fēng)險圖

與洪水風(fēng)險和洪水風(fēng)險管理相關(guān)的許多信息可通過圖形直觀地表現(xiàn)。這種表現(xiàn)形式既可輔助決策者、管理部門和管理人員、社會公眾有效地了解洪水風(fēng)險狀況，支持或引導(dǎo)其采取合理的應(yīng)對行動，也是社會公眾和各利益相關(guān)者針對洪水風(fēng)險問題和洪水風(fēng)險管理措施進(jìn)行溝通、交流、協(xié)調(diào)的最直接手段。

目前，世界各國編制的洪水風(fēng)險圖包括：①表現(xiàn)洪水風(fēng)險或某一風(fēng)險要素的圖件，例如洪水淹沒范圍圖、洪水淹沒特征（淹沒水深、淹沒流速、淹沒歷時、前鋒到達(dá)時間）分布圖、承災(zāi)體脆弱性圖、洪水損失分布圖等；②表現(xiàn)洪水管理措施的圖件，例如洪水保險費率圖、洪水風(fēng)險區(qū)劃圖、避洪轉(zhuǎn)移圖等。

綜合上述圖件所表現(xiàn)信息的特點可見，洪水風(fēng)險圖是直觀表現(xiàn)洪水風(fēng)險（或風(fēng)險要素）信息空間分布和洪水管理信息的地圖的總稱。

3.洪水風(fēng)險圖的類型

國際上，通常將上述定義的洪水風(fēng)險圖統(tǒng)稱為洪水圖（Flood Map），并細(xì)分為表現(xiàn)洪水淹沒特征 （淹沒水深、淹沒流速、淹沒歷時、前鋒到達(dá)時間等）的洪水危險圖 （Flood Hazard Maps），表現(xiàn)承災(zāi)體脆弱性的脆弱性圖（Vulnerability Maps），表現(xiàn)損失情況的洪水損失圖 （Damage Maps），規(guī)范土地利用的洪水區(qū)劃圖（Flood Zone Maps），支撐洪水保險的洪水保險圖（Insurance Maps），指導(dǎo)人員安全轉(zhuǎn)移的避洪轉(zhuǎn)移圖（Evacuation Maps）等等。

我國目前對洪水風(fēng)險圖有兩種平行的分類方式：其一是根據(jù)表現(xiàn)信息的特點將洪水風(fēng)險圖分為兩種，即表現(xiàn)洪水風(fēng)險特征的基本圖和表現(xiàn)洪水管理措施的專題圖；二是根據(jù)受洪水威脅區(qū)域的特征將洪水風(fēng)險圖分為防洪（潮）保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)、水庫、城市洪水風(fēng)險圖等（圖1）。

4.洪水風(fēng)險圖的用途

洪水風(fēng)險圖是建立洪水風(fēng)險管理制度，開展洪水風(fēng)險管理的基礎(chǔ)和依據(jù)，其應(yīng)用領(lǐng)域主要包括以下幾個方面：

①防洪區(qū)土地管理。以洪水區(qū)劃圖或不同頻率淹沒范圍圖的形式，劃定禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)，輔助城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局和建設(shè)項目合理選址，支持洪水影響評價工作的開展，達(dá)到合理規(guī)避洪水風(fēng)險、避免盲目侵占洪水風(fēng)險區(qū)，減輕生命財產(chǎn)損失的目的。

②洪水應(yīng)急管理。以避洪轉(zhuǎn)移圖的形式，輔助應(yīng)急管理部門組織群眾安全轉(zhuǎn)移或引導(dǎo)公眾采取合理的避洪轉(zhuǎn)移行動；以洪水淹沒范圍、水深、到達(dá)時間、淹沒歷時、洪水損失圖等形式，輔助有關(guān)部門制定相應(yīng)的防洪應(yīng)急預(yù)案，提升應(yīng)急響應(yīng)行動的合理性、科學(xué)性和時效性。

③防洪規(guī)劃。通過各種防洪措施或其組合方案實施前后洪水淹沒特征圖對比的方式，既可直觀評判防洪措施減災(zāi)和保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果，提高防洪規(guī)劃的合理性和有效性，又能促進(jìn)決策者、規(guī)劃者和社會公眾對防洪措施建設(shè)必要性和可行性進(jìn)行有效地溝通，達(dá)成共識，推進(jìn)防洪規(guī)劃的認(rèn)可和審批。

④洪水保險。以洪水保險費率圖的形式，直觀表現(xiàn)洪水淹沒特征、資產(chǎn)類型與保險費率之間的關(guān)系，保證洪水保險的合理、公正，推進(jìn)洪水保險制度的實施，同時激勵引導(dǎo)資產(chǎn)所有者采取合理的措施，提高資產(chǎn)防洪性能，規(guī)避洪水。

⑤強化風(fēng)險意識。以簡明易懂的方式發(fā)布洪水風(fēng)險圖，公示洪水風(fēng)險，宣傳洪水風(fēng)險和減災(zāi)知識，強化公眾的洪水風(fēng)險意識，促進(jìn)公眾自覺、合理地采取減輕風(fēng)險及規(guī)避風(fēng)險的行動，推動防洪減災(zāi)的社會化和全民化。

圖1 我國洪水風(fēng)險圖的分類

二、國外洪水風(fēng)險圖的編制與應(yīng)用

1.美國

美國自20世紀(jì)50年代開始編制風(fēng)險圖，是世界上最早編制洪水風(fēng)險圖的國家，目前基本完成了全國洪泛區(qū)的洪水風(fēng)險圖編制，隨著技術(shù)進(jìn)步、資料充實和水文、社會經(jīng)濟(jì)、下墊面等情況的變化，編制工作仍在不斷擴(kuò)展、改進(jìn)和更新之中。

20世紀(jì)60年代是美國洪水風(fēng)險圖編制與應(yīng)用的探索階段，根據(jù)1960年《防洪法》和眾議院1966年《國家洪水災(zāi)害統(tǒng)一管理規(guī)劃》（即 “465號文件”），勾畫洪泛區(qū)邊界，用于洪泛區(qū)管理。20世紀(jì)70－90年代是全面編制和應(yīng)用階段，根據(jù)1968年《洪水保險法》、1973年 《防洪法》和1977年“11988號總統(tǒng)令”，以及各州的相關(guān)法規(guī)，聯(lián)邦政府和各州縣陸續(xù)完成了不同頻率（最高到500年一遇）洪水危險圖、100年一遇洪泛區(qū)的洪水保險費率圖和洪水區(qū)劃圖的編制，用于洪泛區(qū)土地管理、洪水保險、建筑物建設(shè)管控、行洪通道保持、避洪轉(zhuǎn)移和公眾洪水風(fēng)險意識普及等方面。20世紀(jì)90年代至今，根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急管理署電子風(fēng)險圖編制計劃，形成電子化風(fēng)險圖圖件，進(jìn)一步提高了洪水風(fēng)險圖管理與應(yīng)用效率。隨著計算方法的改進(jìn)、計算機技術(shù)發(fā)展和地理信息數(shù)據(jù)精度的提高，美國的洪水風(fēng)險圖仍在持續(xù)更新，其應(yīng)用也在向應(yīng)急管理、洪泛區(qū)生態(tài)保護(hù)、建設(shè)項目洪水影響評價等領(lǐng)域不斷擴(kuò)展。

美國風(fēng)險圖的編制和認(rèn)定程序如下：數(shù)據(jù)采集（主要是地形資料、水工建筑物、水文資料、地質(zhì)資料、土壤資料、水文地質(zhì)資料、歷史洪水及實際淹沒記錄等）；數(shù)學(xué)模型選?。粩?shù)學(xué)模型建立；數(shù)學(xué)模型驗證；100年一遇及其他頻率洪水的模擬計算；行洪道確定；100年一遇洪水風(fēng)險圖初稿編制及其他頻率洪水邊界劃定；風(fēng)險圖公示及聽證；100年一遇洪水風(fēng)險圖終稿確認(rèn)與發(fā)布等。

美國聯(lián)邦法律規(guī)定的洪水風(fēng)險圖用途主要包括兩個方面：支撐洪水保險政策的實施和洪泛區(qū)土地開發(fā)及建設(shè)行為的管理。

出于公平原則和加速災(zāi)后恢復(fù)重建考慮，美國聯(lián)邦相關(guān)法律要求凡是在洪泛區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)主，應(yīng)當(dāng)根據(jù)洪水保險費率圖購買洪水保險，分擔(dān)洪水風(fēng)險。若不購買，一是得不到購房所需的貸款，二是一旦被淹將得不到政府的災(zāi)害救助。

為規(guī)范洪水區(qū)內(nèi)土地開發(fā)和建設(shè)行為，合理規(guī)避洪水風(fēng)險，避免人為增加和轉(zhuǎn)移洪水風(fēng)險，聯(lián)邦法律規(guī)定：①禁止侵占洪水風(fēng)險圖中劃定的行洪道。聯(lián)邦政府界定的行洪道為將100年一遇天然洪水兩岸淹沒邊界相向縮窄，當(dāng)河道水面線抬升1 ft（大約30 cm，下同）所得的河道寬度為行洪道范圍，有些州則規(guī)定100年一遇洪泛區(qū)即為行洪道范圍。該行洪道類似于我國《防洪法》中的“河道管理范圍”。②凡是在洪水風(fēng)險圖中劃定的100年一遇洪泛區(qū)內(nèi)新建建筑物，其地基高程至少應(yīng)高于100年一遇洪水位1 ft。理論上，房基的填高將引起當(dāng)?shù)?00年一遇的洪水位的升高，為了避免土地開發(fā)對周圍地區(qū)造成不利影響（不抬高洪水位），開發(fā)商必須在附近開挖容積等于或大于填土體積的蓄水池加以補償，對于滿足這一要求的建筑物，業(yè)主可不再購買洪水保險。對于新建的學(xué)校、醫(yī)院等重要公共設(shè)施以及危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)，除需進(jìn)行蓄洪容積補償外，其地基高程則應(yīng)高于500年一遇洪水位?？傊?，任何土地開發(fā)、變更項目都不能對其周圍和上下游的防洪有負(fù)面影響：既不能抬高100年一遇洪水的水位，也不能擴(kuò)大100年一遇洪水的淹沒范圍。

2.日本

日本從20世紀(jì)80年代開始研究探索洪水風(fēng)險圖的編制與應(yīng)用，在21世紀(jì)初，形成編制技術(shù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，2005年修改《水防法》，要求各級政府以指導(dǎo)避洪轉(zhuǎn)移為重點編制洪水風(fēng)險圖，并發(fā)送到每一住戶。由于有法律保障，日本洪水風(fēng)險圖編制工作開展順利，到2010年基本了完成全國洪水風(fēng)險圖編制。洪水風(fēng)險圖主要類型是避洪轉(zhuǎn)移圖，用于指導(dǎo)避洪轉(zhuǎn)移和明確安置地點，圖中詳細(xì)標(biāo)注有防災(zāi)、避難的注意事項。

日本洪水風(fēng)險圖編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要包括《洪水災(zāi)害圖編制指南》《淹沒區(qū)域圖編制導(dǎo)則》《中小河流淹沒區(qū)域圖編制導(dǎo)則》等，其洪水風(fēng)險圖編制量級一律取為相應(yīng)河流的設(shè)計暴雨所對應(yīng)的防御標(biāo)準(zhǔn)洪水（稱之為“基本高水”），除根據(jù)歷史洪水?dāng)?shù)據(jù)編制“既往洪水淹沒圖”外，洪水分析統(tǒng)一采用水力學(xué)方法。

3.歐盟和其他國家

借鑒美國洪水風(fēng)險圖編制與應(yīng)用經(jīng)驗，歐洲各國根據(jù)各自的洪水風(fēng)險管理具體需求，從20世紀(jì)80年代起相繼制定法規(guī)，開展洪水風(fēng)險圖編制，并將其用于防洪減災(zāi)規(guī)劃、風(fēng)險評估、土地管理、洪水保險、避洪轉(zhuǎn)移、公眾參與及洪水風(fēng)險意識普及等方面。2007年歐盟頒布《洪水風(fēng)險評估與風(fēng)險管理指令》，要求各成員國于2013年編制完成洪水風(fēng)險圖，并據(jù)此在2015年編制完成洪水風(fēng)險管理規(guī)劃，全面推行洪水風(fēng)險管理。

進(jìn)入21世紀(jì)后，亞洲的韓國、泰國、印度、越南、菲律賓等國家也陸續(xù)開始編制并發(fā)布洪水風(fēng)險圖，用于規(guī)范土地開發(fā)、應(yīng)急管理和強化公眾洪水風(fēng)險意識等。

可見，根據(jù)洪水風(fēng)險管理需求，明確洪水風(fēng)險圖的用途并通過立法加以推進(jìn)，是各國洪水風(fēng)險圖得以實際應(yīng)用、發(fā)揮應(yīng)有減災(zāi)效益的關(guān)鍵。

三、我國洪水風(fēng)險圖編制與應(yīng)用

1984年，中國水利水電科學(xué)研究院與水利部海河水利委員會合作開發(fā)了永定河泛區(qū)二維非恒定流洪水?dāng)?shù)值模擬模型，進(jìn)行了永定河泛區(qū)洪水演進(jìn)計算和分析，并據(jù)此繪制了我國第一張洪水風(fēng)險圖。此后隨著計算方法和洪水模擬技術(shù)的不斷改進(jìn)和完善，在水利部和地方政府的支持下，有關(guān)研究、規(guī)劃和設(shè)計單位，開展了防洪保護(hù)區(qū)、洪泛區(qū)、城市、潰壩等各種類型洪水風(fēng)險圖編制的研究和探索。

1997年，國家防汛抗旱總指揮部辦公室（下文簡稱“國家防辦”）提出了編制洪水風(fēng)險圖的路線圖：首先根據(jù)歷史洪水 （主要是20世紀(jì)發(fā)生的最大洪水）資料勾畫出各流域洪水風(fēng)險（淹沒）區(qū)域，該工作在當(dāng)年即告完成；其次進(jìn)行洪水?dāng)?shù)值模擬計算，據(jù)此繪制我國防洪區(qū)相對精細(xì)的洪水風(fēng)險圖；在此基礎(chǔ)上，針對各類洪水建立不同尺度的洪水仿真模型，以便針對變化的情況隨時更新信息，對洪水風(fēng)險信息進(jìn)行動態(tài)管理，并為防汛決策提供實時洪水分析和洪水演進(jìn)動態(tài)展示服務(wù)。

為給全國洪水風(fēng)險圖制作提供范本，作為路線圖第二階段工作的組成部分之一，1997年，國家防辦選擇了兩個典型區(qū)域：北江大堤保護(hù)區(qū)和荊江分洪區(qū)，開展試點研究，以形成洪水風(fēng)險圖制作的成套技術(shù)，包括建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，研制數(shù)據(jù)前后處理模塊、規(guī)范的洪水分析模型、損失評估模型，開發(fā)洪水風(fēng)險的電子展示技術(shù)，設(shè)計避難方案，研建避難系統(tǒng)等。兩個試點首次引入了GIS技術(shù)，使得洪水風(fēng)險信息的處理和展示更為便捷、直觀和靈活。這種基于GIS的洪水風(fēng)險圖制作系統(tǒng)的建立，使我國風(fēng)險圖表達(dá)方式實現(xiàn)了與國際先進(jìn)水平同步。

與此同時，為規(guī)范全國洪水風(fēng)險圖的制作，國家防辦于1997年發(fā)布了《洪水風(fēng)險圖制作綱要》，要求各地在洪水風(fēng)險圖制作工作中參照執(zhí)行；1999年組織編寫了《洪水風(fēng)險圖推廣計劃大綱》，明確了編制范圍，組織形式，經(jīng)費預(yù)算，推廣步驟，審查、頒布與更新、管理和使用等事項。但因根據(jù)初步測算，全國洪水風(fēng)險圖制作的總成本約20億元，在當(dāng)時條件下難以籌措，使得該推廣計劃暫時擱淺。

1998年開始的新一輪防洪規(guī)劃正式將洪水風(fēng)險圖概念用于防洪工作實際。規(guī)劃中，各流域都不同程度地進(jìn)行了現(xiàn)狀和規(guī)劃水平年的洪水風(fēng)險估算，一些流域還粗略勾畫了以淹沒頻率表征的現(xiàn)狀和未來的洪水淹沒范圍圖。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著洪水風(fēng)險管理理念的確立，國家防辦在總結(jié)我國20年洪水風(fēng)險圖制作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2005年發(fā)布了 《洪水風(fēng)險圖編制導(dǎo)則（試行）》，用于指導(dǎo)全國洪水風(fēng)險圖的編制工作。

2004—2013年，國家防辦先后利用防汛資金和水利基建前期經(jīng)費在全國范圍內(nèi)開展了三次洪水風(fēng)險圖編制試點，與此同時，部分省、直轄市，例如浙江省、福建省、湖北省、北京市、上海市等，也陸續(xù)開展了洪水風(fēng)險圖編制的探索和應(yīng)用實踐，取得了如下成果：①建立了以水利部、流域和省（自治區(qū)、直轄市）防辦為主體的洪水風(fēng)險圖編制組織管理體系；②基本形成了以 《洪水風(fēng)險圖編制導(dǎo)則》（SL 483—2010）、《洪水風(fēng)險圖編制技術(shù)細(xì)則》、《洪水風(fēng)險圖編制費用測算方法》、《洪水風(fēng)險圖管理辦法》等為主體的規(guī)范制度體系；③建立了以洪水分析模型、洪水損失評估模型、洪水風(fēng)險圖繪制系統(tǒng)和管理系統(tǒng)為核心的標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)體系；④開展了防洪（潮）保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)、洪泛區(qū)、城市、山丘區(qū)、水庫等各種類型洪水風(fēng)險圖的編制實踐，探索了適合我國國情和實際需要的洪水風(fēng)險圖編制方法、程序、表現(xiàn)形式和具體應(yīng)用，為全面開展洪水風(fēng)險圖編制和應(yīng)用工作積累了豐富經(jīng)驗；⑤初步形成了洪水風(fēng)險圖編制技術(shù)力量。

2011年，國務(wù)院常務(wù)會議通過《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質(zhì)災(zāi)害防御和綜合整治總體規(guī)劃》，明確要求“選擇基礎(chǔ)條件較好的防洪保護(hù)區(qū)、蓄滯洪區(qū)及重點防洪城市，編制不同量級洪水的洪水風(fēng)險圖，開展洪水風(fēng)險區(qū)劃；編制洪水避難轉(zhuǎn)移圖，開展洪水風(fēng)險意識宣傳和培訓(xùn)”。

按照上述《總體規(guī)劃》，2013年水利部、財政部下發(fā)《全國山洪災(zāi)害防治項目實施方案 （2013—2015年）》，要求進(jìn)一步完善洪水風(fēng)險圖編制與應(yīng)用的技術(shù)、規(guī)范和制度，編制防洪重點地區(qū)洪水風(fēng)險圖及避洪轉(zhuǎn)移圖，開展洪水風(fēng)險區(qū)劃圖試點，標(biāo)志著我國洪水風(fēng)險圖編制工作正式開始。

■鏈接

?什么是洪水風(fēng)險圖？

洪水風(fēng)險圖是直觀表示洪水風(fēng)險（或風(fēng)險要素）信息空間分布和洪水管理信息的地圖。

?洪水風(fēng)險圖包含哪些信息？

自然地理信息：水系、陸地等。

社會經(jīng)濟(jì)信息：居民地、道路、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、行政區(qū)界等。

水利工程信息：堤防、大壩、涵閘、泵站、分洪道、蓄滯洪區(qū)等。

洪水風(fēng)險信息：淹沒范圍、淹沒水深、洪水流速、到達(dá)時間、淹沒歷時、易損性、損失等空間分布。同一幅圖中通常表現(xiàn)的是單一風(fēng)險要素。其中，淹沒水深、特征點流速和洪水到達(dá)時間等值線可在一幅圖中同時展現(xiàn)。

洪水風(fēng)險管理信息 （在專題圖中表現(xiàn)）：轉(zhuǎn)移方向或路線、安置區(qū)，洪水風(fēng)險區(qū)劃、洪水保險費率分區(qū)等。除避洪轉(zhuǎn)移圖中以洪水淹沒水深的簡明分布為背景外，洪水管理信息基于洪水風(fēng)險形成，專題圖中基本無需表現(xiàn)洪水風(fēng)險要素。

說明信息：圖例、洪水來源、洪水特征值、邊界條件、淹沒面積、淹沒社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、潰口尺度等的圖表、文字說明。

輔助信息：指北針、比例尺、洪水分析方法、發(fā)布單位、編制時間等。

?洪水風(fēng)險圖有哪些使用者？

洪水風(fēng)險圖有很多潛在的用戶，可以供公眾使用，增強防災(zāi)意識，引導(dǎo)避洪轉(zhuǎn)移和安置，合理選擇開發(fā)建設(shè)場所，采取資產(chǎn)自保措施（抬高基礎(chǔ)、建筑物或水敏設(shè)備防水、臨時封堵建筑物可能進(jìn)水的口門等）；也可以供機構(gòu)用戶（各級政府及行業(yè)部門、公共事業(yè)單位、保險業(yè)等）用于政府決策、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、防洪規(guī)劃、應(yīng)急管理規(guī)劃、洪水保險等領(lǐng)域。

因洪水風(fēng)險管理應(yīng)用的政策法規(guī)體系尚不健全，目前我國洪水風(fēng)險圖的使用者還局限于防汛指揮機構(gòu)和水利部門，應(yīng)用范圍和領(lǐng)域都十分有限。

?洪水風(fēng)險圖的編制范圍如何確定？

洪水風(fēng)險圖的用途是支撐洪水風(fēng)險政策和措施的推行與實施，因此編制范圍應(yīng)與洪水風(fēng)險具體政策、措施所涉及的洪水可能的威脅區(qū)域一致。目前，在我國有關(guān)法規(guī)政策中已明確的洪水風(fēng)險圖用途主要有輔助避洪搶險、蓄滯洪區(qū)管理和洪水影響評價等方面。

對于蓄滯洪區(qū)，邊界已定，其編制范圍基本明確；對于防洪搶險，則需要編制超標(biāo)準(zhǔn)洪水的風(fēng)險圖，對于洪水影響評價，一般而言洪水量級不超過100年一遇。

考慮到未來洪水風(fēng)險圖可能的應(yīng)用，我國洪水風(fēng)險圖編制的基本范圍至少應(yīng)覆蓋為100年一遇洪水（含暴雨和風(fēng)暴潮）淹沒區(qū)，對于防洪標(biāo)準(zhǔn)超過100年一遇的區(qū)域，則需編制與工程防洪標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)量級的洪水淹沒范圍的洪水風(fēng)險圖，為稀遇洪水的應(yīng)對和防洪搶險提供信息支撐。

截至2016年，通過全國重點地區(qū)洪水風(fēng)險圖編制項目的實施，編制修訂了 《洪水風(fēng)險圖編制技術(shù)細(xì)則》《避洪轉(zhuǎn)移圖編制技術(shù)要求》《洪水風(fēng)險圖地圖數(shù)據(jù)分類、編碼與數(shù)據(jù)表結(jié)構(gòu)》《洪水風(fēng)險圖制圖技術(shù)要求》《洪水風(fēng)險圖成果提交要求》《洪水風(fēng)險圖成果匯總集成規(guī)范》《流域、省級洪水風(fēng)險圖管理與應(yīng)用系統(tǒng)技術(shù)要求》《洪水風(fēng)險圖地圖服務(wù)接口規(guī)范》《洪水風(fēng)險圖編制費用測算方法（試行）》《洪水風(fēng)險圖應(yīng)用與管理辦法》等規(guī)范性技術(shù)及管理文件，形成了涵蓋河道洪水、潰壩洪水、內(nèi)澇和風(fēng)暴潮等多種洪澇類型的通用化洪水分析軟件，開發(fā)了洪水影響分析與洪水損失評估模型和基于GIS數(shù)據(jù)模型驅(qū)動的洪水風(fēng)險圖繪制通用系統(tǒng)，采用水力學(xué)方法編制了所有重點防洪保護(hù)區(qū)、重要及一般蓄滯洪區(qū)、主要江河洪泛區(qū)、半數(shù)以上重要及重點城市的洪水風(fēng)險圖，覆蓋面積50萬km2，約占我國全部防洪區(qū)面積的48%，初步具備了在上述區(qū)域推行洪水風(fēng)險管理的風(fēng)險信息條件。

在洪水風(fēng)險圖編制的同時，一些政府部門和科研單位結(jié)合實際工作，積極探索洪水風(fēng)險圖的應(yīng)用。

1999年美國FM保險公司與中國水科院合作，針對洪水保險需求，編制了上海市洪水風(fēng)險圖，截至目前，根據(jù)該圖FM保險公司除為5 000多家國外企業(yè)提供洪水保險外，還為許多企業(yè)的防洪自保措施（如抬高廠房基礎(chǔ)、選取設(shè)備及產(chǎn)品安放位置、設(shè)置防洪擋板等）提供洪水風(fēng)險信息支持。

在最新一輪全國防洪規(guī)劃中，各流域根據(jù)歷史洪水淹沒資料，結(jié)合現(xiàn)狀洪水特性和防洪能力，編制了防御對象洪水的淹沒狀況圖，在此基礎(chǔ)上水規(guī)總院編制了洪水淹沒區(qū)單位面積洪水期望損失圖，以此支撐防洪工程措施和非工程措施的選擇、布局和安排。

上海市在洪水風(fēng)險信息公示方面進(jìn)行了積極探索。2010年世博會期間，上海市公示了世博園區(qū)的洪水風(fēng)險圖，為世博會的管理者和觀眾了解該區(qū)域可能的洪水風(fēng)險，以及一旦發(fā)生洪水，如何采取合理的應(yīng)急行動提供參考依據(jù)。

我國洪水風(fēng)險圖在防汛搶險和洪水應(yīng)急管理中的應(yīng)用也日趨廣泛，如2010年唱凱堤潰決后應(yīng)急繪制的淹沒范圍圖，為管理人員和有關(guān)部門了解洪水情況，部署救災(zāi)工作提供了支持；2010年溫泉水庫發(fā)生險情后，給出了水庫下游的洪水淹沒情況，為可能的危險區(qū)采取應(yīng)急搶護(hù)和群眾轉(zhuǎn)移提供了依據(jù)；2013年黑龍江干流潰堤后，成為災(zāi)民安置和制定返遷計劃的基礎(chǔ)之一；北京、上海、武漢、寧波等地利用重點地區(qū)洪水風(fēng)險圖編制項目建立的模型和相關(guān)圖件成果，開展暴雨內(nèi)澇實時分析，公示內(nèi)澇淹沒信息，為內(nèi)澇應(yīng)急處置及防御提供信息；各省級和流域機構(gòu)防汛指揮機構(gòu)根據(jù)洪水風(fēng)險圖成果修編應(yīng)急預(yù)案等。

然而，由于用途不明確并缺乏相應(yīng)的法規(guī)支撐，使得我國洪水風(fēng)險圖針對性不夠強，洪水風(fēng)險圖編制的可持續(xù)性難以保證，洪水風(fēng)險圖應(yīng)用的法律依據(jù)不足，應(yīng)用深度和廣度都面臨嚴(yán)重制約。

四、結(jié)語和建議

自然地理條件特殊，人口眾多，發(fā)展壓力大，以及受洪水威脅地區(qū)往往是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心地帶的現(xiàn)實狀況，使得我國洪澇災(zāi)害頻發(fā)，影響范圍廣，損失嚴(yán)重，因此被形象地稱之為“心腹之患”。在此背景下，侵占洪水高風(fēng)險區(qū)、阻礙河道行洪、填埋排澇通道和洪澇蓄滯空間、盲目提高防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)移洪水風(fēng)險、忽視洪水風(fēng)險無序建設(shè)等不合理行為仍普遍存在，導(dǎo)致洪澇風(fēng)險程度進(jìn)一步增大。盡管有關(guān)部門和社會各界早在21世紀(jì)初對開展洪水風(fēng)險綜合管理已達(dá)成共識，但缺少實際行動，推動乏力。

洪水風(fēng)險信息及其圖形表達(dá)，即洪水風(fēng)險圖，是開展洪水風(fēng)險綜合管理的依據(jù)和基礎(chǔ)，對洪水風(fēng)險管理具體措施推行意義重大，已被世界各國洪水風(fēng)險管理實踐所反復(fù)證實。

洪水風(fēng)險管理是政府行為，法律是政府行為的基本保障，法律缺位和無法可依已經(jīng)成為我國推行洪水風(fēng)險管理的最主要的短板和關(guān)鍵性制約因素，通過立法明確洪水風(fēng)險管理措施（如防洪區(qū)土地管理、洪水保險等），并據(jù)此界定洪水風(fēng)險圖的用途和表現(xiàn)方式，是我國洪水風(fēng)險圖編制與應(yīng)用工作得以順利推進(jìn)的根本保證和唯一途徑?！?/p>

責(zé)任編輯 馬穎卓

A brief introduction on drawing and app lication of flood risk map

Xiang Liyun

Flood risk map is the genetic term ofmaps that directly present the spatial distribution of flood risks(or risk elements)and flood management information.It is the basis and foundation for flood risk management system and its implementation.The paper introduces the types of flood risk map and utilization,with summaries of flood risk map practices in US,Japan and European countries,and reviews the agenda,results and current challenges faced by China in this regards.Suggestion that flood riskmanagementmeasures should be clarified is proposed.

flood riskmap;drawing;result application;lack of legislation

TV877+TV122

：B

：1000-1123（2017）05-0009-05

2016-12-16

向立云，教授級高級工程師，減災(zāi)中心副主任。

全國重點地區(qū)洪水風(fēng)險圖編制項目；國家重點研發(fā)計劃項目（2016YFC0803107；2016YFC0803109）。