周 敏

著力推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)深化地方政府管理模式改革
——對(duì)株洲市權(quán)力清單制度的調(diào)研與思考

周 敏

政府管理模式改革是一個(gè)常談常新的話題，更是一個(gè)持續(xù)性工程。十八屆三中全會(huì)提出要建設(shè)權(quán)力清單制度是地方政府和行政機(jī)關(guān)改革的新舉措，是政府管理模式改革的有益嘗試。株洲是湖南省第一個(gè)公布清單制度的市級(jí)單位，在權(quán)力清單制度的制定過(guò)程和方式方法上，對(duì)湖南省其他地區(qū)具有典型的指導(dǎo)意義。但是，我們也必須看到株洲權(quán)力清單制度仍處在探索階段，在制定、落實(shí)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)上仍需要不斷完善相關(guān)配套制度，才能真正深化政府管理模式改革。

權(quán)力清單制度；政府管理；模式改革

2014年3月，國(guó)務(wù)院審批制度改革辦公室在中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)上公開(kāi)了國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)匯總清單，這一清單的公布開(kāi)啟了全面深化改革背景下的行政審批制度改革。2016年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，進(jìn)行權(quán)力清單制度建設(shè)可以說(shuō)是對(duì)政府公權(quán)力的一場(chǎng)自我革命，對(duì)推進(jìn)政府管理改革具有重要意義。

一、權(quán)力清單制度與政府管理改革

2014年9月10日，李克強(qiáng)總理出席2014年夏季達(dá)沃斯的開(kāi)幕式并致辭，第一次提出了“三個(gè)清單”的概念。權(quán)力清單作為其中的重要組成部分指的是要明確政府該做什么，要做到“法無(wú)授權(quán)不可為”，防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行為人民、為大眾服務(wù)的職責(zé)。從權(quán)力清單制度提出的現(xiàn)實(shí)背景來(lái)看，政府此次的管理改革是各級(jí)政府為了解決新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)等發(fā)展問(wèn)題，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的多變而進(jìn)行的一場(chǎng)在政府部門(mén)自身職能定位、管理方式、工作方法上的創(chuàng)造性調(diào)整變革；從權(quán)力清單制度提出的工具性來(lái)看，政府此次的管理改革目的在于通過(guò)“全面清權(quán)、減權(quán)放權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)配權(quán)、公開(kāi)曬權(quán)、依法行權(quán)”建立和不斷完善權(quán)力清單制度，規(guī)范政府行為，進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系。

（一）權(quán)力清單制度

黨的十八屆三中全會(huì)提出“科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”的政府管理目標(biāo)，并指出要“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。隨著權(quán)力清單制度地方探索性實(shí)踐的開(kāi)展，它被賦予了更高更廣更深的意義。

權(quán)力清單，指的是各級(jí)政府及各政府部門(mén)通過(guò)清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)等方式，對(duì)本單位的政府公權(quán)力進(jìn)行清理，并以清單形式公布。而權(quán)力清單制度，則不同于權(quán)力清單，它包含著更廣泛、更深刻的內(nèi)容。第一，權(quán)力清單制度將公權(quán)力的設(shè)置及邊界作為前提。在我國(guó)，以行政主導(dǎo)的法律體系長(zhǎng)期存在，行政機(jī)關(guān)單位不僅具有制定行政法規(guī)的立法權(quán)，同時(shí)還具有解釋權(quán)，這種獨(dú)具中國(guó)特色的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，讓市場(chǎng)主體和社會(huì)主體在日常生活中難以適用。權(quán)力清單制度將各級(jí)政府和各政府部門(mén)的權(quán)力用清單的方式公布，厘清了公權(quán)力的邊界；第二，權(quán)力清單制度將公權(quán)力的公開(kāi)運(yùn)行作為基礎(chǔ)。權(quán)力清單制度不僅包括對(duì)權(quán)力清單的制定，同時(shí)還包括權(quán)力清單的運(yùn)行過(guò)程，這對(duì)推進(jìn)政府部門(mén)的政務(wù)公開(kāi)、依法行政、預(yù)防腐敗具有重要意義。隨著權(quán)力清單制度建設(shè)的進(jìn)一步完善，對(duì)各部門(mén)的清單不僅僅要求進(jìn)行職能公布，同時(shí)還要求對(duì)實(shí)施程序進(jìn)行公布，減少了市場(chǎng)主體和社會(huì)主體在進(jìn)行行政審批過(guò)程中的手續(xù)和時(shí)間；第三，權(quán)力清單制度將公民對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督及評(píng)價(jià)作為標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)力清單制度的建立和實(shí)施目的在于厘清各級(jí)政府及各政府部門(mén)權(quán)力邊界，不斷提高政府為市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的辦事效率。因此，公民對(duì)于公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督及評(píng)價(jià)具有決定性的作用。一方面，公民有權(quán)對(duì)政府權(quán)力清單的公布和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，對(duì)政府權(quán)力清單的實(shí)施過(guò)程和實(shí)施效果，作為受眾，公民的反饋是最好的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）權(quán)力清單制度對(duì)政府管理改革的作用

政府“三個(gè)清單”的推進(jìn)，有利于促進(jìn)政府權(quán)力運(yùn)行的法制化、協(xié)同化與透明化。建立和完善權(quán)力清單制度，能夠使政府權(quán)力的實(shí)施變得更加的制度化，使政府的權(quán)力限定變得更加的透明，建立和完善行政權(quán)力清單制度是深化行政體制改革的關(guān)鍵性一步，也促使了政府管理模式和管理方式的革新。

首先，權(quán)力清單制度建設(shè)旨在用法律規(guī)范政府行政權(quán)力，規(guī)范政府用權(quán)行為，有助于推進(jìn)“法治政府”的建設(shè)。法治政府是我國(guó)所追求的一項(xiàng)重要任務(wù)，法治政府的構(gòu)建需要建立在嚴(yán)格的法律體系基礎(chǔ)上，將政府的權(quán)力限制在法律允許的范圍內(nèi)，政府需要依據(jù)法律的要求行使各項(xiàng)權(quán)力，杜絕權(quán)力的濫用。在之前，我國(guó)行政權(quán)力交叉大、自主裁量權(quán)大。通過(guò)法律法規(guī)確定行政機(jī)關(guān)單位權(quán)力，并以清單的方式對(duì)公民進(jìn)行公布，更體現(xiàn)出“法大于人”的理念。權(quán)力清單將政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的界限變得明確，使政府行政人員明確自己的權(quán)力以及權(quán)力執(zhí)行范圍，對(duì)“法治政府”的建設(shè)具有推動(dòng)作用。

其次，權(quán)力清單制度建設(shè)進(jìn)一步規(guī)范了政府行政權(quán)力，有助于推進(jìn)政府治理與社會(huì)治理的協(xié)同發(fā)展。權(quán)力清單制度建設(shè)作為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，對(duì)推動(dòng)政府治理模式的轉(zhuǎn)變具有重要意義。政府治理模式的轉(zhuǎn)變，第一步就是要將政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系厘清：一方面，把權(quán)力界限厘清。將政府該管的事情管好，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能解決好的事情歸于市場(chǎng)管理，將社會(huì)能自治管理的事情交予社會(huì)管好。另一方面，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)治理的協(xié)同發(fā)展。將政府權(quán)力運(yùn)行與社會(huì)自我管理相結(jié)合，將政府權(quán)力運(yùn)行與基層組織權(quán)力運(yùn)行相結(jié)合。權(quán)力清單制度把政府行政權(quán)力用清單的形式列出并公布，進(jìn)一步厘清了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)力邊界，對(duì)“協(xié)同型政府治理模式”具有推動(dòng)作用。

再次，權(quán)力清單制度建設(shè)是對(duì)政府管理水平的一次考驗(yàn)，有助于推動(dòng)“陽(yáng)光政府”的建設(shè)。權(quán)力清單制度的建設(shè)是政務(wù)公開(kāi)制度的新舉措，是政府部門(mén)管理水平的有效嘗試。政府的權(quán)力及權(quán)力的執(zhí)行過(guò)程變得公開(kāi)透明，其實(shí)就是為了提升政府為人民服務(wù)的能力，這是建設(shè)“陽(yáng)光政府”的需要，也是和諧政府與人民關(guān)系的要求。權(quán)力清單要求政府將政府部門(mén)權(quán)力范圍向社會(huì)公開(kāi)，其優(yōu)點(diǎn)有兩個(gè)：第一，社會(huì)主體可以根據(jù)權(quán)力清單來(lái)了解政府的詳細(xì)權(quán)力。權(quán)力清單除了公開(kāi)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力之外，其他的都需要以權(quán)力流程表的方式進(jìn)行公布，清楚地顯示出政府部門(mén)所負(fù)責(zé)的職責(zé)、運(yùn)行流程、辦理流程和時(shí)間等，以具體的行動(dòng)服務(wù)社會(huì)。第二，社會(huì)主體能更好地監(jiān)督政府的權(quán)力行使。對(duì)權(quán)力清單制度的監(jiān)督不僅僅包括政府部門(mén)的權(quán)力清單，同時(shí)還包括在落實(shí)權(quán)力清單過(guò)程的監(jiān)督。社會(huì)主體作為政府權(quán)力部門(mén)工作的對(duì)象，對(duì)權(quán)力清單及權(quán)力清單的實(shí)施過(guò)程具有重要的評(píng)價(jià)意義。公開(kāi)透明化權(quán)力清單的行使過(guò)程，有利于社會(huì)大眾對(duì)權(quán)力清單制度的監(jiān)督，保證權(quán)力清單制度的效果。

二、株洲市建設(shè)權(quán)力清單制度的探索

（一）權(quán)力清單制度建設(shè)的原則

株洲市作為長(zhǎng)株潭城市群的重要部分，在建設(shè)清單制度的過(guò)程當(dāng)中不斷吸收相關(guān)地區(qū)好的做法同時(shí)也根據(jù)自己的特點(diǎn)形成權(quán)力清單。推行清單制度的建設(shè)是一項(xiàng)全新工作和系統(tǒng)工作，它不僅限制了政府的權(quán)力，同時(shí)也明確了政府責(zé)任，對(duì)株洲市進(jìn)行全面深化改革具有重要意義。

堅(jiān)持職權(quán)法定原則。建設(shè)權(quán)力清單的目的就是要將政府部門(mén)的權(quán)責(zé)由人定轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘ?，將法律作為?guó)家強(qiáng)制力的依據(jù)。在對(duì)株洲市權(quán)力清單制度建設(shè)過(guò)程當(dāng)中，堅(jiān)持以部門(mén)“三定”（主要職責(zé)規(guī)定、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)定、人員編制規(guī)定）、法律法規(guī)規(guī)章、各級(jí)黨委、政府規(guī)范性文件為依據(jù)，對(duì)沒(méi)有合法依據(jù)的權(quán)力不納入編制范圍，進(jìn)一步確定了在確權(quán)確責(zé)和行政過(guò)程中法律的作用。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向原則。權(quán)力清單的權(quán)職邊界難以厘清，缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。秉承以群眾為導(dǎo)向，以提高辦事效率為目標(biāo)，株洲市在圍繞全面正確履行政府職能下，堅(jiān)持以社會(huì)關(guān)注和人民群眾反映的突出問(wèn)題為導(dǎo)向，重點(diǎn)明確部門(mén)履職范圍，厘清邊界，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管和社會(huì)公共服務(wù)。

堅(jiān)持動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。權(quán)力清單制度建設(shè)不可能是一蹴而就的，它的建立和完善不僅要與相關(guān)改革相適應(yīng)，而且又要與相關(guān)法律法規(guī)的立、改、廢同步，還要與上下級(jí)權(quán)力的下放與集中相連接。因此，株洲市在制定權(quán)力清單的過(guò)程當(dāng)中先根據(jù)省里統(tǒng)一要求，開(kāi)展工作探索，今后再根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的修訂，各級(jí)黨委、政府的新要求，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，新變化，對(duì)清單內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保清單與時(shí)俱進(jìn)，符合實(shí)際。

堅(jiān)持借鑒經(jīng)驗(yàn)與聯(lián)系實(shí)際相結(jié)合的原則。2015年，根據(jù)湖南省要求，在對(duì)株洲市權(quán)力清單制度建設(shè)過(guò)程當(dāng)中，參考了湖南省政府建議并到浙江省進(jìn)行實(shí)際調(diào)研和學(xué)習(xí)。一方面，對(duì)浙江省的典型做法進(jìn)行吸收，縮短了株洲市對(duì)權(quán)力清單制度建設(shè)的時(shí)間成本，并在做法上具有指導(dǎo)性的作用；另一方面，株洲市審批制度改革為權(quán)力清單制度建設(shè)打下了基礎(chǔ)。2014年，株洲市早有在行政審批制度上的改革，其做法立足于株洲本地特色，對(duì)株洲市實(shí)際清單建設(shè)作了相應(yīng)的增減，進(jìn)行編制，排除了本本主義、經(jīng)驗(yàn)主義。

（二）權(quán)力清單制度建設(shè)的方式及成果

1.從審批中簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化“雙創(chuàng)”環(huán)境

第一，精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)。一是在“承接”上下功夫。對(duì)于中央、省里取消和下放的行政審批事項(xiàng)，及時(shí)落實(shí)和承接。2013年以來(lái)，對(duì)應(yīng)中央取消事項(xiàng)7項(xiàng)、承接下放事項(xiàng)4項(xiàng)，對(duì)應(yīng)省級(jí)取消事項(xiàng)13項(xiàng)、承接下放事項(xiàng)114項(xiàng)；二是在“精簡(jiǎn)”上出重拳。自2004年《行政許可法》實(shí)施以來(lái)，株洲市先后七次對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行清理。行政審批事項(xiàng)由改革實(shí)施前的1788項(xiàng)減至122項(xiàng)，減少1666項(xiàng)。尤其是2013年以來(lái)，隨著中央、省里簡(jiǎn)政放權(quán)步伐的加快，工作力度的加大，株洲市持續(xù)開(kāi)展事項(xiàng)清理精簡(jiǎn)工作。截至2014年底，繼續(xù)實(shí)施的行政許可事項(xiàng)由302項(xiàng)精簡(jiǎn)至122項(xiàng)，精簡(jiǎn)幅度近60%；三是在“放權(quán)”上求突破。向株洲市所管轄的各縣市區(qū)下放行政許可事項(xiàng)54項(xiàng)，向國(guó)家級(jí)高新區(qū)和省級(jí)園區(qū)分別下放工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目行政許可事項(xiàng)62項(xiàng)和60項(xiàng)，有力激發(fā)了園區(qū)發(fā)展內(nèi)生活力。

第二，曬出職權(quán)清單。積極推動(dòng)權(quán)力清單的清理編制工作。經(jīng)過(guò)兩個(gè)多月緊張工作，5月15日株洲市召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，在全省率先公布了包括權(quán)力清單在內(nèi)的“三清單一目錄”（即：權(quán)力清單、責(zé)任清單、涉企收費(fèi)清單和外商投資準(zhǔn)入管理目錄），受到省、市、網(wǎng)絡(luò)媒體和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。此外，積極統(tǒng)籌推進(jìn)縣市區(qū)權(quán)責(zé)清單工作，五縣四區(qū)的權(quán)力清單和責(zé)任清單也均在6月30日前完成清理并公布。通過(guò)公布清單，廣泛接受群眾、社會(huì)和輿論監(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)政府工作，防范權(quán)力任性，防止責(zé)任缺位，監(jiān)督和促進(jìn)各有關(guān)部門(mén)依法履職、全面履職、規(guī)范履職。

第三，推進(jìn)商事改革。2014年初以來(lái)，株洲市先后啟動(dòng)實(shí)施注冊(cè)資本登記制度、下放城區(qū)企業(yè)注冊(cè)登記權(quán)限、私營(yíng)企業(yè)注冊(cè)登記“同城通辦”和“先照后證”等多項(xiàng)商事制度改革舉措，189項(xiàng)前置許可項(xiàng)目變?yōu)楹笾?，目前工商登記前置許可項(xiàng)目?jī)H保留39項(xiàng)。通過(guò)改革，進(jìn)一步降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻，激發(fā)了民眾創(chuàng)業(yè)的熱情，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。改革后，創(chuàng)業(yè)者熱情高漲，私營(yíng)企業(yè)注冊(cè)量一度呈井噴態(tài)勢(shì)增長(zhǎng)。同時(shí)，改革也使企業(yè)省去了大量驗(yàn)資、審批等待時(shí)間和資源耗費(fèi)，審批的時(shí)限進(jìn)一步縮短，新登記企業(yè)執(zhí)照辦理時(shí)間由過(guò)去10日左右縮短至目前的2-3天。

2.從過(guò)程中創(chuàng)新方式，提高監(jiān)管效能。

第一，推行網(wǎng)上動(dòng)態(tài)監(jiān)管。株洲市的行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)于2009年7月正式上線并運(yùn)行至今。通過(guò)電子監(jiān)察系統(tǒng)，可對(duì)行政審批網(wǎng)上辦理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)察，對(duì)審批環(huán)節(jié)超時(shí)、總時(shí)限未超時(shí)的，給予黃牌警告；對(duì)審批總時(shí)限超時(shí)，給予紅牌警告，實(shí)行問(wèn)責(zé)。截至2014年底，已對(duì)32萬(wàn)余件行政審批網(wǎng)上辦件進(jìn)行了監(jiān)察。通過(guò)運(yùn)用電子監(jiān)察系統(tǒng)全程實(shí)時(shí)監(jiān)控、分節(jié)點(diǎn)監(jiān)察的特點(diǎn)，有效監(jiān)測(cè)審批環(huán)節(jié)中的漏洞與廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有力地改進(jìn)了干部作風(fēng)，預(yù)防了審批腐敗，大大提升了審批效率。

第二，探索數(shù)字智能監(jiān)管。株洲市在運(yùn)用數(shù)字技術(shù)開(kāi)展監(jiān)管方面探索較早，2009年11月即建立了統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)指揮平臺(tái)，市區(qū)聯(lián)網(wǎng)，對(duì)城市進(jìn)行智能化、網(wǎng)格化管理。數(shù)字城管有效整合了市長(zhǎng)熱線、平安株洲、公共自行車(chē)租賃系統(tǒng)等數(shù)字資源，全國(guó)首創(chuàng)將3G無(wú)線通訊技術(shù)融入數(shù)字城管、將無(wú)線移動(dòng)視頻監(jiān)控技術(shù)融入GPS系統(tǒng)運(yùn)用、將視頻采集立案運(yùn)用于城管考評(píng)。通過(guò)建立責(zé)任到網(wǎng)格、處置到網(wǎng)格、監(jiān)管到網(wǎng)格、獎(jiǎng)罰到網(wǎng)格的運(yùn)行機(jī)制，城市監(jiān)管效率明顯提高，全國(guó)多地來(lái)我市進(jìn)行考察學(xué)習(xí)。此外，為暢通群眾利益訴求，便于群眾監(jiān)管政府的不作為和亂作為，2009年10月開(kāi)通了“12345”市長(zhǎng)熱線，并陸續(xù)開(kāi)通了市長(zhǎng)熱線微博和微信，對(duì)接網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政有關(guān)事項(xiàng)，現(xiàn)在已形成電話、電郵、微博、微信、網(wǎng)帖五位一體的受理體系。

3.從末端中優(yōu)化服務(wù)，增強(qiáng)群眾改革“獲得感”。

第一，優(yōu)化建設(shè)領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)流程。株洲市以群眾需求為導(dǎo)向、從反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題入手，變政府部門(mén)“端菜”為人民群眾“點(diǎn)菜”，針對(duì)企業(yè)群眾訴求較多的建設(shè)投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)，大膽先行先試，探索推動(dòng)改革。改革中，按照精簡(jiǎn)項(xiàng)目、優(yōu)化流程、壓縮時(shí)限的原則，對(duì)各部門(mén)非法定的各類(lèi)審批（含服務(wù)）事項(xiàng)，以及部門(mén)自行增加的審批條件和環(huán)節(jié)一律取消。在符合國(guó)家法律法規(guī)基本原則和風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，結(jié)合我市實(shí)際，實(shí)事求是，大膽創(chuàng)新突破，調(diào)整一批審批環(huán)節(jié)和要素。將市級(jí)權(quán)限內(nèi)建設(shè)投資項(xiàng)目的審批流程分為立項(xiàng)許可（發(fā)改部門(mén)牽頭）、用地審批（國(guó)土部門(mén)牽頭）、規(guī)劃審批（規(guī)劃部門(mén)牽頭）、施工許可和合并驗(yàn)收（住建部門(mén)牽頭）5個(gè)階段，實(shí)行“一窗受理，牽頭負(fù)責(zé)，同步審批，限時(shí)辦結(jié)”。試行初步設(shè)計(jì)聯(lián)合審查會(huì)議，召集人防、規(guī)劃、消防、園林、地震等部門(mén)，當(dāng)場(chǎng)出具審查意見(jiàn)，僅此一項(xiàng)即可為業(yè)主節(jié)約審批時(shí)間2至3個(gè)月。

第二，創(chuàng)新審批服務(wù)方式，落實(shí)“兩集中、兩到位”。目前，所有市直行政審批部門(mén)90%的行政審批項(xiàng)目統(tǒng)一進(jìn)入中心辦理，實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外，“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)。具體工作中，各相關(guān)單位也通過(guò)大力創(chuàng)新審批方式，有效提升了服務(wù)效率。一是開(kāi)辟“綠色通道”。對(duì)民生工程、重點(diǎn)項(xiàng)目，開(kāi)設(shè)“綠色通道”，實(shí)行專(zhuān)門(mén)的審批流程和時(shí)限，較正常承諾時(shí)限縮短了30%以上。二是開(kāi)展容缺受理。例如，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局辦理建設(shè)工程施工許可證時(shí)，容缺受理2項(xiàng)資料，可為業(yè)主節(jié)約時(shí)間20天左右；市規(guī)劃局辦理建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)時(shí)，容缺受理3項(xiàng)資料，可為業(yè)主節(jié)約時(shí)間15天以上。三是探索全程代辦。對(duì)民生及工業(yè)項(xiàng)目，市政務(wù)服務(wù)中心與項(xiàng)目業(yè)主簽訂無(wú)償代辦協(xié)議，全程免費(fèi)代辦各種審批手續(xù)。四是試點(diǎn)首席代表制。2014年6月起，市發(fā)改委設(shè)立行政審批首席代表，進(jìn)駐市政務(wù)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)該委所有審批項(xiàng)目的受理，獨(dú)立行使兩類(lèi)授權(quán)的審批職權(quán)，可直接簽署暫不涉及向上爭(zhēng)取資金的企業(yè)投資項(xiàng)目備案、招投標(biāo)事項(xiàng)核準(zhǔn)兩類(lèi)批復(fù)文件。由于審批程序化繁為簡(jiǎn)，行政審批效能大大提高。

第三，推行網(wǎng)上審批服務(wù)。自2009年株洲市便啟用了網(wǎng)上審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上查詢及評(píng)議。截至2014年底，市本級(jí)已上線運(yùn)行38家部門(mén)的218項(xiàng)審批項(xiàng)目和服務(wù)事項(xiàng)，共辦理32萬(wàn)余件。市公安局自2013年開(kāi)通網(wǎng)上辦事服務(wù)以來(lái)，逐步擴(kuò)大網(wǎng)上辦事范圍，網(wǎng)上辦理事項(xiàng)由最初的92類(lèi)增加至129類(lèi)，辦事總數(shù)108287件。

三、推進(jìn)株洲權(quán)力清單制度建設(shè)的思考

在權(quán)力清單制度制定過(guò)程當(dāng)中，株洲市成為湖南省第一個(gè)出臺(tái)“三清單一目錄”的城市，是湖南省“清單制度”制定和落實(shí)的典型代表。株洲市權(quán)力清單制度取得了一定的成果，但是其權(quán)力清單的制定、實(shí)施和監(jiān)督評(píng)價(jià)過(guò)程中仍然有些方面值得思考。

（一）對(duì)權(quán)力清單制定過(guò)程的思考

2014年株洲市開(kāi)始對(duì)本市的行政審批制度進(jìn)行改革，并在當(dāng)年12月第一次公開(kāi)了株洲市的權(quán)力清單。經(jīng)過(guò)再次梳理，2015年形成第二份株洲市權(quán)力清單。

第一，權(quán)力清單的內(nèi)容受主觀性影響較大。株洲市權(quán)力清單的梳理過(guò)程當(dāng)中，采取的是本單位上報(bào)清單，法制辦對(duì)清單進(jìn)行依法性審核，從而形成單位權(quán)力清單的方式。在整個(gè)過(guò)程中，本單位認(rèn)為有權(quán)力的就寫(xiě)入權(quán)力清單，認(rèn)為沒(méi)權(quán)力的就不寫(xiě)入權(quán)力清單，缺乏第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)或公眾的參與。有些權(quán)力因疏忽而沒(méi)有寫(xiě)到清單當(dāng)中，而民眾在辦事的過(guò)程當(dāng)中卻大受影響。因此，在對(duì)各個(gè)單位進(jìn)行清單梳理過(guò)程中，權(quán)力清單的內(nèi)容受本單位對(duì)自身了解狀況的影響較大。

第二，權(quán)力清單設(shè)置的合法性與合理性難以統(tǒng)一。制定權(quán)力清單的目的在于厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，是在轉(zhuǎn)變政府管理改革上的新突破。但是，為了解決在政府職能部門(mén)行政過(guò)程中遇到的問(wèn)題，單用權(quán)力清單難以做到合法性與合理性的統(tǒng)一。一方面，法律條文多具滯后性。受法律條文的滯后性影響，以法定權(quán)的法律、行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章中，有相當(dāng)一部分制定時(shí)間已久，對(duì)全面深化改革背景下的政府管理改革缺乏時(shí)效性。如果對(duì)有法律依據(jù)的權(quán)力清單就進(jìn)行保留，沒(méi)有依據(jù)的就刪除，則會(huì)成為政府管理改革的絆腳石；另一方面，有些問(wèn)題單有法律條文解決不了。權(quán)力清單的制定依據(jù)是法律法規(guī)，但是在實(shí)際操作過(guò)程中很容易出現(xiàn)部門(mén)利益固化的現(xiàn)象，有利的權(quán)力大家都來(lái)爭(zhēng)，無(wú)利的權(quán)力大家相互推的局面。針對(duì)某些具體問(wèn)題不能僅僅以合法性來(lái)定論，同樣也需要以合理的其他手段來(lái)厘清單位職責(zé)。

（二）對(duì)權(quán)力清單落實(shí)過(guò)程的思考

第一，政府部門(mén)工作人員行政模式難以改變。權(quán)力清單制度的實(shí)施目的在于激發(fā)市場(chǎng)活力，轉(zhuǎn)變政府職能。要看權(quán)力清單制度是否真正能實(shí)現(xiàn)政府管理改革目標(biāo)，關(guān)鍵不是看政府部門(mén)在口頭上做了什么承諾，而是要看實(shí)際上落實(shí)到了什么程度。因此，與權(quán)力清單制度落實(shí)息息相關(guān)的政府工作人員對(duì)權(quán)力清單制度的落實(shí)效果具有決定性的作用。長(zhǎng)期以來(lái)，政府官員的行政模式受政府工作人員的“官本位”思想和行為習(xí)慣影響較大。往往更多地注重結(jié)果而忽視過(guò)程，更多地注重事前監(jiān)督而忽視事中事后監(jiān)管。而清單制度的退休，對(duì)政府官員的監(jiān)管提出了更高的要求。

第二，下級(jí)政府對(duì)下放權(quán)力的承接力難以保證。權(quán)力清單制度在制定過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了很多權(quán)力下放到了縣、區(qū)一級(jí)，這種權(quán)力下放一方面提高了政府部門(mén)的工作效率，另一方面也限制了市級(jí)部門(mén)的權(quán)力。然而，縣、區(qū)一級(jí)所擁有的權(quán)力與能力的匹配程度讓人堪憂。多年來(lái)，我國(guó)行政權(quán)力及行政經(jīng)費(fèi)都呈現(xiàn)向上級(jí)統(tǒng)一的倒金字塔模式，這種模式在某一歷史階段起到了重要作用。但是，隨著我國(guó)全面深化改革的不斷深入，這種行政權(quán)力的倒金字塔模式正在改變。受歷史因素的影響，在倒金字塔模式下的基層政府往往在承接下放權(quán)力的能力、經(jīng)驗(yàn)和硬件設(shè)施方面具有局限性，對(duì)于權(quán)力清單中規(guī)定下放的某些權(quán)力能否有能力承接需要進(jìn)行可行性的思考。

（三）對(duì)權(quán)力清單監(jiān)督及評(píng)價(jià)的思考

第一，權(quán)力清單制度缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)清單制度的建設(shè)仍然處于一個(gè)探索階段，標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅在湖南省范圍內(nèi)，權(quán)力清單就出現(xiàn)了多個(gè)版本，每個(gè)市的權(quán)力清單都具“地區(qū)特色”，讓人難以適從。一方面，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，讓公眾監(jiān)督較為混亂。權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)不一，讓公眾對(duì)于清單制度的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一。因此，容易導(dǎo)致監(jiān)督缺乏客觀性，受主觀因素影響大，公眾難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督；另一方面，讓跨市辦事的公眾難以適從。隨著我國(guó)人口流動(dòng)性的不斷增加，非本市居民辦事往往要接觸到不同市政部門(mén)的工作。不同市擁有不同的權(quán)力清單，容易讓人難以適從。

第二，評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)政府工作部門(mén)的強(qiáng)制力較小。株洲市的權(quán)力清單在2015年5月底經(jīng)新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布，并在政府門(mén)戶網(wǎng)上進(jìn)行公開(kāi)。對(duì)于評(píng)價(jià)權(quán)力清單制度標(biāo)準(zhǔn)還未形成，其評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)政府工作部門(mén)缺乏強(qiáng)制性。權(quán)力清單制度的建設(shè)不是一蹴而就的事情，它是政府管理改革的突破口，需要一整套的配套機(jī)制作為支撐。對(duì)于權(quán)力清單落實(shí)過(guò)程中的某些問(wèn)題，監(jiān)督人員只能去法制辦反映情況，而法制辦缺乏行政執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致清單實(shí)施效果大打折扣。因此，在實(shí)施清單過(guò)程中，是否有相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)權(quán)力清單制度的實(shí)施效果具有決定性的影響。

四、結(jié)語(yǔ)

權(quán)力清單制度作為地方政府和行政機(jī)關(guān)改革的新舉措，是政府管理改革的有益嘗試。十八屆三中全會(huì)將“清單制度”作為政府管理改革的突破口，以厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，規(guī)范政府行為。株洲市作為湖南省第一個(gè)率先抱團(tuán)式公布清單制度的市級(jí)單位，在權(quán)力清單制度的制定過(guò)程和方式方法上，對(duì)湖南省其他地區(qū)具有典型的指導(dǎo)意義。但是，我們也必須看到株洲權(quán)力清單制度仍處在探索階段，在落實(shí)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)上仍需要不斷完善相關(guān)配套制度，才能通過(guò)權(quán)力清單制度的推進(jìn)，真正深化政府管理改革。（本文系中共株洲市委黨校2015年度校級(jí)課題，獲2015年度湖南省委黨校系統(tǒng)理論研討會(huì)二等獎(jiǎng)；文中大量數(shù)據(jù)來(lái)源于株洲市審批制度改革辦公室調(diào)研資料）

[1]喬新生.權(quán)力清單是深化行政體制改革的必要之舉[J].監(jiān)督沙龍，2015（8）：33-34.

[2]姜水靜.地方各級(jí)政府全面推行權(quán)力清單制度問(wèn)題研究[J].長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（1）：53-55.

[3]耿相魁.推行權(quán)力清單制度必須嚴(yán)格工作環(huán)節(jié)[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-05-05.

[4]劉學(xué)彬.論權(quán)力清單制度的實(shí)施[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇，2015（1）：07-08.

[5]楊偉東.行政權(quán)力清單制度的意義和落實(shí)[J].中國(guó)焦點(diǎn)，2014（1）：20-23.

[作 者]周敏，碩士，中共株洲市委黨校公共管理教研部講師。