◎周雪飛（西南財大天府學院金融研究所，成都610052）

政府舉債視角的行政事業(yè)單位國有資產市場化處置研究

◎周雪飛（西南財大天府學院金融研究所，成都610052）

1 行政事業(yè)單位國有資產的基本理論與現實困惑

所謂行政事業(yè)單位國有資產，指由行政事業(yè)單位占有使用的、在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱。作為非經營性國有資產、公共資源，行政事業(yè)單位國有資產是政府履行社會管理職能、保障政權運轉、提供公共服務、促進事業(yè)發(fā)展的重要物質基礎，是國有資產的重要組成部分。

行政事業(yè)單位國有資產分布于“代行國家職能”的不同層級政府中，大多源自財政支出預算安排，無疑是各級政府資產的重要組成，成為政府舉債與信用評級的有力支撐和重要基礎，這也正是中國政府與國外政府的不同之處和獨特優(yōu)勢。而在國家治理能力提升與現代財政制度建立的進程中，如何綜合考量地方政府資產與負債運行的“有效統一”，消除其“現實層面存在的割裂狀態(tài)”等諸多困惑，就成為一項不容回避、無法繞開的重要課題。

1.1 地方政府層面的市場化發(fā)債與行政化處置資產同時并存，相互割裂

2015年1月1日正式施行的新修訂的《中華人民共和國預算法》，將地方政府債務納入預算管理，限制性的規(guī)定中明確了地方政府舉債只能采取市場化的“發(fā)行地方政府債券”的方式進行。這就意味著，地方政府債務管理逐步趨于規(guī)范、透明。相應地，與地方政府舉債有關的信息如政府資產總體規(guī)模、分布、使用及處置等，財政部門均應予以全面統計、掌握、了解，并逐步向社會公開、發(fā)布，以便人們在參與社會監(jiān)督、進行地方債投資決策時能夠“有據可依”。

相關數據顯示，截至2015年末，我國地方政府債務達16萬億元，地方政府債務率為89.2%。經全國人大批準，2016年新增地方政府債務限額11800億元，比上年增加5800億元。截至2016年9月底，全國各地已發(fā)行新增地方政府債券11347億元，占全年新增限額的96.2%。

然而，與“市場化發(fā)債”不相適應的是，目前行政事業(yè)單位國有資產的處置，依然還是以“行政化”方式為主：既不公開，也不透明，甚至不乏“暗箱操作”、私下交易、侵吞國有資產等損害公共利益的尋租、腐敗現象的發(fā)生。這種非市場化的行政事業(yè)單位國有資產處置方式，往往導致公共資源配置低效、無效甚至造成國有資產流失?？梢哉f，市場化發(fā)債與行政化處置資產的同時并存、相互割裂，不僅會降低公共資源的配置效率，而且直接影響地方政府債務發(fā)行的可持續(xù)性，對政府債務風險防控形成“掣肘”和拖累。

1.2 行政化處置資產與政府資產報告制度及債務風險應急處置“不相匹配”

財政部2015年12月15日專門下發(fā)《關于開展政府資產報告試點工作的通知》，決定在交通運輸部等8個中央部門、黑龍江等8個省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）以及中國鐵路總公司等3家中央企業(yè)開展政府資產報告試點工作，旨在“加強政府資產管理，逐步建立政府資產報告制度”，這標志著我國政府資產報告工作正式啟動。政府資產報告工作的推行，對于摸清我國政府家底、夯實政府資產管理基礎、防止國有資產流失、推進政府資產管理與預算管理相結合、加強地方政府性債務管理等具有重要意義，同時更加有利于培育健康、良性、持續(xù)的地方政府債信環(huán)境。

與其他國家不同的是，我國的地方政府掌握著大量與債務相對應的優(yōu)質資產，比如土地、經營性國有資產以及行政事業(yè)單位國有資產，必要時可以用來償債。值得關注的是，2016年11月14日國務院辦公廳對外發(fā)布《地方政府性債務風險應急處置預案》，把地方政府性債務風險事件劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級，實行分級響應和應急處置，強調“必要時依法實施地方政府財政重整計劃”，即地方政府依法履行相關程序，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，通過清繳欠稅欠費、壓減財政支出、處置政府資產等一系列短期和中長期措施，使債務規(guī)模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態(tài)。這其中，處置政府資產具體是“指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業(yè)單位資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務”。

凡此種種表明，政府資產的規(guī)范管理、有效處置問題，已經擺到議事日程。而行政化處置國有資產的做法，顯然與政府資產報告制度的建立初衷“不相匹配”，也無法提升地方政府的債信等級、增強其償債能力，很大程度上弱化了行政事業(yè)單位國有資產在“應急處置地方政府性債務風險”中的“沖銷化解”功能作用。

2 行政事業(yè)單位國有資產的現狀和處置中存在的問題

2.1 行政事業(yè)單位國有資產的現狀

行政事業(yè)單位國有資產，在表現形式上分為固定資產、流動資產和無形資產以及對外投資等。

相關數據顯示，截至2012年12月31日，全國行政事業(yè)單位資產總額為14.77萬億元，扣除負債后凈資產總額9.60萬億元，行政事業(yè)單位凈資產約占全部國有凈資產總額的三1/3。①從資產構成看，流動資產占43.30%，固定資產占47.60%，對外投資占1.93%，無形資產占0.54%，其他資產占6.63%。這說明，我國行政事業(yè)單位國有資產90%以上表現為固定資產和流動資產，而其他資產、對外投資及無形資產的合計占比不到10%。

2.2 行政事業(yè)單位國有資產處置不規(guī)范、不透明

行政事業(yè)單位國有資產處置，指的是行政事業(yè)單位國有資產產權的轉移及核銷，包括各類國有資產的無償調撥（劃轉）、對外捐贈、出售、出讓、轉讓、置換、報損報廢、貨幣性資產損失核銷等。

2006年5月財政部出臺《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》，明確提出：行政事業(yè)單位國有資產處置應當遵循公開、公正、公平的原則；行政單位“資產的出售與置換應當采取拍賣、招投標、協議轉讓及國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進行”，事業(yè)單位“出售、出讓、轉讓、變賣資產數量較多或者價值較高的，應當通過拍賣等市場競價方式公開處置”。盡管如此，目前行政事業(yè)單位國有資產處置依然存在處置不規(guī)范、不透明，處置方式仍以行政化為主等主要問題。具體表現為：在行政事業(yè)單位國有資產處置過程中，缺乏嚴格的規(guī)章制度進行約束和監(jiān)控，計劃性少，隨意性大，不報、補報和漏報現象時有發(fā)生，資產處置行為亟待進一步規(guī)范。

根據上海財經大學公共政策研究中心發(fā)布的《2016年中國財政透明度報告》，在2016各信息要素得分中，政府資產負債和財政專戶管理資金方面信息透明度得分靠后，平均分不到13分，反映了相關部門長期以來忽視對政府資產負債的統計和信息公開。從報告中可以看出，政府資產負債的透明度連續(xù)三年都是最低。②應當講，行政事業(yè)單位國有資產處置的不透明、信息不公開“由來已久”，亟待解決。

3 產權交易機構從事行政事業(yè)單位國有資產交易的有益探索與成效

通常，市場經濟發(fā)達國家在政府公共資產管理方面，對閑置資產均采用“規(guī)范化、程序化、公開化”的處置方式。一方面，能夠提高資產再配置的效率，另一方面也杜絕了政府公共資產“出口”環(huán)節(jié)的腐敗行為。

近年來，國內產權交易機構在行政事業(yè)單位國有資產市場化處置方面，也開展了有益探索，取得了明顯的階段性成效。

3.1 一些地方陸續(xù)將行政事業(yè)單位國有資產納入產權市場交易

伴隨改革的縱深推進，產權市場、交易機構“價格、投資人發(fā)現，價值實現”的作用日益凸顯。而為實現國有資產處置的公開、公平和公正，一些地方陸續(xù)將行政事業(yè)單位國有資產納入產權市場進行市場化交易。

需要指出的是，一段時間以來京滬等地財政部門明確要求通過產權交易機構處置市級行政事業(yè)單位國有資產。早在2007年9月，北京市財政局便下發(fā)《關于加強北京市級行政事業(yè)單位國有資產處置管理工作的通知》，明確要求：從2007年10月1日開始，規(guī)定范圍內的市級行政事業(yè)單位國有資產處置要通過北京產權交易所進行。2011年4月21日上海市財政局印發(fā)《上海市市級事業(yè)單位國有資產處置管理暫行辦法》，明確要求：市級事業(yè)單位國有資產出售、出讓、轉讓，應當通過產權交易機構、證券交易系統、協議方式以及國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進行。市級事業(yè)單位國有資產出售、出讓、轉讓應當嚴格控制在未經歷產權交易機構和證券交易系統前，直接采用協議方式進行的交易。

3.2 中央行政事業(yè)單位國有資產進場交易取得顯著成效

2009年7月21日，國務院機關事務管理局發(fā)布《關于中央行政事業(yè)單位國有資產處置有關問題的通知》。其中，“關于資產處置進場交易”部分明確規(guī)定：國有資產處置交易由北京產權交易所承擔。

在業(yè)務開展中，北京產權交易所設立了“中央行政事業(yè)單位國有資產處置服務機構”，按照公開、公正、公平原則，對擬處置資產采取拍賣、招投標、協議轉讓等市場化公開方式進行處置，取得了顯著成效，進場單位數量、處置資產規(guī)模逐步增長。2010年，行政事業(yè)單位資產動態(tài)報價的平均溢價率已達到97.56%，遠遠超過傳統拍賣的溢價率，確保了國有資產處置的“價值實現”與公共資源的有效配置。

4 產權市場全面開展行政事業(yè)單位國有資產交易的舉措建議

和政府須通過“作為資本市場重要組成的債券市場舉債”一樣，行政事業(yè)單位國有資產同樣應當全面納入“作為資本市場重要組成的產權市場”進行市場化交易、公開處置，從而促使政府發(fā)債與處置資產從“割裂狀態(tài)”走向“并軌統一”。

4.1 充分發(fā)揮產權市場的資本市場功能，加快推進行政事業(yè)單位國有資產市場化處置

從政府舉債角度來講，國家應當通盤考量“地方政府舉債與資產處置的有效銜接和統一，中央行政事業(yè)單位國有資產處置績效與支出預算安排的聯動效應”。而產權市場、交易機構“因地而設”的區(qū)域性特點，恰恰和“財政部門—主管部門—行政事業(yè)單位”三層次的國有資產管理模式一脈相承，能夠“就近銜接”。

基于此，財政部可在《關于進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產管理的指導意見》基礎上主持制定相關行政事業(yè)單位國有資產處置管理的辦法，明確提出“充分發(fā)揮產權市場的資源配置與投融資等資本市場功能”，支持行政事業(yè)單位通過產權市場開展國有資產的市場化處置工作，實現國有資產處置環(huán)節(jié)的公開、透明、規(guī)范、有效，確保國有資產不流失。

4.2 產權交易行業(yè)著力構建全國統一的“行政事業(yè)單位國有資產處置綜合服務平臺”

就行業(yè)層面而言，應由中國企業(yè)國有產權交易機構協會牽頭制定行政事業(yè)單位國有資產進場交易的相關規(guī)則、流程，借助互聯網技術、大數據等信息手段來構建全國統一、規(guī)范、高效的“行政事業(yè)單位國有資產處置綜合服務平臺”，實施行政事業(yè)單位國有資產處置市場化運作機制和交易信息的集中統一發(fā)布制度；建立資產處置信息系統、交易管理系統和處置信息發(fā)布渠道，并與財政部“行政事業(yè)單位國有資產基礎數據庫”、債券市場“地方政府債發(fā)行與交易流通系統”、各地財政部門的政府采購系統等進行數據信息的有效對接、共用共享，以便為地方政府新增債務額度確定及財政重整計劃實施、中央和地方各級政府部門預決算編制及政府采購預決算編制等提供有效的依據、參考。

4.3 產權交易機構應提供全方位、無縫銜接的有效服務供給

具體到操作實施，產權交易機構應當緊密依托“行政事業(yè)單位國有資產處置綜合服務平臺”，聚集各類社會中介、金融機構，主動與財政部門、政府主管部門、行政事業(yè)單位進行接觸、溝通，為行政事業(yè)單位國有資產處置提供包括資產評估、審計、拍賣、招投標、法律咨詢、交易、結算等在內的全方位、無縫銜接的有效服務供給，并將處置資金及時上繳財政；主動接受地方財政部門和相關政府主管部門針對其從事行政事業(yè)單位國有資產處置活動的監(jiān)督檢查，及時傳送、反饋行政事業(yè)單位國有資產處置的相關信息。

① 《全國行政事業(yè)單位家底將清查涉及資金約十萬億》，2016年2月3日，一財網

②《中國財政透明度不及格 政府資產負債透明度最低》，2016年11月26日，《經濟觀察報》