溫利

（開封大學 土木建筑工程學院，開封 475000）

農村集體經營性建設用地入市初探

溫利

（開封大學 土木建筑工程學院，開封 475000）

現行《土地管理法》規(guī)定只有農村集體經濟組織及本集體成員才能使用集體建設用地使用權，而且是無償的、限制流轉的，同時規(guī)定集體外的建設用地原則上為國有土地.這與我國土地改革的方向和目標背道而馳，土地改革要求實現農村土地與國有土地同等入市、同權同價.因此，農村集體經營性建設用地入市，實現有償有限期使用的改革也勢在必行.本文基于農村集體建設用地入市面臨的利益分配困難的核心問題，提出了解決思路和農村集體經營性建設用地有償有限期使用的實施路徑.

集體經營性建設用地；同等入市；核心問題；入市路徑

現行《土地管理法》規(guī)定只有農村集體經濟組織及本集體成員才能使用集體建設用地使用權，而且是無償的、限制流轉的，同時規(guī)定集體外的建設用地原則上為國有土地.因此，從來源上看，國有土地包括存量國有土地和從農村集體征收而來的增量國有土地，存量國有土地數量有限，從農村集體征收而來的增量國有土地則需出于公共利益的目的，那么，非公共利益建設用地從何而來？為此，借助新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的契機、農村土地改革的推動，集體經營性建設用地有償有限期使用改革也勢在必行.

1 農村集體建設用地入市面臨的核心問題

在加速城市化進程中，農村土地被大量征收，土地增值收益巨大，但農民卻無法公平地分享土地收益.農村集體經營建設用地入市后所獲得收益沒有明確的分配機制，增值收益如何做到合理分配，是入市改革的核心問題，也是多年以來一直懸而未決的征地補償難題.不僅政府與集體、農民之間的土地增值收益分配不易確定，不同集體之間的土地增值收益如何協調平衡更是難題.對城鎮(zhèn)建設用地而言，土地使用權出讓收益全部上繳地方財政并實行收支兩條線管理，不同用途、不同區(qū)位的地塊出讓收益雖然差距很大，但政府可以統(tǒng)一調配和使用，不存在出讓收益的平衡問題.而農村集體經營性建設用地分屬不同的集體經濟組織，因規(guī)劃用途、交通區(qū)位的不同帶來的入市收益差異一般很大，如果不能通過適當方式予以平衡，就會在農村集體經濟組織之間造成苦樂不均，引發(fā)矛盾.

中共中央十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場.這其實是一個市場資源重新配置的問題，而重新配置資源肯定會打破既有的利益格局.必須有效平衡不同利益主體之間的利益關系，構建起合理的土地流轉收益平衡機制，才能更快的促進農村土地制度改革的實施，真正實現城鄉(xiāng)建設用地同地同權同價.

2 農村集體建設用地入市核心問題的解決思路

農村集體經營建設用地入市后所獲得收益沒有明確的分配機制，增值收益如何做到合理分配，是入市改革的核心問題，解決核心問題的思路如下：

2.1 明確集體建設用地流轉過程中的土地收益分配原則

農村集體建設用地歸農民集體所有，基于產權理論集體建設用地流轉收益的初次分配理應歸農民集體所有的原則，應按照“初次分配基于產權、再次分配政府參與”的原則進行土地利益分配.，政府不參與收益的初次分配，而是通過征收土地增值稅、契稅、土地使用稅、登記管理費等稅費來參與收益二次分配.

2.2 構建外部分配機制：政府通過稅收參與土地增值收益的分配

政府通過征收土地增值稅、契稅、土地使用稅、登記管理費等稅費來參與收益二次分配.相對應的，《稅收管理法》要進行調整，明確確定征收的比例.以土地增值稅為例，現行土地增值稅的納稅人是轉讓國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人，并不包括集體建設用地的流轉的范圍，但是集體建設用地可以參照其標準及規(guī)則進行制定.首先，在現行的《稅收管理法》土地增值稅的條例中增加一個新的稅目：集體建設用地使用權的有償讓與，繳納土地增值稅.相應的，土地增值稅納稅義務人必須拓寬范圍.其次，確定征稅稅率.集體建設用地的土地增值的大部分應該歸土地所有權人所有，同時，農村土地集體所有與城鎮(zhèn)土地國家所有有著本質的區(qū)別，國家不應當按照現行土地增值稅累進稅率爭奪農村土地增值份額.所以，要參考我國目前的相關法律制定適合集體建設用地流轉中利益分配關系的土地增值稅的稅率.從《中華人民共和國增值稅暫行條例》可以看出，增值稅的基本稅率是17%，現行《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》中土地增值稅的稅率為四級超率累進稅率30%、40%、50%、60%，結合新農村建設和土地改革的目標，集體建設用地流轉過程中土地收益的分配要向集體內部傾斜，所以集體建設用地使用權有償讓與過程中土地增值稅的稅率可定在17%-25%之間，高于增值稅的基本稅率，低于現行土地增值稅的最低稅率.在實際操作中，各地是要分幾個幅度實行累進稅率還是只確定一個適用稅率，各地政府可以結合當地的實際情況選擇.建議盡量選擇低稅率，剩余增值額過高部分由集體取得.

2.3 構建內部分配機制：土地收益在集體內部進行分配

首先，集體成員權資格的認定.集體成員參與土地收益的內部分配，首先需確認其集體成員的資格.在現實的試點操作中，大多以戶籍為標準界定集體成員的資格狀況，若基于戶籍界定集體成員的資格，必須完善當地戶籍遷出遷入的詳細規(guī)定，這與城市戶籍制度將有所區(qū)別.戶籍之外，還可以考慮一些附加因素作為集體成員資格認定的參考標準，如，在所在集體生活的時間的長短、對集體所做出的義務和貢獻等.其次，確定收益分配方案.對于集體建設用地流轉過程中的土地收益，歸于農村集體的部分如何分配，必須制定具體的收益分配方案.收益分配方案關系每一位集體成員所得的利益多少，因此，需要絕對多數的成員同意才具有效力，才能實施.最后，確定集體成員參與收益分配的最低份額.具體分析如下：土地收益在分配之前先扣掉必須用于支出的和必要不可預見費用外，剩余資金的70%以上應當分配給符合集體成員資格的個人，剩余不高于30%部分作為集體預留，同時確定預留資金可以使用的用途范圍和方向，應該主要用于農村集體的長遠的經濟發(fā)展、基礎設施完善建設以及集體內成員的社會養(yǎng)老和保障的建設.

總之，集體建設用地流轉過程中的土地收益的分配，要兼顧國家、集體、農民三者之間的關系，特別要注重農村經濟發(fā)展和農民長遠利益.

3 農村集體經營性建設用地入市的路徑建議

3.1 構建集體經營性建設用地有償有限期使用的發(fā)展目標

集體經營性建設用地有償使用即集體經營性建設用地所有權人在一定年限內將集體建設用地使用權以出讓、租賃、作價入股、聯營等形式讓與使用權人，由使用權人向所有權人支付土地有償使用費的行為.而在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場.在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，這不僅確立了農地改革中集體經營性建設用地有償有限期使用的發(fā)展目標，也為集體經營性建設用地有償有限期使用的改革指明了方向.在農村建設用地使用的實際操作中，土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設規(guī)劃劃定集體經營性建設用地的使用范圍，并列入年度用地計劃后，才能以出讓、租賃、作價入股、聯營等形式有償讓與.農民集體行使的存量建設用地和規(guī)劃建設用地，其使用權的的轉移必須以合同形式確定下來，使用集體建設用地用于經營性目的的，要以有償使用方式取得，用于集體公共設施、公益事業(yè)建設依法經批準使用集體所有土地的，可以采用無償使用的方式.

3.2 合理確定不同性質的集體經營性建設用地的初次流轉時的最高使用年限

集體建設用地有償使用的年限，由土地所有者和使用者協商確定，在滿足最高年限不得超過同類用途國有建設用地使用權出讓的最高年限的前提下，結合不同用途房地產的特征、區(qū)域經濟發(fā)展的速度、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程、當地的工業(yè)化程度等因素來確定，如，住宅用地70年，工業(yè)用地30年，商業(yè)用地25年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地40年，商業(yè)、旅游、娛樂用地20年，綜合或者其他用地30年.以住宅和工業(yè)用地為例分析，住宅用地的土地使用年限70年，與城市住宅用地保持統(tǒng)一，真正實現城鄉(xiāng)一體的生活環(huán)境；工業(yè)化程度高的地區(qū)，因為發(fā)展變化快，而且工業(yè)對環(huán)境的影響大，需要不斷進行用地規(guī)劃調整，所以工業(yè)用地可以確定為30年.據此思路并結合當地實際發(fā)展，制定合理的集體經營性建設用地的初次流轉時的最高使用年限.

3.3 發(fā)揮政府的管理職能，建立集體經營性建設用地的地價評估體系

參照國有土地定價評估標準，對集體建設用地進行定價評估，實施最低保護價制度，為集體土地市場提供地價標準，防止集體資產流失.集體經營性建設用地有償有限期使用，在土地所有者與使用者簽訂的書面合同中必須有體現：合同不僅要寫明雙方當事人的基本情況、權利義務，土地的位置、范圍、用途、使用條件，還要明確土地的使用年限、土地有償使用費或土地收益標準及支付方式、期限屆滿時土地使用權及地上建筑物的處理辦法、土地被依法征收時征地補償費的分配辦法和土地有償使用費的退還辦法等內容.最后，政府必須加強對土地交易市場的監(jiān)管，確保公平競爭，真正實現集體經營性建設用地的有償有限期使用.

3.4 規(guī)范集體經營性建設用地入市的條件、方式和程序，完善相關配套制度

首先，必須經過確權登記、權屬清晰的土地才能入市，入市后土地的使用也必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用途管制對其的要求；其次，借鑒國有土地的入市交易的方式，出讓可以通過招標、拍買、掛牌的方式實現，轉讓可以通過出租、轉讓、贈與、合作等方式實現；再次，必須制定合理的入市程序，并嚴格執(zhí)行.借鑒國有土地入市的流程，細化入市申請、行政主管部門審核評估、發(fā)布交易信息、簽訂流轉合同、繳費登記，直至取得集體經營性建設用地使用權證的整個過程.最后，完善相關的配套制度.比如，統(tǒng)一國有和集體土地使用權到期后的產權處置辦法.2016年11月27日，《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》發(fā)布，明確提出要研究住宅建設用地等土地使用權到期后續(xù)期的法律安排，建議國家合并研究集體建設用地和國有建設用地使用權期限屆滿后，土地及其地上建構筑物的產權處置問題，提供統(tǒng)一的解決方案.其基本原則是盡量使集體建設用地與國有建設用地在土地使用期限屆滿后產權的歸屬處置方式趨同，打破二元管理體制，為實現二者的“同權同價同責”創(chuàng)造條件.此外，也要完善土地規(guī)劃制度，落實耕地保護制度，這是集體經營性建設用地入市的前提，事關廣大農民的切身利益與糧食安全問題，必須嚴格執(zhí)行.

總之，農村集體經營性建設用地入市最終將打破原有制度對集體土地的諸多限制，盤活農民資產、增加農民收入、減少農村與城市收人差距，促進城鄉(xiāng)一體化的真正實現.

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F321.1

：A

：1673-260X（2017）05-0093-03

2017-02-02

2016年度河南省社科聯、河南省經團聯調研課題：新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革問題研究（SKL-2016-3538）