楊根喬

摘要：近年，各級(jí)黨委在強(qiáng)化基層黨組織整體功能方面雖然取得了一定成效，但基層黨組織在發(fā)揮政治、服務(wù)、發(fā)展和法治功能等方面還存在一些突出問(wèn)題。究其原因，主要是一些基層黨組織職能定位不明確、黨組織可控和可支配資源減少、黨建工作制度機(jī)制不完善、黨務(wù)干部隊(duì)伍建設(shè)滯后、外部環(huán)境因素干擾。為此，必須從突出系統(tǒng)謀劃、做好頂層設(shè)計(jì)，找準(zhǔn)功能定位、明確努力方向，完善制度機(jī)制、提供制度保障，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、提供力量支撐，統(tǒng)籌黨建資源、奠定物質(zhì)基礎(chǔ)等方面強(qiáng)化基層黨組織整體功能。

關(guān)鍵詞：基層黨組織；強(qiáng)化整體功能；政治功能；服務(wù)功能；發(fā)展功能；法治功能

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-862X（2017）02-0093-007

黨的基層組織是整個(gè)黨組織的“神經(jīng)末梢”，基層黨組織整體功能的發(fā)揮直接關(guān)系黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，深刻影響黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央強(qiáng)調(diào)基層黨組織要充分發(fā)揮推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用，特別是黨的十八屆五中全會(huì)在黨的十八大、十八屆三中和四中全會(huì)的基礎(chǔ)上，明確提出要強(qiáng)化基層黨組織整體功能。這是黨中央在全面建成小康社會(huì)決勝階段對(duì)基層黨組織建設(shè)提出的新要求，是基層黨組織功能定位的新論述。

為深入了解近年來(lái)安徽省強(qiáng)化基層黨組織整體功能情況，分析存在的問(wèn)題及成因，探討強(qiáng)化基層黨組織整體功能的對(duì)策措施，根據(jù)省領(lǐng)導(dǎo)圈定課題的要求，2016年6—7月，我們先后到銅陵市委黨校村黨組織書記示范培訓(xùn)班，省行政學(xué)院鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)培訓(xùn)班、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專題培訓(xùn)班、全省公共服務(wù)能力培訓(xùn)班以及合肥市有關(guān)社居委進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷350份，回收277份（回收率79.14%）。在被調(diào)查者中，年齡35歲以下、36—40歲、41—45歲、46—50歲、51歲以上分別占21.66%、14.81%、22.02%、22.02%和19.49%，初中以下、高中或中專、大專、大學(xué)本科、碩士和博士學(xué)歷分別占1.81%、5.05%、21.66%、65.34%和6.14%，中共黨員、民主黨派、共青團(tuán)員、群眾分別占87.73%、2.89%、4.69%和4.69%，工人、村（社區(qū)或居委會(huì)）干部、公務(wù)員和參公事業(yè)單位人員、企事業(yè)單位管理人員、專業(yè)技術(shù)人員、離退休人員分別占0.36%、15.88%、77.26%、2.89%、3.25%和0.36%，廳級(jí)、處級(jí)、科級(jí)、科員、其他干部分別占0.00%、5.42%、52.35%、23.10%和19.13%，所屬黨政機(jī)關(guān)68.96%、事業(yè)單位15.88%、企業(yè)單位0.72%、其他14.44%，具有一定的代表性。我們還在省直有關(guān)單位基層黨組織就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了個(gè)別訪談，獲得了大量第一手資料，再統(tǒng)計(jì)和分析問(wèn)卷數(shù)據(jù)，參閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，針對(duì)安徽省基層黨組織的整體功能發(fā)揮存在的一些突出問(wèn)題進(jìn)行了研究與思考，形成了該研究報(bào)告。

一、強(qiáng)化基層黨組織整體功能的實(shí)踐與成效

基層黨組織是指分布在農(nóng)村、城市社區(qū)、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織與其他基層單位中的黨的組織（包括黨委、總支、支部）?；鶎狱h組織的整體功能，是指“跳出基層黨組織建設(shè)中單向度的思維模式，碎片化的實(shí)踐創(chuàng)新，走向系統(tǒng)思維下的整體創(chuàng)新”[1]，主要是指把政治功能和服務(wù)功能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、整體地發(fā)揮基層黨組織的功能。根據(jù)相關(guān)研究，基層黨組織整體功能，除了政治功能、服務(wù)功能之外，還應(yīng)包括發(fā)展功能和法治功能。這4項(xiàng)功能各自包含豐富的內(nèi)涵?；鶎狱h組織必須注重發(fā)揮這4項(xiàng)功能，但不是說(shuō)這就是基層黨組織的全部功能。其中，政治功能是基層黨組織的靈魂，服務(wù)功能是根基，發(fā)展功能是核心，法治功能是保障。

近年來(lái)，安徽省委省政府深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，圍繞推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，用“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)基層黨建實(shí)踐，找準(zhǔn)基層黨建服務(wù)改革發(fā)展大局的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，著力增強(qiáng)基層黨組織的整體功能，充分發(fā)揮基層黨組織在全面建成小康社會(huì)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，取得了良好成效，產(chǎn)生了良好反響。

突出重點(diǎn)，壓實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化基層黨組織整體功能的理念日益深入人心。一是高度重視。省委成立黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，省委書記擔(dān)任組長(zhǎng)，研究謀劃基層黨建工作并開(kāi)展深入調(diào)研，推動(dòng)形成抓基層黨建的濃厚氛圍。二是突出重點(diǎn)。2015年10月，中共安徽省委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的意見(jiàn)》和《安徽農(nóng)村基層黨組織建設(shè)保障工程三年行動(dòng)計(jì)劃》，12月印發(fā)了《2016—2020年安徽省非公有制企業(yè)和社會(huì)組織黨的建設(shè)工作規(guī)劃》，各地認(rèn)真研究制定貫徹實(shí)施意見(jiàn)。三是落實(shí)責(zé)任。各地建立縣鄉(xiāng)村黨組織書記抓農(nóng)村基層黨建“三個(gè)清單”，完善基層黨建述職評(píng)議考核制度。四是強(qiáng)化整體功能。碭山縣實(shí)施責(zé)任強(qiáng)化、素質(zhì)提升、示范創(chuàng)新、功能強(qiáng)化和規(guī)范提高“五大工程”，績(jī)溪縣采取黨旗引領(lǐng)、服務(wù)凝聚、評(píng)星晉級(jí)和規(guī)范提升“四大行動(dòng)”，提升基層黨組織整體功能。以上舉措得到了受訪黨員干部和群眾的關(guān)注與認(rèn)可，32.13%“比較了解”、62.73%“知道一些”安徽省強(qiáng)化基層黨組織整體功能情況，認(rèn)為“有明顯改善”與“有所改善”分別占34.66%和61.73%。

整頓軟弱渙散基層黨組織，優(yōu)化基層黨組織設(shè)置，基層黨組織政治功能得到更好發(fā)揮。近2年來(lái)，全省對(duì)2695個(gè)軟弱渙散村黨組織、273個(gè)社區(qū)黨組織集中整頓，切實(shí)增進(jìn)了黨員干部和廣大群眾對(duì)黨組織的政治認(rèn)同和思想認(rèn)同。同時(shí)，各地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，打破地域、類別、屬性界限，在專業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)鏈上建立專業(yè)黨組織，擴(kuò)大“兩新”組織黨組織服務(wù)覆蓋，建立大黨（工）委制，通過(guò)不斷優(yōu)化基層黨組織設(shè)置與提升覆蓋率強(qiáng)化其整體功能。目前，全省建立農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)科技協(xié)會(huì)黨組織三千多個(gè)，全省獨(dú)立法人非公企業(yè)黨組織組建率達(dá)95.1%，依法登記管理的社會(huì)組織黨組織組建率達(dá)57.6%。截至2015年年底，全省238個(gè)城市街道、1246個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3225個(gè)社區(qū)（居委會(huì)）、15432個(gè)建制村全部建立黨組織。[2]問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近七成受訪黨員干部和群眾對(duì)這些有力舉措作出中肯評(píng)價(jià)，認(rèn)為“好”占16.25%，“較好”占53.07%，兩項(xiàng)之和達(dá)69.32%。

打造過(guò)硬的骨干隊(duì)伍，深入推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，基層黨組織服務(wù)功能得到進(jìn)一步強(qiáng)化。自2001年以來(lái)，安徽省連續(xù)15年從黨政機(jī)關(guān)共選派了2萬(wàn)名優(yōu)秀年輕黨員干部到村擔(dān)任黨組織第一書記或書記，2008年以來(lái)分8批選聘了10544名大學(xué)生村官，大力實(shí)施村黨組織帶頭人“523”工程，近年向非公有制企業(yè)選派了2.7萬(wàn)多名黨建工作指導(dǎo)員。安徽省還將服務(wù)群眾、服務(wù)發(fā)展作為基層黨組織的鮮明主題，各地健全完善縣、鄉(xiāng)、村聯(lián)動(dòng)的為民服務(wù)全程代理體系，推動(dòng)代理點(diǎn)向村民組延伸。積極推行社區(qū)“一站式服務(wù)”，全省建立街道社區(qū)服務(wù)中心（站）3021個(gè)。此外，全省各地近年共組織30.6萬(wàn)黨代表，到黨代表工作室開(kāi)展工作，成為服務(wù)黨員群眾的新陣地。[3]這些舉措強(qiáng)化了基層黨組織整體功能，得到了多數(shù)受訪黨員干部和群眾的肯定，49.82%認(rèn)為“作用較大”，47.65%認(rèn)為“有作用、但不起重要作用”。

圍繞科學(xué)發(fā)展抓黨建，抓好黨建促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，基層黨組織發(fā)展功能得到進(jìn)一步增強(qiáng)。安徽省深入開(kāi)展城鄉(xiāng)基層黨組織結(jié)對(duì)共建，使黨組織設(shè)置與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、群眾需求更緊密。截至目前，全省累計(jì)有15550個(gè)黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位、非公企業(yè)等城市基層黨組織，15523個(gè)村（農(nóng)村社區(qū)）成立了聯(lián)合黨組織，實(shí)現(xiàn)了對(duì)建制村（農(nóng)村社區(qū)）的全覆蓋。[2]2016年安徽省已對(duì)省管領(lǐng)導(dǎo)班子和干部采用雙百分制綜合考核，真正做到經(jīng)濟(jì)工作與黨的建設(shè)兩手抓、兩手硬、兩促進(jìn)。此外，安徽省一些市、縣（區(qū)）基層黨組織還堅(jiān)持把提升村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為發(fā)揮村黨組織發(fā)展功能的基礎(chǔ)性工作來(lái)抓。問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪黨員干部和群眾對(duì)安徽省強(qiáng)化基層黨組織發(fā)展功能的實(shí)際成效 “滿意”占28.52%、“基本滿意”占49.10%，兩項(xiàng)之和達(dá)77.62%。

加大“輸血”力度，提高基層黨務(wù)工作者待遇，強(qiáng)化基層黨組織整體功能的條件和環(huán)境不斷改善。安徽省各地認(rèn)真貫徹落實(shí)基層黨建保障工程三年行動(dòng)計(jì)劃，堅(jiān)持人往基層走、錢往基層投、政策往基層傾斜，建立健全以財(cái)政投入為主、持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障制度。2015年全省各地投入基層黨建經(jīng)費(fèi)約41.5億元，比上年增長(zhǎng)約45.6%。問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪黨員干部和群眾認(rèn)為所在地區(qū)黨委和黨委書記對(duì)強(qiáng)化基層黨組織整體功能投入工作“重視”占39.72%、“比較重視”占43.32%。

二、當(dāng)前強(qiáng)化基層黨組織整體功能面臨的突出問(wèn)題

近年來(lái)，安徽省各地強(qiáng)化基層黨組織整體功能雖然取得了一定成效，但也存在一些突出問(wèn)題。

一些基層黨組織政治功能有所弱化。59.21%受訪者認(rèn)同這一問(wèn)題的存在。一是核心領(lǐng)導(dǎo)作用減弱。一些新出現(xiàn)的自治組織（新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織）中沒(méi)有建立黨組織，黨組織設(shè)置的空缺使政治領(lǐng)導(dǎo)功能出現(xiàn)空檔；一些農(nóng)村基層黨組織對(duì)自身功能定位不準(zhǔn)確，管了不該管的，該管的沒(méi)管好；一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位基層黨組織貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策不堅(jiān)決、不到位。二是固守陣地能力弱化。有的基層黨組織淡化思想政治建設(shè)，對(duì)一些大是大非問(wèn)題態(tài)度曖昧，不會(huì)、不愿做群眾工作；有的面對(duì)境外敵對(duì)勢(shì)力向我國(guó)基層滲透、與我們爭(zhēng)奪群眾的行為斗爭(zhēng)不力，對(duì)各種歪風(fēng)邪氣不斗爭(zhēng)不抵制。[4]三是政治凝聚力不強(qiáng)。有的基層黨組織貫徹落實(shí)民主集中制不到位，領(lǐng)導(dǎo)班子不團(tuán)結(jié)；有的軟弱渙散、有組織沒(méi)力量，“說(shuō)話沒(méi)人聽(tīng)、辦事沒(méi)人跟”；有的黨內(nèi)生活不嚴(yán)肅、不認(rèn)真。

一些基層黨組織服務(wù)功能發(fā)揮不優(yōu)。76.17%受訪者認(rèn)為存在這一問(wèn)題。有的基層黨組織把服務(wù)型黨組織建設(shè)簡(jiǎn)單地理解為以黨組織的名義為黨員群眾做些好事，將服務(wù)型黨組織建設(shè)形式化、表層化，沒(méi)有將基層黨組織服務(wù)功能融入黨組織的中心工作；有的開(kāi)展有針對(duì)性的服務(wù)不夠，未能將義務(wù)性服務(wù)與市場(chǎng)化服務(wù)結(jié)合起來(lái)；有的“服務(wù)民生”內(nèi)容較多，精神性服務(wù)內(nèi)容較少；有的社會(huì)化服務(wù)功能發(fā)揮不佳；有的陣地看上去很“新穎”，卻是“新瓶裝舊酒”，存在“形式化”現(xiàn)象[5]；有的服務(wù)載體多是“各自為戰(zhàn)”、“各搞一套”，缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性，存在“碎片化”傾向；有的只是在特定的時(shí)間、空間開(kāi)展集中服務(wù)，沒(méi)有建立健全常態(tài)化、長(zhǎng)效化工作機(jī)制，存在“運(yùn)動(dòng)化”的傾向。一些基層群眾反映，有些服務(wù)活動(dòng)不過(guò)是走形式做表面文章，并不是真心為民服務(wù)。

一些基層黨組織發(fā)展功能受限。68.59%受訪者認(rèn)為存在這一問(wèn)題。當(dāng)前，一些基層黨組織仍然存在抓黨建工作與中心工作“兩張皮”現(xiàn)象。從國(guó)有企業(yè)看，有的黨建工作多是宣傳黨的大政方針政策和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)工作和企業(yè)文化聯(lián)系不緊密，與企業(yè)員工切身利益脫節(jié)；有的對(duì)如何有效提高黨組織服務(wù)企業(yè)發(fā)展工作效能等問(wèn)題辦法不多。[6]從農(nóng)村看，有的村集體經(jīng)營(yíng)性收入長(zhǎng)期空白，工作經(jīng)費(fèi)難以保障，黨組織發(fā)展意識(shí)薄弱、發(fā)展能力不足，群眾意見(jiàn)較大；有的黨組織有想法沒(méi)辦法，不知道用什么途徑領(lǐng)導(dǎo)群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增收致富。從城市社區(qū)看，有的未能把群眾的注意力、關(guān)注點(diǎn)和全部力量引導(dǎo)到推動(dòng)發(fā)展、促進(jìn)和諧、建成小康上來(lái)。從機(jī)關(guān)黨組織看，少數(shù)黨員干部服務(wù)發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，缺乏主動(dòng)作為的激情與創(chuàng)新意識(shí)。

一些基層黨組織法治功能缺失。63.90%受訪者認(rèn)為存在這一問(wèn)題。一是一些基層黨組織對(duì)強(qiáng)化法治化功能認(rèn)識(shí)模糊。有的認(rèn)為在基層要想做到辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法，就應(yīng)將基層治理的相關(guān)事務(wù)交由司法機(jī)關(guān)與執(zhí)法部門處理。二是執(zhí)政方式和活動(dòng)方式與法治化要求不相適應(yīng)。一些基層黨組織長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣于靠指示、批示、決定、決議、通知、意見(jiàn)、講話開(kāi)展工作，不習(xí)慣或不重視運(yùn)用法治思維和法治方式解決基層事務(wù)。在基層執(zhí)政的具體方式上，仍熱衷于搞從上到下的權(quán)力運(yùn)作和行政指揮命令，難以適應(yīng)基層治理法治化的要求。三是法治觀念與依法辦事能力不強(qiáng)。有的基層黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于用情理代替法理，用人治代替法治，有的處理涉及群眾切身利益的問(wèn)題時(shí)簡(jiǎn)單粗暴，甚至以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，導(dǎo)致矛盾糾紛不斷激化升級(jí)。有的基層黨組織無(wú)原則地滿足一些群眾不合理要求，花錢維穩(wěn)，誘發(fā)了一些群眾的無(wú)理信訪、纏訪和非法鬧訪，信訪信鬧不信法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。[7]

一些基層黨組織發(fā)揮整體功能效應(yīng)不佳。48.01%受訪者認(rèn)為存在這一問(wèn)題。一些基層黨組織在如何強(qiáng)化整體功能上缺乏足夠經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐操作中容易顧此失彼?；蚴请x開(kāi)政治功能片面強(qiáng)調(diào)服務(wù)功能，有的黨員干部跟在群眾后面人云亦云、亦步亦趨，有的只為當(dāng)官、不想做事，有的對(duì)群眾的困難和訴求不懂得積極應(yīng)對(duì)、妥善解決，有的對(duì)違反黨內(nèi)紀(jì)律法規(guī)的不良現(xiàn)象不敢斗爭(zhēng)、知情不報(bào)。或是離開(kāi)基層黨組織的服務(wù)功能單純強(qiáng)調(diào)政治功能，不會(huì)處理政黨與群團(tuán)組織的關(guān)系，不會(huì)利用社會(huì)力量與新媒體技術(shù)積極拓寬服務(wù)領(lǐng)域、優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容，使基層黨組織失去活力、喪失吸引力和感召力。[1]

三、當(dāng)前強(qiáng)化基層黨組織整體功能存在問(wèn)題的成因

當(dāng)前安徽省強(qiáng)化基層黨組織整體功能存在問(wèn)題的原因，既有客觀因素帶來(lái)的沖擊，也有黨組織職能定位不明確、黨組織可控和可支配資源減少、制度機(jī)制落實(shí)不到位、黨務(wù)干部隊(duì)伍建設(shè)滯后等因素的影響。

一些基層黨組織職能定位不明確限制了其整體功能的發(fā)揮。54.51%受訪者認(rèn)為存在這一原因。一是將基層黨組織作為上級(jí)黨委政府權(quán)力運(yùn)行的延伸點(diǎn)。有的把招商引資任務(wù)攤派到村、社區(qū)黨組織，有的把縣區(qū)財(cái)政收入未完成的指標(biāo)分解到村、社區(qū)。二是基層黨組織職能定位不明確。一些國(guó)有企業(yè)“老三會(huì)”與“新三會(huì)”權(quán)力交叉、職能重疊，若黨組織與企業(yè)行政負(fù)責(zé)人出現(xiàn)不同意見(jiàn)，黨組織履行職能仍難以落實(shí)工作。三是把“黨要管黨”簡(jiǎn)單理解為“黨只管黨”。有的把組織活動(dòng)內(nèi)容限定在政治教育和催交黨費(fèi)上，只管了黨務(wù)；有的缺少與黨外群眾的溝通和聯(lián)系，只管了黨員。四是上級(jí)黨組織對(duì)基層黨組織未能完全履行監(jiān)管職責(zé)。32.31%的受訪者認(rèn)為，一些上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織疏于指導(dǎo)，缺少有針對(duì)性的溝通、幫助與監(jiān)管。

一些基層黨組織可控和可支配資源的減少約束了其整體功能的發(fā)揮。52.35%受訪者認(rèn)為存在這一原因。長(zhǎng)期以來(lái)，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)基層黨建自成體系、相互分隔，黨建資源失衡問(wèn)題突出。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，尤其是稅費(fèi)改革實(shí)行后，一些農(nóng)村失去了集體收入來(lái)源，黨組織可控制的經(jīng)濟(jì)資源大幅減少，可利用的經(jīng)濟(jì)資源嚴(yán)重短缺，村黨組織正?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)難以保證、工作難以有所作為，廣大農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上對(duì)黨組織依賴程度大為減低，極大地削弱了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，影響了黨組織吸引力、影響力。[8]同時(shí)，有些地方不能突破條條、塊塊的限制，單位、區(qū)域內(nèi)基層黨組織“各自為政”，黨建資源難以整合。

一些基層黨組織黨建工作制度機(jī)制不完善阻礙了其整體功能的發(fā)揮。50.54%受訪者認(rèn)為存在這一原因。一是一些黨建工作制度機(jī)制不完善。一方面，缺乏有針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的基層組織制度；另一方面，現(xiàn)有一些制度不夠完善。如黨建量化目標(biāo)考評(píng)機(jī)制欠缺，基層黨組織負(fù)責(zé)人與行政“一把手”之間存在責(zé)權(quán)不掛鉤、管人與管事不相稱、考核與使用相脫節(jié)，以及重業(yè)務(wù)考核輕黨建考核問(wèn)題；黨建工作保障機(jī)制不完善，部分基層黨組織特別是新建的“兩新組織”黨組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、陣地建設(shè)等難以保障。二是一些監(jiān)管機(jī)制不配套。這導(dǎo)致上級(jí)黨組織對(duì)那些不履行職責(zé)、經(jīng)教育不改又達(dá)不到黨紀(jì)國(guó)法處理的基層黨組織成員束手無(wú)策。三是一些黨建工作相關(guān)制度機(jī)制落實(shí)不到位。有的基層黨組織把制度寫在紙上、貼在墻上，就是沒(méi)有落實(shí)在行動(dòng)上。有的存在“選擇性執(zhí)行”問(wèn)題，簡(jiǎn)便有利的就執(zhí)行，費(fèi)時(shí)費(fèi)力的就不執(zhí)行。有的執(zhí)行制度內(nèi)在動(dòng)力不足，“說(shuō)起來(lái)重要、做起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”。

一些基層黨務(wù)干部隊(duì)伍建設(shè)滯后制約了其整體功能的發(fā)揮。76.90%受訪者認(rèn)為存在這一原因。一是崗位兼職過(guò)多。一些辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記不僅分管黨建、宣傳等意識(shí)形態(tài)工作，還負(fù)責(zé)包片聯(lián)村；一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企事業(yè)黨務(wù)干部“兼職化”問(wèn)題突出，機(jī)關(guān)改革與企業(yè)改制時(shí)往往成為機(jī)構(gòu)精減與人員分流重點(diǎn)；一些一肩挑的城市社區(qū)黨組織書記行政事務(wù)繁多，黨建工作受限制；一些社會(huì)組織管理體制不順和專職黨務(wù)工作人員數(shù)量少，黨建工作存在管理空白。二是素質(zhì)參差不齊。有的黨建責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，有的“兩新”組織黨組織書記過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，有的企業(yè)、城市社區(qū)黨組織書記抓黨建工作靠上級(jí)被動(dòng)安排。有的干事創(chuàng)業(yè)激情不高，有些農(nóng)村、城市社區(qū)黨務(wù)干部待遇低，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障難以落實(shí)，工作積極性不高。有的素質(zhì)能力欠缺，有的農(nóng)村基層黨務(wù)干部不知如何帶領(lǐng)群眾闖市場(chǎng)、脫貧致富奔小康、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。三是隊(duì)伍后繼乏人。一些農(nóng)村有能力、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的中青年黨員大量外出，其他領(lǐng)域一些能力突出、表現(xiàn)優(yōu)秀的基層黨務(wù)干部不太安心黨務(wù)工作甚至轉(zhuǎn)行。

一些外部環(huán)境因素的干擾影響了其整體功能的發(fā)揮。76.90%受訪者認(rèn)為存在這一原因。從國(guó)內(nèi)看，當(dāng)前，人們思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強(qiáng)，市場(chǎng)和利益因素越來(lái)越大地影響著人們的價(jià)值判斷和價(jià)值認(rèn)同，社會(huì)價(jià)值取向多元化。這些都從客觀上加劇了基層黨員、干部和群眾理想信念的淡化，拜金主義、享樂(lè)主義、利己主義思想滋長(zhǎng)蔓延，對(duì)基層黨組織發(fā)揮整體功能提出了新的挑戰(zhàn)。從國(guó)際看，當(dāng)前，在全球經(jīng)濟(jì)、政治、軍事與意識(shí)形態(tài)結(jié)盟更加顯性化，西方思想文化滲透更加公開(kāi)化，人們價(jià)值取向更加多元化，思想理論界雜音更加復(fù)雜化，新興傳播手段對(duì)受眾、輿論影響更加全面化的新形勢(shì)下，西方敵對(duì)勢(shì)力利用各種手段，加緊對(duì)我國(guó)實(shí)施“西化”、“分化”戰(zhàn)略和意識(shí)形態(tài)滲透，對(duì)基層黨組織發(fā)揮整體功能帶來(lái)了新的考驗(yàn)。

四、進(jìn)一步強(qiáng)化基層黨組織整體功能的對(duì)策建議

當(dāng)前，按照黨的十八屆五中全會(huì)部署，要“強(qiáng)化基層黨組織整體功能”，必須針對(duì)存在的問(wèn)題，著力在深謀、篤行、創(chuàng)新、落細(xì)上下功夫，真正將基層黨組織打造成堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，夯實(shí)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越發(fā)展的基石。

突出系統(tǒng)謀劃，為強(qiáng)化基層黨組織整體功能做好頂層設(shè)計(jì)，牢固樹(shù)立大抓基層的鮮明導(dǎo)向。首先，從頂層設(shè)計(jì)上明確其“政治性”。要強(qiáng)化主體意識(shí)，從鞏固黨執(zhí)政基礎(chǔ)的高度充分認(rèn)識(shí)基層黨組織所肩負(fù)的職責(zé)和使命，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)無(wú)旁貸的使命意識(shí)和舍我其誰(shuí)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)。要強(qiáng)化主業(yè)意識(shí)，黨建工作是黨章所規(guī)定的基層黨組織的主業(yè)，必須堅(jiān)持黨建業(yè)務(wù)兩手抓。要強(qiáng)化主動(dòng)意識(shí)，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，以改革創(chuàng)新精神強(qiáng)化其整體功能。其次，深化對(duì)基層黨建工作規(guī)律的認(rèn)識(shí)。處理好基層黨建內(nèi)外、各要素與各領(lǐng)域之間的互動(dòng)關(guān)系，推進(jìn)深度融合和整體升級(jí)；用“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)基層黨建實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)抓黨建與促發(fā)展相融互動(dòng)、同頻共振；盯緊基層黨建基本要素不放松，做到統(tǒng)籌推進(jìn)、同向發(fā)力、相互促進(jìn)。[9]再次，積極探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局，將其納入城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化大局中謀劃、部署、推進(jìn)。

找準(zhǔn)功能定位，為強(qiáng)化基層黨組織整體功能明確方向。一是凸顯政治功能，牢牢把握政治引領(lǐng)這個(gè)核心。明確基層黨組織是政治組織、具有鮮明的政治屬性這個(gè)基本定位，履行好教育管理黨員、組織宣傳群眾的政治責(zé)任，使其成為落實(shí)黨的路線方針政策和各項(xiàng)工作任務(wù)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。二是拓展服務(wù)功能，全力擔(dān)當(dāng)服務(wù)群眾這個(gè)使命。深入推進(jìn)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)，加強(qiáng)基層綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，建立健全為民服務(wù)全程代理制度，多形式、多渠道、多角度地暢通連接群眾的“最后一公里”；強(qiáng)化對(duì)基層黨員干部教育培訓(xùn)，提升服務(wù)基層產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)基層穩(wěn)定的能力。三是強(qiáng)化發(fā)展功能，緊緊圍繞推動(dòng)發(fā)展這個(gè)要?jiǎng)?wù)。以“五大發(fā)展理念”謀劃基層黨建工作，按照“黨建+”的模式，加大在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等產(chǎn)業(yè)鏈上建立黨組織的力度，深化黨群共同致富活動(dòng)，以黨組織為主導(dǎo)、黨員致富能手為骨干，不斷發(fā)展壯大基層集體經(jīng)濟(jì)。四是突出法治功能，切實(shí)強(qiáng)化法紀(jì)建設(shè)這個(gè)保障?；鶎狱h組織要把黨的紀(jì)律和政治規(guī)矩挺在前面，嚴(yán)厲查處侵害群眾利益等違紀(jì)行為，嚴(yán)肅糾正不擔(dān)當(dāng)、不作為、亂作為問(wèn)題；學(xué)會(huì)用法治方式引導(dǎo)群眾合理表達(dá)訴求，解決好信訪不信法、信權(quán)不信法等問(wèn)題。

完善制度機(jī)制，為強(qiáng)化基層黨組織整體功能提供制度保障。一是完善組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。健全省委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)組織部門牽頭抓總、相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的工作格局。地方黨委和部門黨組（黨委） 要把基層黨建工作納入重要議事日程，成立以書記為組長(zhǎng)的基層黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組并加強(qiáng)檢查指導(dǎo)。建立定期專題研究基層黨建制度。二是健全工作運(yùn)行機(jī)制。探索建立目標(biāo)管理制度，分類確定各級(jí)黨組織基層黨建工作目標(biāo)和完成時(shí)限。探索層層建立基層黨建工作聯(lián)系點(diǎn)制度，建立健全城鄉(xiāng)一體黨員動(dòng)態(tài)管理服務(wù)機(jī)制，完善城鄉(xiāng)基層黨組織互幫互助機(jī)制。三是建立財(cái)政保障機(jī)制。各級(jí)黨委、政府要加大“輸血”力度，加強(qiáng)各類基層黨組織活動(dòng)場(chǎng)所、服務(wù)場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)及配套設(shè)施建設(shè)。四是完善責(zé)任追究機(jī)制。明確各級(jí)黨委抓基層黨建的責(zé)任清單，形成層層負(fù)責(zé)縱向到底的責(zé)任體系。[10]探索建立更加科學(xué)有效的指標(biāo)體系和考核辦法，制定與干部年度考核、選拔任用、管理監(jiān)督等掛鉤的具體措施。[11]探索逐級(jí)述職評(píng)議考核制度，將抓黨建的責(zé)任落實(shí)、問(wèn)題整改、難題化解、保障投入等作為各級(jí)書記述職的重要內(nèi)容。建立問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制，運(yùn)用巡視督察、專題檢查等方式加大檢查督辦與問(wèn)責(zé)力度。

加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，為強(qiáng)化基層黨組織整體功能提供力量支撐。一是加強(qiáng)帶頭人隊(duì)伍建設(shè)。堅(jiān)持和完善選派優(yōu)秀年輕干部和高校畢業(yè)生到村任職工作，完善大學(xué)生村官隊(duì)伍建設(shè)；實(shí)施 “五強(qiáng)書記”建設(shè)工程，選優(yōu)配強(qiáng)基層“領(lǐng)頭雁”。[11]通過(guò)開(kāi)展學(xué)歷教育、赴村掛職和分批輪訓(xùn)等方式，提高村居黨組織書記的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。二是加強(qiáng)基層黨務(wù)干部隊(duì)伍建設(shè)。做好農(nóng)村、非公企業(yè)、社會(huì)組織、流動(dòng)人口聚集社區(qū)黨組織的骨干隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)黨組織在非公有制經(jīng)濟(jì)組織和流動(dòng)人口中的輻射力和影響力。按照有關(guān)規(guī)定全面落實(shí)基層黨組織書記、專職黨務(wù)工作者報(bào)酬待遇和基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等，對(duì)正常離任的村居干部，根據(jù)任職年限和貢獻(xiàn)由縣財(cái)政給予一定的一次性離任補(bǔ)助。三是加強(qiáng)基層黨員隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)黨員發(fā)展工作，消除各領(lǐng)域、各行業(yè)黨員“空白點(diǎn)”。通過(guò)談心談話、嚴(yán)格政審等手段，嚴(yán)把黨員“入口關(guān)”；妥善開(kāi)展處置不合格黨員工作，暢通“出口關(guān)”。按照年齡、興趣、特長(zhǎng)等對(duì)黨員進(jìn)行分類管理；依托社區(qū)黨建服務(wù)中心，改進(jìn)對(duì)流動(dòng)黨員和“失聯(lián)”黨員的管理服務(wù)；以遠(yuǎn)程教育平臺(tái)、基層黨建網(wǎng)站、手機(jī)短信、QQ群、微博、微信等為載體，形成黨員學(xué)習(xí)教育和聯(lián)系服務(wù)模式。

統(tǒng)籌黨建資源，為強(qiáng)化基層黨組織整體功能奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。一是著力延伸城鄉(xiāng)黨組織網(wǎng)絡(luò)。按照“便于資源共享、便于活動(dòng)開(kāi)展、便于管理服務(wù)”和“行業(yè)相近、地域相鄰”原則，打破城鄉(xiāng)界限，積極探索“村企聯(lián)建”、“村與村聯(lián)建”、“村與機(jī)關(guān)單位聯(lián)建”黨組織。同時(shí)，以非公企業(yè)、外商投資企業(yè)、綜合市場(chǎng)、商務(wù)樓宇、商業(yè)街區(qū)等為重點(diǎn)，擴(kuò)大黨的組織覆蓋。此外，還要扎實(shí)推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、新媒體等領(lǐng)域黨的建設(shè)。二是優(yōu)化資源配置。利用城鎮(zhèn)黨組織的活動(dòng)陣地、黨建信息、制度管理等資源優(yōu)勢(shì)，建立定點(diǎn)聯(lián)系幫扶農(nóng)村薄弱黨組織制度。通過(guò)開(kāi)展考察學(xué)習(xí)、組織教育培訓(xùn)、互派黨員掛職等辦法，解決農(nóng)村基層組織建設(shè)和黨員隊(duì)伍建設(shè)整體較薄弱的問(wèn)題。利用社會(huì)組織的社會(huì)服務(wù)進(jìn)一步拓展基層黨組織資源，使其突破黨內(nèi)循環(huán)。三是健全城鄉(xiāng)基層黨建聯(lián)動(dòng)機(jī)制。探索建立城鄉(xiāng)基層黨建聯(lián)席會(huì)制度，定期協(xié)商工作；構(gòu)建多方協(xié)作化解社會(huì)矛盾機(jī)制，充分發(fā)揮村、居、企等基層調(diào)解組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道） 司法所、綜治工作中心及各類區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)解組織的作用；建立健全基層黨組織晉位升級(jí)常態(tài)化機(jī)制，按照“鞏固先進(jìn)、推動(dòng)一般、整頓后進(jìn)”的思路抓好分類推進(jìn)。（下轉(zhuǎn)第144頁(yè)）

（上接第98頁(yè)）

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（責(zé)任編輯 吳 勇）