張培源, 郭景濤

(內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院, 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021)

中央與地方關(guān)系視角下精準(zhǔn)扶貧困境及對策

張培源, 郭景濤

(內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院, 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021)

認(rèn)為在公共管理學(xué)及行政學(xué)的研究領(lǐng)域中,中央與地方政府之間的關(guān)系一直是學(xué)者們研究的重點問題之一。指出改革開放以來,通過權(quán)力的不斷下放,地方政府的職權(quán)不斷得以擴(kuò)大。在分析扶貧工作現(xiàn)狀和精準(zhǔn)扶貧面臨困境的基礎(chǔ)上,提出了相應(yīng)的對策建議。

視角; 精準(zhǔn)扶貧; 精準(zhǔn)識別

國內(nèi)學(xué)者注重從政府視角分析貧困產(chǎn)生的社會根源,認(rèn)為我國的扶貧工作是單向的政府活動,造成這種現(xiàn)象的原因一是國家分配扶貧資源的失衡,二是扶貧對象的利益訴求表達(dá)不暢、扶貧部門執(zhí)行結(jié)構(gòu)科層化使得政府主導(dǎo)扶貧成效不足。比如鄭世艷、吳國清等學(xué)者認(rèn)為,提升貧困人口發(fā)展能力是有效解決農(nóng)村貧困問題的重要途徑,可以通過大力推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展、社會保障和社會服務(wù)質(zhì)量提高貧困群眾的社會參與度[1]。王科在明確區(qū)域自我發(fā)展力概念的基礎(chǔ)上提出我國政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)致使貧困地區(qū)自我發(fā)展能力不足、貧困區(qū)域化凸顯,以及扶貧成效下降的觀點,并建議通過培養(yǎng)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力來提高扶貧開發(fā)的成效[2]。

一、 精準(zhǔn)扶貧概念界定

精準(zhǔn)扶貧最基本的定義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口,通過對貧困人口有針對性的幫扶,從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙,達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)[3]。簡而言之就是誰貧困就幫扶誰。精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容包括:貧困戶的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶,以及扶貧對象的精準(zhǔn)管理。精準(zhǔn)識別就是依靠科學(xué)合理的方式方法將貧困的家庭和人口識別出來,建立完善準(zhǔn)確的貧困檔案。同時找出這些貧困家庭和人口的致貧因素,這是精準(zhǔn)扶貧的前提。精準(zhǔn)幫扶是在精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上,針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困戶狀況,因地和因人制宜地采取有針對性的扶貧方式和方法,從根本上消除貧困。精準(zhǔn)管理首先是對已經(jīng)識別出來的貧困戶進(jìn)行建檔立卡工作,為扶貧工作的下一個環(huán)節(jié)提供包括家庭經(jīng)濟(jì)狀況、子女教育狀況、致貧原因和幫扶措施等方面的有效信息,為精準(zhǔn)扶貧提供信息基礎(chǔ)。其次是要在扶貧資源的分配過程中明確扶貧工作的監(jiān)管主體、目標(biāo)、任務(wù)、資金、權(quán)責(zé),保證扶貧資源的公平合理分配。最后,在扶貧效果的反饋中要建立退出機制,及時將已實現(xiàn)脫貧的貧困人口識別出來,實現(xiàn)扶貧檔案的動態(tài)管理。

二、 中央與地方關(guān)系視角下我國精準(zhǔn)扶貧面臨的困境

1.精準(zhǔn)識別工作存在局限性

在貧困人口識別過程中,首先是中央政府對貧困人口的界定問題。我國貧困人口的分布在區(qū)域上漸趨分散,貧困人口和非貧困人口交織在一起,在貧困識別過程中如果采取由政府主導(dǎo)的普查方式,將耗費大量的人力物力。如果由基層政府主導(dǎo)各自區(qū)域的扶貧識別工作,往往不能掌握貧困戶真實的收入狀況。以低保政策來說,基層普通居民對于低保制度資格審查的參與度較低,監(jiān)督不足,所以這種方法在低保資格認(rèn)定中起到的作用是有限的。在基層,尤其是村一級的識別工作中,一些基層干部責(zé)任心不強,工作意識淡薄,人情觀念根深蒂固,不但沒有按照扶貧標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真核定家庭經(jīng)濟(jì)狀況,而且?guī)椭H朋好友謊報瞞報,使貧困對象變成“人情對象”“關(guān)系對象”?；鶎拥淖灾谓M織對這種現(xiàn)象也缺乏合理有效的監(jiān)督方式,導(dǎo)致了權(quán)力的濫用。而在城市之中,居民之間互相接觸較少,了解程度較低。社區(qū)居民對于低保制度資格審查的參與度較少,監(jiān)督有限,這種方法對于城市貧困戶低保資格的認(rèn)定并不適用。

此外,基層官員缺乏專業(yè)的知識素養(yǎng)?；鶎痈刹孔鳛榫珳?zhǔn)識別過程中的實際操作者,卻對于精準(zhǔn)扶貧的核心理念,識別方法存在認(rèn)識上的不足和操作上的主觀隨意性。在識別過程當(dāng)中,往往不能根據(jù)科學(xué)合理的方法定位貧困戶,導(dǎo)致了精準(zhǔn)扶貧在識別過程中的偏差。因此,地方政府對貧困人口的識別不精確是精準(zhǔn)扶貧工作在基層面臨的最大挑戰(zhàn)。

2.基層扶貧項目缺乏針對性

在推進(jìn)扶貧工作過程中,地方政府常采取項目扶貧的方式,如通過修建基礎(chǔ)設(shè)施、便民工程等方式來改善貧困戶的生活環(huán)境。這看似利國利民的好事,但在扶貧工作中卻未必科學(xué)。貧困戶因為受限于自身的經(jīng)濟(jì)狀況和受教育水平,通常不具備利用基礎(chǔ)設(shè)施從事經(jīng)營活動的能力。所以,修建基礎(chǔ)設(shè)施的方式并不能直接惠及貧困戶,反而是原本富裕的居民可以利用基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營活動,積累財富。因此,這些項目并沒有真正惠及貧困戶。這些項目的上馬客觀上造成了一種“扶富不扶貧”的現(xiàn)象,浪費了國家寶貴的扶貧資源,一些安居工程如通自來水、通天然氣等,這些對于貧困戶來說并不是亟需解決的問題,貧困戶最需解決的問題通常是收入和子女教育,而這些項目并不能使貧困戶直接受益。因此,在精準(zhǔn)扶貧的大背景下,需要地方政府重新審視過去的扶貧方式和方法,采取因地制宜、因人制宜的幫扶措施,切實解決貧困戶亟需解決的問題。

3.地方政府對扶貧工作缺乏積極性

扶貧工作一直都不是地方政府工作的重點,政府往往將工作重心放在經(jīng)濟(jì)增長上,扶貧工作常流于形式和表面。十八大以來,習(xí)總書記多次強調(diào)扶貧工作的重要性和緊迫性,我國扶貧工作也隨之上升到了一個前所未有的高度。但是在基層,扶貧工作缺乏制度保障和有效激勵,扶貧工作的好壞,并不是我國政府績效考核的硬性指標(biāo),這就造成了官員們更熱衷于將精力放在容易出政績的環(huán)節(jié)上,在扶貧工作上則片面地通過工程和項目粗放式扶貧。這種扶貧方式短期內(nèi)會使當(dāng)?shù)谿DP和人均純收入提高,但實際上當(dāng)?shù)刎毨丝诘纳姝h(huán)境并無大的改善,這種模式的真正獲利者是政府和參與項目的企業(yè)。而中央政府在扶貧工作上更側(cè)重政策和規(guī)劃的制定,缺少對地方政府扶貧工作效果的監(jiān)督考核。近些年來,在很多地區(qū)都存在不同程度扶貧資金被挪用的現(xiàn)象,這與監(jiān)督的缺位不無關(guān)系。扶貧是一項復(fù)雜且投入巨大的事業(yè),地方政府尤其是基層政府對扶貧工作缺少積極性會直接影響扶貧工作的實施效果。

4.中央與地方之間扶貧資金配置不合理

在我國目前的扶貧資金配置體制下,政府既是扶貧資金的供給者和分配者,也是扶貧資金的需求者。因此,怎樣通過規(guī)范政府的行為實現(xiàn)扶貧資源的合法、合理分配便成為了扶貧資源配置中的根本性問題。然而,我國在扶貧資源配置方面的法律法規(guī)極不健全。到目前為止,只有1997年出臺的《國家扶貧基金管理辦法》。經(jīng)過十年快速發(fā)展,我國如今的社會經(jīng)濟(jì)狀況早已今非昔比。該管理辦法已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相脫節(jié),無法實現(xiàn)對扶貧資金的有效管理,這是制約扶貧資金配置效率的一大制度性因素。基層政府在國家的扶貧項目建設(shè)中,既是決策者,也是投資者、實施者,又是扶貧項目的執(zhí)行監(jiān)督和效益評估主體。在這種外部監(jiān)督缺失的情況下,扶貧工作中往往出現(xiàn)扶貧資金流失和浪費的現(xiàn)象,甚至滋生貪污腐敗。同時,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,東西部扶貧資金的配置也存在著巨大的差距,隨著中央對西部地區(qū)扶貧投入的傾斜,理論上會提高西部地區(qū)扶貧資金的供給,但是從實際情況上看,中西部地區(qū)的扶貧資金配置仍然和東部地區(qū)存在著較大的差距。

三、中央與地方關(guān)系視角下我國精準(zhǔn)扶貧的對策建議

1.中央層面要放棄單一的收入貧困標(biāo)準(zhǔn),重視非收入因素對貧困的影響

長期以來,我國堅持以收入為標(biāo)準(zhǔn)的貧困區(qū)分原則,而忽略了非收入因素對貧困的影響。我國現(xiàn)階段對于貧困人口的識別是通過家計調(diào)查的方式進(jìn)行的,通過家計調(diào)查對家庭的收入和經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行核算,在此基礎(chǔ)上確定貧困人口,家計調(diào)查的主要目標(biāo)是家庭收入,而對于收入的測量是影響家計調(diào)查的一個最主要的環(huán)節(jié)。在城市當(dāng)中,由于被幫扶者的工作和收入都極不穩(wěn)定,且存在著隱性就業(yè)的情況,所以對于被幫扶者的收入情況就變得難以衡量,再加之部分被幫扶者對于自身收入的隱瞞,更增加了家計調(diào)查的難度。此外,我國貧困人口雖多但占總?cè)丝诘谋壤齾s很小,如果由中央政府統(tǒng)一組織普查,將耗費大量的人力物力。但如果由地方政府各自統(tǒng)計,受限于技術(shù)原因(農(nóng)村地區(qū)在進(jìn)行貧困調(diào)查時,也存在故意隱瞞收入的現(xiàn)象),基層政府也很難通過家計調(diào)查的方式獲得貧困戶真實可靠的收入數(shù)據(jù)。那么如果以收入作為貧困戶的唯一識別標(biāo)準(zhǔn)顯然是脫離實際的,也是不可行的。建議放棄單一的收入標(biāo)準(zhǔn),采用教育、消費、損耗、閑暇、健康和決策權(quán)六維度衡量貧困[4]。傳統(tǒng)的以收入作為衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)實質(zhì)上是一種絕對貧困的理論,絕對貧困的理論從維持人生存的基本需要出發(fā),將維持人的基本需要作為衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)關(guān)于絕對貧困的定義,即一種最低需要的水平,生活水平低于這一標(biāo)準(zhǔn)的民眾就被認(rèn)為是窮人[5]。以收入作為衡量貧困的唯一度量標(biāo)準(zhǔn),往往會忽視貧困邊緣群體的利益。處于貧困邊緣的群體往往享受不到相應(yīng)的幫扶,當(dāng)遭遇意外的風(fēng)險時(如疾病、自然災(zāi)害),往往就掉入貧困線之下,其實際情況會比享受貧困政策的家庭更加艱難。

1995年在哥本哈根召開的聯(lián)合國社會發(fā)展問題世界首腦會議上發(fā)表行動宣言提出“總體貧困”的概念?！翱傮w貧困”呈現(xiàn)多種形式,包括缺乏持續(xù)的生計收入和生產(chǎn)資源,饑餓與營養(yǎng)不良,健康不良,教育和其他基本服務(wù)的可獲得性有限甚至匱乏,由于疾病而導(dǎo)致的病態(tài)和死亡的增加,無家可歸或者缺乏合適的住所,環(huán)境的不安全,社會歧視和社會排斥[6]。由此可見,將貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行轉(zhuǎn)變不僅符合我國貧困人口的實際狀況,也符合國際上倡導(dǎo)多維貧困的趨勢。同時,在多維度貧困的理念下進(jìn)行有針對性地幫扶,更有利于提高貧困家庭的脫貧能力,能夠更好地促進(jìn)貧困家庭的發(fā)展。此外,為保證識別與考核環(huán)節(jié)的一致性,中央政府對精準(zhǔn)扶貧效果考核時也要從收入、消費、資產(chǎn)、教育和健康等多個維度考察貧困戶的實際脫貧狀況。

2.地方要建立有效的扶貧績效評估機構(gòu)

建立專業(yè)的評估機構(gòu)是實現(xiàn)扶貧工作績效有效評估的重要前提。因此由政府引導(dǎo),逐步發(fā)展并建立起扶貧績效評估的專業(yè)化機構(gòu),負(fù)責(zé)扶貧績效監(jiān)測評估任務(wù),并發(fā)揮監(jiān)督作用具有重要的戰(zhàn)略意義。①評估機構(gòu)要負(fù)責(zé)制定績效評估管理辦法草案并監(jiān)督管理辦法的執(zhí)行。 研究并制定科學(xué)合理的扶貧績效評估方法標(biāo)準(zhǔn),做到監(jiān)督管理的精準(zhǔn)性和有效性。②要制定與扶貧項目績效評估相匹配的機制;根據(jù)扶貧評估考核結(jié)果建立起相應(yīng)的反饋機制和通報機制,并配合相關(guān)部門、地方政府監(jiān)督執(zhí)行;形成績效評估報告,提出扶貧項目績效改進(jìn)的意見。③專業(yè)化的評估機構(gòu)要對地方負(fù)責(zé)評估的參與人員進(jìn)行培訓(xùn),以增強扶貧績效評估實踐的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

3.中央加強頂層設(shè)計,鼓勵企業(yè)和社會組織參與到扶貧工作中來

在我國,扶貧工作都是由政府來主導(dǎo)的。企業(yè)、民間組織、公益組織參與扶貧工作的空間依然不是很大,存在諸多限制。實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧光靠政府是不夠的,應(yīng)鼓勵企業(yè)等社會組織參與到扶貧工作中來,充分利用民間資本來彌補部分地區(qū)扶貧資源配置不足。企業(yè)參與扶貧工作的最大問題是利潤。企業(yè)的本質(zhì)就是追求利潤,而扶貧在我國是一項高投入、低回報的社會事業(yè)。要想調(diào)動企業(yè)參與到扶貧工作中來,就必須讓企業(yè)有利可圖。近年來,地方上開始嘗試金融扶貧、光伏扶貧等新的扶貧方式。就以光伏扶貧來說,目前在我國八個省份都有試點。在光伏扶貧的模式下,政府和企業(yè)共同出資,利用貧困戶的院落和屋頂,安裝分布式發(fā)電設(shè)施,按照發(fā)電量和電價折算租金支付給貧困戶。貧困戶在不需要勞動的情況下,通過出讓自己的部分產(chǎn)權(quán)就可以獲得一部分固定收入。目前這種新的扶貧方式正在探索當(dāng)中。它不同于以往任何政府主導(dǎo)的扶貧方式。在這種扶貧方式下政府變成了扶貧工作的組織者,而將扶貧工作的執(zhí)行者的身份讓渡給了企業(yè),而企業(yè)在實現(xiàn)自身利潤的同時也參與到了社會事業(yè)當(dāng)中。

此外,社會組織參與到扶貧工作中有政府無法比擬的優(yōu)勢,就以扶貧績效評估來說,由政府部門主導(dǎo)實施的扶貧績效評估,常常會因為自身工作利益需求,特殊的上下級關(guān)系甚至是腐敗等因素,造成評估結(jié)果的偏差和失準(zhǔn)。在這種情況下,非直接利益相關(guān)的第三方評估機構(gòu)更容易提出公正合理的意見。同時,第三方評估機構(gòu)的進(jìn)入,將大大節(jié)省政府在項目管理等方面投入的精力,對扶貧績效提升也將產(chǎn)生積極的影響。

4.改革扶貧資金管理體制,實現(xiàn)中央與地方之間權(quán)責(zé)的合理劃分

隨著精準(zhǔn)扶貧理念的提出,我國扶貧工作也進(jìn)入了扶貧到戶的階段。我國地域之廣,貧困人口之多造成各地區(qū)情況千差萬別。鑒于地方政府相對于中央政府更了解本地區(qū)貧困戶的實際情況,必須給地方政府資金使用上的自主權(quán)。通過進(jìn)一步將扶貧資金的管理權(quán)、扶貧項目的審批權(quán)下放到地方政府,充分發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性,實現(xiàn)權(quán)、責(zé)、錢在地方的統(tǒng)一。而中央和省級政府在扶貧資金的管理中主要負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查、考核和評估,重點評估扶貧工作的實際效果,監(jiān)督是否存在資金濫用、挪用的現(xiàn)象。此外,在政策落實的過程中各級政府都要按照自身權(quán)責(zé)推進(jìn)工作,杜絕越級指揮行為。各部門也應(yīng)以扶貧攻堅規(guī)劃和重大扶貧項目為平臺,加大資金整合力度,確保精準(zhǔn)扶貧,集中解決突出問題[7]。

四、 結(jié) 語

本文從中央與地方關(guān)系的視角分析了我國在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧過程中存在的央地之間職責(zé)劃分不清、扶貧資源分配不合理,扶貧工作難以滿足精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的要求,并提出了相應(yīng)的對策建議。扶貧是一項長期且艱巨的工作,實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧既離不開中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃,也離不開地方政府的協(xié)調(diào)執(zhí)行。扶貧工作中暴露的一些問題實際上是我國行政管理體制的一些弊端在扶貧領(lǐng)域的顯現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧不同于以往“粗放式”扶貧的重要因素在于制定扶貧規(guī)劃的具體措施要針對不同地區(qū)的自然地理環(huán)境、貧困群體生活狀況、家庭情況、致貧原因等因素確定不同的扶貧方式。中央政府作為最高的國家行政機關(guān),應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃精準(zhǔn)扶貧的實施階段、具體目標(biāo)、工作重點,地方政府則應(yīng)該在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,發(fā)揮其貼近基層、了解現(xiàn)實情況的優(yōu)勢,針對不同地區(qū)的共性和個性將扶貧開發(fā)工作內(nèi)容層層細(xì)化,將具體項目落實到位。因此,推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的過程也是我國行政管理體制變革的過程。只有理順中央與地方的關(guān)系,清晰劃分中央與地方在扶貧工作中的權(quán)責(zé),同時調(diào)動中央與地方兩個方面的積極性,才能真正實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略,實現(xiàn)到2020年消除貧困的宏偉目標(biāo)。

[1] 鄭世艷,吳國清. 消除能力貧困:農(nóng)村反貧困的新思路[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技, 2008(6):24-26.

[2] 王科. 中國貧困地區(qū)自我發(fā)展能力研究[D]. 蘭州:蘭州大學(xué), 2008.

[3] 汪三貴,郭子豪. 論中國的精準(zhǔn)扶貧[J]. 貴州社會科學(xué), 2015(5):147-150.

[4] 吳海濤,侯宇,曾燕芳. 多維貧困視角下農(nóng)村家庭性別貧困的測量:基于湖北省孝昌縣的調(diào)查分析[J]. 商情, 2012:27-29.

[5] ECONOMIC C. Public expenditure on income maintenance program[M]. Pairs: Organization for Economic Co-Operation and Development, 1976:69.

[6] United Nation. The Copenhagen declaration and program for action world summit for social development[M]. New York: United Nations Department of Publication, 1995:57.

[7] 李慧. 找準(zhǔn)“窮根”精準(zhǔn)扶貧[N]. 光明日報, 2015-01-30(1).

【責(zé)任編輯張躍雙】

TargetedAnti-PovertyProblemandCountermeasureResearchbasedonCentralAndLocalGovernmentPerspective

ZhangPeiyuan,GuoJingtao

(SchoolofPublicAdministration,InnerMongolUniversity,Huhehaote010021,China)

The relationship between central and local governments has been one of the key issues in the field of public administration and administration. Since the reform and opening up, the power of local governments has been expanded through the decentralization of power. This trend of local government autonomy is also inevitable in the field of poverty alleviation. However, at the present stage, there are still many places where the central authorities and local governments do not adapt to the precise poverty alleviation. Therefore, through the perspective of the relationship between central and local governments to analyze the problems of China’s poverty alleviation work, and put forward the corresponding countermeasures and suggestions to help improve the accuracy of poverty alleviation work.

Central and local government perspective; Targeted Anti-Poverty; Precise identification

D 669

: A

2017-03-22

國家級本科生創(chuàng)新訓(xùn)練計劃項目(201610126022)。

張培源(1995-),男,山東濰坊人,內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)生。

2095-5464(2017)04-0435-04