陳洪玲

(北京工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100124)

國家治理視域下習(xí)近平全面依法治國思想論析

陳洪玲

(北京工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100124)

實施全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家是在總結(jié)國家治理經(jīng)驗基礎(chǔ)上做出的歷史性選擇，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。習(xí)近平全面依法治國思想科學(xué)回答了什么是中國特色社會主義法治，怎樣全面建設(shè)中國特色社會主義法治這一重大理論和實踐問題。規(guī)劃了怎樣推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和國家治理法治化的宏偉藍(lán)圖。體現(xiàn)了全面依法治國與實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在契合。凸顯了現(xiàn)代國家治理的核心要義是全面依法治國，即堅持依規(guī)治黨，建設(shè)法治政黨，實現(xiàn)政黨治理法治化；實施依法行政，構(gòu)建法治政府，確保政府治理規(guī)范化；推動全民守法，營造法治社會，促進(jìn)社會治理有序化。

習(xí)近平；全面依法治國；國家治理

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央為確保國家長治久安，從堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度、不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局出發(fā)，多次就全面依法治國發(fā)表重要論述。這些論述立意高遠(yuǎn)、內(nèi)涵豐富、思想深刻，構(gòu)成了習(xí)近平全面依法治國思想的基本框架。不僅科學(xué)回答了什么是中國特色社會主義法治，怎樣全面建設(shè)中國特色社會主義法治這一重大理論和實踐問題，而且規(guī)劃了怎樣推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和國家治理法治化的宏偉藍(lán)圖，提出并著力構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，是中國特色社會主義法治理論的最新成果，開辟了馬克思主義中國化的新境界。

一、全面依法治國是國家治理方式的歷史選擇

(一)國家治理歷史的科學(xué)總結(jié)

新中國成立后，黨開始了帶領(lǐng)人民探索社會主義建設(shè)道路的偉大征程。在錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境中，如何實現(xiàn)社會主義社會的有效治理，理順黨、國家和社會三者之間的關(guān)系，是國家治理需要解決的首要問題。法治在這一時期深深地嵌入到黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)新國家和型塑新社會的治理實踐中。

1949年9月，第一屆中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議制定并通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，明確了新中國國體，規(guī)定 “以新民主主義即人民民主主義為中華人民共和國的政治基礎(chǔ)”，確認(rèn)“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家，實行以工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級和國內(nèi)各民族的人民民主專政”*中央檔案館：《中共中央文件選集》第14卷，中共中央黨校出版社1982年版，第731-732頁。。明確了新中國的政體，規(guī)定“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民。人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產(chǎn)生之。各級人民代表大會選舉各級人民政府”，“各級政權(quán)機(jī)關(guān)一律實行民主集中制”。*中央檔案館：《中共中央文件選集》第14卷，中共中央黨校出版社1982年版，第733-735頁。同時規(guī)定了多種經(jīng)濟(jì)成分*多種經(jīng)濟(jì)成分指：國營經(jīng)濟(jì)、合作社經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民和手工業(yè)者的個體經(jīng)濟(jì)、私人資本主義經(jīng)濟(jì)和國家資本主義經(jīng)濟(jì)。并存的經(jīng)濟(jì)制度與政策，確立了民族區(qū)域自治制度。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議制定并通過了新中國第一部憲法，即“五四憲法”，規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第5冊，中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第522頁。，一切權(quán)力屬于人民；明確規(guī)定了公民的權(quán)利和義務(wù)；確立了人民代表大會制度以確保人民權(quán)利得到有效行使；確立了中國特色的審判機(jī)制和法律監(jiān)督機(jī)制。同年，我國還制定了全國人民代表大會組織法、國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法。這些法律為國家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和運(yùn)行提供了基本規(guī)范，為進(jìn)一步推進(jìn)社會主義法制建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)，標(biāo)志著國家的根本政治制度——人民代表大會制度、基本政治制度——民族區(qū)域自治制度、國家基本經(jīng)濟(jì)制度、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等以憲法和法律的形式得到確認(rèn)。由于此時我國正處于向社會主義過渡時期， 1954年憲法的指導(dǎo)思想是黨在過渡時期的總路線，因此“這個憲法，是社會主義類型的憲法，但還不是完全社會主義的憲法，它是一個過渡時期的憲法”*《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第329頁。，體現(xiàn)了社會制度、國家治理與法律體系在社會變革過程中的內(nèi)在統(tǒng)一性。1956年9月，“社會主義的社會制度在我國已經(jīng)基本上建立起來了”*中共中央黨史研究室：《中華人民共和國大事記(1949年10月-2009年9月)》，人民出版社2009年版，第90頁。。盡管新中國成立初期，我國主要是按照蘇聯(lián)模式建設(shè)社會主義，但并沒有完全走蘇聯(lián)的路，一直在積極探索和思考如何建立符合中國實際的國家治理體系，并取得了一些重要成果，如毛澤東的重要著作《論十大關(guān)系》等。可以說，改革開放前，我國在建設(shè)社會主義過程中取得的重要理論和實踐成果，既展示了新中國成立初期國家治理探索的歷史進(jìn)路，也為開辟中國社會主義建設(shè)道路、確立中國特色社會主義制度奠定了重要基礎(chǔ)，為建立符合我國實際的國家治理體系和新時期推進(jìn)國家治理法治化提供了歷史經(jīng)驗。

(二)國家治理實踐的理論升華

黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)國家、治理國家的過程，也是社會主義法治建設(shè)不斷深化的過程。1978年，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的新征程，黨在深刻總結(jié)長期忽視民主法治建設(shè)的慘痛教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，逐步把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，并提出了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法治的歷史性任務(wù)，確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”*《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第147頁。的社會主義法治建設(shè)方針。隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些新情況、新問題，黨和國家對法治建設(shè)不斷提出新的任務(wù)和要求。1982年憲法和1988年憲法修正案確立了我社會主義初級階段的基本路線和基本經(jīng)濟(jì)制度，健全和完善了中國特色社會主義基本法律制度。黨的十三大提出了社會主義初級階段理論，把“高度民主，法制完備”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第30頁。作為建設(shè)中國特色社會主義民主政治的一項基本內(nèi)容和實現(xiàn)國家長治久安的重要保證，并提出“法制建設(shè)必須貫穿于改革的全過程”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第40頁。的思想。

如果說從黨的十一屆三中全會之后到黨的十四大之前，我國法治建設(shè)的重點(diǎn)是通過加快立法從而做到“有法可依”的話，那么1992年黨的十四大之后的社會主義法治建設(shè)的主題則是以規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)個人權(quán)益保護(hù)、推動國家權(quán)力運(yùn)行法治化為重點(diǎn)的依法治國的國家治理方略的確立和實施。1993年憲法修正案正式將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第181頁。寫入憲法，使得有中國特色的社會主義政黨制度得到法律確認(rèn)。另外，此次憲法修正案還明確要“發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”，并宣告“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控?！?中共中央文獻(xiàn)研究室：《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第182頁。由此，規(guī)范和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制成為中國特色社會主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容。1994年，十四屆四中全會集中討論了黨的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)”*《江澤民文選》第2卷，人民出版社2006年版，第496頁。，把黨的治理和建設(shè)確定為黨面向新世紀(jì)的新的偉大工程。1997年，黨的十五大報告提出要“進(jìn)一步擴(kuò)大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第26頁。。這標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式更加成熟。1999年3月，第九屆全國人民大會第二次會議對1982年憲法進(jìn)行修改，確立了建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)。規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義國家?！?中共中央文獻(xiàn)研究室：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第711頁。2002年11月，黨的十六大報告提出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第24頁。2004年3月，第十屆全國人大二次會議對1982年憲法進(jìn)行了第四次修改，將“國家尊重和保障人權(quán)”、“國家對全體公民合法的私有財產(chǎn)予以保護(hù)”等內(nèi)容*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2005年版，第890-891頁。載入憲法。同年4月，第十六屆中央政治局進(jìn)行第十二次集體學(xué)習(xí)，胡錦濤強(qiáng)調(diào)，“改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)越是繁重，越要增強(qiáng)依法治國、依法執(zhí)政的自覺性和堅定性”，堅持依法治國、依法執(zhí)政，“關(guān)鍵是要適應(yīng)全面建設(shè)小康社會的要求，抓住制度建設(shè)這個重要環(huán)節(jié)，推進(jìn)建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程，不斷實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活的法律化、制度化”，堅持依法治國、依法執(zhí)政，“是新形勢新任務(wù)對我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民更好地治國理政提出的基本要求，也是提高黨的執(zhí)政能力的重要方面”*《政治局第12次學(xué)習(xí) 胡錦濤強(qiáng)調(diào)依法治國》，《人民日報》2004年4月28日，第001版。。2007年10月，黨的十七大報告提出：“堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現(xiàn)國家各項工作法治化，保障公民合法權(quán)益；堅持社會主義政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢，推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障?！?中共中央文獻(xiàn)研究室：《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第22頁。這一系列憲法修正案和相關(guān)會議所體現(xiàn)的法治理念，標(biāo)志著我國依法治國基本方略最終形成，即廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)人民民主的制度化、法律化。既展現(xiàn)了改革開放以來國家治理實踐的不斷推進(jìn)和中國特色治國理政新路的開辟與拓展，凸顯了法治在國家治理中的重要作用，也呈現(xiàn)出黨對國家治理規(guī)律的深刻把握，體現(xiàn)了國家治理過程中依法治理的理論升華。

(三)現(xiàn)代國家治理的必然要求

現(xiàn)代國家治理是相對于傳統(tǒng)國家治理而言的，其本質(zhì)上是國家治理現(xiàn)代化，包括國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系是指“在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！?中共中央文獻(xiàn)研究室.《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第547-548頁。在全面深化改革的新時期，習(xí)近平將法治作為治國理政的基本方式，這不僅為當(dāng)代中國找到了進(jìn)步、文明、理性的治國方式，而且把依法治國提升到黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化就是“要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識，善于運(yùn)用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！?中共中央文獻(xiàn)研究室.《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第549頁。由此看來，全面依法治國既是國家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然路徑和基本方式。所以，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，建設(shè)法治中國”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第3頁。。

從一定意義上說，國家治理現(xiàn)代化首先應(yīng)體現(xiàn)為國家治理法治化，離開了法治的引領(lǐng)和推動作用，國家治理難以走向現(xiàn)代化；同樣，離開了法治的保障作用，國家治理即使實現(xiàn)現(xiàn)代化，也難以鞏固和持久。法治為人類社會判斷是非、化解矛盾、解決糾紛提供了穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。德國法學(xué)家耶林曾指出：“羅馬帝國曾三次征服世界，第一次是以武力，第二次是以宗教，第三次是以法律。武力因羅馬帝國的滅亡而消亡，宗教隨人民思想覺悟提高、科學(xué)的發(fā)展而縮小了影響，惟有法律征服世界是最為永久的征服。”*胡建淼：《走向法治強(qiáng)國》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期.從這個意義上說，法治是人類文明的結(jié)晶，是一種正義、科學(xué)、民主的治國方略和強(qiáng)國之策。在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的道路上，法治扮演著重要角色、發(fā)揮著巨大作用。習(xí)近平指出：“當(dāng)前，國內(nèi)外環(huán)境都在發(fā)生極為廣泛而深刻的變化，我國發(fā)展面臨一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)，前進(jìn)道路上還有不少困難和問題?！?《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014版，第71頁。只有使國家和社會的各項事業(yè)在法治的框架下開展，才能解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的系列問題，才能維護(hù)社會公平正義、提升國家的公信力，從而增強(qiáng)公民對國家公權(quán)力的信賴、激發(fā)人民群眾建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)的主動性和積極性；才能以法治來鞏固改革發(fā)展的成果，讓改革成果更多更公平地惠及人民，從而將社會各個階層的利益都統(tǒng)一到中國夢、強(qiáng)國夢的踐行中。

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化與全面依法治國是一個過程的不同方面。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化引起了人們對“治理”的高度關(guān)注。而任何“治理”如果離開了法治的指引，便是沒有意義的，甚至可能退回到人治，或者以行政管理為中心的治理體系和治理方式。那么，將會對全面依法治國造成極大的危害，甚至危及國家的長治久安。也就是說，離開了“法治方式，治理體制的運(yùn)行就難以形成自身的糾錯機(jī)制”*陳金釗：《國家治理體系法治化及其意義——兼論法律方法的功能》，《法律方法》2014年第5期。，由此國家治理就不可能實現(xiàn)現(xiàn)代化?？梢?，沒有法治就無法推進(jìn)現(xiàn)代國家治理，也就沒有社會的穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果也無法保障。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會等方面都獲得了快速發(fā)展，體現(xiàn)了國家治理的成效。當(dāng)然，在發(fā)展過程中依然存在許多不足和亟待改進(jìn)的地方，這些都需要依靠法治進(jìn)行治理。正如2014年2月習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)的那樣：改進(jìn)和完善國家治理，既要堅定制度自信，做到有主張、有定力，更要堅定不移全面推進(jìn)依法治國基本方略，改革那些與國家治理實踐發(fā)展要求不相適應(yīng)的體制機(jī)制、法律法規(guī)，構(gòu)建適應(yīng)時代要求的新的法律體系，破除治理體系的陳規(guī)陋習(xí)，在國家治理實踐中奉行法治精神、厲行法治原則、實行法治化管理，促進(jìn)國家治理體系更加科學(xué)、治理能力更加有效*《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第104-107頁。。

二、全面依法治國與實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在契合

(一)依法治理是現(xiàn)代治理的基本理念

依法治理是現(xiàn)代社會的基本特征，也是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的重要標(biāo)志。依法治理既是對歷史經(jīng)驗的深刻總結(jié)，又是基于理性思考與實踐需要。習(xí)近平指出：“綜觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然也一度實現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒有順利邁進(jìn)現(xiàn)代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關(guān)。”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第12頁。新中國成立以后，黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了全國性的政權(quán)，中國共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)變成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)的執(zhí)政黨，展開了治理新中國的偉大實踐。在探索中國特色治國理政新路的過程中，黨由最初的依靠政策辦事逐步過渡到不僅僅依靠政策，還建立健全法制，依照法律辦事。然而，50年代后期逐漸抬頭的“左”傾錯誤打斷了新中國成立后法治建設(shè)發(fā)展的正常歷程，對社會主義法治造成嚴(yán)重破壞，教訓(xùn)十分慘痛。

黨的十一屆三中全會以后，我們黨深刻總結(jié)了在民主法治建設(shè)方面的教訓(xùn)，提出為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法治，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，從而把治理國家納入了法治化軌道，開創(chuàng)了依法治理國家與社會的新時期。從1978年到1992年，五屆、六屆和七屆全國人大及其常委會先后制定了138部法律，對10部法律進(jìn)行了修改，形成了以憲法為核心的法律體系框架。1992年10月，黨的十四大指出“再經(jīng)過二十年的努力。到建黨一百周年的時候，我們將在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社1996年版，第47頁。。黨的十五大提出要“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到二○一○年形成有中國特色社會主義法律體系”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十五大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，人民出版社2003年版，第33頁。，并將依法治國、建設(shè)社會主義法治國家作為黨治理國家的基本方略，賦予了依法治理在現(xiàn)代治理中的基礎(chǔ)性地位。

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央更加重視發(fā)揮法治在現(xiàn)代治理中的重要作用，把怎樣治理國家、如何實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)政權(quán)、管理國家、治理社會、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重大課題。黨的十八屆四中全會在黨的歷史上第一次以“依法治國”為主題，提出“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第147頁。，將全面依法治國確定為全面深化改革的抓手、定海神針和助推器，并把黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治理提升到全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，體現(xiàn)了依法治理理念在現(xiàn)代治理中的重要地位。實踐證明，什么時候重視法治、法治昌明，什么時候國家治理就能有序開展；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候國家治理就舉步維艱。

(二)良法善治是現(xiàn)代治理的目標(biāo)追求

全面依法治國是現(xiàn)代治理領(lǐng)域中一場廣泛而深刻的革命。在當(dāng)今社會，現(xiàn)代治理的主體已不僅僅是政府，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、市場和社會共同進(jìn)行治理；治理的方式也不是靠行政命令，而是依靠法治。法治本身不僅僅只是規(guī)則之治，而且必須是良法之治，是良法和善治的有效結(jié)合。良法就是“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀”，要“符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第160頁。。良法是法治的前提，依法治理的“法治”精神不僅僅是依“法”而治，而且是依“良法”而治。善治實際上是國家權(quán)力向社會的回歸，也就是說，善治的過程是一個還政于民的過程。良法善治是現(xiàn)代治理的理想狀態(tài)和目標(biāo)追求，是公共利益最大化的管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家和公民社會的一種新型關(guān)系，是兩者合作的最佳狀態(tài)，法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

良法是善治的前提?！傲⑸品ㄓ谔煜?，則天下治；立善法于一國，則一國治。”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第3頁?？茖W(xué)立法、民主立法是良法的基礎(chǔ)。盡管中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但是，由于實踐是不斷運(yùn)動變化和發(fā)展著的，因此，法律必然隨著實踐的發(fā)展而不斷豐富、完善和發(fā)展，這也是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，隨著我國改革開放的不斷深化，立法質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，一些重點(diǎn)領(lǐng)域還需要進(jìn)一步加強(qiáng)立法，個別領(lǐng)域尚存在立法真空。對此，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要提高立法質(zhì)量，“加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來。要堅持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用。要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)”*中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社2016年版，第47頁.?？梢?，科學(xué)立法、民主立法不僅僅是停留在立法的層面上，而且要立法先行，更加重視立法質(zhì)量和立法宗旨。因為“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！?中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第43頁。也就是說要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，所立之法為“良法”，要管用、能解決實際問題，并且立法是為了人民、依靠人民。

善治是法治的目的。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、法治化，關(guān)鍵是實行良法善治，把法治理念、法治精神貫穿到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)中。當(dāng)前，我國已經(jīng)形成了中國特色社會主義法律體系，然而，“徒法不足以自行”，有法可依僅僅為實現(xiàn)社會主義法治提供了基本前提，“如果不忠實地執(zhí)行，很可能完全變成兒戲而得到完全相反的結(jié)果”*《列寧全集》第30卷，人民出版社1985年版，第170頁。。所以，對于當(dāng)前執(zhí)法領(lǐng)域中存在的“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第12頁。等問題不可等閑視之，應(yīng)加大力度對法律的實施予以監(jiān)督，對不執(zhí)行法律的予以嚴(yán)懲?！爸挥凶屓嗣駚肀O(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》，中央文獻(xiàn)出版社2005年版，第144頁。要把促進(jìn)社會公平正義作為核心價值追求，把保障人民安居樂業(yè)作為根本目標(biāo)，全面落實司法公開原則，始終確保審判權(quán)在陽光下運(yùn)行，切實保障和實現(xiàn)人民群眾對司法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。統(tǒng)一法律適用，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，維護(hù)人民群眾的切身利益，讓人民群眾在每一個案件中都能感到公平正義，提升司法公信力。

(三)法治體系是現(xiàn)代治理的根本保障

建設(shè)中國特色社會主義法治體系是國家和社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要一環(huán)，是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的總要求。在全面推進(jìn)依法治國的當(dāng)下，國家治理的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)，都應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定來進(jìn)行，都應(yīng)當(dāng)在法治的框架下展開。同時，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型的目標(biāo)，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也有賴于法治體系保駕護(hù)航。

黨的十八屆四中全會首次提出了中國特色社會主義法治體系的概念，與2011年形成的中國特色社會主義法律體系相比較，雖然一字之差，但意義重大?！胺ㄖ误w系強(qiáng)調(diào)的是法律制定的完備，而且能夠得到切實的遵守和執(zhí)行實施，又有相應(yīng)的監(jiān)督保障機(jī)制，這才叫法治體系。法律體系強(qiáng)調(diào)的是靜態(tài)的規(guī)范層面，制度層面的體系，而法治體系強(qiáng)調(diào)的是動態(tài)的立體的、完整的體系，所以說法治體系更全面。”*馬懷德.：《什么是中國特色社會主義法治體系？》，《中國人才》2014年第10期.習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，“必須加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”*中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社2016年版，第33頁.等五大體系。這個首次提出的由“4+1”組成的五大體系，“涵蓋了法律制定與法律實施、法治運(yùn)行與保障機(jī)制、依法治國與從嚴(yán)治黨等各個層面、各個環(huán)節(jié)”*王官：《全面依法治國 引領(lǐng)民族復(fù)興的制度基礎(chǔ)》，人民出版社2015年版，第39頁.，體現(xiàn)了依法治理的整體要求，成為中國特色社會主義法治體系的具體展開和有力支撐。

建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家這一總目標(biāo)的提出，是一次自覺、主動的選擇，體現(xiàn)了我們黨法治理論的自覺和法治實踐的主動，意味著我國的法治建設(shè)取得新進(jìn)展，依法治國達(dá)到新高度，是法治建設(shè)的新階段、新境界。

三、全面依法治國是現(xiàn)代國家治理的核心要義

(一)堅持依規(guī)治黨建設(shè)法治政黨，實現(xiàn)政黨治理法治化

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。全面推進(jìn)依法治國，既要求黨依據(jù)憲法和法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。依規(guī)治黨與依法治國緊密相連，依法治國必然要求依規(guī)治黨。只有堅持依規(guī)治黨、建設(shè)法治政黨，才能實現(xiàn)政黨治理法治化，進(jìn)而推進(jìn)國家治理法治化。

沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。黨的十八屆四中全會明確指出，黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的五大組成部分之一，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。2012年12月4日，在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中，習(xí)近平開宗明義指出：“新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政?！?人民日報社評論部：《“四個全面”學(xué)習(xí)讀本》，人民出版社2015年版，第242頁。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)成為新形勢下建設(shè)法治政黨的重要前提。2013年，我們黨先后頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》等，體現(xiàn)了新一屆黨中央以依規(guī)治黨為抓手帶動依法治國的堅定意志，為推進(jìn)我國政黨治理現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

加強(qiáng)和推進(jìn)黨的建設(shè)現(xiàn)代化、科學(xué)化和法治化，既是作為馬克思主義執(zhí)政黨實現(xiàn)為民執(zhí)政的內(nèi)在要求，也是中國特色社會主義事業(yè)取得勝利的關(guān)鍵所在。在全面建成小康社會的新的關(guān)鍵時期，“我們的責(zé)任，就是同全黨同志一道，堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，切實解決自身存在的突出問題，切實改進(jìn)工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾，使我們黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第70頁。堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，首先是管好干部。從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是從嚴(yán)治吏。2015年1月，習(xí)近平在中共中央紀(jì)委十八屆五次全會上強(qiáng)調(diào)，要按照全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的要求，堅持思想建黨和制度治黨。如同以憲法為依據(jù)和基礎(chǔ)的國家法律是治國最重要的制度一樣，以黨章為基礎(chǔ)和依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)是治黨最重要的制度。制度治黨首先是依規(guī)治黨即依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)治黨。要堅持紀(jì)法分開、紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，突出政黨特色、黨紀(jì)特色，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、組織紀(jì)律，圍繞黨紀(jì)戒尺要求，開列負(fù)面清單。*認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，《人民日報》2015年10月29日，第001版。要把從嚴(yán)管理干部貫徹落實到干部隊伍建設(shè)的全過程，把從嚴(yán)治黨落實到黨員隊伍的管理中去、落實到抓好基層黨組織建設(shè)和打基礎(chǔ)的工作中去。腐敗是社會的毒瘤，如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然導(dǎo)致亡國亡黨。所以，要依法依規(guī)嚴(yán)懲貪腐，著力營造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍。既要加強(qiáng)對濫用權(quán)力的事后嚴(yán)懲，更要進(jìn)行事先防范，防止權(quán)力行使誤入歧途，切實保障人民根本權(quán)益，不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，切實提升黨的法治化程度，不斷推進(jìn)黨的建設(shè)法治化水平，建設(shè)法治型馬克思主義執(zhí)政黨。

(二)實施依法行政構(gòu)建法治政府，確保政府治理規(guī)范化

依法行政既是全面依法治國的重要內(nèi)容，也是社會主義政治文明的重要標(biāo)志。黨的十八屆四中全會明確指出：“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第164頁。，這為各級人民政府深入推進(jìn)依法行政、加快構(gòu)建法治政府、確保政府治理規(guī)范化指明了方向。

貫徹依法治國基本方略，實施依法行政、構(gòu)建法治政府，是中國共產(chǎn)黨依法治理理念的深刻變革，是新時期政府工作的基本原則。實施依法行政、構(gòu)建法治政府，就是要求政府權(quán)力的獲得和行使要有憲法和法律的依據(jù)，“法無授權(quán)不可為”，任何違反憲法和法律的政府行為都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在現(xiàn)代國家治理背景下，依法行政主要應(yīng)包括：依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化；健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序；深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制；堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制；強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯問責(zé)機(jī)制；全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開*彭道倫、汪永忠、謝小慶：《新常態(tài)下法治國家建設(shè)研究》，紅旗出版社2016年版，第112頁。。依法執(zhí)政要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，確保憲法和法律全面正確實施。黨的十八屆四中全會明確提出：“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！?中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第60-61頁。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平如何，很大程度上反映著政府的法治形象，體現(xiàn)著國家法治文明程度，影響著全面依法治國進(jìn)程。針對當(dāng)前執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等一系列突出問題，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須下大氣力解決，以切實保障公民合法權(quán)益，推進(jìn)政府治理規(guī)范化，不斷提高執(zhí)法公信力，維護(hù)國家法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

(三)推動全民守法營造法治社會，促進(jìn)社會治理有序化

全民守法是營造法治社會、促進(jìn)社會治理有序化的一項系統(tǒng)工程，是法治精神真正滲透到社會生活中的每一個領(lǐng)域發(fā)揮自身重要作用的制度保障。法治社會的形成倚賴全民守法作保障，而全民守法又能確保社會生活的每一位參與者和社會關(guān)系的所有領(lǐng)域都能夠遵從憲法和法律的權(quán)威，從而形成良好的遵守和服從規(guī)則的守法意識，推進(jìn)有序化的社會治理。

全民守法是全面依法治國的必然要求和重要保障。因此，要加強(qiáng)法治宣傳教育工作，弘揚(yáng)社會主義法治精神，并把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，不斷增強(qiáng)全民的法治觀念。在全社會形成一種守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使尊法、守法成為全體人民的共同追求和自覺行動?！皥猿衷诜ㄖ诬壍郎辖y(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題”*中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社2016年版，第87頁。是社會治理有序化的必要前提，法治社會強(qiáng)調(diào)的是社會關(guān)系要嚴(yán)格依法運(yùn)行，由法律來調(diào)整人與人之間的社會關(guān)系、解決社會糾紛，社會組織、政黨團(tuán)體和個人都不能凌駕于法律之上。所以，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)以實際行動讓老百姓相信法不容情、法不阿貴，只要是合理合法的訴求，就能通過法律程序得到合理合法的結(jié)果，從而使法律獲得人民的擁護(hù)，“使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者”*中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第90頁。。同時，要培養(yǎng)法治思維，弘揚(yáng)法治精神，塑造法治信仰，建設(shè)社會主義法治文化，在全社會形成遵循法治原則看問題、想辦法、處理事務(wù)的良好法治氛圍。在全社會構(gòu)建一種敢于與一切違法行為作斗爭的法治正能量。在全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習(xí)慣。推動人民群眾自覺維護(hù)法治權(quán)威，營造法治社會，促進(jìn)社會治理有序化。

(責(zé)任編輯：周文升)

2017-06-02

陳洪玲，博士，北京工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，主要從事馬克思主義中國化研究。

本文為北京高校中國特色社會主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心(北京工業(yè)大學(xué))、北京工業(yè)大學(xué)社科基金重點(diǎn)項目“習(xí)近平治國理政的法治思維研究”(項目編號：X5027002201602)和北京市教育工委的2016年“中國特色社會主義50問”系列重點(diǎn)課題(項目編號：JGWZTWT201619)的階段性成果。

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1003-4145[2017]07-0026-07