李鵬，陳有川，*

（1.山東建筑大學(xué) 建筑城規(guī)學(xué)院，山東 濟(jì)南250101；2.綠色建筑協(xié)同創(chuàng)新中心，山東 濟(jì)南250101）

城市總體規(guī)劃實(shí)施的對(duì)策研究

李鵬1，2，陳有川1，2，*

（1.山東建筑大學(xué) 建筑城規(guī)學(xué)院，山東 濟(jì)南250101；2.綠色建筑協(xié)同創(chuàng)新中心，山東 濟(jì)南250101）

城市總體規(guī)劃實(shí)施是一項(xiàng)由城市政府主導(dǎo)、多部門參與的系統(tǒng)性工作，也是推動(dòng)城市科學(xué)發(fā)展的重要途徑與手段，決定著城市布局結(jié)構(gòu)的合理性、設(shè)施運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性和開放空間的舒適性。文章針對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施中存在的規(guī)劃編制體系不完善、規(guī)劃實(shí)施政策不健全、實(shí)施主體協(xié)同不力、重大項(xiàng)目論證不足、公眾參與流于形式化等典型問題，深入分析了總體規(guī)劃實(shí)施的內(nèi)涵，總結(jié)出總體規(guī)劃實(shí)施具有的系統(tǒng)性、有限性、階段性、連續(xù)性和社會(huì)性特征；從區(qū)分實(shí)施類型、拓寬實(shí)施途徑、協(xié)調(diào)實(shí)施主體、推進(jìn)公眾參與等4個(gè)方面提出了對(duì)策，以期為改進(jìn)我國城市總體規(guī)劃實(shí)施工作提供一定的借鑒和啟示。

城市總體規(guī)劃實(shí)施；對(duì)策研究；實(shí)施類型；實(shí)施途徑；實(shí)施主體；公眾參與

0 引言

城市總體規(guī)劃（以下簡稱“總規(guī)”）的實(shí)施，不僅影響著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境改善與社會(huì)和諧，而且決定著城市布局結(jié)構(gòu)的合理性、設(shè)施運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性和開放空間的舒適性，是推動(dòng)城市科學(xué)發(fā)展的重要手段?？傄?guī)實(shí)施一直存在著規(guī)劃內(nèi)容重目標(biāo)輕措施、重發(fā)展輕保護(hù)，規(guī)劃編制體系不完善、規(guī)劃實(shí)施政策不健全、實(shí)施主體協(xié)同不力、重大項(xiàng)目論證不足，公共參與流于形式、成果審批周期過長等突出問題［1-6］，導(dǎo)致總規(guī)修改或調(diào)整過于頻繁和隨意，其嚴(yán)肅性和公信力受到嚴(yán)重質(zhì)疑。

上述問題的產(chǎn)生表面上是由于總規(guī)編制成果科學(xué)性有待提高和實(shí)施機(jī)制有待完善造成的，根源則在于對(duì)總規(guī)實(shí)施內(nèi)涵理解模糊、特征認(rèn)識(shí)片面。文章在梳理總規(guī)實(shí)施存在問題的基礎(chǔ)上，分析了總規(guī)實(shí)施內(nèi)涵、歸納了總規(guī)實(shí)施特征，由此從區(qū)分實(shí)施類型、拓寬實(shí)施途徑、協(xié)調(diào)實(shí)施主體和強(qiáng)化公眾參與4個(gè)方面入手，提出推進(jìn)總規(guī)實(shí)施的相關(guān)對(duì)策，以期為改進(jìn)我國總規(guī)實(shí)施工作提供一定的借鑒和參考。

1 總規(guī)實(shí)施內(nèi)涵和特征

1.1 總規(guī)實(shí)施的內(nèi)涵

總規(guī)既涉及戰(zhàn)略規(guī)劃又包含戰(zhàn)術(shù)安排和現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)，是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展必須遵守的公共政策，是依法對(duì)規(guī)劃內(nèi)城市土地利用、空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署；經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的總規(guī)文件是編制下位規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、實(shí)施城市規(guī)劃行政管理的法律依據(jù)［7］。

規(guī)劃實(shí)施是把預(yù)定的計(jì)劃變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)［8］?？傄?guī)實(shí)施是城市政府領(lǐng)導(dǎo)各職能部門用實(shí)際行動(dòng)把預(yù)定的城市土地利用、空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，其實(shí)施狀況在很大程度上應(yīng)通過城市建設(shè)效果表現(xiàn)出來［9］。

1.2 總規(guī)實(shí)施的特征

（1）總規(guī)實(shí)施的系統(tǒng)性

城市是一個(gè)復(fù)雜、開放的系統(tǒng)，城市規(guī)劃及其實(shí)施必然具有系統(tǒng)性。作為我國城市規(guī)劃工作體系中的高層次規(guī)劃，總規(guī)實(shí)施不是城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況，以及城市土地使用、道路與交通設(shè)施、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、公用設(shè)施等建設(shè)狀況的簡單累加，而是以城市發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略、空間布局結(jié)構(gòu)為準(zhǔn)繩，增強(qiáng)各城市功能要素的匹配度，促進(jìn)城市系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展、提升城市整體運(yùn)行效能。

（2）總規(guī)實(shí)施的階段性

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，建設(shè)投資、土地資源等相對(duì)于城市發(fā)展需求而言多處于短缺狀態(tài)，所以解決城市問題和實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)必須根據(jù)各自的輕重緩急程度分期進(jìn)行，隨著城市建設(shè)重點(diǎn)需要不斷轉(zhuǎn)換，總規(guī)實(shí)施呈現(xiàn)出鮮明的階段性，其特征為要求總規(guī)實(shí)施中應(yīng)根據(jù)城市近遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)和空間布局，結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，確定城市建設(shè)的階段重點(diǎn)和目標(biāo)。

（3）總規(guī)實(shí)施的連續(xù)性

①總規(guī)除發(fā)展性規(guī)劃內(nèi)容外，保護(hù)性規(guī)劃內(nèi)容同樣重要。保護(hù)性規(guī)劃內(nèi)容主要涉及城市歷史文化、城市特色風(fēng)貌和城市生態(tài)環(huán)境等方面，其大部分內(nèi)容在不同版本的總規(guī)成果中保持著一致性，如城市“三區(qū)四線”的規(guī)劃控制等。② 城市的根本特征是具有集聚效應(yīng)，為了最大限度發(fā)揮其集聚效應(yīng)通常在空間上相對(duì)集中地實(shí)施總規(guī)。保護(hù)性規(guī)劃的內(nèi)容長期穩(wěn)定性和總規(guī)實(shí)施空間分布趨于集中，致使總規(guī)實(shí)施具有較強(qiáng)的連續(xù)性。

（4）總規(guī)實(shí)施的有限性

總規(guī)實(shí)施期限一般為20年，實(shí)施期間預(yù)定的發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略、空間布局、專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施對(duì)策很可能因經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、科學(xué)技術(shù)水平、區(qū)域空間格局和城市發(fā)展理念等方面的變化而不再適合城市發(fā)展，造成總規(guī)內(nèi)容很難全部實(shí)施。同時(shí)，總規(guī)是戰(zhàn)略性規(guī)劃，需要通過編制實(shí)施性規(guī)劃來深化、完善甚至修正后才能落實(shí)，而被修正的內(nèi)容則可能失去實(shí)施機(jī)會(huì)。因此，總規(guī)實(shí)施具有一定的有限性。

（5）總規(guī)實(shí)施的社會(huì)性

市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市資源配置機(jī)制從政府配置為主轉(zhuǎn)向市場配置為主，城市建設(shè)投資主體多元化?？傄?guī)實(shí)施中，不僅需要規(guī)劃部門同政府其他職能部門配合，將政府所擁有的政策、制度、資金、規(guī)劃等各種資源集中形成合力；而且需要政府同利益集團(tuán)合作，利用利益集團(tuán)的資源（資金、技術(shù)、人才）來完成部分建設(shè)項(xiàng)目；還需要政府培育社區(qū)組織的公眾參與能力，保障社會(huì)公正［10］?？梢?，總規(guī)實(shí)施具有社會(huì)性，是一項(xiàng)全社會(huì)的事業(yè)，規(guī)劃部門只是其中的一個(gè)作用者［11］。

2 總規(guī)實(shí)施對(duì)策

總規(guī)實(shí)施的系統(tǒng)性、階段性、連續(xù)性和有限性特征，要求在總規(guī)的編制階段需結(jié)合總規(guī)實(shí)施類型，以利于實(shí)施為導(dǎo)向優(yōu)化成果內(nèi)容；在總規(guī)的實(shí)施階段，一方面需拓展實(shí)施途徑、深化實(shí)施內(nèi)涵，另一方面需協(xié)同實(shí)施主體，加強(qiáng)部門合作?？傄?guī)實(shí)施的社會(huì)性特征，則需要大力推進(jìn)公眾參與，完善參與機(jī)制。

2.1 區(qū)分實(shí)施類型，優(yōu)化總規(guī)編制

（1）目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)型實(shí)施

城市發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略的制定，以及各子系統(tǒng)發(fā)展規(guī)模預(yù)測(cè)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定是總規(guī)的首要內(nèi)容，也是謀劃城市空間布局、編制專項(xiàng)規(guī)劃的前提與基礎(chǔ)；是否達(dá)到預(yù)期結(jié)果更是衡量總規(guī)實(shí)施的關(guān)鍵?？傄?guī)的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)型實(shí)施，在城市層面上包括城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、城市建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，以及人口規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模和用地結(jié)構(gòu)控制指標(biāo)；在子系統(tǒng)層面上，包括城市保障性住房需求規(guī)模，公共服務(wù)設(shè)施、綜合交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、抗震防災(zāi)設(shè)施的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等。

總規(guī)成果中城市發(fā)展目標(biāo)的制定，應(yīng)以科學(xué)性、準(zhǔn)確性、動(dòng)態(tài)性和可量化為基本原則?？茖W(xué)性是指發(fā)展目標(biāo)的制定應(yīng)基于發(fā)展基礎(chǔ)的充分研究和發(fā)展趨勢(shì)的合理判斷，能夠切實(shí)引領(lǐng)城市發(fā)展。準(zhǔn)確性是指目標(biāo)表述清晰、具體，符合相關(guān)部門的專業(yè)規(guī)范。動(dòng)態(tài)性是指城市發(fā)展不同階段的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)明確，重點(diǎn)強(qiáng)化近期發(fā)展目標(biāo)?？闪炕侵赴l(fā)展目標(biāo)應(yīng)盡量選擇可定量表達(dá)的指標(biāo)，以便于規(guī)劃實(shí)施過程中進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估。

（2）空間布局型實(shí)施

空間布局是總規(guī)的核心內(nèi)容，也是總規(guī)引領(lǐng)城市建設(shè)的主要手段。城市建設(shè)是否體現(xiàn)總規(guī)空間布局的意圖是衡量總規(guī)實(shí)施的重要方面，也是規(guī)劃行政管理部門關(guān)注的焦點(diǎn)?？傄?guī)的空間布局型實(shí)施，包括市域?qū)用娴某擎?zhèn)空間布局，規(guī)劃區(qū)層面的各類功能空間布局與城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，中心城區(qū)層面的城市空間形態(tài)結(jié)構(gòu)、用地總體布局以及各類功能要素空間布局，以及支撐空間布局的道路網(wǎng)和市政管網(wǎng)。

空間布局型實(shí)施是以意圖一致性為目的，即城市建設(shè)要體現(xiàn)總規(guī)圖紙?zhí)N含的空間布局意圖，而不是機(jī)械地按照總規(guī)中土地使用規(guī)劃圖來執(zhí)行?？傄?guī)圖紙，尤其是土地使用圖紙，看似精細(xì)，實(shí)際作用僅是示意性的［12］，表達(dá)的只是符合所定空間布局意圖的若干可能中的一種。因此，總規(guī)成果中的城市空間布局規(guī)劃應(yīng)側(cè)重長遠(yuǎn)的結(jié)構(gòu)性控制，弱化總規(guī)詳細(xì)描畫未來藍(lán)圖的“圖紙”的概念，逐步向更能體現(xiàn)總規(guī)戰(zhàn)略性和政策性意圖的“圖示”轉(zhuǎn)變。

（3）重大項(xiàng)目型實(shí)施

總規(guī)以目標(biāo)和問題為雙重導(dǎo)向，無論是實(shí)現(xiàn)核心目標(biāo)還是解決關(guān)鍵問題通常都需要建設(shè)重大項(xiàng)目加以支撐或者推動(dòng)。重大項(xiàng)目包括重大公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、公園，以及重大的道路交通設(shè)施、供應(yīng)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施和安全設(shè)施等。前者包括為提高城市公共服務(wù)水平建設(shè)城市文化藝術(shù)中心、會(huì)議展覽中心、體育中心、醫(yī)療中心等；后者包括為實(shí)現(xiàn)城市跨河發(fā)展建設(shè)大型橋隧，為解決大城市交通擁堵建設(shè)軌道交通，為提高供水能力建設(shè)新水廠等。

重大項(xiàng)目是城市發(fā)展的重要增長極。重大項(xiàng)目建設(shè)多由行業(yè)部門提出申請(qǐng)，發(fā)改委立項(xiàng)，規(guī)劃部門選址。為避免行業(yè)部門追求自身利益最大化而影響城市整體利益，在項(xiàng)目立項(xiàng)中規(guī)劃部門應(yīng)參與其中，并站在利于城市整體發(fā)展的高度上，對(duì)項(xiàng)目提出意見和建議。因此，總規(guī)編制時(shí)應(yīng)加強(qiáng)部門溝通與合作，強(qiáng)化近期建設(shè)規(guī)劃中的重大項(xiàng)目計(jì)劃的研究和制定工作，形成符合城市整體利益并充分體現(xiàn)部門訴求的、信息全面的近期重大建設(shè)項(xiàng)目庫。重大項(xiàng)目的實(shí)施則應(yīng)采用項(xiàng)目實(shí)施明細(xì)表來管理，不但對(duì)當(dāng)下總規(guī)推進(jìn)情況有較為直觀的反饋，也對(duì)形成下一輪總規(guī)編制重點(diǎn)和行動(dòng)計(jì)劃有較好的參考價(jià)值［13］。

2.2 拓寬實(shí)施途徑，深化實(shí)施內(nèi)涵

（1）編制規(guī)劃實(shí)施總規(guī)

總規(guī)屬于戰(zhàn)略性規(guī)劃的范疇，表達(dá)的內(nèi)容是結(jié)構(gòu)性、框架性的，政府需進(jìn)一步編制實(shí)施性規(guī)劃來落實(shí)、執(zhí)行總規(guī)。通過編制規(guī)劃實(shí)施總規(guī)，不僅是縱向地向下位規(guī)劃的深化、細(xì)化和管理控制，而且是專項(xiàng)規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃的配合與分解［14］。

①實(shí)施市域規(guī)劃應(yīng)編制所轄城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，合理配置城鄉(xiāng)資源、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局；實(shí)施中心城區(qū)規(guī)劃應(yīng)編制城市詳細(xì)規(guī)劃，既要?jiǎng)傂詡鲗?dǎo)、具體落實(shí)總規(guī)的強(qiáng)制性內(nèi)容，又要深化、完善總規(guī)的指導(dǎo)性內(nèi)容，為城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出規(guī)劃行政許可、實(shí)施規(guī)劃管理提供科學(xué)依據(jù)。②結(jié)合總規(guī)在特定領(lǐng)域的要求來編制專項(xiàng)規(guī)劃，為政府指導(dǎo)該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準(zhǔn)重大項(xiàng)目，制定相關(guān)政策提供依據(jù)，配合城市詳細(xì)規(guī)劃共同實(shí)施總規(guī)；編制近期建設(shè)規(guī)劃并建立項(xiàng)目庫對(duì)總規(guī)內(nèi)短期內(nèi)建設(shè)目標(biāo)、發(fā)展布局和主要建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施做出安排，分解建設(shè)規(guī)模、降低建設(shè)難度、應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問題，從而使總規(guī)得以有效落實(shí)。

因此，應(yīng)改變現(xiàn)今總規(guī)從戰(zhàn)略性到操作性層面的“大而全”的編制理念，轉(zhuǎn)向城市發(fā)展戰(zhàn)略性內(nèi)容的研究；同時(shí)應(yīng)大力完善實(shí)施性規(guī)劃的編制，實(shí)現(xiàn)對(duì)總規(guī)戰(zhàn)略意圖和強(qiáng)制性內(nèi)容的貫徹和落實(shí)。隨著總規(guī)編制改革，編制規(guī)劃實(shí)施總規(guī)的作用會(huì)增強(qiáng)。

（2）制定政策實(shí)施總規(guī)

從國內(nèi)看，《城市規(guī)劃編制辦法》在2006年明確了城市規(guī)劃的公共政策屬性，要求總規(guī)從技術(shù)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政策主導(dǎo)。而從國際上看，正在大力倡導(dǎo)城市應(yīng)在有競爭力的經(jīng)濟(jì)、高質(zhì)量的生活和可持續(xù)的環(huán)境之間追求平衡［15］，要求總規(guī)要全面關(guān)注城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并作為自己的最終追求和決策空間發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，要加大力度制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)、環(huán)境保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)政策實(shí)施總規(guī)內(nèi)容、推進(jìn)城市發(fā)展。

實(shí)施總規(guī)的政策是由不同等級(jí)、不同部門制定的、涉及領(lǐng)域眾多的政策集群。城市政府制定產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、促使經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)，實(shí)現(xiàn)總規(guī)確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，彰顯城市性質(zhì)；制定城鎮(zhèn)化政策，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，加快非戶籍城鎮(zhèn)常住人口市民化，實(shí)現(xiàn)總規(guī)確定的城鎮(zhèn)化目標(biāo)；制定財(cái)政、稅收和拆遷安置等政策推動(dòng)新區(qū)開發(fā)、舊城更新和住房建設(shè)等。城市各職能部門，分別制定文化體育、教育衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)、道路交通、建設(shè)管理等方面的發(fā)展政策、管理規(guī)定來推動(dòng)總規(guī)實(shí)施。隨著總規(guī)由技術(shù)主導(dǎo)向政策主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，制定政策實(shí)施總規(guī)的作用越來越重要。

（3）引領(lǐng)開發(fā)實(shí)施總規(guī)

總規(guī)是依法對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市土地利用、空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署，總規(guī)實(shí)施有賴于政府對(duì)城市建設(shè)開發(fā)進(jìn)行引領(lǐng)。①政府有計(jì)劃地建設(shè)對(duì)城市發(fā)展全局有影響的、必須控制的道路交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、防洪排澇和防災(zāi)設(shè)施等，形成道路網(wǎng)、市政管網(wǎng)骨架和城市安全運(yùn)行保障，實(shí)現(xiàn)通過指導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引領(lǐng)城市建設(shè)開發(fā)；②政府有計(jì)劃地建設(shè)對(duì)城市發(fā)展全局有影響的、必須控制的公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、綠地與廣場等，形成城市中心體系和開放空間體系，實(shí)現(xiàn)通過指導(dǎo)公共設(shè)施建設(shè)引領(lǐng)城市建設(shè)開發(fā)。兩者相互配合，共同引領(lǐng)城市建設(shè)開發(fā)，遵循城市發(fā)展方向、體現(xiàn)城市空間布局、滿足用地結(jié)構(gòu)要求從而實(shí)施總規(guī)。隨著今后我國城市由增量發(fā)展為主轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化為主，引領(lǐng)開發(fā)實(shí)施總規(guī)的作用將有所減弱。

（4）保護(hù)資源實(shí)施總規(guī)

總規(guī)的核心內(nèi)容是對(duì)各項(xiàng)資源在空間上做出安排，具體分為：保護(hù)性資源的空間安排，例如水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田、森林公園等和各項(xiàng)開發(fā)性建設(shè)活動(dòng)的空間安排兩類［16］，可見，總規(guī)實(shí)施既需要保護(hù)資源又需要組織建設(shè)。保護(hù)資源實(shí)施總規(guī)是落實(shí)底線優(yōu)先原則的具體舉措，主要通過劃定保護(hù)性資源的范圍邊界、明確相應(yīng)的保護(hù)和開發(fā)建設(shè)活動(dòng)管制要求來實(shí)現(xiàn)。在規(guī)劃區(qū)層面，表現(xiàn)為劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)線和生態(tài)保護(hù)紅線、明確城市中心城區(qū)范圍，制定相應(yīng)管控措施和要求等。在中心城區(qū)層面，表現(xiàn)為劃定各類綠地范圍的控制線、地表水體保護(hù)和控制的地域界線、歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護(hù)和控制的范圍線，制定相應(yīng)管控措施和要求等。隨著對(duì)城市生態(tài)環(huán)境和歷史文化保護(hù)的重視，保護(hù)資源實(shí)施總規(guī)的作用會(huì)逐漸增強(qiáng)。

2.3 協(xié)調(diào)實(shí)施主體，加強(qiáng)部門合作

城市人民政府依法律授權(quán)享有組織實(shí)施總規(guī)的權(quán)力，在總規(guī)實(shí)施中占主導(dǎo)地位，但是涉及到總規(guī)具體內(nèi)容的實(shí)施則由相應(yīng)職能部門來承辦。

（1）發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略的實(shí)施主體

發(fā)改委是“發(fā)展和改革委員會(huì)”的簡稱，負(fù)責(zé)擬訂并組織實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；規(guī)劃重大建設(shè)項(xiàng)目和生產(chǎn)力布局，擬訂全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總規(guī)模和投資結(jié)構(gòu)的調(diào)控目標(biāo)、政策及措施等。從承擔(dān)的職責(zé)來看，發(fā)改委是總規(guī)中城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，以及城市性質(zhì)和功能定位的實(shí)施主體。

發(fā)改委還參與編制生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，參與擬訂人口科技、文教衛(wèi)生等發(fā)展政策等，能夠協(xié)調(diào)城市各子系統(tǒng)發(fā)展規(guī)模預(yù)測(cè)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)選取。作為城市人民政府的參謀和智囊，并具有協(xié)調(diào)其他部門能力的發(fā)改委，是城市發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略的實(shí)施主體。

（2）空間布局的實(shí)施主體

市域?qū)用娴某擎?zhèn)空間布局，由城市所轄的城鎮(zhèn)人民政府實(shí)施；規(guī)劃區(qū)層面各類功能空間布局與城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，是由城市人民政府實(shí)施的；城市建設(shè)用地主要按照每年的《國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃》逐步建成。空間布局的實(shí)施主體是負(fù)責(zé)組織編制《國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃》的國土資源部門而非城鄉(xiāng)規(guī)劃部門。

國土資源部門在編制期限為1年的《國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃》時(shí)，首先收集區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃建議，掌握各行業(yè)、各部門、市屬投融資平臺(tái)以及省級(jí)以上重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施單位的國有建設(shè)用地需求。然后，在《土地利用年度計(jì)劃》的剛性約束下，與發(fā)改委、城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保等部門從城市發(fā)展需求、行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，以及部門、地區(qū)間利益平衡等方面綜合考慮，確定年度國有建設(shè)用地的供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序和方式，從而也實(shí)施了城市建設(shè)用地布局。可見，在這種自下而上為主、近期利益為重的決策中，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門能否守得住總規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容已成問題，更難言站在科學(xué)發(fā)展、合理發(fā)展的高度來引領(lǐng)城市建設(shè)用地開發(fā)，規(guī)劃作為城市建設(shè)的“龍頭”作用難以實(shí)現(xiàn)。

（3）專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施主體

專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施主體是各自的主管部門，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在選址、用地方面給予協(xié)助。城市綜合交通規(guī)劃中城市對(duì)外交通規(guī)劃由道路交通委員會(huì)實(shí)施；市內(nèi)交通規(guī)劃由城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)或者市政管理局實(shí)施；城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃由園林局實(shí)施；生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃由環(huán)保局實(shí)施；市政工程設(shè)施規(guī)劃由市政局實(shí)施；歷史文化保護(hù)規(guī)劃由文物局實(shí)施；公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃分別由文化局、教育局、體育局、衛(wèi)生局、民政局等部門實(shí)施。

總之，總規(guī)作為引領(lǐng)城市發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略性規(guī)劃，需在城市政府的協(xié)調(diào)下，通過城市各職能部門協(xié)同來實(shí)現(xiàn)其預(yù)定意圖和目標(biāo)?？山梃b海南規(guī)劃委員會(huì)制度，通過成立具有行政編制，發(fā)改委、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保部門等多部門聯(lián)合的規(guī)劃委員會(huì)，形成總規(guī)實(shí)施的部門協(xié)作平臺(tái)。規(guī)劃委員會(huì)主要負(fù)責(zé)總規(guī)的編制、評(píng)估、調(diào)整、修改和督查工作，其他綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃仍由相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)組織編制并與總規(guī)充分銜接，規(guī)劃委員會(huì)對(duì)相關(guān)職能部門進(jìn)行規(guī)劃指導(dǎo)和督查。

2.4 推進(jìn)公眾參與，完善參與機(jī)制

（1）普及公眾規(guī)劃教育

由于普通社會(huì)公眾規(guī)劃知識(shí)較為欠缺，應(yīng)首先大力開展全社會(huì)規(guī)劃知識(shí)的宣傳和教育工作?？赏ㄟ^定期舉辦面向社會(huì)開放的城市規(guī)劃論壇，邀請(qǐng)規(guī)劃專家、學(xué)者定期開展專業(yè)講座，在報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體欄目開設(shè)規(guī)劃知識(shí)專欄等方式，普及公眾的規(guī)劃知識(shí)，便于公眾廣泛參與并監(jiān)督總規(guī)的編制和實(shí)施。

（2）推進(jìn)全程參與模式

構(gòu)建“全過程”的總規(guī)公眾參與模式，要求按照總規(guī)的前期研究、方案編制、方案咨詢、成果公示、規(guī)劃實(shí)施等階段，針對(duì)性研究公眾參與的對(duì)象、方式及內(nèi)容。在規(guī)劃前期研究和方案編制階段，應(yīng)定期開展廣泛的公眾意見收集。在規(guī)劃咨詢階段，除召開專家專題研討會(huì)外，也應(yīng)組織編制人員和管理人員與前期受訪的公眾進(jìn)行更深入的交流，并對(duì)公眾和政府主要部門意見形成信息反饋。在規(guī)劃成果公示后，整理歸納公眾意見，形成成果修改草案，未采納的意見應(yīng)逐條解釋并再次進(jìn)行公示。規(guī)劃最終成果形成后，應(yīng)再次進(jìn)行公示，并對(duì)全程的公眾參與進(jìn)行總結(jié)反饋并形成報(bào)告。規(guī)劃實(shí)施過程中，應(yīng)結(jié)合常態(tài)化的總規(guī)評(píng)估，定期開展規(guī)劃實(shí)施公眾滿意度調(diào)研，為規(guī)劃實(shí)施或規(guī)劃調(diào)整、修改提供支撐。

（3）構(gòu)建多元參與機(jī)制

拓寬公眾意愿表達(dá)渠道，采用多種方式收集民意，并制定規(guī)范的民意表達(dá)規(guī)則和要求。搭建多層次的多方利益協(xié)商平臺(tái)，廣泛征詢各利益主體意見和建議，并積極開展溝通和協(xié)商。政府應(yīng)建立有效渠道保證公眾能夠獲取相關(guān)的反饋意見并做出回應(yīng)。引入第三方獨(dú)立民意機(jī)構(gòu)，與規(guī)劃設(shè)計(jì)單位和規(guī)劃管理部門共同開展規(guī)劃公眾參與組織和數(shù)據(jù)收集整理工作。通過構(gòu)建多元的公眾參與機(jī)制，使總規(guī)編制和實(shí)施形成良好的公眾基礎(chǔ)。

3 結(jié)語

基于實(shí)施特征所提出的總規(guī)實(shí)施對(duì)策，涉及到總規(guī)編制、實(shí)施組織兩大環(huán)節(jié)的內(nèi)容。其中，總規(guī)編制改革已取得初步成效，而總規(guī)實(shí)施組織優(yōu)化尚未得到應(yīng)有的重視。隨著我國城市空間發(fā)展由增量擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向存量挖潛為主，未來總規(guī)實(shí)施的環(huán)境將日益復(fù)雜，更加需要針對(duì)實(shí)施類型、實(shí)施途徑和實(shí)施主體，結(jié)合廣泛的公眾參與來改進(jìn)總規(guī)實(shí)施組織工作，提升總規(guī)在城市發(fā)展中的指導(dǎo)作用。

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Research on countermeasures of urban master planning implementation

Li Peng1，2，Chen Youchuan1，2，*
（1.School of Architecture and Urban Planning，Shandong Jianzhu University，Jinan 250101，China；2.Co-innovation Center of Green Building，Jinan 250101，China）

Urban master planning implementation is a highly systematic work led by the government and participated by multiple departments，and is one of the important way of promoting the development of city.It largely determines the rationality of the layout structure of the city，the economy of the facility operation and the comfortof the public space.Considering the typical problems during the urban master planning implementation as like imperfect planning system，unsound implementation policies，weak implementation of the principal coordination，lack of demonstration of major projects，and formalization of public participation，the paper deeply analyzes the connotation of urban master planning implementation and summarizes the characteristics of urban master planning implementation，which is systemic，phased，continuous，limited and social.Based on this，it puts forward specific implementation measures from the four aspects of identifying the types of implementation， broadening the way of urban master planning implementation， uniting the implementing subject and promoting public participation to provide some reference and inspiration for improving the implementation of urban master planning in our country.

urban master planning implementation； countermeasure research； type of implementation；way of implementation；implementing subject；public participation

TU981

A

1673-7644（2017）05-0442-05

10.12077／sdjz.2017.05.006

2017-09-13

山東省自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（ZR2013EEM014）

李鵬（1981-），男，講師，在讀博士，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃等方面的研究.E-mail：lipeng＠sdjzu.edu.cn

*：陳有川（1970-），男，教授，博士，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃等方面的研究.E-mail：cyc701＠sina.com

（學(xué)科責(zé)編：康文鳳）