張 序

§管理學(xué)研究§

公共服務(wù)供給信息披露：體系與路徑
——基于不對(duì)稱信息理論的研究

張 序

按照公共服務(wù)理論，政府公共服務(wù)供給信息屬于政府信息的重要組成部分，與其他政府信息(社會(huì)管理信息、經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息、市場(chǎng)監(jiān)管信息等)相比，具有公開(kāi)必要性更強(qiáng)、公開(kāi)可能性更高的特點(diǎn)。運(yùn)用不對(duì)稱信息理論構(gòu)建公共服務(wù)供給信息披露體系框架，分析信息披露存在的問(wèn)題和產(chǎn)生的原因，提出我國(guó)公共服務(wù)供給信息披露的改革路徑，對(duì)加強(qiáng)公共服務(wù)供給主體的信息披露具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

公共服務(wù)；信息披露；不對(duì)稱信息理論；路徑探尋

一、導(dǎo) 言

信息披露(Information Disclosure)又稱信息公開(kāi)，是指信息的公開(kāi)透露和發(fā)布。公共服務(wù)供給是指公共部門為了直接滿足公民基本的公共需求，生產(chǎn)、提供和管理公共產(chǎn)品的活動(dòng)、行為和過(guò)程，其中涉及大量信息的產(chǎn)生、加工和流動(dòng)。由此，公共服務(wù)供給信息披露是指為消除公共服務(wù)供給中的信息不對(duì)稱，公共服務(wù)供給主體和監(jiān)管主體向外界公開(kāi)公共服務(wù)供給相關(guān)信息的活動(dòng)。公共服務(wù)供給信息披露體系由披露的主客體、披露的原則與內(nèi)容、披露手段、對(duì)披露的監(jiān)管等構(gòu)成。

按照公共服務(wù)理論，政府公共服務(wù)供給信息屬于政府信息的重要組成部分，與其他政府信息(社會(huì)管理信息、經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息、市場(chǎng)監(jiān)管信息等)相比，具有公開(kāi)必要性更強(qiáng)、公開(kāi)可能性更高的特點(diǎn)。因?yàn)楣卜?wù)是政府使用公民稅款形成的公共財(cái)政向公民提供公共產(chǎn)品的行為，具有超強(qiáng)的公共性、服務(wù)性、對(duì)價(jià)性，因此，政府公共服務(wù)供給信息的披露是政府履行職能的應(yīng)有之義?！凹热皇欠?wù)，就不是管制、不是專制、不是控制；政府與公眾、服務(wù)者與被服務(wù)者之間就應(yīng)該是一種平等的委托關(guān)系?！?侯琦、孫學(xué)敏：《公共服務(wù)與透明行政》，《黨政干部學(xué)刊》2005年第3期。政府就沒(méi)有理由不向委托人公開(kāi)信息。公共服務(wù)無(wú)論在何種政治制度下都具有民主性、參與性的特征，也就必然要求信息公開(kāi)。當(dāng)代公共服務(wù)供給中的多元主體合作的普遍性也要求信息開(kāi)放。由此，政府公共服務(wù)供給信息披露是政務(wù)公開(kāi)的助推器，也是透明行政、陽(yáng)光政府的有效促進(jìn)手段。

政府所屬的公立學(xué)校、醫(yī)院、圖書館等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與直接供給公共服務(wù)的政府部門承擔(dān)同樣的信息披露義務(wù)。從事公共交通、通訊、水電氣熱供應(yīng)、垃圾污水處理等服務(wù)的公用企業(yè)也是信息披露的主體，這些公用企業(yè)包括公有企業(yè)和從事這些服務(wù)的私人企業(yè)。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的政府主管機(jī)關(guān)也負(fù)有相關(guān)信息披露的義務(wù)。以第三部門身份從事公共服務(wù)供給的公益組織因其資金來(lái)源和活動(dòng)特性也需要進(jìn)行信息披露。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的不對(duì)稱信息理論對(duì)于公共服務(wù)供給信息披露具有較強(qiáng)的詮釋意義和指導(dǎo)作用。

二、公共服務(wù)供給中的信息不對(duì)稱

(一)不對(duì)稱信息理論

不對(duì)稱信息是指與市場(chǎng)交易相關(guān)的信息在交易的雙方中的不對(duì)等，即一方擁有另一方不擁有的信息，從狀態(tài)上又稱信息不對(duì)稱(information asymmetry)。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論是建立在“完全信息” (complete information)的假設(shè)條件之下的。完全信息是指信息在交易雙方都是全面完整的，也就是信息對(duì)稱 (information symmetry)。但事實(shí)上信息不對(duì)稱在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中比比皆是，對(duì)稱信息極少存在，嚴(yán)重影響資源配置效率，成為市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)之一。

2001年，阿克洛夫(George Akerlof)因開(kāi)創(chuàng)不對(duì)稱信息(asymmetric information)理論而獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。與他一起獲獎(jiǎng)的是另兩位對(duì)不對(duì)稱信息理論作出重要貢獻(xiàn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯彭斯(Michael Spence)和斯提格利茲(Joseph Stiglitz)。

阿克洛夫證明，信息不對(duì)稱將導(dǎo)致逆向選擇(adverse selection)，極端情況下優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品被劣質(zhì)產(chǎn)品趕出市場(chǎng)，類似于格瑞謝姆(Thomas Gresham)的“劣幣驅(qū)除良幣”(bad money drives out good)定律；其他學(xué)者證明，信息不對(duì)稱還將導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)(moral hazard)，即交易的一方在不承擔(dān)(或不完全承擔(dān))后果的情況下采取最大化自身利益的行為，使另一方的利益面臨被故意損害的風(fēng)險(xiǎn)。

不對(duì)稱信息理論解釋了各種試圖避免、減少信息不對(duì)稱的契約安排，也提示我們通過(guò)制度建設(shè)可以使交易雙方的信息盡可能對(duì)等，減少市場(chǎng)失靈。

不對(duì)稱信息理論引發(fā)了委托-代理(principal-agent)理論的產(chǎn)生與發(fā)展。委托-代理理論由羅斯(Stephen A.Ross)等人建立，是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理的理論。當(dāng)一項(xiàng)因?qū)I(yè)分工形成的交易達(dá)成契約后，就自然形成一種代理人為委托人服務(wù)的市場(chǎng)關(guān)系，這就是委托-代理關(guān)系。委托-代理理論認(rèn)為，在委托-代理關(guān)系中，雙方存在信息不對(duì)稱，代理人擁有比委托人更多的信息，并因代理人的經(jīng)濟(jì)人特性而使雙方的目標(biāo)不一致，代理人追求自身利益的行為必然給委托人帶來(lái)?yè)p害，這種目標(biāo)上的沖突造成了道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須通過(guò)設(shè)計(jì)激勵(lì)約束機(jī)制來(lái)規(guī)范代理人的行為，使代理人按照委托人的利益行動(dòng)。

(二)公共服務(wù)供給中的信息不對(duì)稱

私人產(chǎn)品交易存在不對(duì)稱信息，公共產(chǎn)品供給同樣存在不對(duì)稱信息。一方面，消費(fèi)者為了“搭便車”而不愿意顯示他們對(duì)公共產(chǎn)品的偏好；另一方面，由于公共產(chǎn)品可觀測(cè)性、可度量性較低，消費(fèi)者不能掌握公共產(chǎn)品的質(zhì)量信息，導(dǎo)致提供者損害消費(fèi)者利益、消費(fèi)者不信任提供者的局面，因此市場(chǎng)不能有效提供公共產(chǎn)品。但當(dāng)政府供給公共產(chǎn)品時(shí)，同樣存在信息不對(duì)稱，表現(xiàn)在兩方面：一是無(wú)論是“以手投票”還是“用腳投票”或其他方法，都不能形成準(zhǔn)確的公共需求讓提供者掌握；二是政府作為公共產(chǎn)品的主要提供者，相對(duì)于消費(fèi)者具有巨大的不對(duì)稱信息優(yōu)勢(shì)，可能對(duì)公共服務(wù)供給的公平與效率都產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。

尼斯卡寧(William Arthur Niskanen Jr.)的“官僚預(yù)算最大化”理論認(rèn)為，提供公共服務(wù)的政府部門存在信息壟斷，為其撥款的議會(huì)、政治家和上級(jí)機(jī)構(gòu)不能掌握官僚部門真實(shí)的公共服務(wù)信息，這種信息不對(duì)稱導(dǎo)致官僚及其部門人為夸大公共服務(wù)的需求和收益，目的是追求本部門的預(yù)算最大化，使自身的規(guī)模、收入、權(quán)力、聲譽(yù)、晉升機(jī)會(huì)等得以增加。預(yù)算最大化導(dǎo)致三種結(jié)果：公共服務(wù)供給超過(guò)公共需求，公共服務(wù)供給效率降低，政府部門規(guī)模增大。*William A. Niskanen, Jr., Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine Atherton, 1971, p.25.

根據(jù)社會(huì)契約論和公共服務(wù)供給理論，在政府公共服務(wù)供給中也存在委托-代理關(guān)系，表現(xiàn)在一國(guó)的公民將公共服務(wù)的供給責(zé)任委托給中央政府和各級(jí)地方政府，政府再將公共服務(wù)提供或生產(chǎn)責(zé)任委托給下屬部門、事業(yè)單位、非營(yíng)利組織和企業(yè)，形成兩重委托-代理關(guān)系，其中也面臨信息不對(duì)稱和目標(biāo)沖突問(wèn)題，由此產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)的極端現(xiàn)象便是利用公共服務(wù)供給斂財(cái)牟利、貪污受賄，因此需要相關(guān)制度設(shè)計(jì)加以克服、消減。在中國(guó)，還存在上級(jí)政府委托下級(jí)政府提供公共服務(wù)所形成的委托-代理關(guān)系，也無(wú)法避免信息不對(duì)稱的現(xiàn)象發(fā)生。

此外，由于公共服務(wù)供給主體也包括公益組織和商業(yè)企業(yè)，他們使用慈善捐贈(zèng)或政府補(bǔ)貼，也存在委托-代理關(guān)系，在捐贈(zèng)者與公益組織之間、公益組織與公共服務(wù)受益人之間也有信息不對(duì)稱現(xiàn)象，擁有信息優(yōu)勢(shì)的公益組織可能產(chǎn)生公共服務(wù)供給違背捐贈(zèng)者意愿、公共服務(wù)供給低效、以公益之名謀取私利等弊端。

(三)以信息披露機(jī)制矯正公共服務(wù)供給中的信息不對(duì)稱

根據(jù)以上理論，筆者認(rèn)為，公共服務(wù)供給中的信息不對(duì)稱主要發(fā)生在五個(gè)方面：供給主體(政府、非營(yíng)利組織、企業(yè))與公眾；撥款機(jī)構(gòu)與政府部門；政府部門與外包機(jī)構(gòu)(事業(yè)單位、非營(yíng)利組織、企業(yè))；上級(jí)政府與下級(jí)政府；慈善捐贈(zèng)者(包括資金捐贈(zèng)者、捐贈(zèng)時(shí)間和技能的志愿者)與公益組織。一些專業(yè)性很強(qiáng)的公共服務(wù)，在服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)人員與服務(wù)對(duì)象之間也存在很強(qiáng)的信息不對(duì)稱，例如醫(yī)療服務(wù)。

在中國(guó)的公共服務(wù)供給中，有的政府部門既存在追求預(yù)算最大化現(xiàn)象，導(dǎo)致公共服務(wù)的超額供給，同時(shí)也存在另一種尼斯卡寧等西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家難以觀測(cè)到的現(xiàn)象，即追求預(yù)算最大化的部門不但沒(méi)有過(guò)度供給公共服務(wù)，反而提供了與預(yù)算不相符的過(guò)少公共服務(wù)，這同樣是信息不對(duì)稱的結(jié)果。公眾不掌握政府公共服務(wù)供給的撥款和成本信息，上級(jí)不掌握公共需求和公共服務(wù)效果，使相關(guān)部門能夠?qū)⒉铑~資金挪作他用乃至貪污自肥。

按照斯彭斯的信號(hào)發(fā)送(signaling)理論，由信息優(yōu)勢(shì)方采取某種行動(dòng)向信息劣勢(shì)方發(fā)送相關(guān)信號(hào)是解決信息不對(duì)稱的有效方法。因此，要矯正公共服務(wù)供給中的信息不對(duì)稱，就必須在信息優(yōu)勢(shì)方建立信息披露機(jī)制，使信息向弱勢(shì)方傳遞，促進(jìn)信息向?qū)ΨQ、均衡分布轉(zhuǎn)變。

撥款機(jī)構(gòu)與政府部門之間、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱屬于公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部問(wèn)題。公共服務(wù)供給中的信息披露機(jī)制重在解決程度最為嚴(yán)重、負(fù)面影響較大、與公眾有直接關(guān)系的信息不對(duì)稱問(wèn)題，其重點(diǎn)是公共服務(wù)供給主體面向公民的信息披露。

結(jié)合公共服務(wù)供給的特性可以看出，公共服務(wù)供給信息披露的主體是各級(jí)政府公共服務(wù)部門，政府舉辦的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，從事公共服務(wù)供給的私人企業(yè)和公益組織。公共服務(wù)供給信息披露的客體或?qū)ο笫枪卜?wù)供給接受者和行使知情權(quán)的社會(huì)公眾。政府對(duì)包括自身在內(nèi)的披露主體負(fù)有披露行為監(jiān)管、規(guī)制的責(zé)任。

三、公共服務(wù)供給信息披露的作用與主要內(nèi)容

(一)公共服務(wù)供給信息披露的作用

1.有利于提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、效率和公平性。如上所述，信息不對(duì)稱將導(dǎo)致供給質(zhì)量和效率的低下，公共服務(wù)供給主體的信息披露可以改變這一局面。雖然信息披露也有成本，但這一成本與所獲得的公共服務(wù)供給有效性的提升相比是劃算的，特別是可以通過(guò)方法改革和技術(shù)創(chuàng)新降低披露成本。信息披露還有利于公眾對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和供給主體的服務(wù)改進(jìn)，從而促進(jìn)供給的效率與公平。

2.有利于維護(hù)公民知情權(quán)。知情權(quán)(Right to Know)是一項(xiàng)基本人權(quán)，*儀喜峰、陳維松：《知情權(quán)的人權(quán)屬性及其憲法保護(hù)》，《江西青年職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。政府是最大的公共服務(wù)供給主體，使用稅款提供公共服務(wù)，納稅人有權(quán)利要求其公開(kāi)相關(guān)信息。公益組織作為非政府公共部門，利用來(lái)自公眾的捐贈(zèng)資金和志愿行為進(jìn)行公益性服務(wù)，并接受政府的補(bǔ)貼和外包，也有義務(wù)進(jìn)行信息公開(kāi)。知情權(quán)是監(jiān)督權(quán)的前提，通過(guò)信息披露，可以使社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)供給進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.有利于增強(qiáng)公共服務(wù)部門公信力。公信力(public credibility)是公共部門獲取公眾信任的能力或社會(huì)對(duì)公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)可程度。信息公開(kāi)和公共服務(wù)是公信力的重要來(lái)源，不對(duì)稱信息降低公共服務(wù)有效性，并可能導(dǎo)致公共服務(wù)部門和人員設(shè)租、尋租、貪污、受賄等腐敗現(xiàn)象滋生，造成公信力的削弱。加強(qiáng)信息披露可增加公共服務(wù)部門的透明度，糾正供給信息不對(duì)稱，提升供給有效性，減少腐敗的發(fā)生率，從而增強(qiáng)公共服務(wù)部門公信力。

4.有利于公眾對(duì)公共服務(wù)供給的理解。公共服務(wù)供給信息的公開(kāi)披露，特別是政策制定依據(jù)、財(cái)政資金約束等問(wèn)題的權(quán)衡，有利于公眾學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，增加對(duì)公共服務(wù)供給復(fù)雜性、決策難度和改革利弊的了解和理性思考，使其對(duì)公共服務(wù)供給的期望、要求和評(píng)價(jià)更加現(xiàn)實(shí)和合理。

5.有利于獲得更多的慈善資源。公益組織公共服務(wù)信息的有效披露有利于吸引更多的潛在捐贈(zèng)者，也有利于捐贈(zèng)者追加捐贈(zèng)、持續(xù)捐贈(zèng)。因此，公益組織較政府部門更有自愿披露公共服務(wù)信息的動(dòng)力。公共服務(wù)項(xiàng)目和受益對(duì)象信息的披露還有利于捐贈(zèng)者的決策，使捐贈(zèng)資源在社會(huì)中實(shí)現(xiàn)更加有效的配置。

(二)公共服務(wù)供給信息披露的主要內(nèi)容

根據(jù)公共服務(wù)的特性和公共服務(wù)供給的主體、環(huán)節(jié)、過(guò)程等因素，公共服務(wù)供給中的信息披露主要包括以下內(nèi)容：

1.供給成本和價(jià)格信息。(1)收費(fèi)公共服務(wù)項(xiàng)目信息，包括供給成本、收費(fèi)依據(jù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)信息。重點(diǎn)是公用事業(yè)、教育、醫(yī)療等準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定價(jià)依據(jù)、收費(fèi)數(shù)額、收費(fèi)去向等。(2)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)信息，重點(diǎn)是學(xué)校、醫(yī)院、公園、公共文化設(shè)施、健身體育設(shè)施，包括建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)、招投標(biāo)、監(jiān)理、驗(yàn)收信息以及建設(shè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)信息等。

2.供給績(jī)效信息。政府部門對(duì)自身和其他部門、機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)供給績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的信息，包括評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法、評(píng)估結(jié)果等。第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)部門供給活動(dòng)的績(jī)效評(píng)估信息。從事公共服務(wù)的政府部門的預(yù)算、決算信息。具體公共服務(wù)項(xiàng)目的開(kāi)支和產(chǎn)出信息。

3.供給決策信息。(1)決策的依據(jù)信息，決策的公開(kāi)意見(jiàn)征求信息，決策的起草、討論、修改、形成信息，決策吸納社會(huì)各界意見(jiàn)情況信息。(2)決策完成所形成的有關(guān)公共服務(wù)供給的法律、規(guī)劃、命令、標(biāo)準(zhǔn)等文本信息。(3)公共服務(wù)供給政策的權(quán)威解讀信息，以權(quán)威性、準(zhǔn)確性和通俗易懂的方式向公眾傳達(dá)政府政策。

4.服務(wù)獲取信息。公民獲取公共服務(wù)的具體程序信息，特別是需要個(gè)人申請(qǐng)、政府審核的公共服務(wù)項(xiàng)目，例如社會(huì)保障、社會(huì)救助、住房服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等，要詳細(xì)披露具體申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、獲取條件、辦事流程、投訴渠道。公益組織也要向其服務(wù)對(duì)象告知其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程和服務(wù)規(guī)范等信息。

5.合作供給信息。(1)政府向公益組織、私人企業(yè)外包、購(gòu)買公共服務(wù)信息公開(kāi)，包括購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、招投標(biāo)、監(jiān)管等信息，接受公共服務(wù)外包的組織、企業(yè)的能力、經(jīng)驗(yàn)、績(jī)效信息等。(2)公私伙伴關(guān)系(Public-Private Partnerships，PPP)供給公共服務(wù)信息公開(kāi)，對(duì)PPP模式的合作合約、項(xiàng)目建設(shè)和營(yíng)運(yùn)安排、企業(yè)營(yíng)利途徑、政府優(yōu)惠方式等予以詳細(xì)的披露。

6.捐助補(bǔ)助信息。公益組織接受社會(huì)捐助用于公共服務(wù)款物的數(shù)量、管理、使用、分發(fā)信息。公益組織接受政府補(bǔ)貼資助、稅收優(yōu)惠、服務(wù)外包的相關(guān)信息。公益組織發(fā)起人、主要捐贈(zèng)者和管理者與公益組織發(fā)生關(guān)聯(lián)交易的信息。公益組織還應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公開(kāi)其年度工作報(bào)告和經(jīng)過(guò)審計(jì)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，包括公益組織管理者和工作人員薪酬信息。

7.服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織信息。從事公共服務(wù)供給的公共機(jī)構(gòu)和公益組織的內(nèi)部設(shè)置、管理和運(yùn)行信息。重點(diǎn)是公立學(xué)校的人員信息、采購(gòu)信息、財(cái)政資金使用信息，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療資源、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)信息，以及公益組織的等級(jí)、備案、資質(zhì)信息，組織章程信息，管理層、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員信息。

8.監(jiān)管信息。政府對(duì)公共服務(wù)部門、機(jī)構(gòu)、組織、企業(yè)的供給行為進(jìn)行監(jiān)督、問(wèn)責(zé)、規(guī)制的相關(guān)信息，既包括政府內(nèi)部的監(jiān)察審計(jì)、巡視檢查、行政復(fù)議、備案審查、指導(dǎo)警告、糾正禁止等信息，也包括政府對(duì)其他公共服務(wù)供給主體的準(zhǔn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、普遍服務(wù)規(guī)制、財(cái)務(wù)規(guī)制、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制、退出規(guī)制等方面的信息。還有政府對(duì)各供給主體的信息披露情況進(jìn)行檢查、處罰方面的信息。

9.回應(yīng)信息。政府對(duì)公眾的公共服務(wù)需求表達(dá)、社會(huì)對(duì)政府公共服務(wù)供給的意見(jiàn)建議作出回應(yīng)的信息。政府的回應(yīng)信息應(yīng)具有及時(shí)性、針對(duì)性、有效性、引導(dǎo)性?；貞?yīng)信息包括是否采納，是否需要進(jìn)行研究論證才能決定采納與否，不采納或只能部分采納的理由，采納的具體步驟、時(shí)間和方式，等等。

10.統(tǒng)計(jì)信息。政府統(tǒng)計(jì)部門對(duì)公共服務(wù)行業(yè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，包括政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)情況，公益組織情況，公共服務(wù)企業(yè)情況，各公共服務(wù)類型的投入與產(chǎn)出等。這些統(tǒng)計(jì)信息應(yīng)對(duì)全社會(huì)免費(fèi)開(kāi)放。

四、我國(guó)公共服務(wù)供給信息披露存在的問(wèn)題與原因分析

隨著我國(guó)公共服務(wù)理念的確立、公共服務(wù)體系的建立和公共服務(wù)供給水平的不斷提高，公共服務(wù)供給信息的披露也從無(wú)到有地被認(rèn)知、被運(yùn)用、被實(shí)施、被發(fā)展。但是，我國(guó)的公共服務(wù)供給信息披露還很不成熟，存在諸多問(wèn)題，概括起來(lái)，主要有以下方面：

(一)政府信息主動(dòng)披露不完全

一是許多信息不公開(kāi)。政府對(duì)此不予以理由，或者理由是需要保密。許多政府有關(guān)公共服務(wù)的文件，公眾只是通過(guò)一些新聞報(bào)道知其存在，但從不對(duì)外公開(kāi)。例如，就政府公共服務(wù)部門和機(jī)構(gòu)而言，“審計(jì)部門的審計(jì)結(jié)果信息大部分都是不予公開(kāi)的，密閉的審計(jì)結(jié)果難以保證政府公共財(cái)政信息的真實(shí)有效，這也使得審計(jì)的監(jiān)督作用大大減弱”。*豆星星：《公共財(cái)政信息公開(kāi)的法理分析與制度完善》，《江西社會(huì)科學(xué)》2013年第8期。

二是選擇性披露。例如政府對(duì)披露自身成績(jī)熱衷，甚至動(dòng)用公共財(cái)政資金在電視、報(bào)紙和期刊上刊載廣告、有償新聞，宣傳政府成就，其中不乏夸大甚至虛假成績(jī)；而對(duì)公共服務(wù)方面的不足、失誤和弊病，則想方設(shè)法予以掩蓋。一些部門只披露一些常規(guī)性信息，對(duì)事關(guān)公共服務(wù)供給的重要、關(guān)鍵信息卻不予披露。

三是披露不及時(shí)。許多政府網(wǎng)站信息陳舊，長(zhǎng)時(shí)間不更新。數(shù)據(jù)陳舊被網(wǎng)友調(diào)侃為“僵尸網(wǎng)”。

(二)公益組織信息披露太少

目前我國(guó)公益組織信息披露由于缺乏有效的法律規(guī)制，主要還是實(shí)行自愿性信息披露方式，總體存在披露信息不全、不及時(shí)、不準(zhǔn)確的狀況。有的公益組織沒(méi)有自己的門戶網(wǎng)站和印刷報(bào)告；有的公益組織年度報(bào)告信息量小，沒(méi)有第三方審計(jì)報(bào)告。特別在具體公共服務(wù)項(xiàng)目信息方面，普遍存在公布時(shí)間偏晚、內(nèi)容歸于簡(jiǎn)略、款物信息和服務(wù)效果信息不全等現(xiàn)象，有的公益組織的年度報(bào)告完全不涉及公共服務(wù)項(xiàng)目的具體情況。

(三)公共企事業(yè)單位信息披露嚴(yán)重不足

公共企事業(yè)單位是政府公共服務(wù)的專門供給機(jī)構(gòu)，但與政府部門和公益組織相比，我國(guó)公共企事業(yè)單位的信息披露更少，公共企業(yè)經(jīng)常以商業(yè)秘密為由拒絕公開(kāi)服務(wù)信息，政府主管部門對(duì)其信息披露規(guī)制也十分欠缺。很多事業(yè)單位不明確自身的公益性質(zhì)和公共服務(wù)職能，且自我定位于為政府和上級(jí)主管部門服務(wù)，缺乏信息披露的意愿。

(四)依法申請(qǐng)公開(kāi)受到種種限制

公民或法人向政府部門申請(qǐng)公開(kāi)事關(guān)公共服務(wù)供給的信息時(shí)困難重重，往往受到諸多限制或付出高昂成本，大多數(shù)申請(qǐng)被拒絕或不予答復(fù)，有的答復(fù)理由牽強(qiáng)。當(dāng)申請(qǐng)人請(qǐng)求司法救濟(jì)時(shí)，也往往不獲支持，有的不予立案，有的立案后以敗訴收?qǐng)觥?/p>

(五)信息披露缺乏有效的制約

對(duì)政府信息披露的內(nèi)部監(jiān)督乏力，公眾申請(qǐng)行政復(fù)議受理率、被支持率很低。行政部門不披露信息的行為基本不會(huì)受到政府內(nèi)部的處罰，也難以得到糾正。迄今既未見(jiàn)有行政機(jī)關(guān)因不公開(kāi)政府信息、不及時(shí)更新公開(kāi)政府信息而被監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正，更沒(méi)有相關(guān)人員受到處分甚至被追究刑事責(zé)任的案例。從司法實(shí)踐來(lái)看，針對(duì)政府信息公開(kāi)的行政訴訟起訴難，被駁回起訴的情形較多，勝訴率很低。

(六)社會(huì)對(duì)信息披露的要求迫切性不夠

目前我國(guó)對(duì)政府公共服務(wù)部門、機(jī)構(gòu)信息公開(kāi)的社會(huì)輿論不足，要求政府披露公共服務(wù)供給信息的呼聲較弱，評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)效果的力量欠缺，僅有少數(shù)學(xué)者和社會(huì)活動(dòng)者在關(guān)注、呼吁和爭(zhēng)取公共服務(wù)部門的信息公開(kāi)。媒體對(duì)公共服務(wù)供給信息的披露力度也不夠，一般是坐等政府公布相關(guān)信息，缺乏作為公共利益的代表主動(dòng)向政府部門探尋、索取公共服務(wù)供給信息并加以分析、報(bào)道的社會(huì)責(zé)任。

我國(guó)公共服務(wù)供給信息披露存在上述問(wèn)題，其原因主要集中于以下方面：

(一)缺乏信息披露意識(shí)

政府官員對(duì)公共服務(wù)的公共性認(rèn)識(shí)不夠。政府公共服務(wù)供給是公民讓渡個(gè)人權(quán)利、奉納個(gè)人財(cái)產(chǎn)(稅款)組建和運(yùn)營(yíng)政府來(lái)為自身服務(wù)的重要體現(xiàn)，它來(lái)自于公民的授權(quán)并使用公民的稅賦。因此政府有義務(wù)向委托人報(bào)告公共服務(wù)供給的所有信息。但我國(guó)的許多政府官員對(duì)此缺乏認(rèn)識(shí)，因此將信息公開(kāi)視為負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生抵觸情緒，在觀念上尚未形成對(duì)公民知情權(quán)的尊重。

政府部門對(duì)影響自身權(quán)力運(yùn)作考慮過(guò)多。一是擔(dān)心信息披露帶來(lái)社會(huì)監(jiān)督壓力，減少了部門和官員在公共服務(wù)供給中的自由裁量權(quán)；二是擔(dān)心信息披露引發(fā)爭(zhēng)論和制造輿論話題，導(dǎo)致供給效率的降低和對(duì)政府的誤解，影響政府的權(quán)威；三是擔(dān)心信息披露可能引發(fā)規(guī)避行為，削弱政府對(duì)供給活動(dòng)的規(guī)制能力。*呂維霞、鐘敬紅：《論信息公開(kāi)對(duì)政府公共服務(wù)質(zhì)量的影響》，《情報(bào)科學(xué)》2010年第11期。

公眾對(duì)信息披露需求不足。由于我國(guó)的傳統(tǒng)文化和長(zhǎng)期的政治體制，國(guó)民的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和公共管理參與意識(shí)都嚴(yán)重缺乏，參與能力也嚴(yán)重不足，即使有的公民從自身利益出發(fā)關(guān)注公共服務(wù)供給信息的披露，也往往抱著“搭便車”的想法，總希望由他人去爭(zhēng)取更多的信息公開(kāi)，自己可以坐享其成，追求公共利益的個(gè)人和組織數(shù)量少、力量弱。由此，整個(gè)社會(huì)不能形成有效的信息披露要求和壓力。

(二)法制不健全

首先，缺乏對(duì)公共服務(wù)供給信息披露的法規(guī)條文。2008年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(國(guó)務(wù)院令第492號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《條例》)是我國(guó)第一個(gè)有關(guān)政府信息公開(kāi)的專門法規(guī)，該條例雖然包含有一些相關(guān)內(nèi)容，但沒(méi)有專門的條款對(duì)公共服務(wù)信息公開(kāi)作出規(guī)定，并且規(guī)范對(duì)象不包含政府部門之外的公共服務(wù)主體。條例第三十七條提出：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定?！钡陔S后一些部委出臺(tái)的關(guān)于公共企事業(yè)單位信息公開(kāi)的實(shí)施意見(jiàn)或管理辦法中，有的流于形式化，有的公開(kāi)范圍較窄，有的設(shè)置不必要的申請(qǐng)條件。還有諸如公共文化機(jī)構(gòu)(圖書館、博物館、文化館等)、公共科研院所等未出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范。

現(xiàn)行的政府公共服務(wù)供給信息公開(kāi)法規(guī)散見(jiàn)于部門規(guī)范中，規(guī)則缺乏整體性和制度性，相關(guān)部門難以將公共服務(wù)供給信息公開(kāi)工作看作一項(xiàng)具體的制度實(shí)施。零散的規(guī)則也不利于公民清晰地了解中國(guó)現(xiàn)行的公共服務(wù)供給信息披露制度，難以簡(jiǎn)便地依據(jù)制度提出合法的信息公開(kāi)申請(qǐng)或者行政復(fù)議、司法訴訟。*董妍：《困境與出路：中國(guó)政府財(cái)政信息公開(kāi)現(xiàn)狀之反思》，《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲社版)2012年第2期。

在公益組織方面，民政部2011年出臺(tái)《公益慈善組織信息公開(kāi)導(dǎo)引》，但不夠細(xì)化、詳盡，最重要的是沒(méi)有約束力和強(qiáng)制性，因此基本沒(méi)有產(chǎn)生效力。2016年9月1日起施行的《中華人民共和國(guó)慈善法》設(shè)有“信息公開(kāi)”專章，對(duì)政府、慈善組織和慈善信托的受托人履行信息公開(kāi)義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。但條文較籠統(tǒng)，缺乏更為具體的實(shí)施細(xì)則。

其次，有的法規(guī)條文較為模糊，有的法規(guī)未得到有效執(zhí)行?！稐l例》中原則性的規(guī)定較多，詳細(xì)性的規(guī)定較少，在現(xiàn)實(shí)中也沒(méi)有得到完全的執(zhí)行，例如雖然規(guī)定了各級(jí)政府應(yīng)建立政府信息公開(kāi)工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，但并未認(rèn)真實(shí)施。 2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》雖然規(guī)定經(jīng)各級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)決算報(bào)告、報(bào)表及其審計(jì)報(bào)告以及各級(jí)政府、各部門、各單位政府采購(gòu)情況應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，但對(duì)于其中的具體公開(kāi)內(nèi)容和公開(kāi)方式并沒(méi)有完整、詳盡的規(guī)定，導(dǎo)致各地執(zhí)行情況不一致且信息普遍披露不足。

此外，目前還有許多不具法規(guī)意義的部門規(guī)則等不具法規(guī)效力的文件也在對(duì)公共服務(wù)供給信息披露進(jìn)行規(guī)范，它們互相之間、與《條例》之間都存在很多不統(tǒng)一且相互抵觸之處。公益組織信息披露缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，披露信息的種類、程度等由組織自己掌握，以致信息披露參差不齊、缺乏可比性。

第三，有的法律規(guī)定形成信息披露障礙。主要是《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》《中華人民共和國(guó)檔案法》的一些規(guī)定過(guò)分強(qiáng)調(diào)保密，阻礙了信息披露，“特別是對(duì)于國(guó)家秘密的確定和認(rèn)證主體，規(guī)定為行政機(jī)關(guān)的保密單位，并徹底排斥司法機(jī)關(guān)對(duì)任何國(guó)家秘密行為審查的可能性”。*蔣紅珍：《從“知的需要”到“知的權(quán)利”：政府信息申請(qǐng)公開(kāi)制度的困境及其超越》，《政法論壇》2012年第6期?！罢畔⒅心男┬畔⑹敲孛?，是由政府自身來(lái)確定的，換言之，哪些政府信息需要保密是由行政權(quán)力來(lái)決定的，這為政府部門拒絕公開(kāi)信息提供合法的借口?！?豆星星：《公共財(cái)政信息公開(kāi)的法理分析與制度完善》，《江西社會(huì)科學(xué)》2013年第8期。而《條例》的法律層次不高，如與《保密法》的規(guī)定有沖突時(shí)必須服從后者，不利于政府信息公開(kāi)。

(三)“例外規(guī)則”設(shè)置不當(dāng)

政府信息公開(kāi)中的“例外規(guī)則”(或稱“豁免規(guī)則”)的不當(dāng)設(shè)定導(dǎo)致政府公共服務(wù)供給信息披露的“例外”過(guò)多，阻礙了信息公開(kāi)?！稐l例》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”，但并未進(jìn)行具體規(guī)定，造成一些政府和部門以此為理由拒絕披露信息。更主要的是《條例》對(duì)“保守國(guó)家秘密”這一例外的規(guī)定過(guò)于寬泛，一方面使得國(guó)家秘密的范圍難以確定，行政機(jī)構(gòu)難以操作，加之歷來(lái)保密范圍的廣大和對(duì)泄密懲罰的嚴(yán)厲，使得相關(guān)人員不敢冒風(fēng)險(xiǎn)公開(kāi)信息；另一方面行政機(jī)構(gòu)借此濫用保密例外逃避信息公開(kāi)義務(wù)的情況屢見(jiàn)不鮮。*張雷、董妍：《政府信息公開(kāi)例外規(guī)則的檢視與完善》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2014年第6期。

另一種情況是對(duì)過(guò)程性信息和內(nèi)部管理信息的過(guò)多豁免?！蛾P(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)2010[5]號(hào))中規(guī)定行政機(jī)關(guān)“處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息”和“在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息”屬于“例外規(guī)則”。這一規(guī)定導(dǎo)致許多申請(qǐng)公開(kāi)的信息因?qū)儆谶^(guò)程性信息和內(nèi)部管理信息而被拒絕。加之對(duì)兩類信息缺乏具體的范圍解釋，使相關(guān)的行政訴訟缺乏統(tǒng)一的判斷準(zhǔn)則，判決結(jié)果往往擴(kuò)大了公開(kāi)豁免的范圍。

(四)政府信息申請(qǐng)公開(kāi)存在資格限制

在“依申請(qǐng)公開(kāi)中”，對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行了用途上的資格限定，必須與“自身特殊需要”有直接聯(lián)系，這就使一般公民失去了請(qǐng)求信息公開(kāi)的資格，他們作為納稅人有權(quán)行使公共服務(wù)供給知情權(quán)，但又缺乏與自身需要明確相關(guān)的理由，這違背了政府信息公開(kāi)的本意和政府公共服務(wù)的基本原理，也與國(guó)際通行做法相悖。實(shí)踐中，依申請(qǐng)公開(kāi)的渠道和處理程序普遍不暢。有的行政部門以不符合“一事一申請(qǐng)”原則或者“不承擔(dān)為申請(qǐng)人匯總、加工或重新制作政府信息”原則為由對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行拒絕，而這兩條出于“國(guó)辦發(fā)2010[5]號(hào)”文件的規(guī)定本身缺乏明確的定義，正好成為不想公開(kāi)一些信息的理由。

(五)公益組織信息披露面臨動(dòng)力不足和成本約束

有的公益組織在法規(guī)和政策的支持下在地方或全國(guó)形成壟斷地位，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力；有的公益組織內(nèi)部管理不善，不愿“家丑外揚(yáng)”，這些都使一些公益組織缺乏信息披露的動(dòng)力。

公共服務(wù)供給信息的生成、處理和傳播都需要資金成本和人力成本。對(duì)公益組織而言，定期編寫財(cái)務(wù)報(bào)告、外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)、建立官網(wǎng)和對(duì)外發(fā)布信息都需要大量成本，這對(duì)資金不足的公益組織是一個(gè)較大的負(fù)擔(dān)。許多公益組織缺乏專業(yè)性財(cái)會(huì)、信息技術(shù)人才，導(dǎo)致信息的生成和披露存在不足、錯(cuò)誤、滯后等問(wèn)題。

五、完善我國(guó)公共服務(wù)供給信息披露的路徑探尋

(一)完善相關(guān)法規(guī)

1.將《政府信息公開(kāi)條例》通過(guò)全國(guó)人大上升為法律。其中應(yīng)明確寫入“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的標(biāo)桿。其他有關(guān)政府信息公開(kāi)的規(guī)章在相關(guān)內(nèi)容被集中到法律后應(yīng)予廢除?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)法》中應(yīng)有政府公共服務(wù)供給信息公開(kāi)的專門條款，并依據(jù)此法制定《公共企事業(yè)機(jī)構(gòu)信息披露條例》，明確公共企事業(yè)機(jī)構(gòu)信息主動(dòng)公開(kāi)的內(nèi)容、范圍和依申請(qǐng)公開(kāi)的例外項(xiàng)目，比照對(duì)政府部門的規(guī)范設(shè)置行政和公法救濟(jì)。在該條例之下，再由各部委、各地方制定(或修訂)行業(yè)性、地方性披露規(guī)范。

2.修訂《保密法》《檔案法》?？s小并嚴(yán)格限定國(guó)家秘密的范圍，規(guī)范和細(xì)化認(rèn)定程序，減少行政機(jī)關(guān)定密權(quán)和解密權(quán)的裁量空間。同時(shí)，對(duì)政府各種已經(jīng)過(guò)時(shí)的內(nèi)部保密規(guī)范也應(yīng)加以修改或者廢止。除公共安全方面的信息可以有較多保密內(nèi)容外，其他公共服務(wù)供給信息應(yīng)盡量公開(kāi)。

3.修訂《預(yù)算法》。應(yīng)對(duì)預(yù)算公開(kāi)做進(jìn)一步細(xì)化，規(guī)定公開(kāi)的預(yù)算信息包括“所有公共收支和公共資產(chǎn)，預(yù)算收入公開(kāi)細(xì)化到目級(jí)科目，預(yù)算支出公開(kāi)按功能分類細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目，按經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化到款級(jí)科目，項(xiàng)目支出按項(xiàng)目公開(kāi)，資產(chǎn)負(fù)債按規(guī)范的會(huì)計(jì)科目公開(kāi)；各政府財(cái)政部門有責(zé)任收集、整理并通過(guò)網(wǎng)站集中公開(kāi)總預(yù)算、本級(jí)預(yù)算以及所覆蓋的部門預(yù)算和單位預(yù)算信息?！?溫嬌秀、鄧淑蓮、楊丹芳：《中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度的變化趨勢(shì)、原因及建議》，《公共治理評(píng)論》2014年第1期。

3.修訂《行政訴訟法》?，F(xiàn)行法律沒(méi)有對(duì)政府不履行信息公開(kāi)責(zé)任列入法院受理訴訟的范圍。應(yīng)通過(guò)修法對(duì)此缺失進(jìn)行改正。特別是要在行政訴訟法中增加支持對(duì)政府信息公開(kāi)進(jìn)行公益訴訟的條款，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的充分維護(hù)。同時(shí)，解除對(duì)訴訟主體的限制，允許針對(duì)政府信息公開(kāi)的公益訴訟。

4.將公益組織的信息披露以實(shí)施細(xì)則的形式加以規(guī)范。形成強(qiáng)制性信息披露準(zhǔn)則，包括披露信息的內(nèi)容、形式、時(shí)間等。對(duì)公益組織的第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)審計(jì)報(bào)告披露進(jìn)行更嚴(yán)格、詳盡的法律規(guī)范。對(duì)公益組織不披露、不及時(shí)準(zhǔn)確披露信息的行為制定更多懲戒措施。引入對(duì)公益組織信息披露的公益訴訟制度，形成法律救濟(jì)監(jiān)督途徑。

(二)建立政府信息公開(kāi)的“負(fù)面清單”

為政府信息公開(kāi)中的例外規(guī)則建立“負(fù)面清單”，在法規(guī)中用逐項(xiàng)列舉方式詳細(xì)規(guī)定各種屬于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、過(guò)程性信息、內(nèi)部管理信息的信息種類，形成盡可能具體化的清單。清單之外的所有信息皆屬于公開(kāi)范圍，以減少政府信息公開(kāi)中的彈性空間。同時(shí)建立例外規(guī)則濫用的責(zé)任追究機(jī)制，規(guī)定濫用例外規(guī)則的行政責(zé)任。

(三)公共服務(wù)信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化

將公共服務(wù)信息披露與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)結(jié)合起來(lái)?，F(xiàn)有一些關(guān)于政務(wù)公開(kāi)的全國(guó)性政策都未明確公共服務(wù)信息公開(kāi)的概念，只是提出政務(wù)公開(kāi)助力民生改善。建議今后中央新出臺(tái)政務(wù)公開(kāi)方面的政府文件時(shí)，應(yīng)公開(kāi)的領(lǐng)域要進(jìn)行羅列，并將公共服務(wù)信息確立為公開(kāi)信息的重要內(nèi)容之一，將公共服務(wù)信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)作為公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的組成部分。公共服務(wù)信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一、分級(jí)分類、規(guī)范清晰，既包括應(yīng)公開(kāi)的服務(wù)類型、公開(kāi)的內(nèi)容，又包括公開(kāi)主體、公開(kāi)程序、公開(kāi)方式等。

(四)取消依申請(qǐng)公開(kāi)的門檻

國(guó)外對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)主體大多無(wú)資格限制，從信息披露的本意出發(fā)，應(yīng)取消對(duì)申請(qǐng)人用途資格的限制，并對(duì)“一事一申請(qǐng)”原則和“不匯總加工”原則進(jìn)行改革和細(xì)化，避免其被利用作為不公開(kāi)的借口?！昂?jiǎn)化申請(qǐng)的手續(xù)和要求，設(shè)置專門的工作窗口和工作人員，給申請(qǐng)人及時(shí)必要的指導(dǎo)和協(xié)助，不僅節(jié)約群眾申請(qǐng)信息公開(kāi)的時(shí)間成本，也減少了政府重復(fù)審查信息申請(qǐng)的工作量，提高了行政效率?！?黃麗：《試析政府信息公開(kāi)法律制度的基本原則》，《法制與經(jīng)濟(jì)》2013年第1期。

建立公益組織信息依申請(qǐng)公開(kāi)制度，除主動(dòng)公開(kāi)信息外，捐贈(zèng)人、受益人和社會(huì)公眾也可以向公益組織申請(qǐng)公開(kāi)有關(guān)信息。

(五)實(shí)施信息披露績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)責(zé)

將公共服務(wù)供給信息公開(kāi)納入政府績(jī)效管理體系，作為部門、官員的考核內(nèi)容之一，并引入行政問(wèn)責(zé)。對(duì)政府公共服務(wù)供給信息披露進(jìn)行公眾滿意度測(cè)評(píng)，使之成為政府公眾滿意度的重要組成部分。

鼓勵(lì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)、公益慈善行業(yè)組織等對(duì)政府、公益組織的公共服務(wù)供給信息披露情況進(jìn)行分析、研究、鑒定、評(píng)估、排位、評(píng)級(jí)。獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行年度政府信息公開(kāi)指數(shù)評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)加入更多、更完整的公共服務(wù)供給信息披露內(nèi)容、指標(biāo)。鼓勵(lì)多家獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)立全國(guó)性、地方性“年度政府公共服務(wù)供給信息公開(kāi)指數(shù)”“年度公益組織信息披露指數(shù)”，進(jìn)行總體和單項(xiàng)指標(biāo)排位，形成競(jìng)爭(zhēng)局面和社會(huì)監(jiān)督壓力。

(六)運(yùn)用信息技術(shù)塑造、革新信息披露手段

信息技術(shù)可以使公共服務(wù)供給信息的發(fā)布和更新更加便捷、迅速，公共服務(wù)部門、機(jī)構(gòu)和組織在運(yùn)用好公報(bào)簡(jiǎn)報(bào)、電話熱線、新聞發(fā)布會(huì)、布告欄張貼欄、問(wèn)訊處、報(bào)刊、廣播電視、電子信息屏、觸摸屏等傳統(tǒng)渠道的同時(shí)，要積極運(yùn)用信息技術(shù)，降低披露成本，提高披露效率和信息可及性。

1.互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)

建立全國(guó)性單一政府公共服務(wù)信息披露網(wǎng)站平臺(tái)，該平臺(tái)本身不提供具體信息，而是提供分地區(qū)、部門、時(shí)限和服務(wù)類別的全方位信息鏈接，公眾只要登錄這一平臺(tái)，就可通過(guò)條件篩選檢索到所需的某地區(qū)某類別或?qū)儆谀巢块T、機(jī)構(gòu)的網(wǎng)上公共服務(wù)供給信息，實(shí)現(xiàn)信息獲取的簡(jiǎn)便化。

建立專門的全國(guó)公益組織信息披露網(wǎng)站平臺(tái)，該平臺(tái)的唯一功能是披露公益組織信息。全國(guó)任何合法公益組織皆可免費(fèi)在平臺(tái)上披露自身信息供公眾查詢。各級(jí)地方政府也可設(shè)立地方性平臺(tái)，使公益組織可以在多個(gè)平臺(tái)上同時(shí)進(jìn)行信息披露，方便公眾查閱。

實(shí)現(xiàn)網(wǎng)站信息披露方式的專題化、多樣化，以文字、圖形、表格、圖片、視頻等方式予以展現(xiàn)，生動(dòng)活潑、圖文并茂、動(dòng)靜結(jié)合進(jìn)行信息披露。

2.移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和智能終端技術(shù)

積極運(yùn)用短信、微博、移動(dòng)客戶端(App)、微信等方式披露公共服務(wù)供給信息。公共服務(wù)部門和機(jī)構(gòu)要設(shè)立自己的官方微博、移動(dòng)客戶端和微信公眾號(hào)，并通過(guò)網(wǎng)站、宣傳品、平面媒體等進(jìn)行推送，形成盡量多的訂閱者或關(guān)注者。組建專門團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)這些公眾平臺(tái)的運(yùn)行維護(hù)，及時(shí)更新、推送信息，注重信息的多種呈現(xiàn)形式，設(shè)置相關(guān)網(wǎng)絡(luò)鏈接。在門戶網(wǎng)站的每條披露信息上設(shè)置各種社交媒體分享鍵，擴(kuò)大影響力。

3.大數(shù)據(jù)技術(shù)

推動(dòng)公共服務(wù)供給大數(shù)據(jù)庫(kù)的形成、整合和應(yīng)用。向社會(huì)開(kāi)放公共服務(wù)供給大數(shù)據(jù)，包括原始數(shù)據(jù)和衍生數(shù)據(jù)，由社會(huì)專業(yè)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和分析研究，從中發(fā)現(xiàn)公共需求的狀態(tài)和變化趨勢(shì)，便于各供給主體為公眾提供更為適合的公共服務(wù)，同時(shí)通過(guò)大數(shù)據(jù)評(píng)估各主體的公共服務(wù)供給績(jī)效。

(七)為公共服務(wù)供給信息公開(kāi)提供保障

各級(jí)公共服務(wù)部門和機(jī)構(gòu)要為政府公共服務(wù)信息披露配置必要的機(jī)構(gòu)和人員，在預(yù)算中設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。應(yīng)加強(qiáng)公共服務(wù)供給信息公開(kāi)的培訓(xùn)，培育和提升公共服務(wù)部門和機(jī)構(gòu)工作人員的公開(kāi)意識(shí)和操作水平。

公益組織應(yīng)加強(qiáng)信息生成與披露相關(guān)專業(yè)人才的聘用和培訓(xùn)，配置信息披露經(jīng)費(fèi)。有條件的公益組織應(yīng)建立自己的門戶網(wǎng)站，發(fā)行機(jī)構(gòu)出版物。政府以購(gòu)買服務(wù)的形式委托第三方為公益組織信息披露提供人員培訓(xùn)、技術(shù)咨詢等支持。

(八)加強(qiáng)重點(diǎn)公共服務(wù)領(lǐng)域信息公開(kāi)

1.著力提升公共財(cái)政透明度(Fiscal Transparency)。加強(qiáng)政府公共服務(wù)部門和機(jī)構(gòu)的預(yù)決算及“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)，使公共服務(wù)供給的行政成本一目了然，同時(shí)推進(jìn)這些部門機(jī)構(gòu)的審計(jì)信息和整改信息公開(kāi)。加強(qiáng)公共服務(wù)項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金信息公開(kāi)。

2.開(kāi)展公共安全服務(wù)信息公開(kāi)，特別是對(duì)于突發(fā)公共安全事件的應(yīng)對(duì)服務(wù)信息，政府應(yīng)在最短時(shí)間內(nèi)向社會(huì)披露。嚴(yán)重自然災(zāi)害的救災(zāi)服務(wù)情況、重大安全生產(chǎn)事故救援情況等，政府不但應(yīng)將自身的行動(dòng)舉措公布，也要對(duì)社會(huì)力量的參與情況予以統(tǒng)計(jì)、發(fā)布；對(duì)可能出現(xiàn)和傳播的不實(shí)信息，要及時(shí)發(fā)布澄清信息；對(duì)食品藥品安全服務(wù)信息應(yīng)加大公開(kāi)力度，披露相關(guān)審批、抽檢、處罰情況等。

3.推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)服務(wù)信息公開(kāi)。政府重點(diǎn)對(duì)大氣質(zhì)量、飲用水水質(zhì)、江河土壤污染的狀況和治理信息進(jìn)行披露，對(duì)植被破壞、沙漠化、氣候變化的信息及生態(tài)建設(shè)的舉措予以公開(kāi)。監(jiān)督企業(yè)將其環(huán)評(píng)信息、排污信息、治污信息向社會(huì)披露。

4. 提升針對(duì)困難群體的公共服務(wù)信息公開(kāi)。城鄉(xiāng)低收入人員、就業(yè)困難人員、突發(fā)事件受困人員等困難群體的信息接收能力較弱，針對(duì)他們的社會(huì)救助、保障性住房、農(nóng)村危房改造、就業(yè)援助等公共服務(wù)信息，必須既加大公開(kāi)力度，又注重信息到達(dá)率，以信息傳遞的主動(dòng)性、易懂性、有效性促進(jìn)困難群體了解政策，監(jiān)督政府。針對(duì)困難群體的公共服務(wù)信息涉及公共服務(wù)供給的公平性，服務(wù)獲得者基本條件的個(gè)人信息雖然屬于個(gè)人隱私，但與公共利益和社會(huì)公平相比處于次要地位，應(yīng)在審慎的原則下由供給主體加以披露。

5.加強(qiáng)公共教育招生信息公開(kāi)。教育公平和公共教育服務(wù)均等化是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，要加強(qiáng)義務(wù)教育學(xué)校劃片信息、學(xué)生入學(xué)信息的公開(kāi)，包括劃片理由、入學(xué)條件、招生名單等信息的公開(kāi)。高中教育和高等教育要對(duì)招生條件、加分因素、錄取結(jié)果的相關(guān)信息予以公開(kāi)。

(責(zé)任編輯:李慧宇)

SystemFrameworkandReformofPublicServiceInformationDisclosure—A Study Based on the Asymmetric Information Theory

Zhang Xu

This paper uses asymmetric information theory to analyze the information asymmetry in public service delivery and the malpractice resulted from such a situation. It proposes to strengthen information disclosure of public services delivery as a solution. By analyzing the problems and causes of public service delivery information disclosure in China, the paper aims to build a system framework of public service delivery information disclosure，and proposes a path for reform of the current public service delivery.

public service，information disclosure，asymmetric information theory, searching for path

D035-39

A

1006-0766(2017)06-0131-10

張序，四川省社會(huì)科學(xué)院管理學(xué)研究所研究員(成都 610071)

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“民族地區(qū)特殊公共服務(wù)有效供給機(jī)制研究”(11XMZ003)、四川省社會(huì)科學(xué)院重大項(xiàng)目“公共服務(wù)的理論與實(shí)踐”(16ZDA01)