秦前紅 石澤華

監(jiān)察委員會留置措施研究

秦前紅*石澤華**

對比分析三個試點(diǎn)省市公布之案情和制定的有關(guān)規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)，其都集中于批準(zhǔn)、備案、執(zhí)行、期限、權(quán)益和銜接等具體問題的探索，這對應(yīng)留置措施的監(jiān)督、實(shí)施、權(quán)益保障和外部銜接，與留置權(quán)性質(zhì)共同構(gòu)成留置措施的五大關(guān)鍵問題。試點(diǎn)探索透露出全面改革頂層設(shè)計或?qū)⒈O(jiān)察程序與司法程序嚴(yán)格拆分，若如此，監(jiān)察委留置措施與逮捕措施和紀(jì)檢措施之間的工作銜接機(jī)制乃至《國家監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的聯(lián)動互補(bǔ)，將成為未來立法重點(diǎn)。留置期限可基于科學(xué)考量之后適當(dāng)限縮，借鑒刑事羈押設(shè)置一般期限和最長期限。即便調(diào)查活動不受《刑事訴訟法》規(guī)制，亦須在《國家監(jiān)察法》中明確“辯護(hù)”和“陳述申辯”之差異，并且律師介入當(dāng)為應(yīng)有之義；與此同時，留置措施很可能嚴(yán)重影響當(dāng)事人職務(wù)工作，所以構(gòu)建完整的錯案追究機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制勢在必行；留置措施宜加入申訴渠道，此外職級恢復(fù)、財產(chǎn)歸還和國家賠償問題亦值得深思。本輪監(jiān)察體制改革應(yīng)盡快通過恰當(dāng)?shù)某绦蚍▉硪?guī)制留置措施。

留置權(quán)；留置措施；備案審查；銜接機(jī)制；辯護(hù)

根據(jù)2016年12月全國人大常委會關(guān)于國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)決定，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會有權(quán)采取留置措施。留置措施涉及限制公民人身自由等權(quán)益，可以說極為嚴(yán)厲，茲事體大，需從試點(diǎn)地區(qū)探索實(shí)踐之比較出發(fā)，逐一分析其中可能出現(xiàn)的問題。公開資料顯示，2017年3月以來，杭州市上城區(qū)監(jiān)察委、北京市通州區(qū)監(jiān)察委和山西省監(jiān)察委分別采取了各自試點(diǎn)改革以來第一起留置措施。此外，三個試點(diǎn)省市均制定了專門文件以規(guī)范留置措施的有關(guān)事項。但各地探索不約而同地回避或未言明留置權(quán)之性質(zhì)，而多從留置措施的批準(zhǔn)、備案、執(zhí)行、期限、權(quán)益保護(hù)和外部銜接機(jī)制等具體問題切入，這些對應(yīng)留置措施的監(jiān)督、實(shí)施、權(quán)益保護(hù)和外部銜接，這四個方面又與留置權(quán)性質(zhì)組成留置措施的五個關(guān)鍵問題。試點(diǎn)地區(qū)諸多探索絕非無的放矢，可從中探析留置權(quán)的性質(zhì)，并可發(fā)現(xiàn)全面改革頂層設(shè)計的重要線索。黨的十九大報告明確強(qiáng)調(diào)：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，以留置取代‘雙規(guī)’措施?！憋@然，留置措施將成為監(jiān)察委員會的重要職權(quán)，亟待予以規(guī)范和規(guī)制。在國家監(jiān)察法制定之際①2017年11月7日，全國人大常委會公布了《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》，草案第41條對留置措施作了初步的規(guī)定。，回顧、剖析三個試點(diǎn)省市采用留置措施的情況，無疑具有重要意義。

一、留置措施的審批和備案

留置措施的審查模式主要是事前審批和事后備案，二者從源頭和末端兩處根本上影響留置個案正當(dāng)性。①以《刑事訴訟法》規(guī)定的羈押為例，第88條規(guī)定：“人民檢察院對于公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件進(jìn)行審查后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況分別作出批準(zhǔn)逮捕或者不批準(zhǔn)逮捕的決定”；第93條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查”。事前審查即對“決定適用”的必要性審查，事后審查即對“羈押決定正當(dāng)性”以及“繼續(xù)羈押”的必要性審查。參見錢列陽：《羈押必要性審查及律師參與》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2012年第6期。從審查對象看，主要有實(shí)體和程序兩方面的要件，前者指根據(jù)一定原則規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)，若判定符合事先規(guī)定的法定情形和情節(jié)，則得采?。ɑ蛘哐娱L、解除）一定期限的留置措施；后者即實(shí)施留置的過程應(yīng)符合程序性規(guī)定。事前審批或因留置尚未實(shí)施而限于實(shí)體審查，事后備案則有可能實(shí)現(xiàn)雙重審查。從審查本身看，還涉及審查主體（如審查機(jī)關(guān)和級別等）和審查具體操作問題（如審查期限、文書和駁回后果等）。

（一）留置措施的批準(zhǔn)條件和情形

審批制度是留置措施的先期把關(guān)程序，必須有嚴(yán)格的批準(zhǔn)條件。以山西省留置首案為例，表述為“涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問題”。黨紀(jì)檢機(jī)關(guān)對用語表述普遍嚴(yán)格，采用這一表述者結(jié)果多是“對涉嫌犯罪問題移送司法機(jī)關(guān)依法處理”，類比可見采取留置措施一般需要涉嫌犯罪并達(dá)到一定證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，“涉嫌犯罪”和“一定證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”就是情形條件和認(rèn)定辦法。

但筆者認(rèn)為試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察措施審批制度在批準(zhǔn)條件上有兩處待改進(jìn)：第一，法定情形情節(jié)須明確。首先，法定情形須明確，如浙江省制定了《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》，規(guī)定的條件是“已立案并且案件具有重大、復(fù)雜等四種情形”，但究竟包括哪些情形并不明確；其次，立法表述須客觀，避免“可能”“認(rèn)為”等主觀性較濃的表達(dá)。第二，原則規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)須明確。三個試點(diǎn)省市均未明確提及對情節(jié)情形的判定辦法，所謂“情形”，究竟怎樣判斷屬于這些情形，有沒有判斷的原則或標(biāo)準(zhǔn)？什么是“情節(jié)嚴(yán)重”，如何判斷“情節(jié)嚴(yán)重”？

（二）留置措施的審批機(jī)關(guān)和層級

1.試點(diǎn)地區(qū)的探索

試點(diǎn)地區(qū)就留置措施的審批主體多已有詳細(xì)規(guī)定，如審批機(jī)關(guān)及其層級等。浙江省留置首案經(jīng)省委專門指示后由區(qū)委書記審批，而《浙江省監(jiān)察留置措施操作指南》作了更全面的規(guī)定，“凡采取留置措施的，需監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任批準(zhǔn)后報上一級監(jiān)察委批準(zhǔn)，涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批”。北京市留置首案同樣是由區(qū)委書記批準(zhǔn)，《北京市調(diào)查措施使用規(guī)范》明確規(guī)定采取留置措施需“報同級黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案審查（調(diào)查）”，“市紀(jì)委市監(jiān)察委機(jī)關(guān)對局級或相當(dāng)于局級的監(jiān)察對象采取留置措施的，還需報市委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)”，“區(qū)級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對處級或相當(dāng)于處級的監(jiān)察對象采取留置措施的，還需報區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)”。山西省留置首案由山西省監(jiān)察委自行決定，在經(jīng)山西省監(jiān)察委批準(zhǔn)后，運(yùn)城市監(jiān)察委采取了留置措施?！渡轿魇〖o(jì)委監(jiān)察委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》第八章規(guī)定，山西省監(jiān)察委確需采取留置措施的，應(yīng)提交省監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)審查專題會議研究決定。

從以上的試點(diǎn)工作，不難歸納以下三點(diǎn)：第一，實(shí)踐探索大致有自行決定和提請其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)兩條路徑。山西省探索的路徑是省級監(jiān)察委員會決定自己或批準(zhǔn)下級監(jiān)察委員會采取留置措施，不過還難以確定縣級監(jiān)察委采取留置措施應(yīng)經(jīng)市級還是省級監(jiān)察委批準(zhǔn)。北京市和浙江省探索的是黨委審批制度，前者可直接概括為“報同級黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”；后者可抽象為區(qū)分對待原則和雙重審批制，“普通留置”和“特殊留置”區(qū)分對待原則（區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)為是否“涉及同級黨委管理對象”），前者由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行決定、上提一個級別；后者則須在前一程序基礎(chǔ)上再經(jīng)同級黨委書記批準(zhǔn)。第二，在非民主決策過程中級別最高的程序通常直接決定了最終結(jié)果，故此，浙江省試點(diǎn)探索的留置措施“雙重審批制”至少在針對“同級黨委管理對象”時，實(shí)際上歸為黨委書記審批制。第三，北京試點(diǎn)公開資料未提及對更低級別公職人員的批準(zhǔn)程序，從“還需”表述看，很大可能亦為區(qū)分對待原則?？梢?，北京和浙江兩地探索路徑基本趨同，差異在于“同級黨委管理對象”和“同級黨委主要負(fù)責(zé)人”等具體表述，但從黨內(nèi)組織級別實(shí)踐來看，前者一般為下一級別公職人員，后者一般為同級黨委書記。

2.留置措施的審批機(jī)關(guān)

北京留置首案公布后，一度引發(fā)熱議。北京師范大學(xué)研究員彭新林曾在采訪中分析并提出黨委書記審批是按程序執(zhí)行，有助于實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察委的監(jiān)督制約，是對留置措施審批權(quán)限、工作流程和方式方法的積極探索；①參見高鑫：《北京“留置首案”釋放哪些反腐新動向？》，載《京華時報》2017年6月5日第03版。湘潭大學(xué)吳建雄教授認(rèn)為，留置首案采取黨委書記審批乃“改革試點(diǎn)之責(zé)任擔(dān)當(dāng)”，只是一個特例，有一定實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，但背離了職權(quán)法定原則；②參見吳建雄：《北京首例留置案件的法理評析》，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI0MzEzOTQ4NA==&mid=2654375787&idx=2&sn=0b925fc55daf30d9291eeb2eb202149c&chksm=f2b3b998c5c4308ed37a94e2fe8e36c3cb98b248677493683184a2d0dfb4729068f2d4c15cbb&m pshare=1&scene=23&srcid=0608NJ5mXMIQq2gOSfuEjDIz#rd，上傳時間：2017年6月7日，最后訪問時間：2017年6月21日。郭相宏教授則以逮捕為參照，援引《憲法》第37條和《刑事訴訟法》第78條，提出將留置的批準(zhǔn)權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，分別交由檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察委員會的有力監(jiān)督和制約。③參見郭相宏：《對留置措施的使用，批準(zhǔn)權(quán)和執(zhí)行權(quán)應(yīng)分離》，載《南方都市報》2017年6月15日第AA15版。

未來較適宜的方案是監(jiān)察委員會內(nèi)部決定（批準(zhǔn)）或交由司法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不宜由同級黨委書記審批留置措施。摒斥同級黨委書記審批制度，并不意味著黨領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察工作的缺失，恰恰相反，黨對方針、政策而非個案的領(lǐng)導(dǎo)，是黨的執(zhí)政方式和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，有利于維護(hù)黨的權(quán)威、把握監(jiān)察工作主動權(quán)。一方面，如果檢察院決定不起訴或法院作出無罪判決，將導(dǎo)致該案留置合法性存疑、黨委審批被質(zhì)疑，最終損害黨的權(quán)威④就司法工作而言，如果二審法院改判了一審經(jīng)過縣級或地市黨委政法委協(xié)調(diào)的案件，實(shí)際上是使黨委政法委陷于被動，會損害黨的威信。參見李雅云：《中國法治建設(shè)里程碑式的黨的文件——紀(jì)念中共中央發(fā)布〈關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示〉25周年》，載《法學(xué)》2004年第9期。；另一方面，建國后曾有一段時期，黨委書記審批個案制度盛行，在特定歷史時期內(nèi)造成了大量冤案錯案，因此1979年中共中央發(fā)布了后來被譽(yù)為政法領(lǐng)域“十一屆三中全會公報”的《中共中央關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》，明確提出“黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委要堅決改變過去那種以黨代政、以言代法、不按法律規(guī)定辦事、包攬司法行政事務(wù)的做法”。⑤余敏聲主編：《中國法制化的歷史進(jìn)程》，安徽人民出版社1997年版，第272-273頁。

黨委書記審批一定程度上是對領(lǐng)導(dǎo)職能和執(zhí)法職能的混淆，“在傳統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察向現(xiàn)代國家監(jiān)察轉(zhuǎn)型之后，在黨紀(jì)委與監(jiān)察委的關(guān)系上，則應(yīng)堅持‘業(yè)務(wù)上以監(jiān)察委員會為主’的原則”⑥李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型》，載《法學(xué)評論》2017年第3期。。黨紀(jì)委和監(jiān)察委“合署辦公”無法回避二者權(quán)源和運(yùn)作機(jī)制上的差異：紀(jì)委行使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)，監(jiān)察委員會行使國家監(jiān)督權(quán)；黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會由同級黨代會產(chǎn)生，監(jiān)察委員會由同級人大產(chǎn)生。合署辦公的科學(xué)模式應(yīng)當(dāng)是兩個委員會“分別產(chǎn)生、領(lǐng)導(dǎo)人員相互交叉、辦事機(jī)構(gòu)合并設(shè)立和運(yùn)行”。與黨委政法委對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)限于方針、政策而非個案的領(lǐng)導(dǎo)一樣，黨委紀(jì)委對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)同樣應(yīng)基于一定限度，這個限度就是國家監(jiān)督執(zhí)法工作乃國家監(jiān)察委員會依法獨(dú)立行使之職權(quán)，同級黨委不得以個案干預(yù)代替原則性指導(dǎo)。

3.留置措施的審批層級

基于國家監(jiān)察立法定位和原則，試點(diǎn)地區(qū)探索的監(jiān)察委內(nèi)部決定（批準(zhǔn)）留置措施一定程度上是可行的，但須輔以嚴(yán)格的批準(zhǔn)機(jī)制。

第一，市級及以下監(jiān)察委員會的留置措施，少有人贊成“自行決定”，多認(rèn)為應(yīng)“上提一級批準(zhǔn)”或“統(tǒng)歸省級監(jiān)察委批準(zhǔn)”。兩種方案各有優(yōu)劣，前者或可提高工作效率，后者則處于對公民基本權(quán)利之謹(jǐn)慎處置。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為二者必須擇其一，我們以為區(qū)分對待“采取留置措施”和“延長留置期限”兩種情況不失為良計：經(jīng)上一級監(jiān)察委員會批準(zhǔn)，可采取留置措施；特殊情況需延長留置期限的，經(jīng)省級監(jiān)察委員會批準(zhǔn)，可延長一次。

第二，省級監(jiān)察委員會采取留置措施，是否需中央層級批準(zhǔn)？從保證監(jiān)察效率出發(fā)，我們認(rèn)為省級監(jiān)察委員會應(yīng)該有權(quán)自行采取留置措施。①《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》第41條規(guī)定：“省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報中華人民共和國監(jiān)察委員會備案。”

第三，國家級監(jiān)察委員當(dāng)然亦可自行決定采取留置措施。但是，回到備案制度的話題，省級監(jiān)察委采取留置措施可向國家監(jiān)察委備案，那么國家監(jiān)察委采取留置措施是否需要備案呢？否則又如何對其調(diào)查活動進(jìn)行個案規(guī)制呢？

4.“集體研究”表述需更加具體

山西省和浙江省在規(guī)定有關(guān)審批留置措施時，采用了“集體研究”的表述。這一表述比較模糊，可以從三個方面作出明確規(guī)定：

首先，所謂“集體研究”的“集體”指誰？是只有正主任和副主任，還是也包括監(jiān)察委委員？或者是是主任會議還是委員會議？或者未來有沒有可能新增類似人民法院審判委員會的“集體”？

其次，“集體”全體成員有沒有人數(shù)底限？比如說如果是主任會議，若是1正4副的配置則是5人，但是他們都有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)嗎？都熟悉具體案情嗎？如果恰好此時副主任職務(wù)空缺甚至主任空缺怎么辦？

再次，開會到場人數(shù)有沒有底限或者比例限制？比如說需不需要二分之一以上到場？還有，投票按照什么原則？是一票否決還是普通多數(shù)？

（三）備案審查制度有待發(fā)揮實(shí)效

備案制度是留置措施的最后關(guān)卡，為可能的失誤提供最后補(bǔ)救機(jī)會。根據(jù)已有資料來看，試點(diǎn)各地確有考慮監(jiān)察權(quán)力過于集中等問題，如探索執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查分設(shè)以及監(jiān)察措施監(jiān)督問題。浙江省就規(guī)定了“對留置宣布、留置調(diào)查、留置交接等整個執(zhí)行過程全程同步錄音錄像”，還制定了《關(guān)于對說情、過問實(shí)行記錄、報告制度》，但都限于內(nèi)部橫向監(jiān)督或者自我約束，未走出同體監(jiān)督窠臼。就留置而言，本可發(fā)揮實(shí)效的備案制度卻有流于形式之虞。浙江省規(guī)定的是“凡使用、延長、解除留置措施的，市縣兩級監(jiān)察機(jī)關(guān)都須報省級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，而省監(jiān)察委則需報中央紀(jì)委備案”；山西省規(guī)定的是“由案件監(jiān)督管理室報中央紀(jì)委備案”。從表述看，似乎被框定為一種存檔流程。

“備案”在《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋是“向主管機(jī)關(guān)報告事由，存案以備查考”，有學(xué)者歸納指出備案有許可、監(jiān)督、立法、登記、告知、審批和行政行為七種理論探討②參見朱最新、曹延亮：《行政備案的法理界說》，載《法學(xué)雜志》2010年第4期。。留置備案制度的爭議在于：備案僅作存檔之用，抑或備案必然伴隨審查？③隨著《立法法》的出臺和2004年5月全國人大法工委法規(guī)審查備案室的成立，備案已經(jīng)從一種程序性的登記制度演變?yōu)橐环N對立法的審查方式，即“備案審查”。但是，備案機(jī)關(guān)并無“審查權(quán)”，立案備案審查性質(zhì)也比較模糊。參見王鍇：《我國備案審查制度的若干缺陷及其完善——兼與法國的事先審查制相比較》，載《政法論叢》2006年第2期。單純的備案可能使其價值限縮于“使其知曉”，而難發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效。從法律正當(dāng)程序出發(fā)，留置措施涉及限制公民人身自由等基本權(quán)利，單純備案是不夠的（至少就留置而言），所以應(yīng)當(dāng)對報送的留置案件進(jìn)行實(shí)體且程序性的審查，對不符合留置條件或違反留置程序性規(guī)定的案件及時補(bǔ)救。

留置措施備案制度的比較對象，應(yīng)該是具體而不是抽象行為的備案制度。有人指出重大具體行政行為備案審查制度蘊(yùn)含著規(guī)范行政權(quán)行使的意旨，但在實(shí)際操作中可能面臨許多規(guī)范層面的難題。①參見陳鵬：《重大具體行政行為備案審查制度的規(guī)范闡釋》，載《政治與法律》2012年第5期。留置備案若要發(fā)揮審查實(shí)效，這些問題值得重視。一個重要問題是：審查發(fā)現(xiàn)實(shí)體條件不合格或程序缺陷時應(yīng)當(dāng)如何補(bǔ)救？這包括三種情況：第一，符合留置條件，但過程程序有缺陷；第二，過程程序無誤，但不符合留置條件；第三，不符合留置條件，且過程程序有缺陷。聯(lián)系我國憲法和有關(guān)法律，至少在不符合留置條件而被采取該措施時公民可尋求救濟(jì)。

（四）增設(shè)留置特別程序

我國憲法和代表法等對人大代表被拘留和逮捕等問題，規(guī)定了人大許可制度和報告制度。人大代表的人身特別保護(hù)，是人大代表依法執(zhí)行代表職務(wù)所需的保障之一。我國人大代表不僅是國家公職人員，一般還兼任其他公共職務(wù)，囊括于監(jiān)察委員會“全覆蓋”對象之內(nèi)。留置措施在限制人身自由方面的程度類似于拘留、逮捕等強(qiáng)制措施，很可能影響人大代表履行代表職務(wù)。未來應(yīng)修改《代表法》第32條之規(guī)定，增設(shè)對人大代表采取留置措施的特別保護(hù)。但是，這一保護(hù)之評判標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)為“是否影響人大代表履行代表職務(wù)”，而非簡單的“是否擔(dān)任人大代表”；其許可應(yīng)基于“對逮捕理由依據(jù)等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查”，而非僅僅是“形式上的一種同意程序”。②參見李莉：《對我國人大代表不受逮捕權(quán)的幾個問題的探討》，載《政治與法律》2011年第3期。

由此追問：對于監(jiān)察委員會委員及其一般工作人員，如何開展監(jiān)督、是否需要人身特別保障？鄭賢君教授借引臺灣地區(qū)規(guī)定，提出他們同為公職人員故亦需接受監(jiān)督和調(diào)查。③參見鄭賢君：《試論監(jiān)察委員會之調(diào)查權(quán)》，載《中國法律評論》2017年第4期。如果認(rèn)為監(jiān)察委員會是類似人民代表大會的民意機(jī)關(guān)，或者有類似的民意性，基于保障監(jiān)察委員之履職，其人身當(dāng)然需要特別保障；至于監(jiān)察委員會一般工作人員，則無需作此考慮。實(shí)際上，對比我國人大代表、法官、檢察官的選任程序，在我國選民直接選舉下產(chǎn)生的僅有縣級及以下人大代表，其余人大代表由下級人大代表間接選舉產(chǎn)生；各級法院院長、檢察院檢察長系由相應(yīng)級別人民代表大會選舉產(chǎn)生，其余則由院長、檢察長提請相應(yīng)級別人大常委會任免。我們看到，現(xiàn)狀是具有人身特別保障的只有人大代表，不包括法官、檢察官。由此，對于監(jiān)察委員采取留置措施究竟適用何種程序，一方面要從國家反腐效能和監(jiān)察立法層面進(jìn)行全盤考慮，另一方面還要基于監(jiān)察委員會和監(jiān)察委員之屬性和身份作仔細(xì)思量。

此外，審查留置措施的具體操作問題亦當(dāng)重視?，F(xiàn)有辦法集中在審批文書等方面，對于提請采?。ㄑ娱L或解除）留置措施的審批期限、駁回后果，乃至備案審查不合格的后果等，都應(yīng)考慮到位。

二、留置措施的期限和權(quán)限

留置措施涉及限制公民人身自由，其具體實(shí)施可能直接影響公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。留置措施的實(shí)施包括縱向和橫向兩個維度，分別對應(yīng)留置期限和權(quán)限：期限主要是一般期限、最長（延長）期限和折抵刑期三個層面；權(quán)限則主要涉及留置執(zhí)行過程。借此亦可分析留置措施的性質(zhì)問題。

（一）適當(dāng)限縮留置期限

1.留置與其他措施期限比較

《山西省紀(jì)委監(jiān)察委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》第八章規(guī)定，使用留置措施時間不得超過90日，特殊情況下經(jīng)批準(zhǔn)可延長一次，時間不得超過90日。《行政監(jiān)察法》未規(guī)定“雙指”期限，但在第33條規(guī)定行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查期限是6個月，特殊原因延長的不得超過1年；《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條第2款規(guī)定紀(jì)委機(jī)關(guān)的審查時間是90天，經(jīng)上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可以延長90天。《人民警察法》第9條規(guī)定留置盤查措施時間不得超過48小時；《刑事訴訟法》規(guī)定拘傳不得超過24小時且不得連續(xù)拘傳，取保候?qū)彶坏贸^12個月，監(jiān)視居住不得超過6個月，刑事拘留不得超過37日，逮捕一般不得超過2個月，不同特殊情形可經(jīng)批準(zhǔn)延長1個月、2個月或更長。排除性質(zhì)顯著不同的民法留置、行政拘留和自由刑①“留置”主要是民法而非行政法或刑訴概念，行政拘留是行政處罰、只能類比監(jiān)察委員會的“處置”權(quán)，判處“自由刑”乃人民法院審判權(quán)范疇，與監(jiān)察委員會留置措施從性質(zhì)上顯著不同，故可直接排除之。，可能與留置措施類似的有留置盤查、監(jiān)視居住、刑事拘留、逮捕和“雙規(guī)”（“雙指”）等五種措施。有一種說法，留置措施從辦案實(shí)效性考量更可能是用于取代“雙規(guī)”“雙指”的羈押舉措，而不同于《人民警察法》第9條規(guī)定的留置盤查的臨時措施。②參見施鵬鵬：《國家監(jiān)察委員會的偵查權(quán)及其限制》，載《中國法律評論》2017年第2期。聯(lián)系山西省的探索，從留置期限來看，這個說法還是有一定依據(jù)的。

但是，正如陳光中教授指出，一方面“雙規(guī)”是和《行政監(jiān)察法》第20條規(guī)定的“兩指”結(jié)合實(shí)施的，另一方面《行政監(jiān)察法》第20條規(guī)定“兩指”的實(shí)施“不得對其實(shí)行拘留或者變相拘留”，然而“雙規(guī)”實(shí)際操作通常對被調(diào)查人實(shí)行近似拘禁長達(dá)3個月之久，故而與《行政監(jiān)察法》沖突。由此其提出，“雙規(guī)”法治化是用“留置”來代替，還是與《刑事訴訟法》規(guī)定的強(qiáng)制措施結(jié)合起來，尚需要作進(jìn)一步研究。③參見陳光中：《我國監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)看法》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期?？梢?，“雙規(guī)”措施具有正當(dāng)性缺陷，監(jiān)察委員會的“留置”措施之設(shè)置初衷，即很可能為代替“雙規(guī)”。但是，從“雙規(guī)”出發(fā)進(jìn)而認(rèn)知“留置”措施的性質(zhì)及其合法性，這一認(rèn)知路徑的理論基礎(chǔ)尚難自證正當(dāng)，無法借此對“留置”做出合理評價。④參見秦前紅、石澤華：《目的、原則與規(guī)則：監(jiān)察委員會調(diào)查活動法律規(guī)制體系初構(gòu)》，載《求是學(xué)刊》2017年第5期。

2.設(shè)置“一般期限”和“最長期限”

觀察試點(diǎn)探索和以往“雙規(guī)”“雙指”，“雙90天”的規(guī)定似乎飽受青睞。本文以為，初次留置措施應(yīng)更注重對公民人身權(quán)利之尊重和保障，況且并非所有職務(wù)犯罪案件都需如此長期限制自由。不妨參照當(dāng)前《刑事訴訟法》類似的羈押措施，對留置期限加以限縮，并設(shè)置一般和最長期限。

可嘗試從刑事拘留和逮捕中汲取有益內(nèi)核。假設(shè)將留置看作逮捕的先行程序，則“刑事拘留”相較于其他強(qiáng)制措施，基于更大程度保障公民實(shí)際基本權(quán)利之考量，從決定（批準(zhǔn)）、執(zhí)行方式、司法程序銜接乃至對公民權(quán)利的限制程度等來看，都與留置措施十分類似。但是，觀察試點(diǎn)探索和立法動態(tài)，未來留置和逮捕很可能是由監(jiān)察委員會和人民檢察院分別采取的、區(qū)分先后順序的兩種性質(zhì)截然不同的措施，如此則“刑事拘留”作為一種臨時措施與留置還有一定差異，一般期限14日，最長期限37日的設(shè)定也恐難為監(jiān)察立法所采納?！按丁眲t一般不得超過2個月，不同特殊情形可經(jīng)批準(zhǔn)延長1個月、2個月或更長。

具體規(guī)定必須重點(diǎn)考量審批層級、批準(zhǔn)情形和條件以及可延長次數(shù)等?？勺魅缦乱?guī)定：經(jīng)上一級監(jiān)察委員會批準(zhǔn)，可對本級監(jiān)察對象采取留置措施，一般期限為30天。符合法定延長情形者，經(jīng)上一級監(jiān)察委員會批準(zhǔn)，可以延長一次30天；經(jīng)省級監(jiān)察委員會批準(zhǔn)或決定，可以延長一次60天；非經(jīng)國家監(jiān)察委員會提請全國人大常委會批準(zhǔn)，不得繼續(xù)延期。就一般案件而言，120天最長留置期限或許是可行的。⑤目前，《監(jiān)察法（草案）》第41條規(guī)定：“留置時間不得超過3個月。在特殊情況下，決定采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。

（二）留置措施的刑期折抵問題

對于刑期折抵問題，監(jiān)察體制改革之前，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)對黨員采取“雙規(guī)”措施無法折抵刑期。就“雙指”而言，根據(jù)《行政監(jiān)察法》第20條規(guī)定，合法“雙指”措施不包括“拘禁或者變相拘禁”（暫不論具體操作和實(shí)踐情況），自然也不折抵刑期。彭新林研究員認(rèn)為：“留置措施限制了被調(diào)查人的人身自由，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)折抵刑期?？蓞⒖夹叹校糁靡蝗照鄣中唐谝蝗??！雹俑喏危骸侗本傲糁檬装浮贬尫拍男┓锤聞酉颍俊?，載《京華時報》2017年6月5日第03版。有關(guān)報道指出山西政法委指導(dǎo)山西省高院制定的《職務(wù)犯罪案件證據(jù)收集指引（試行）》明確規(guī)定了該問題，不過公開資料未透露具體規(guī)定。新修改的《刑事訴訟法》第74條規(guī)定“指定居所監(jiān)視居住的期限應(yīng)當(dāng)折抵刑期”，留置措施限制公民人身自由的程度至少不會低于指定居所監(jiān)視居住，折抵刑期當(dāng)屬應(yīng)有之義，后續(xù)立法應(yīng)明確折抵計算方式?；诹糁孟拗乒袢松碜杂傻膶?shí)際程度，我們認(rèn)為留置一日折抵刑期一日是合理的。②《監(jiān)察法（草案）》規(guī)定：留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。

（三）留置措施的執(zhí)行問題

從試點(diǎn)改革公開資料來看，留置措施執(zhí)行的探索集中在場所、主體和流程等問題。各地探索涉及的執(zhí)行流程比較多，如規(guī)范流程內(nèi)容、強(qiáng)制錄音錄像、安全問題、保密問題和被留置人生活起居等問題。

1.留置措施的執(zhí)行場所

在執(zhí)行場所方面，山西省“指定的專門場所”表述稍顯含糊，未明確看守所還是紀(jì)檢委常用的“規(guī)定地點(diǎn)”。今年年初通過的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》第35條規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)并辦理相關(guān)手續(xù)，不得將被審查人或者其他談話調(diào)查對象帶離規(guī)定的談話場所”，保留了“規(guī)定的談話場所”之表述。該文件發(fā)布于監(jiān)察體制試點(diǎn)改革啟動之后，且根據(jù)2017年5月2日全國人大網(wǎng)站公布的《全國人大常委會2017年立法工作計劃》和6月底人大常委會審議，國家監(jiān)察法之草案擬定乃“協(xié)同配合”中央紀(jì)委，可見立法動態(tài)更傾向“特定場所”。實(shí)際上，只要場所之決定由紀(jì)委監(jiān)察委自行決定，“特定場所”一詞的存留并無大的影響——監(jiān)察委員會自行決定在看守所執(zhí)行顯然可能性極小。問題也正于此：究竟自行決定，還是請公安機(jī)關(guān)決定？

2.留置措施的執(zhí)行主體

留置措施是自行執(zhí)行還是協(xié)助執(zhí)行？這個問題值得深思。浙江省制度探索中，規(guī)定“采取搜查、技術(shù)調(diào)查、限制出境等涉及人身權(quán)利的措施，必須經(jīng)監(jiān)察委主任批準(zhǔn)，請公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行”。我猜想，這種批準(zhǔn)和執(zhí)行分置的探索，出發(fā)點(diǎn)可能是這三項措施涉及限制人身權(quán)利③狹義的人身自由是指身體活動自由，包括積極作為的自由和消極不作為的自由；廣義的人身自由還包括居住和遷徙自由、出入境自由等。我國憲法第37條、第38條、第39條和第40條規(guī)定表明，不論是狹義的人身自由還是廣義的人身自由，都是我國憲法保護(hù)的對象。參見汪進(jìn)元：《人身自由的構(gòu)成與限制》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2011年第2期；童之偉：《從若干起冤案看人身自由的憲法保護(hù)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第5期。而納入監(jiān)察委和司法機(jī)關(guān)分工制約機(jī)制。這表明，不僅逮捕，公權(quán)力機(jī)關(guān)限制或剝奪公民人身權(quán)利的其他措施，亦應(yīng)接受正當(dāng)程序規(guī)制④現(xiàn)行憲法第37條仿效前蘇聯(lián)的突出司法機(jī)關(guān)的主體模式，過于強(qiáng)調(diào)逮捕而忽視其他剝奪人身自由的方式。參見周偉：《保護(hù)人身自由條款比較研究——兼論憲法第37條之修改》，載《法學(xué)評論》2000年第4期。?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》亦作呼應(yīng)，其第28條規(guī)定“審查組可以依照相關(guān)法律法規(guī)，……，提請有關(guān)機(jī)關(guān)采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施”。

上述“協(xié)助執(zhí)行”之立法原意，可能有保障基本權(quán)利和便于高效執(zhí)行這兩種解釋。從第一種解釋出發(fā)，假如設(shè)置留置措施之初衷是用作取代“雙規(guī)”“雙指”的羈押舉措，其目的可能是從法律正當(dāng)程序出發(fā)賦予它以更大合法性，而非平白替換之。聯(lián)系浙江省的制度探索，連限制人身權(quán)利嚴(yán)厲程度尚不如留置措施的搜查、技術(shù)調(diào)查和限制出境等措施，都需要公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，那么，留置措施亦由公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行可能更加恰當(dāng)。如果是基于第二種解釋，技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施確實(shí)由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行更加高效，那么留置措施究竟由誰來執(zhí)行，可能要基于更多因素的考量。

此外，留置執(zhí)行人員和流程問題也有待進(jìn)一步明確。比如，留置有無通知或類似程序？是否需要兩名工作人員在場？是否需要見證人？是否需要出示證件和批文以及如何出示？還有，是否有家屬通知程序？是否有告知陳述、申辯、辯護(hù)或申請律師的權(quán)利等程序？再有，留置期間錄音錄像的操作者是誰，是否需有律師在場？有程序缺陷的留置措施可否以及如何補(bǔ)正？

三、留置措施的辯護(hù)和救濟(jì)

保障公民基本權(quán)利始終應(yīng)是政治體制改革的終極價值和目標(biāo)。留置措施限制公民人身自由之程度極為嚴(yán)厲，除保證生命健康和人道主義待遇以外，程序性權(quán)利亦當(dāng)重視。一方面留置的行使必須嚴(yán)格依照法律正當(dāng)程序；另一方面還需對包括被留置人在內(nèi)的當(dāng)事人之程序性權(quán)利進(jìn)行特殊考慮。所以在國家監(jiān)察立法中應(yīng)以專門條款規(guī)定當(dāng)事人權(quán)益問題。

（一）貫徹平等原則，保障程序權(quán)利

監(jiān)察程序期間（采取刑事強(qiáng)制措施之前），程序性權(quán)利不應(yīng)受到任何限制。我國《憲法》第23條規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，《刑事訴訟法》明確規(guī)定未經(jīng)法院判決不得認(rèn)定有罪原則和疑罪從無原則；《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第14條中指出“在未依法證實(shí)有罪之前，應(yīng)有權(quán)被視為無罪”，“有相當(dāng)時間和便利準(zhǔn)備他的辯護(hù)并與他自己選擇的律師聯(lián)絡(luò)”是人人完全平等地享有的一種最低限度的保證。①《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，聯(lián)合國大會第2200A（XXI）號決議?？梢?，其一，作為我國公民享有的我國《憲法》規(guī)定的公民基本權(quán)利和《刑事訴訟法》規(guī)定的權(quán)利，在“法庭審判之前”，不因其接受了任何調(diào)查或偵查而產(chǎn)生絲毫影響；其二，如果嚴(yán)格區(qū)分監(jiān)察程序和司法程序，從時間順序看，留置程序還在刑事強(qiáng)制措施之前，故監(jiān)察程序期間的人權(quán)保障程度至少還應(yīng)在刑事強(qiáng)制措施期間之上，且不因接受監(jiān)察委員會之調(diào)查或可能有職務(wù)違紀(jì)違法行為或涉嫌職務(wù)犯罪，而有絲毫影響。

如童之偉教授指出，我國若干冤假錯案發(fā)生的重要原因就在于《憲法》保護(hù)公民人身自由的程序性條款較多缺失，各法治國家憲法都確認(rèn)的一些原則我國《憲法》并未確認(rèn)。②參見童之偉：《從若干起冤案看人身自由的憲法保護(hù)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第5期。隨著《刑事訴訟法》的修改，這些問題有一定程度的改善，但還有較長的路要走。國家監(jiān)察體制改革之后，立法對監(jiān)察活動尤其是留置措施中保護(hù)公民人身自由的程序性條款更應(yīng)重視。

（二）調(diào)查期間的權(quán)利保障

1.試點(diǎn)地區(qū)的探索

試點(diǎn)地區(qū)為保障被留置人權(quán)益已探索一系列措施，如保證留置安全等基本成為各地共識，浙江省還探索了全程同步錄音錄像，這一點(diǎn)從確保證據(jù)合法性和保障被留置人權(quán)益來看都是必要的，也為當(dāng)前《刑事訴訟法》所規(guī)定；山西省則為被留置人“制定了合理的日常起居計劃，嚴(yán)格按計劃進(jìn)行調(diào)查和訊問，充分保障了郭海的飲食和必需的休息時間”，一定程度體現(xiàn)了其“依紀(jì)依法、保障權(quán)利”的基本原則。稍有不足的是，如山西省所稱嚴(yán)格維護(hù)被留置人“申辯權(quán)”，現(xiàn)有信息還不多。

2.監(jiān)察立法須區(qū)分“辯護(hù)”和“陳述申辯”

對于已被剝奪人身自由的被留置人，實(shí)際保障其獲得辯護(hù)的權(quán)利，才可能有效防止職務(wù)犯罪領(lǐng)域冤假錯案。觀察國家監(jiān)察立法動態(tài)，很可能獨(dú)立于《刑事訴訟法》而另立監(jiān)察法律體系。即便留置措施不受刑事訴訟法規(guī)制，亦須在國家監(jiān)察法中明確律師辯護(hù)問題。

試點(diǎn)探索的表述采取的是“申辯權(quán)”而不是“辯護(hù)”。我們猜測這種表述基于兩個原因：一是《憲法》第125條有權(quán)獲得辯護(hù)的背景是人民法院審理案件；二是雖然《刑事訴訟法》以專門整章規(guī)定辯護(hù)與代理事宜，但從目前改革動向來看，很可能將監(jiān)察程序與司法程序嚴(yán)格拆分，另設(shè)一套法律體系以規(guī)制監(jiān)察程序，由此原有刑事辯護(hù)的規(guī)定將不適用于留置。在留置措施排除于刑事訴訟程序之外的基礎(chǔ)上，回避“辯護(hù)”這一刑事訴訟領(lǐng)域的概念是有理由的，但采用“申辯”這一行政法領(lǐng)域的概念明顯也不合適，何況申辯可能獲取的程序性保護(hù)相對于嚴(yán)厲限制人身權(quán)利的留置措施來說實(shí)在杯水車薪。

3.律師可介入調(diào)查程序

無論采納何種外在形式或語詞表達(dá)，在監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查（偵查）權(quán)系由人民檢察院轉(zhuǎn)隸而享有的背景下，既然當(dāng)前辯護(hù)律師在偵查階段即可介入，無理由未來監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查階段律師不得介入。即便職務(wù)犯罪調(diào)查活動不接受《刑事訴訟法》規(guī)制，未來監(jiān)察立法亦須明確該問題。借鑒《刑事訴訟法》第33條規(guī)定，當(dāng)事人自被監(jiān)察機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取留置措施之日起，有權(quán)申請律師介入；律師應(yīng)當(dāng)可以為被留置人提供當(dāng)前《刑事訴訟法》第36條、第41條、第46條和第47條所列舉的幫助內(nèi)容并享有第37條規(guī)定之律師權(quán)利。①《刑事訴訟法》“辯護(hù)與代理”章節(jié)有關(guān)辯護(hù)權(quán)益的條款有8條，其中，第38條和第39條是在審查起訴之后，故“偵查”期間涉及辯護(hù)權(quán)益的有6條。明確提及“偵查”的有3條，分別是第33條、第36條和第37條，規(guī)定了申請律師介入的時間限定、幫助內(nèi)容和辯護(hù)律師權(quán)利等；間接涉及或僅可能涉及“偵查”的有3條，第41條規(guī)定了收集有關(guān)材料、申請收集和調(diào)取證據(jù)、申請證人出庭作證的權(quán)利，第46條規(guī)定了保密權(quán)及其限制，第47條規(guī)定了申訴和控告的權(quán)利。此外，被留置人的親屬或利益相關(guān)人是否得為其申請律師介入，是否可與當(dāng)事人見面等問題亦須進(jìn)一步明確。

此外，當(dāng)前《刑事訴訟法》規(guī)定的回避制度、通知程序，亦有必要在監(jiān)察法中延續(xù)?？紤]到職務(wù)犯罪案件的特殊性尤其是牽連的廣泛性，主動回避制度具備一定價值；留置的通知制度可以有“例外情況”，但必須嚴(yán)格規(guī)定法定條件和判定標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)“可能”“或”等主觀色彩濃厚的表述。

（三）監(jiān)察措施的事后救濟(jì)

監(jiān)察委員會不僅可以在調(diào)查活動中采取極為嚴(yán)厲的強(qiáng)制措施，還有處置之職權(quán)。有學(xué)者提出救濟(jì)是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的必要條件，所謂“無救濟(jì)即無權(quán)利”和“有權(quán)利必有救濟(jì)”差別主要在因果順序②參見孫笑俠：《西方法諺精選：法，權(quán)利和司法》，法律出版社2005年版，第44-45頁。；還有一種說法，基于裁判請求權(quán)、提起申訴和控告權(quán)、取得國家賠償或補(bǔ)償權(quán)，公民在憲法權(quán)利受到損害或侵犯時，有“權(quán)利救濟(jì)權(quán)”③參見林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第229-231頁。?？傊?，如何構(gòu)建有效的錯案糾正和救濟(jì)機(jī)制，是監(jiān)察立法的重要方向。這需要著重考量糾正的渠道、程序以及救濟(jì)的方式和標(biāo)準(zhǔn)等問題。

1.規(guī)范申訴制度，保障渠道暢通

首先，哪些情況下可以申訴，申訴的方式、機(jī)關(guān)和層級，都必須規(guī)定清楚，要讓申訴人有路可走，避免大量案件積壓在信訪部門；其次，監(jiān)察委處置職能直接關(guān)乎當(dāng)事人的工作、職務(wù)和財產(chǎn)等問題，當(dāng)然可以通過申訴制度尋求救濟(jì)；進(jìn)一步講，對于調(diào)查活動中留置等強(qiáng)制措施，盡管沒有直接對當(dāng)事人進(jìn)行處罰，但限制或剝奪了公民人身和財產(chǎn)等實(shí)際基本權(quán)利，同樣需要有合適的救濟(jì)途徑。

2.職級恢復(fù)、財產(chǎn)歸還和國家賠償

職級恢復(fù)、財產(chǎn)歸還和國家賠償是職務(wù)犯罪錯案救濟(jì)的重要手段。從“處置”來看，性質(zhì)類似行政處罰，且直接對當(dāng)事人的工作、名譽(yù)、職務(wù)和財產(chǎn)等作出處置，有時執(zhí)行力甚至比法院判決更高效，若經(jīng)證實(shí)為錯案，不可避免涉及被處置人的原有職級恢復(fù)、財產(chǎn)歸還和國家賠償問題。從“調(diào)查”來看，調(diào)查期間監(jiān)察委員會可采取的強(qiáng)制措施——尤其是留置措施——極為嚴(yán)厲，雖尚未處罰，但不可避免嚴(yán)重影響當(dāng)事人職務(wù)和工作，至少涉及職務(wù)恢復(fù)和國家賠償?shù)葐栴}，有時還涉及財產(chǎn)歸還等。

“職級恢復(fù)”方面，如果案后當(dāng)事人原有職務(wù)已被任命，或當(dāng)事人身體和精神狀態(tài)已不適宜繼續(xù)任原領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)當(dāng)作何安排？“財產(chǎn)歸還”方面，如果原有財產(chǎn)已作他用，如何歸還？“國家賠償”方面，處置和調(diào)查強(qiáng)制措施之救濟(jì)究竟是否適用國家賠償？如果適用，是否適用《國家賠償法》？損害填補(bǔ)方式和計算方式標(biāo)準(zhǔn)有無特殊規(guī)定？

四、留置措施和司法的銜接

監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查活動不可避免涉及外部銜接問題，這主要是留置和以逮捕為主的刑事強(qiáng)制措施之間的程序銜接設(shè)計。如果監(jiān)察程序期間不存在監(jiān)察委提請人民檢察院批準(zhǔn)逮捕之情況，監(jiān)察程序與司法程序嚴(yán)格拆分可能成為未來監(jiān)察立法的重要原則。從留置措施來看，這至少包括以下兩重意味：

第一，司法程序期間不涉及任何監(jiān)察措施且不受監(jiān)察機(jī)關(guān)影響。1.銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志問題。首先，監(jiān)察程序與司法程序之間將存在一個顯著程序作為銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志，該標(biāo)志一旦發(fā)生，案件立即轉(zhuǎn)入司法程序；其次，銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志乃人民檢察院“采取刑事強(qiáng)制措施”，而非監(jiān)察委“移送司法機(jī)關(guān)”；再次，作為銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志的逮捕等刑事強(qiáng)制措施，與監(jiān)察委員會無直接關(guān)聯(lián)。2.司法程序不受監(jiān)察之影響。其一，不論人民檢察院采取何種強(qiáng)制措施，甚至不采取強(qiáng)制措施，既然案件已移送司法機(jī)關(guān)，則除非人民檢察院“退回補(bǔ)充調(diào)查”或“決定不起訴”，否則案件仍處于司法程序；其二，只要在司法程序期間，案件將與監(jiān)察委員會無直接關(guān)聯(lián)。

第二，監(jiān)察程序期間不涉及任何刑事強(qiáng)制措施且不受法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、司法審判機(jī)關(guān)影響。1.只要在監(jiān)察程序期間，案件與人民檢察院、人民法院無直接關(guān)聯(lián)，二者均無權(quán)決定（批準(zhǔn)）留置措施，至于誰來決定（批準(zhǔn)）留置措施此處不作討論；2.至于留置措施由監(jiān)察委自行執(zhí)行還是請公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，有待后續(xù)明確；3.只要在監(jiān)察程序期間，都無關(guān)逮捕等刑事強(qiáng)制措施；4.一旦人民檢察院采取逮捕等刑事強(qiáng)制措施，案件立即轉(zhuǎn)入司法程序。

留置措施和司法程序的具體銜接，主要表現(xiàn)于留置和刑事強(qiáng)制措施的銜接，這至少涉及三個問題：

第一，逮捕等刑事強(qiáng)制措施標(biāo)志正式進(jìn)入司法程序。首先，從杭州上城區(qū)留置案來看，監(jiān)察程序和司法程序銜接轉(zhuǎn)換的標(biāo)志應(yīng)是檢察院“決定逮捕”，而不是監(jiān)察委“移送司法機(jī)關(guān)”，由此實(shí)現(xiàn)二者時間上無縫銜接。其次，人民檢察院采取其他刑事強(qiáng)制措施亦標(biāo)志轉(zhuǎn)入司法程序。實(shí)際上，人民檢察院不僅可以“決定逮捕”，也可以選擇不逮捕而采取其他強(qiáng)制措施；甚至未逮捕，直接退回補(bǔ)充調(diào)查或不起訴決定，都是可能的。

第二，進(jìn)入司法程序后“留置”自動解除。假如人民檢察院不決定逮捕而采取其他強(qiáng)制措施，“留置”是否自動解除？假如人民檢察院不采取任何強(qiáng)制措施，“留置”是否仍自動解除？實(shí)踐中，前一情況可能比例不大，后一情況幾乎很少發(fā)生，仍不妨礙作理論探討。筆者以為，只要人民檢察院作出某一決定，程序則自動轉(zhuǎn)入司法程序，“留置”當(dāng)然地自動解除。其一，“以人民檢察院采取強(qiáng)制措施為銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志”并不考慮人民檢察院采取的是逮捕還是其他強(qiáng)制措施；其二，即便人民檢察院未采取任何強(qiáng)制措施，仍不妨礙案件材料已移送司法機(jī)關(guān)且案件程序已走入司法程序。至于后續(xù)事項一應(yīng)由人民檢察院決定，與監(jiān)察委員會無直接關(guān)聯(lián)。

第三，逮捕措施由人民檢察院決定、公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。我國《憲法》第37條規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！比衄F(xiàn)行憲法該規(guī)定不作修改，絕難從中透析出“人民檢察院執(zhí)行逮捕”之意蘊(yùn)。由此，當(dāng)職務(wù)案件程序走入逮捕，與監(jiān)察委員會無直接關(guān)聯(lián)，逮捕之決定權(quán)歸人民檢察院，執(zhí)行權(quán)歸公安機(jī)關(guān)。

五、結(jié)語

留置措施的批準(zhǔn)和備案從源頭和末端兩處根本上影響個案正當(dāng)性，但備案制度有待真正發(fā)揮實(shí)效。期限和執(zhí)行從過程中控制個案發(fā)展并直接涉及公民基本權(quán)利，可在科學(xué)考量之后適當(dāng)限縮留置期限，并設(shè)置一般期限和最長期限。當(dāng)事人權(quán)利保障應(yīng)貫穿監(jiān)察工作之始終，一方面要保障被留置人程序性權(quán)利，區(qū)分“辯護(hù)”和“陳述申辯”，允許律師介入；另一方面留置措施應(yīng)納入職務(wù)案件錯案糾正和救濟(jì)機(jī)制之內(nèi)，職級恢復(fù)、財產(chǎn)歸還和國家賠償是值得深思的三大問題。以上問題對應(yīng)留置措施的監(jiān)督、實(shí)施、權(quán)益保障和外部銜接，從中亦可探析留置權(quán)的性質(zhì)。

基于試點(diǎn)探索比較和監(jiān)察立法動態(tài)，未來改革和立法中，有關(guān)留置措施的重點(diǎn)和難點(diǎn)如下：第一，如何構(gòu)建留置措施的監(jiān)督機(jī)制，包括完善的事前批準(zhǔn)體系以及涵蓋審查功能的備案制度；第二，初次留置期限限縮問題和延長留置期限的批準(zhǔn)問題；第三，被留置人實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利的保護(hù)問題，立法有無必要以專門條款規(guī)定？若調(diào)查活動不受刑事訴訟法規(guī)制，怎樣確保當(dāng)事人辯護(hù)權(quán)利和律師介入問題？第四，怎樣實(shí)現(xiàn)留置措施與檢察程序之間乃至審判程序之間的合理銜接？與紀(jì)檢監(jiān)察程序是否有銜接需要？盼望正式通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》能對留置措施作出更詳細(xì)、更科學(xué)合理、更符合憲法精神的規(guī)范和規(guī)制?？傊?，只要構(gòu)成對公民基本權(quán)利的限制，都應(yīng)受到正當(dāng)法律程序的規(guī)制，故長遠(yuǎn)來看，盡快制定恰當(dāng)程序法①法律體系內(nèi)部中，同一個子系統(tǒng)中由于調(diào)整對象的差異，也存在分工不同。關(guān)于國家監(jiān)察立法，應(yīng)當(dāng)有專門的組織法和行為規(guī)范，二者在性質(zhì)上有明顯差別，不宜混在一部法律之中。參見馬嶺：《關(guān)于監(jiān)察制度立法問題的探討》，載《法學(xué)評論》2017年第3期。以規(guī)制留置等強(qiáng)制措施，應(yīng)是本輪監(jiān)察體制改革應(yīng)有之義。

A Study on the Detention Measures of Supervision Committee

Qin Qian-hong Shi Ze-hua

The cases and related normative documents of detention measures in the pilot areas mainly focus on the approval，filing，execution，term，equity and connection. These can be summarized as supervision，implementation，infringement prevention，and external connection，which constitute the essence of detention measures together with the issue of its nature. The examination of the pilot experiences reveals that the top-level design of the comprehensive reform may strictly distinguish the supervision process and the judicial process. In that case，the cohesion between detention arrest and discipline inspection，as well as the complement between the supervision law and the criminal procedure laws would be the focus of future legislative work. The detention time could be appropriately shortened after scientific considerations，and could design a general term and a maximum term with reference to criminal detention. Even if investigation activities are not be regulated by criminal procedure laws，the differences between “defense” and “statement of pleadings” should be clarified，and the lawyers’ rights of intervention during the detention procedure should be written in the act. In addition，it is necessary to construct the correction mechanism of misjudged cases and the remedy mechanism of rights due to that fact that misjudged detention could have serious impacts on duty performance. An appeal channel should also be provided for detention measures. The restoration of those people’s position，the restitution of their property and the state compensation need to be taken seriously. Appropriate procedural laws should be provided as soon as possible in order to regulate detention measures.

Detention Power；Detention Measures；Filing Review System；Cohesive Mechanisms；Right of Defense

D911

A

2095-7076(2017)04-0009-11

10.19563/j.cnki.sdfx.2017.04.002

* 武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，教育部“長江學(xué)者”特聘教授。

**武漢大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法碩士研究生。

本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新研究”（項目編號：14JZD003）的階段性成果。

（責(zé)任編輯：上官丕亮）