蔣瑞雪

摘要：陜西雖是油氣資源大省，但限于水資源匱乏及陜西油氣資源特性，油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地下水生態(tài)安全的矛盾比較突出。陜西現(xiàn)行地下水保護(hù)法律體系在形式上已經(jīng)基本完善，但法律文件立法專業(yè)性、科學(xué)性和實(shí)效性還有不足。鑒于水力壓裂技術(shù)是目前陜西油氣作業(yè)的核心技術(shù)之一，且是地下水安全威脅的高危點(diǎn)，筆者建議以水力壓裂為中心開展更專業(yè)的地方立法。同時(shí)，陜西立法還需堅(jiān)持地方性原則，并可探索建立專業(yè)的油氣資源監(jiān)管專業(yè)機(jī)構(gòu)，提高地下水保護(hù)的執(zhí)法效率。

關(guān)鍵詞：陜西油氣產(chǎn)業(yè)：地下水保護(hù)；地方立法

中圖分類號(hào)：X197 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095—672X（2016）06—0001—05

DOI：10.16647/j.cn ki.cn15-1369/X.2016.06.001

引言

陜西是油氣資源儲(chǔ)大省，油氣產(chǎn)業(yè)是陜西經(jīng)濟(jì)的支柱行業(yè)之一。油氣開發(fā)需要消耗大量地表水和地下水，陜西地處重度缺水地區(qū)，不恰當(dāng)?shù)挠蜌忾_采會(huì)加速地下水資源的生態(tài)安全。陜西需有效平衡油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地區(qū)生態(tài)安全的矛盾。其中，積極采取法治戰(zhàn)略，綜合運(yùn)用立法、執(zhí)法等法律機(jī)制防范和控制油氣開發(fā)對(duì)地下水的生態(tài)威脅，是陜西在依法治國戰(zhàn)略背景下的必然選擇之一。

1陜西油氣開發(fā)和地下水安全的矛盾

1.1陜西油氣資源和地下水儲(chǔ)量不均等

陜西擁有豐富的油氣資源儲(chǔ)量。榆林定邊地區(qū)有我國第一個(gè)億噸級(jí)大型致密油田。2015年，陜西年石油探明儲(chǔ)量約12.93億噸，天然氣儲(chǔ)量達(dá)到6986億立方米，油氣總產(chǎn)量比2011年增長近5倍。與此同時(shí)，陜西也深受水資源貧乏困擾。2015年數(shù)據(jù)顯示，陜西全省人均水資源擁有量低于國際公認(rèn)的最低需求線，已經(jīng)屬于重度缺水地區(qū)。陜西地下水資源可利用量僅為3.82億立方米，缺水量達(dá)到1.24億立方米左右。油氣產(chǎn)業(yè)是典型的高耗水作業(yè)，陜西油氣資源和水資源的儲(chǔ)量矛盾突顯陜西地下水安全保護(hù)問題的重要性。

1.2油氣回注作業(yè)威脅地下水層安全

油氣作業(yè)對(duì)地下水安全的隱患來自兩方面。常規(guī)污染來自含油污水、廢棄泥漿、洗井廢液和落地原油等污染物通過土壤滲透到地下水層。被油類污染的地下水在物理性質(zhì)上通常有一種特殊的異味，在功能上因富含易與其他元素形成鉻合物的有機(jī)質(zhì)，一旦進(jìn)入地下水層被人飲用，會(huì)直接影響人體對(duì)微量元素的吸收、利用，嚴(yán)重影響人體健康。除常規(guī)油氣作業(yè)流程的安全威脅外，油氣產(chǎn)業(yè)普遍采用的回注作業(yè)是地下水安全隱患的高危點(diǎn)。油井直接提取出的原油含有水分，在儲(chǔ)運(yùn)前需做脫水處理。原油中所含水分被分離后，通常會(huì)被回注到廢棄的深油井中。由于污水回注管大多延伸到深度200m以上的地下含水層，井管一旦腐蝕或破裂，回注污水滲透或流入地下水層，可直接污染飲用水水源?；刈⒆鳂I(yè)在陜西部分中后開發(fā)期的油區(qū)有廣泛運(yùn)用。原因是陜北中后期油藏含水量比例大，有些后期油藏的含水量已經(jīng)高達(dá)90%。為提高這部分油井的常量，陜西油氣作業(yè)還采用加壓增產(chǎn)的“二次采油”、“三次采油”作業(yè)方法，即往油井中注入水力壓裂液、二氧化碳?xì)怏w等壓力源，迫使油井中殘留的原油被驅(qū)趕到油井中。對(duì)于陜西地下水安全保護(hù)而言，立法工作需要重視“二次采油”、“三次采油”等回注作業(yè)的安全預(yù)警與防范。

1.3陜西致密油氣層特性加劇地下水生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

陜西油氣資源集中的陜北區(qū)域，油氣藏屬于致密油氣層的鄂爾多斯盆地，是典型的低滲透、低壓力、低豐度油氣藏，開發(fā)難度大。針對(duì)陜北油氣特征，陜北油區(qū)開采的核心技術(shù)之一是水力壓裂。水力壓裂是直接打破巖石層，將油井套管插人頁巖層后，將含油化學(xué)物質(zhì)的壓裂液或二氧化碳?xì)怏w注入油井中，通過加大油井套管壓力，迫使油氣層釋放油氣。水力壓裂威脅地下水層安全，一是壓裂液注入地層會(huì)改變地層壓力平衡，影響地下土壤、水系的流向。二是壓裂液中的化學(xué)物質(zhì)以酸性物質(zhì)為主，酸性物質(zhì)一旦滲入地層會(huì)直接影響土壤酸堿平衡，且對(duì)土壤和巖石有較強(qiáng)的腐蝕作用。我國早在上世紀(jì)70年代便開始水力壓裂技術(shù)實(shí)驗(yàn)，近年來該技術(shù)在陜北鄂爾多斯油氣逐漸推廣使用，但關(guān)于水力壓裂技術(shù)的法律規(guī)則至今沒有受到足夠重視。

（注：與四川、塔里木盆地和海域等一起，構(gòu)成我國四大天然氣、油氣資源主產(chǎn)區(qū)，貢獻(xiàn)了我國油氣總儲(chǔ)量的80%。鄂爾多斯盆地不僅具有豐富的油氣資源，也是大型的非常規(guī)油氣的“聚寶盆”。盆地南部是我國油頁巖資源最豐富的地區(qū)之一，其中三疊系延長組是盆地內(nèi)最具資源潛力的油頁巖產(chǎn)出層位，資源前景良好。）

2陜西現(xiàn)行法律在地下水保護(hù)方面的不足

經(jīng)過多年的努力，陜西已經(jīng)在結(jié)構(gòu)上建立起基本健全的地下水保護(hù)法律體系。既包括以全國人大及常委會(huì)、國務(wù)院及部委頒行的，適用全國范圍的一般性法律文件，如全國人大頒布的《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《清潔生產(chǎn)法》等法律，國家環(huán)保部、國土資源部發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》《石油天然氣污染防治技術(shù)政策》等部門規(guī)章。也有陜西省人大、省人民政府頒布的僅適用于陜西范圍的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章（西安市、榆林等地市級(jí)人大和政府頒布的文件，廣義上也可納入陜西地下水保護(hù)體系），如《陜西省水資源管理?xiàng)l例》《陜西省地下水條例》《陜西省水土保持條例》《西安市地下水資源管理?xiàng)l例》等。

現(xiàn)行法律在地下水生態(tài)保護(hù)的不足，主要表現(xiàn)在內(nèi)容專業(yè)性不足，不能完全回應(yīng)陜西地下水安全保護(hù)需求。

2.1油氣開發(fā)中地下水保護(hù)缺少專門規(guī)范

陜西現(xiàn)行法律中沒有專門針對(duì)油氣開采的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系，涉及到石油天然氣開發(fā)、利用及環(huán)境保護(hù)等相關(guān)問題，只能采用相關(guān)法律加以解決。相關(guān)法律多為解決一般性問題制定的普適性規(guī)則，難以應(yīng)對(duì)油氣開采的專業(yè)要求。例如，油氣開采需向地表排放采油污水，陜西目前沒有專門的水污染排放標(biāo)準(zhǔn)，更沒有針對(duì)采油污水排放的規(guī)范。油氣作業(yè)與環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)督適用國家環(huán)保局制定的《污水綜合物排放標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)只針對(duì)地表排水污染，地下水排水污染、污水回注地下層等油氣作業(yè)行為不在標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。

陜西油氣回注作業(yè)中，為防止液體和采出氣體滲入土壤，需要對(duì)油氣井套管的長度、厚度，安裝、固井施工作業(yè)制定詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)；為掌握油氣井加壓灌注對(duì)土壤破化度，監(jiān)管部門應(yīng)掌控注入壓裂液的化學(xué)成分，監(jiān)督壓裂液及采出水處理流程；為確保廢水、廢物安全處理，油氣作業(yè)處理場所、處理標(biāo)準(zhǔn)、處理結(jié)果都應(yīng)當(dāng)有法定作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并有相關(guān)環(huán)保部門工作人員進(jìn)駐監(jiān)管。但現(xiàn)行法律對(duì)這些行為都沒有專門規(guī)范，本應(yīng)成為防范重點(diǎn)的事項(xiàng)因法律規(guī)范的缺失落人監(jiān)管盲區(qū)。

2.2地方立法的科學(xué)性有待加強(qiáng)

我國立法體系遵行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的多元多層次立法原則。授予地方機(jī)構(gòu)立法權(quán)是基于我國幅員遼闊，各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生狀態(tài)不完全一致，是保證地方發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的舉措。但地方在立法時(shí)，需遵循地方性原則和合理性原則。陜西大部分地下水保護(hù)立法符合立法科學(xué)原則，但仍有部分立法因?yàn)橘|(zhì)量問題引發(fā)爭議，還需進(jìn)一步完善。

（注：2011年，國內(nèi)部分新聞媒體報(bào)道了中石油長慶分公司訴榆林市水土保持監(jiān)督總站的行政糾紛案件，審理焦點(diǎn)在陜西2009年頒發(fā)的《煤炭石油天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》中開征的水土流失補(bǔ)償費(fèi)是否合法。最終該案判決適用《管理辦法》，榆林水土保持監(jiān)督總站勝訴，但這并不能得出該立法滿足科學(xué)性要求。因?yàn)槲覈痉C(jī)關(guān)只有是否適用法律文件的權(quán)力，而省級(jí)法律文件合法性的最高審查權(quán)在國務(wù)院。相關(guān)報(bào)道如《中國水土保持》2011年第1期，《陜西省征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)取得重大突破》；網(wǎng)易新聞、人民網(wǎng)報(bào)道《陜西省強(qiáng)制征收長慶公司1.29億水土流失補(bǔ)償費(fèi)》等。）

2.3配套機(jī)制不健全

對(duì)地下水安全法律保護(hù)的理解不能只停留在立法層面。制定法律文件只是立法的原點(diǎn)，法律規(guī)范得以有效執(zhí)行是立法工作的終極指向。法律規(guī)制發(fā)揮切實(shí)的保護(hù)效果，需要相關(guān)配套制度的支撐和執(zhí)法機(jī)制的保障。而現(xiàn)行法律在配套機(jī)制方面存在缺陷。筆者以為，目前急需完善油氣環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法效率。

當(dāng)前油氣生產(chǎn)的地下水環(huán)保監(jiān)管由地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)?，F(xiàn)代化的油氣作業(yè)具有高度的技術(shù)專業(yè)性，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)要取得良好執(zhí)法效果，需要從業(yè)人員數(shù)量保證外，還需要執(zhí)法人員具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)背景和一定的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。而在當(dāng)前的環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍中，還沒有針對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)配置專業(yè)執(zhí)法人員的例子。油氣作業(yè)的監(jiān)管呈現(xiàn)出“弱政府，強(qiáng)企業(yè)”的不正常狀態(tài)。本應(yīng)成為監(jiān)管對(duì)象的石油企業(yè)，反而成為生態(tài)監(jiān)管的主力。當(dāng)然，這個(gè)問題并不是陜西獨(dú)有，但陜西作為面臨水資源困擾的油氣大省，可以在提高油氣開采執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)方面做出先行探索。

3完善陜西油氣開發(fā)地下水法律體系的思考

3.1針對(duì)陜西油氣作業(yè)技術(shù)提高立法專業(yè)性

陜西提高油氣開采領(lǐng)域的地下水安全保護(hù)水平，在立法技術(shù)上需針對(duì)油氣作業(yè)的高危點(diǎn)，即回注作業(yè)和水力壓裂技術(shù)。回注作業(yè)和水力壓裂技術(shù)對(duì)地下水生態(tài)威脅有相似性，都是將含有化學(xué)成分的非自然物質(zhì)注入油井或回注井中，強(qiáng)制增加地層壓力，改變地層生態(tài)穩(wěn)定性。注入的壓裂液或含有污水滲透到地下水層，污染地下水源，并可借由水循環(huán)造成更大范圍的生態(tài)破壞。

美國是最早采用水力壓裂的國家之一，從美國經(jīng)驗(yàn)看，控制好水力壓裂技術(shù)的作業(yè)流程，可以有效防范其對(duì)地下水層的安全威脅。美國聯(lián)邦政府早在1982年便制定了《地下注入管理項(xiàng)目》，將需要注入地下的工業(yè)物質(zhì)五個(gè)門類，包括工業(yè)生產(chǎn)后處置的危險(xiǎn)廢品，因油氣生產(chǎn)中所制造和生產(chǎn)后的液體，因礦產(chǎn)和地?zé)嵘a(chǎn)后產(chǎn)生的廢品，具有危險(xiǎn)的放射性物質(zhì)，任何應(yīng)當(dāng)處置的其他廢品。其中的第二種門類便是專門針對(duì)水力壓裂技術(shù)的回注工藝，做出的監(jiān)管規(guī)范。2011年，《地下注入管理項(xiàng)目》又增加了二氧化碳作為第六種回注液，原因是頁巖氣開發(fā)逐漸使用二氧化碳替代化學(xué)壓裂液作為驅(qū)油動(dòng)力，二氧化碳的注入工藝和環(huán)境威脅點(diǎn)和壓裂液有所不同。2009年，美國聯(lián)邦油氣管理局發(fā)布了《水力壓裂試行法規(guī)》，該法規(guī)在2015年6月正式生效實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，美國頁巖氣富集地區(qū)的州政府也有出臺(tái)相關(guān)法案。如加利福利亞州擁有全美最大的頁巖氣油田Midway-Sunset和Monterey-Shale，其中的Mon-terey-Shale是深層頁巖氣田，開采工藝和淺層硅藻土頁巖氣田Midway-Sunset不同。Midway-Sunset以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)小的蒸汽驅(qū)油法為主，Monterey-Shale將以水力壓裂和酸化油層為主。加州政府在2013年制定《水力壓裂和酸化油層激勵(lì)生產(chǎn)法案》，法案針對(duì)Monterey-Shale開發(fā)可能造成的環(huán)境破壞和水資源污染問題制定監(jiān)管方案，并授權(quán)加州油氣和地?zé)岜O(jiān)管局制定監(jiān)管具體標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)責(zé)監(jiān)管事項(xiàng)的執(zhí)行。加州油氣與地?zé)岜O(jiān)管局在2015年7月發(fā)布最終的監(jiān)管流程，涉及審核和頒布頁巖氣生產(chǎn)許可證、項(xiàng)目完工后的環(huán)保驗(yàn)收評(píng)估、生產(chǎn)數(shù)據(jù)的收集和公布、壓裂液化學(xué)成分向社會(huì)公開等。

筆者建議，陜西可參考美國加州地方政府的立法經(jīng)驗(yàn)，以水力壓裂的注入為核心，圍繞注入材料的選擇、注入流程動(dòng)態(tài)監(jiān)控、注入后地下水層實(shí)時(shí)監(jiān)測等事項(xiàng)，開展更具針對(duì)性和專業(yè)化的立法工作。

3.2堅(jiān)持立法地方性原則

筆者在查閱前述長慶油田訴榆林水土保持監(jiān)督站的案件中，收集分析了2011-2015年間，陜西、重慶、湖南、貴州等11個(gè)省級(jí)地方政府或人大制定的水土保持條例。研究發(fā)現(xiàn)，這些水土保護(hù)的地方條例在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上與全國人大頒布的《水土保持法》基本保持一致，但在水土保持補(bǔ)償費(fèi)等行政收費(fèi)項(xiàng)目上，各地方立法幾乎都結(jié)合地方實(shí)際對(duì)全國人大《水土保持法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，或者增加水土保持補(bǔ)償費(fèi)的征收基數(shù)，或者擴(kuò)大征收對(duì)象范圍、改變收費(fèi)前提。這反映出在地方和中央利益博弈的焦點(diǎn)區(qū)域，地方立法的科學(xué)性容易被“有意”忽視。

十八大以來，建設(shè)法治政府已經(jīng)成為新時(shí)期下的重要治國戰(zhàn)略，中央明確提出要將法治方法和法治思維運(yùn)用到具體工作中。自去年始，全國范圍內(nèi)各級(jí)立法、行政機(jī)關(guān)先后開展了建立“權(quán)力清單”、規(guī)范法律文件等系列工作，目的之一是規(guī)范以往不科學(xué)立法導(dǎo)致的行政權(quán)力沖突、重復(fù)立法、法律文件相互矛盾等問題。法治戰(zhàn)略要求我們將法治方法和法治思維運(yùn)用到具體工作。就地方立法而言，便是需嚴(yán)格依據(jù)《立法法》要求，遵循地方性原則，建立內(nèi)容科學(xué)、效力和諧的法律規(guī)范體系。

地方性原則是我國《立法法》明確規(guī)定的，地方人大或人民政府行使立法權(quán)時(shí)必須遵循的基本原則之一。立法地方性原則要求：（1）范圍上，地方立法只能對(duì)中央與地方并行立法領(lǐng)域中的事項(xiàng)制定先行立法，任何情況下，地方政府與人大都不得就中央專屬立法事項(xiàng)做出任何形式的立法；（2）時(shí)間上，國家的法律法規(guī)還沒有對(duì)此類事項(xiàng)做出規(guī)定，而且短期內(nèi)難以出臺(tái)，地方才可以先行立法，如果中央已經(jīng)立法，則地方不得再立法，以防止重復(fù)立法；（3）客觀需要上看，制定先行立法的事項(xiàng)必須是地方急需的，如果在中央制定統(tǒng)一立法之前，該地方的特殊情況尚不突出，或者已經(jīng)有相關(guān)的法律法規(guī)可以進(jìn)行適度的規(guī)范，并非必須制定專門法規(guī)予以調(diào)整，一般也不應(yīng)制定先行立法；（4）效力上看，地方先行立法不得違背上位法的原則、精神和規(guī)定，如果地方立法與中央立法相抵觸，地方立法無效。

3.3探索在陜西建立地方油氣環(huán)保專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)

我國石油監(jiān)管體制經(jīng)歷了從統(tǒng)一到分散再到統(tǒng)一的改革過程。1993年以前，國務(wù)院職能部門中總有一個(gè)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)石油行業(yè)監(jiān)管，最早是石油工業(yè)部，后來是能源部。1993年組建中石油時(shí)，石油工業(yè)部的職能被分給三大石油公司，三大石油公司是形式上是股份有限公司，實(shí)質(zhì)上承擔(dān)著行政監(jiān)管職能，是行政化的國家公司。從1993年到1998年間，我國政府系統(tǒng)中沒有專門的石油管理部門。直到1998年成立國家石油與化學(xué)工業(yè)局（簡稱國家石化局）。目前，除國家能源局外，承擔(dān)有油氣監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)還有近十家。油氣資源監(jiān)管職能被分散在能源局、商務(wù)部等多家機(jī)構(gòu)，“令出多頭”、“九頭治理”導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，是比較突出的問題。

油氣行業(yè)是典型的高污染風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，但油氣監(jiān)管卻一直是我國政府監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。近年來，不斷有學(xué)者建議改革中國油氣資源監(jiān)管體系的頂層設(shè)計(jì)，以徹底解決油氣生產(chǎn)的環(huán)保安全問題。世界范圍看，加拿大、美國、俄羅斯、澳大利亞、印度、南非、印尼、土耳其等國都建立了高級(jí)別的油氣資源集中管理模式。建立專業(yè)化專職監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅是油氣生產(chǎn)技術(shù)專業(yè)化的必然需求，也是世界范圍內(nèi)油氣監(jiān)管的趨勢。

筆者建議，陜西可嘗試建立地方性的油氣執(zhí)法專業(yè)機(jī)構(gòu)，將環(huán)保、水利、安全、交通等部門職能中涉及到油氣勘探、開采、運(yùn)輸?shù)仁马?xiàng)監(jiān)管權(quán)限委托給該機(jī)構(gòu)。該執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體履行油氣生產(chǎn)的日常監(jiān)管和執(zhí)法。該機(jī)構(gòu)由來自油氣勘探開采專業(yè)的人士組成，陜西可以人事聘任等方式選用具有相關(guān)專業(yè)理論知識(shí)、石油企業(yè)勘探開發(fā)一線工作經(jīng)歷的業(yè)務(wù)人員擔(dān)任監(jiān)管員，執(zhí)行監(jiān)管事務(wù)。在工作內(nèi)容上，該執(zhí)法機(jī)構(gòu)要體現(xiàn)出更要專業(yè)性，其工作程序需和油氣企業(yè)的施工作業(yè)同步進(jìn)行，做到同時(shí)施工、同時(shí)監(jiān)管、同時(shí)處理的三同時(shí)原則。監(jiān)管執(zhí)法工作不給企業(yè)增加額外負(fù)擔(dān)，且是對(duì)企業(yè)自我管理的有效補(bǔ)充。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)管程序總體上分為事前、事中和事后。事前監(jiān)管是在石油企業(yè)實(shí)際實(shí)施勘探開發(fā)行為前的監(jiān)管程序，如審核作業(yè)許可證、審核作業(yè)環(huán)境危害以及可行性論證等，其目的是保證施工作業(yè)的安全性。事中監(jiān)管是對(duì)施工作業(yè)行為規(guī)范性監(jiān)督，目的是保證石油企業(yè)嚴(yán)格按照法定規(guī)范展開作業(yè)行為。事后程序是對(duì)施工完成后，如廢棄井、留置井等善后事務(wù)的處理和回注液項(xiàng)目的跟蹤評(píng)估等，目的是避免油氣勘探開發(fā)作業(yè)可能遺留的社會(huì)危害。