周群峰

審計人員在審計彩票時有一個體會：彩票資金作為公共資金，其籌集使用情況應(yīng)當(dāng)向社會大眾全面公開，但實際上彩票資金支出的明細(xì)賬公眾很難看見，在缺少社會監(jiān)督的情況下，很容易出現(xiàn)問題

今年2月中旬至3月下旬，財政部、民政部和國家體育總局組成6個聯(lián)合督查組，趕赴北京、天津、遼寧等25個省市，督查互聯(lián)網(wǎng)彩票整頓工作，并將于3月30日前報財政部。

近兩年，國家加大了對彩票行業(yè)的審計和整頓，對相關(guān)問題督促整改、健全制度，并對相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行了追究處理。

重兵審計彩票

對彩票領(lǐng)域存在問題最為詳盡的一次描述，是2015年審計署第四號審計結(jié)果公告。這一審計在2014年11月至12月間完成。

審計署社會保障審計司相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，為了保障彩票資金等民生資金安全，促進(jìn)有關(guān)部門加強管理，提高彩票資金的使用效益，審計署組織開展了彩票資金審計。

這次審計，共有包括業(yè)務(wù)司局以及駐地方18個特派辦的審計人員參與。審計署成立了彩票資金審計項目辦公室，負(fù)責(zé)組織此次審計的組織實施。

此次審計的對象，包括財政部，民政部及所屬中國福利彩票發(fā)行管理中心，體育總局及所屬體育彩票管理中心，以及北京、山西等18個省市的省級財政、民政、體育部門，228個省市級彩票銷售機構(gòu)，4965個彩票公益金資助項目。審計對象的時間跨度為2012年至2014年10月。

該負(fù)責(zé)人說，對18個審計省市的選擇，參照其彩票銷售量，同時兼顧了東西中部的均衡，以讓這次審計在全國具有代表性。

審計的內(nèi)容，是彩票公益金和發(fā)行費的使用情況。審計人員要查閱資料、詢問座談、分析數(shù)據(jù)、實地查看、外調(diào)延伸等，對審計發(fā)現(xiàn)的情況和問題進(jìn)行討論和研究，一些問題還要結(jié)合實際情況具體問題具體分析。相關(guān)審計人員告訴《中國新聞周刊》，審計工作最大的特點，就是履行審計監(jiān)督職責(zé)的獨立性，以確保審計結(jié)果的客觀求實公正。

但在實際工作過程中，也難免會出現(xiàn)個別不配合不支持的情況。比如在某地審計一個養(yǎng)老院項目時，民政局的工作人員說什么也不愿意帶審計人員到現(xiàn)場。直到最后眼見無法隱瞞，才指著矗在跟前的一棟建筑說，這個就是。原來這個被冠以養(yǎng)老院的項目，沒有被用來接待老人，卻被當(dāng)?shù)孛裾钟米隽宿k公樓。

對那些根本就不存在的套取公益金的“項目”，審計的阻力就會更大，因為其中往往隱藏著腐敗問題。對于這樣的問題線索，審計人員更多的是要開展深入的調(diào)查和延伸，期間還要排除一些干擾。

審計署社會保障審計司相關(guān)負(fù)責(zé)人說，彩票審計發(fā)現(xiàn)的問題與他們之前的預(yù)期大體一致，但互聯(lián)網(wǎng)彩票的問題比預(yù)期的相對會嚴(yán)重一些。在這方面，他們專門抽調(diào)人力，加大審計力度，根據(jù)審計中出現(xiàn)的新情況調(diào)配資源。

2014年12月份，這一輪審計結(jié)束。審計結(jié)果公告顯示，18個省人民政府和各級相關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，加強彩票資金管理，推進(jìn)彩票市場和法規(guī)制度建設(shè)，彩票發(fā)行規(guī)模穩(wěn)步擴大，對社會公益事業(yè)發(fā)揮了積極作用。但此次審計也發(fā)現(xiàn)了一些違法違規(guī)問題，包括虛報套取、違規(guī)采購、違規(guī)構(gòu)建樓堂館所和發(fā)放津補貼等，一些地方還存在違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票、彩票資金閑置等問題。

問題超出預(yù)期

雖然公眾對彩票領(lǐng)域存在的問題早有耳聞，但這一次的審計結(jié)果公告還是超出了很多人的預(yù)期。

一位曾從事過彩票行業(yè)管理的退休官員告訴《中國新聞周刊》，這份審計結(jié)果公告給人印象深的有兩個方面，一方面是客觀反映了中國彩票行業(yè)近年來發(fā)展取得的主要成效;另一方面也事實求是地揭示了當(dāng)前彩票行業(yè)存在的一些突出問題，尤其是彩票公益金和發(fā)行費存在問題的面寬，一些主要方面存在問題的程度較深、涉及金額大等情況。

比如，審計結(jié)果公告指出，有584個單位擠占挪用彩票資金33.3億元，用于平衡一般預(yù)算、企業(yè)經(jīng)營周轉(zhuǎn)、彌補工作經(jīng)費和違規(guī)對外投資等。上述接受采訪的退休官員稱，這說明擠占挪用的問題比較普遍，且“受惠”的領(lǐng)域較為廣泛?！凹扔姓玫模灿衅髽I(yè)用的，還有員工用的，還有對外投資的，各種情況都有?！?/p>

與此相關(guān)的另一個審計結(jié)果，是違規(guī)購建樓堂館所和發(fā)放補貼。其中，有32個單位違規(guī)使用彩票資金購建樓堂館所，涉及資金31.47億元。另外，有141個單位用彩票資金發(fā)放津貼補貼，涉及資金3.83億元。

這兩個方面的支出看起來很普遍，有的金額很大，比如北京福彩動用發(fā)行費609.87萬元，超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)為單位職工發(fā)放工資及獎金;北京體彩則為此動用了3905.55萬元。

審計結(jié)果公告顯示，“三公”支出挪用彩票資金也很普遍。共有122個單位將彩票資金用于“三公”支出，包括超標(biāo)準(zhǔn)或超編制購買和使用公車，違規(guī)組織出國（境），以及借培訓(xùn)和會議等名義公款旅游。

“三公”支出的受益方，不僅有本單位，還有上級單位。比如，有4家省福彩中心買車給民政廳長期使用，分別是山西、吉林、云南和陜西。其中陜西福彩中心為民政廳買了4輛，花費125.41萬元。其他三家福彩中心購車數(shù)量雖不及陜西，但單價更高：山西花費62.06萬元買了一輛越野車;吉林花了124.46萬元買了一輛越野車;云南花費156.39萬元買了兩輛越野車。

這種用發(fā)行費為上級服務(wù)的事情還有很多，除了買車之外，大多是發(fā)放獎金。比如長春福彩中心為該市民政局職工發(fā)放獎金29.28萬元;大慶福彩中心動用29.1萬元，為該市民政局職工發(fā)放獎金;江蘇體彩中心動用發(fā)行費67.7萬元，為該省體育局等單位職工發(fā)放獎金。

一位熟悉內(nèi)情的業(yè)內(nèi)人士介紹說，此類事情的發(fā)生，有的是下級單位主動行事，也有的是上級單位索要，個中含義雙方都心知肚明?！案髯远及寻l(fā)行費當(dāng)成了一塊輕而易舉到手的‘肥肉，都眼睜睜地盯著，于是要搞平衡，領(lǐng)導(dǎo)拿一點，員工拿一點，上面拿一點，下面也要拿一點。平衡之后，內(nèi)部就沒有風(fēng)險了，大家皆大歡喜。”

這位業(yè)內(nèi)人士告訴《中國新聞周刊》，有的彩票發(fā)行和管理部門對發(fā)行費的管理較為隨意，“有的機構(gòu)想怎么花就怎么花，但按規(guī)定，發(fā)行費和公益金都要編制預(yù)算，使用范圍有專門的規(guī)定。”

相關(guān)單位花錢隨意性的另一個表現(xiàn)，是采購時不經(jīng)過法定的程序。審計結(jié)果公告顯示，有59個單位未按規(guī)定集中采購、公開招標(biāo)采購或超標(biāo)準(zhǔn)采購設(shè)備和技術(shù)服務(wù)，涉及資金71.43億元。

一位與彩票領(lǐng)域相關(guān)的招投標(biāo)業(yè)內(nèi)人士告訴《中國新聞周刊》，這種非公開采購的背后，有可能隱藏著涉嫌腐敗的情況。他說，彩票發(fā)行與管理部門通常有幾個固定的合作伙伴，多年不變，有的負(fù)責(zé)彩票印刷，有的負(fù)責(zé)提供銷售設(shè)備。這種多年的合作關(guān)系，一方面容易阻隔公開招標(biāo)，也容易包裹利益往來。

彩票資金管理混亂的另一個表現(xiàn)，是有大量的彩票公益金被套取。審計結(jié)果公告顯示，有73個單位通過編造虛假項目、提供虛假資料等方式，套取彩票資金5.96億元。

每一筆彩票資金被不當(dāng)利用的背后，都給腐敗預(yù)留了空間。審計結(jié)果公告顯示，個別彩票主管部門和彩票機構(gòu)的工作人員，利用職務(wù)便利非法牟利;還有個別單位和人員弄虛作假，侵占彩票資金。另外，還有部分公職人員違規(guī)經(jīng)營彩票投注站。

審計結(jié)果公告顯示，審計署向有關(guān)部門移送了違法違紀(jì)問題線索90起，有關(guān)部門進(jìn)行了依法依規(guī)查處。

被攤薄的彩票公益金

這份審計結(jié)果公告還有一塊內(nèi)容，是關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)彩票。

近幾年，是否可以在互聯(lián)網(wǎng)上銷售彩票一直引人關(guān)注。在互聯(lián)網(wǎng)不斷發(fā)展的背景下，很多人呼吁放開在互聯(lián)網(wǎng)上銷售彩票，但彩票主管部門基于對博彩的消極面以及管理上的顧慮，在這方面一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。

“彩票提倡多人少買，這樣可減少負(fù)面效應(yīng)?；ヂ?lián)網(wǎng)刷刷單就出去了，容易傾家蕩產(chǎn)。博彩，其中有一個‘博字?！币晃唤咏鼪Q策層的業(yè)內(nèi)人士告訴《中國新聞周刊》。

2015年4月3日，財政部、銀監(jiān)會等八部委聯(lián)合發(fā)布了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會公告2015年第18號》，這個被稱為“給互聯(lián)網(wǎng)彩票當(dāng)頭一棒”的文件，表示要“堅決制止和嚴(yán)厲查處各種擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票行為”，“未經(jīng)財政部批準(zhǔn)，任何單位不得開展互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)?！?/p>

審計人員發(fā)現(xiàn)，雖然相關(guān)部門嚴(yán)格控制，但互聯(lián)網(wǎng)彩票已經(jīng)遍地開花，且都沒有經(jīng)過審批。審計結(jié)果公告顯示，在被審計的18個省市中，有17個省市存在違規(guī)銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票的行為，銷售額達(dá)630.4億元，其中體育彩票占比近八成，達(dá)到497.4億元。

一位從事過彩票監(jiān)管的財政系統(tǒng)官員告訴《中國新聞周刊》，各地互聯(lián)網(wǎng)彩票之所以頂風(fēng)上馬，是因為各地都希望通過互聯(lián)網(wǎng)這個平臺，快速提高彩票銷售額，這樣彩票發(fā)行機構(gòu)能分到更多的發(fā)行費，地方政府則能分到更多的公益金，這對于雙方無疑都有吸引力。

“多賣100個億，地方上就能多支配幾十個億。所以大家都想把盤子做大，都有動力。”上述受訪業(yè)內(nèi)人士說。

而互聯(lián)網(wǎng)跨越時空的特性，又為把盤子做大提供了可能性。過去，彩票的銷售一直受制于轄區(qū)的限制，不能在轄區(qū)外銷售，互聯(lián)網(wǎng)把彩民的范圍擴大了，它可以賣給全國的彩民，甚至全世界的彩民。

另外，互聯(lián)網(wǎng)上刷單消費的特性，又使得單筆的數(shù)額和消費的頻率都大大增加了。

這是一個做大的好機會。所以，即便政策沒有松口，相關(guān)機構(gòu)都沒有停止私下布局，因為相比線下，網(wǎng)上分羹更講究先占先得。即便在2015年上述文件出臺以后，有些機構(gòu)仍然在暗度陳倉。

在擴大銷售額的邏輯下，還容易致使公益金比例被擠壓。由中國社會科學(xué)院社會政策研究中心和社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布的一份報告，支持了這一結(jié)論。

在2016年5月公布的這份《慈善藍(lán)皮書：中國慈善發(fā)展報告（2016）》指出，彩票發(fā)行銷售20多年來的實踐表明，在彩票資金中，最容易受擠占的不是彩票獎金，也不是彩票發(fā)行費，而是彩票公益金。因為彩票獎金直接關(guān)系到游戲的吸引力，從而影響其銷量，所以彩票獎金比例多年來一直呈上行趨勢。

而彩票發(fā)行費直接涉及彩票機構(gòu)和代銷者的利益，削減的難度也很大。在發(fā)行費比例穩(wěn)定而獎金比例提高的情況下，彩票公益金的比例就會被攤薄。

按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》，從2002年1月1日起，彩票返獎比例不能低于50%，發(fā)行費比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。

后來，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部可在獎金比例不超過75%的范圍以內(nèi)，根據(jù)彩票發(fā)行銷售狀況及不同彩票品種的特征，確定具體彩票游戲的資金構(gòu)成比例。自此以后，彩票公益金占比呈逐年下降的趨勢。

中國社會科學(xué)院的這份報告顯示，2012年，彩票公益金占彩票發(fā)行銷售總數(shù)的比例僅為28.8%，2015年，這個比例繼續(xù)下滑到26.6%。而即開型彩票及視頻型彩票，公益金的提取比例多為20%，以足球彩票為主的競猜型彩票，提取比例只有18%。

審計署的彩票資金審計結(jié)果，進(jìn)一步驗證了這一說法。公告顯示，在2012年至2014年10月的彩票銷售收入中，中央集中和地方留成的彩票公益金共1855.54億元，占27.74%;彩票發(fā)行費940.39億元，占14.06%;彩票獎金3891.91億元，占58.2%。

針對公益金不斷萎縮的狀況，2015年，財政部出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強彩票資金構(gòu)成比例政策管理的通知》，明確對彩票公益金的提取比例做出調(diào)整，要求嚴(yán)格限定彩票獎金比例、合理控制彩票發(fā)行費比例、切實保障彩票公益金比例，新開設(shè)的任何彩票游戲品種，彩票公益金的比例最低都不得低于20%。

這個通知能否具備足夠的權(quán)威和效力，能否得到嚴(yán)格的貫徹執(zhí)行，還需要時間驗證。

整改長短結(jié)合

此次審計結(jié)束后，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，審計署采取了三種處理方式。對擠占挪用資金等違反財政財務(wù)規(guī)定的問題，下達(dá)審計決定要求被審計單位及時整改;對未按規(guī)定招投標(biāo)等管理不規(guī)范的問題，審計部門要求相關(guān)主管部門或有關(guān)單位進(jìn)行整改;對發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)違法線索，按程序移交給紀(jì)委、檢察院或公安等部門處理。此次審計，審計署向有關(guān)部門移送的90起重大違法違紀(jì)問題線索，主要來自彩票銷售環(huán)節(jié)和資金使用環(huán)節(jié)。

針對審計發(fā)現(xiàn)的一系列問題，審計署向有關(guān)部門提出了三點建議：一是開展彩票市場專項整治，清理整治違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票等問題;二是對審計發(fā)現(xiàn)的問題依法整改，追究責(zé)任，并建立健全責(zé)任追究和問責(zé)機制;三是進(jìn)一步完善彩票資金管理和使用具體規(guī)定，逐步健全彩票資金績效評價機制。

審計署官網(wǎng)顯示，截至2015年5月31日，有關(guān)部門和地方已通過追回資金、上繳財政、調(diào)整會計賬目等方式，整改問題金額145.1億元，占全部有問題資金的85%多。在2015年6月份公開的審計項目清單中，在每一個有問題的項目后面，都標(biāo)明了當(dāng)時處理的進(jìn)展。

2015年6月，時任國家體育總局體育經(jīng)濟司負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時稱，體育總局已要求總局彩票中心進(jìn)行整改，完善政府采購管理流程，并對各地體育彩票機構(gòu)的采購工作做出規(guī)范引導(dǎo)。

2015年12月22日上午，審計署審計長向全國人大常委會作《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》時，報告了彩票發(fā)行費和彩票公益金審計查出問題整改情況。

整改情況報告顯示，截至2015年10月底，有關(guān)部門、單位和地方整改彩票“問題資金”794.73億元，占應(yīng)整改金額的99.4%，制定完善政策制度200個，處理274人。

同時，整改情況報告指出，對虛報套取、擠占挪用專項資金等問題，通過歸還原資金渠道、上繳國庫或財政專戶、停發(fā)或降低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津補貼、補辦手續(xù)、調(diào)整賬目等方式，整改164.33億元，占應(yīng)整改金額的97.1%，其余4.99億元正在落實整改中。

2015年12月26日下午，十二屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯(lián)組會議，就國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告進(jìn)行專題詢問。這次詢問聚焦了彩票發(fā)行、地方債務(wù)等熱點話題。在這次會議上，全國人大常委會委員尹中卿難以掩飾激動的情緒，一連拋出多個問題，向時任民政部部長“發(fā)難”。

兩年多來，一些重大的彩票資金違規(guī)項目也陸續(xù)得到了整改。其中包括備受關(guān)注的“黃山培訓(xùn)基地”項目。

“黃山培訓(xùn)基地”是上世紀(jì)90年代民政部在黃山建立的一個面向優(yōu)撫對象，承擔(dān)接待和療養(yǎng)職能的服務(wù)機構(gòu)。后來因為經(jīng)營管理問題，移交給中國福利彩票發(fā)行管理中心，重新界定用途并進(jìn)行了改造建設(shè)。

審計署彩票資金審計結(jié)果公告的明細(xì)附表中顯示，中國福利彩票發(fā)行管理中心及其下屬公司，違規(guī)以“黃山培訓(xùn)基地”的名義建設(shè)酒店，總投資22240.56萬元，其中中國福利彩票發(fā)行管理中心投資12700.77萬元。

2014年9月，新華社“新華視點”的記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，黃山培訓(xùn)基地已經(jīng)變成一家準(zhǔn)五星級酒店莊園，莊園內(nèi)奢華程度驚人。很多人由此懷疑，培訓(xùn)基地已經(jīng)變成內(nèi)部接待的高檔酒店。

中國福利彩票發(fā)行管理中心當(dāng)年9月16日回應(yīng)說，從2011年起，福彩黃山培訓(xùn)基地有限公司已停止培訓(xùn)使用，由合作企業(yè)按照市場行為進(jìn)行酒店經(jīng)營。中央八項規(guī)定頒布后，福彩系統(tǒng)未在此酒店開展培訓(xùn)業(yè)務(wù)、公務(wù)接待以及召開各類會議。

一位介入調(diào)查此事的人士告訴《中國新聞周刊》，該培訓(xùn)基地已在2014年9月份就開始采取措施整改，相關(guān)工作已經(jīng)陸續(xù)完成。

對未履行政府采購程序的采購行為，根據(jù)實際情況確定了幾種不同的整改方式：有的出臺規(guī)范的制度，對采購行為規(guī)范管理;有的不再由彩票發(fā)行部門承擔(dān)采購任務(wù)，比如國家體彩中心不再承擔(dān)熱敏票采購任務(wù);還有的根據(jù)實際情況，確認(rèn)相關(guān)單位采用單一來源方式采購，比如國家體彩中心指定企業(yè)作為技術(shù)和運營服務(wù)提供商。

對于違規(guī)發(fā)出的獎金和補貼，有的已全額收回;有的收回一部分，剩余部分制定了還款計劃。違規(guī)支出的“三公”費用，外出旅游的費用已經(jīng)收回，出借的車輛也已經(jīng)收回，或拍賣后上繳財政。

對備受關(guān)注的互聯(lián)網(wǎng)彩票，整改情況顯示，所有的省份都已停止銷售。

同時，審計署還在推動彩票資金使用的公開。審計人員在審計彩票時有一個體會：彩票資金作為公共資金，其籌集使用情況應(yīng)當(dāng)向社會大眾全面公開，但實際上彩票資金支出的明細(xì)賬公眾很難看見，在缺少社會監(jiān)督的情況下，很容易出現(xiàn)問題。

降低封閉風(fēng)險的一個有效辦法，是公開。但從近幾年彩票公益金使用公開的情況看，大多很粗疏，比如《天津市2015年度彩票公益金籌集分配使用情況公告》提到，2015年該市彩票公益金支出107546.5萬元，其中體育彩票50972.5萬元，福利彩票56574萬元。

但公開的線條還比較粗。比如該市“十三運”新聞中心和指揮中心建設(shè)款14100萬元、退役運動員保險經(jīng)費2000萬元等。專家質(zhì)疑，一筆支出動輒上千萬元甚至上億元，粗線條的公開其實等于沒有公開，因為沒有具體的項目，讓公眾的監(jiān)督無從下手。

現(xiàn)在政府“三公”經(jīng)費在不斷細(xì)化，公開已是大勢所趨。社會公眾期待彩票的公開能更加細(xì)化，這不僅有利于監(jiān)管部門的監(jiān)督，也是公眾監(jiān)督的前提。