□杭州市國土資源局下城分局 朱云祥

淺談供給側(cè)改革背景下新型城鎮(zhèn)化建設(shè)舉措

□杭州市國土資源局下城分局 朱云祥

深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，是促進節(jié)約集約用地和保護耕地、增強城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地供給能力、服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有力舉措。根據(jù)國土資源部對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)指導意見，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)要實現(xiàn)三方面的目標：一是土地集約利用水平明顯提高；二是城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化；三是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提高。浙江省是國土資源部在2008年設(shè)立的試點之一。經(jīng)過8年的探索，杭州市下城區(qū)作為試點主城區(qū)之一，積累了豐富的經(jīng)驗，但要進一步實現(xiàn)提高城鎮(zhèn)質(zhì)量的目標，仍面臨著諸多困惑和待解矛盾。

一、當前城市發(fā)展面臨的困境與矛盾

1.影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的土地要素

在價值理論中土地要素是關(guān)鍵之一，是社會經(jīng)濟的空間和載體，為一切活動提供了土地支撐，并伴隨著人類社會的進步、科學科技水平的提高而不斷演變。

過去，各大城市對土地要素無以復加的依賴，導致土地供給與土地消費方面的矛盾日益突出。在城市化、工業(yè)化時期，政府對土地的供應(yīng)量不斷增加，土地要素為經(jīng)濟增長作出很大貢獻。這也導致各地政府對土地財政存在極大依賴。現(xiàn)在，隨著開發(fā)程度的漸次飽和，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，資源消耗型的土地利用方式已難以為繼。提高土地利用效率和質(zhì)量，成為土地利用的重中之重，低效用地再開發(fā)成為新時期主城區(qū)土地利用的必由之路。

▲《杭州市下城區(qū)征收集體所有土地住宅房屋補償貨幣化安置實施細則》解讀培訓會

后備資源不足開發(fā)壓力大。下城區(qū)是杭州市中心城區(qū)，區(qū)域總面積是31.46平方公里，可利用土地面積較小，土地類型單一，且開發(fā)程度較高，城區(qū)形態(tài)基本成熟。近年來，用地指標大幅縮減，但是建設(shè)用地需求仍高位運行，低效用地再開發(fā)的壓力日趨加大。

邊角插花零星地塊難破局。下城區(qū)屬于城市化快速推進的地區(qū)，在推進過程中，保留了大量碎片化的邊角地和插花地。這些地塊的改造利用面臨較大難度。一是地塊較小，吸引的市場主體不多，實力欠佳，參與改造的程度與新型城鎮(zhèn)的未來建設(shè)不符，缺少對城市文化及發(fā)展特色的傳承與培育。有意愿參與改造村集體或者原土地使用權(quán)人，又缺乏相應(yīng)實力，難以通過招拍掛方式取得待改造土地的使用權(quán)，因而積極性和可行性不高。而事實卻是這些地塊的改造建設(shè)往往更能體現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量，并承載更多的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。這些地塊的改造難以融入整個城市的整體協(xié)調(diào)改造。

政策層級不高難指導。大部分主城區(qū)低效用地開發(fā)所依據(jù)的法律、政策多是地方政府出臺的規(guī)范性文件。而規(guī)范性文件明顯的弊端就是不穩(wěn)定。在低效用地開發(fā)中，市場對政策的預期不穩(wěn)定，會影響再開發(fā)主體的引入。尤其是部分規(guī)模較小、歷史產(chǎn)權(quán)復雜或者歷史違法擁堵補辦手續(xù)的地塊，改造的成本較大，審批過程復雜，沒有穩(wěn)定的政策支持是制約社會主體參與的因素之一。在現(xiàn)有法律框架之下，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不健全，使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍和方式受到嚴格限制。

2.制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾

改革開放以來，我國經(jīng)濟保持了三十年的高速增長，超過世界同期經(jīng)濟增長的平均水平。但是，在經(jīng)濟高速增長的同時，許多結(jié)構(gòu)性矛盾也凸現(xiàn)出來，比如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間差距擴大，全社會資源利用率低下、環(huán)境污染嚴重，經(jīng)濟增長與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)等。比例失調(diào)既存在于國家層面的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也具體體現(xiàn)于各行業(yè)的供給和需求。2016年年初，三四線城市和部分二線城市商品房庫存規(guī)模偏大的問題被集中暴露出來。“去庫存、去杠桿、去產(chǎn)能”成為普遍話題。國土部門提出，結(jié)構(gòu)性改革的重點是化解過剩產(chǎn)能，當務(wù)之急是處置“僵尸企業(yè)”。

產(chǎn)業(yè)升級與當前效益難取舍。下城區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的政策導向是退二進三。實踐發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)升級困難復雜而交叉。其一，在過去的操作中，考慮到產(chǎn)業(yè)淘汰與騰退帶來的財政、人員、穩(wěn)定等一系列社會問題，政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的態(tài)度并不堅決，對第三產(chǎn)業(yè)、高新企業(yè)的扶持力度有待提升。其二，許多非高新產(chǎn)業(yè)是當?shù)刂匾a(chǎn)業(yè)和財政的重要收入來源。進行產(chǎn)業(yè)升級，既對當前的區(qū)域效益有所影響，又對改造期間和改造后的財政有影響。其三，牽一發(fā)而動全身，用地升級僅是產(chǎn)業(yè)升級的衡量之一，全面的提升往往需要長時間的建設(shè)和多方面的扶持，因此，部分產(chǎn)業(yè)用地升級的改造進度并不如意。比如，下城區(qū)長浜路鋼材建材市場的拆遷，該項目列入改造計劃多年，但是2016年才正式啟動。項目開工遲緩，其中既有客觀困難的阻滯，也有主觀態(tài)度的遲疑。

政府財政與土地市場難平衡。政府財政壓力愈來愈大，市場主體積極性不高，基于財政考慮的低效用地改造一定程度上更傾向于出讓和改造的速度而非質(zhì)量。過分以改造的短期效益來衡量再開發(fā)的成敗。對轄區(qū)范圍不大的下城區(qū)而言，在出讓指標范圍的土地就十分珍貴。由于傳統(tǒng)發(fā)展方式的慣性較大，在某種程度上，改造地塊出讓的成功，就意味著低效用地改造的成功。對后期的用地結(jié)構(gòu)和服務(wù)設(shè)施的完善、整體效能的提升的考慮在改造過程中并不具有特別重要的站位。對這些土地中產(chǎn)業(yè)的準入和用地管控較難把關(guān)，造成低效用地的改造與開發(fā)具有一定的周期性，為二次改造和更新埋下伏筆。

3.阻礙區(qū)域發(fā)展建設(shè)的環(huán)境瓶頸

從“城鎮(zhèn)化”到“新型城鎮(zhèn)化”不是一個簡單的概念創(chuàng)新，其提升實質(zhì)是對城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的強調(diào)。低效用地再開發(fā)是對土地利用的重構(gòu)與重建，應(yīng)當注重對生態(tài)系統(tǒng)的保育與恢復。一方面是土地整治與生態(tài)建設(shè)的深度結(jié)合，一方面是城鎮(zhèn)建設(shè)的立體更新。

重形態(tài)輕品質(zhì)?！霸鰪姵鞘幸?guī)劃的科學性和權(quán)威性，促進‘多規(guī)合一’，全面開展城市設(shè)計，加快建設(shè)綠色城市、智慧城市、人文城市等新型城市，全面提升城市內(nèi)在品質(zhì)”是《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》明確提出的要求。目前大部分城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)傾力關(guān)注的是城市物理形態(tài)的改變，有為改造而改造之嫌?；趪乙蠛透鞯馗脑旖?jīng)驗，低效用地再開發(fā)是一項全局性、戰(zhàn)略性、綜合性的開發(fā)。下城區(qū)是杭州市主城區(qū)之一，目前，城市中心與城鄉(xiāng)之間的南北差別相對明顯。因此，無論是城中村改造還是三舊改拆，欠缺的是在片區(qū)改造的基礎(chǔ)上增強城市的整體建設(shè)效益。從物質(zhì)的重建發(fā)展到整個社會的系統(tǒng)更新。在改造過程中，充分重視了土地的利用和城市形象的改善，但忽視了文化的傳承與基礎(chǔ)設(shè)施的配套。

二、主城區(qū)低效用地改造的實踐與經(jīng)驗

1.從“增量依賴”向“存量盤活”轉(zhuǎn)變

盤活存量。合理確定城鎮(zhèn)低效用地的范圍是再開發(fā)工作的第一步，根據(jù)浙江省政府文件（〔2014〕20號）要求，城鎮(zhèn)低效用地是指不符合現(xiàn)行規(guī)劃用途、利用粗放、布局散亂、設(shè)施落后、閑置廢棄以及不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的存量建設(shè)用地，在“三改一拆”中計劃實施改造和已拆除建筑物的土地。2014年，杭州市完成城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查和數(shù)據(jù)建庫工作。2015年初， 年底發(fā)布《杭州市存量土地盤活工作考核辦法》。根據(jù)低效用地界定標準，下城區(qū)橫向道邊縱向到底，全面探索統(tǒng)計了轄區(qū)內(nèi)的低效用地。根據(jù)杭州市的政策要求和考核標準，下城區(qū)根據(jù)區(qū)情實際，借助全市城中村改造的快車，全力盤活轄區(qū)內(nèi)存量用地。將4個城中村列入改造計劃，面積9468.01畝。

注重留白。城中村改造后期主要規(guī)劃為住宅、公建、安置和學校、綠地等。其中沈家村可改造面積為2538.26畝，預計改造面積為752.21畝，保留面積1786.05畝。注重收儲備用土地，放緩出讓和劃撥步伐，一方面有利于城中村改造遺留和歷史問題的處理，提高城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量和完善功能，為未來城市的整體規(guī)劃保留余地；另一方面有也利于后期加強土地整理，提高做地質(zhì)量，在土地市場中變被動為主動。對后期出讓的土地進行嚴格把關(guān)，提高土地利用效率，以避免新儲備的土地成為新的低效用地。

2.從“產(chǎn)業(yè)調(diào)整”向“產(chǎn)業(yè)升級”轉(zhuǎn)變

下城區(qū)的典型低效用地主要是舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、舊市場工業(yè)遺存等，根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃和主城區(qū)功能性要求，亟需在低效用地開發(fā)的基礎(chǔ)上全方位推進城市更新。

在改造過程中，下城區(qū)采用的主要做法是產(chǎn)業(yè)升級，一是退二進三；二是創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地升級。由鼓勵調(diào)整向強制升級轉(zhuǎn)變。

退二進三。下城區(qū)退二進三的典型是杭州市新天地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園跨貿(mào)小鎮(zhèn)的打造，該項目原為杭州重型機械廠舊廠區(qū)，區(qū)域總面積690畝，是杭州市原工業(yè)集聚區(qū)，建筑密度高、容積率低、產(chǎn)出效益低、環(huán)境質(zhì)量差，通過升級，將新天地打造成集商業(yè)、商務(wù)、文化藝術(shù)旅游一體的集成中心，完成從重工業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的全方位轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)土地利用、產(chǎn)業(yè)層次、經(jīng)濟效益和人員素質(zhì)的重大提升。從目前效益看，本次用地的產(chǎn)業(yè)升級提高了土地要素的供給質(zhì)量，也符合結(jié)構(gòu)性改革背景下低效用地開發(fā)的初衷。

用地升級。2015年9月，下城區(qū)出臺《創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地管理操作流程》助推人本集團等多個企業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的升級。土地利用的升級和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的改變，是城市尤其是主城區(qū)發(fā)展到一定程度的必然。再開發(fā)的落腳點還是重塑城市空間管理，實現(xiàn)城市整體功能和環(huán)境品質(zhì)的整體提升，配套文化和環(huán)境需求。

3.從“依靠數(shù)量”向“注重質(zhì)量”轉(zhuǎn)變

在過去的低效用地開發(fā)中，做地數(shù)量和儲備數(shù)量是考核再開發(fā)成果的基礎(chǔ)條件。在供給側(cè)改革的背景下和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，提高做地質(zhì)量、完善城市功能、改善城市環(huán)境逐漸成為低效用地再開發(fā)的應(yīng)有之義之一。

強化環(huán)境質(zhì)量引導。近幾十年中國的經(jīng)濟發(fā)展實踐證明，相對于具體的建設(shè)項目來說，政府及有關(guān)部門制定的政策和規(guī)劃和實施對環(huán)境的影響更加巨大和持久，范圍更加廣泛。土地利用在很大程度上決定了施加于環(huán)境的壓力。它與環(huán)境的脆弱程度一道，決定了環(huán)境的質(zhì)量。隨著我國農(nóng)村現(xiàn)代化進程的加快和小城鎮(zhèn)建設(shè)的普及，如果不重視環(huán)境問題，勢必出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)環(huán)境污染的規(guī)模和影響不斷擴大的局面，這與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求是不相適宜的。

下城區(qū)經(jīng)緯國際創(chuàng)意園原為杭州紡織機械有限公司的生產(chǎn)和辦公用地，在保護工業(yè)遺存的基礎(chǔ)上進行了改造和開發(fā)，通過有步驟、有規(guī)劃、滾動式地進行分期提升，實現(xiàn)了建筑修繕和環(huán)境的一體式改造，嶄新而有創(chuàng)意的新城鎮(zhèn)環(huán)境吸引了大批攝影、園林、劍道等創(chuàng)意企業(yè)。

▲對下城區(qū)拆房工地進行實地踏勘

三、主城區(qū)低效用地改造的思考與建議

提高法律層級。低效用地涉及到的利益主體，參與主體較多，情況復雜，因此應(yīng)該更大程度上的提高法律層級并完善相關(guān)細節(jié)，尤其是加強對土地的出讓、供地、地價、登記發(fā)證的管理政策都應(yīng)進一步明確。創(chuàng)新政策、制度，是盤活低效用地開發(fā)的重要抓手，通過政策的創(chuàng)新或者法律的完善，達到幫助企業(yè)減少用地成本的目的。針對部分企業(yè)和用地主體規(guī)模小、發(fā)展周期短的問題，實行彈性出讓、先租后讓、租讓結(jié)合的方式，積極支持小企業(yè)和村集體用地。

加強規(guī)劃指導。低效用地的開發(fā)工作歸根結(jié)底是要體現(xiàn)社會公眾的利益，實現(xiàn)改造的最優(yōu)方案應(yīng)當積極導入社會基層意愿。低效用地開發(fā)，必須堅持規(guī)劃的整體性、功能性和前瞻性，把握整個城區(qū)的層面新行程正華建設(shè)的主要方向，主要功能和實施新策略，實現(xiàn)用地開發(fā)的同時完善城市的協(xié)調(diào)更新。在編制規(guī)劃的過程中，應(yīng)當合理配資配套服務(wù)設(shè)施的比例結(jié)構(gòu)，完善配套服務(wù)功能，確保產(chǎn)城融合，宜居宜業(yè)。以下城跨貿(mào)小鎮(zhèn)為例，公共綠地、廣場用地和開放空間已達到15%，但是住宅、學校等配套用地相對欠缺。

平衡政府與市場。在低效用地的開發(fā)中，既要滿足市場的用地需求，穩(wěn)定市場，穩(wěn)定財政，又要在一定程度上對不滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的開發(fā)進行管控，予以部分規(guī)劃留白，統(tǒng)籌改造地塊的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和全區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善和環(huán)境治理。

合理分配收益。低效用地的改造因為是再開發(fā)、再改造，涉及到眾多權(quán)利主體的利益，而各個主體之間的利益分配比例，沒有一個固定的標準，只能協(xié)商，這樣推動項目存在的難度很大。《國務(wù)院深入推進新型城鎮(zhèn)化的意見》明確指出，建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵機制，允許存量土地使用權(quán)人在不違反法律法規(guī)、符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準后對土地進行再開發(fā)。完善城鎮(zhèn)存量土地再開發(fā)過程中的供應(yīng)方式，鼓勵原土地使用權(quán)人自行改造，涉及原劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需補辦出讓手續(xù)的，經(jīng)依法批準，可采取規(guī)定方式辦理并按市場價繳納土地出讓價款。在國家、改造者、土地權(quán)利人之間合理分配“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造的土地收益。