(華東政法大學(xué) 上海 200042)

公共地役權(quán)視角下我國(guó)街區(qū)制改革的探析

鄭妮

(華東政法大學(xué)上海200042)

隨著街區(qū)制改革的深化，人們已經(jīng)逐漸從熱議轉(zhuǎn)化為對(duì)改革路徑的探析。目前，街區(qū)制改革仍然存在一些問(wèn)題。公共地役權(quán)制度是借鑒域外街區(qū)制改革經(jīng)驗(yàn)而得出的方法，其能夠減少糾紛、維護(hù)居住安全、平衡雙方利益并且節(jié)省政府財(cái)政開支，是針對(duì)這些問(wèn)題較好的解決辦法。

街區(qū)制改革；公共地役權(quán)；利益平衡

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城鎮(zhèn)小區(qū)的數(shù)量也隨之增多。然而，我國(guó)土地資源有限，由此導(dǎo)致其他用途的土地面積相應(yīng)減少。并且，由于目前我國(guó)住宅小區(qū)大多是封閉型的、相對(duì)私人的區(qū)域，非小區(qū)居民一般不會(huì)進(jìn)入，這從某種程度上來(lái)說(shuō)，也是對(duì)城鎮(zhèn)土地資源的一種浪費(fèi)。

國(guó)務(wù)院于2016年2月6日頒布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，該文件對(duì)城市規(guī)劃提出了街區(qū)制的新思路：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用?！?/p>

一、街區(qū)制的定性

街區(qū)這個(gè)詞本身是一個(gè)舶來(lái)品，其英文名稱是“BLOCK”，即Business(商業(yè))、Lie fallow(休閑)、Open(開放)、Crowd(群眾)、Kind(友善)五個(gè)詞語(yǔ)首字母相連的縮寫。顧名思義，街區(qū)制是一種開放而富有活力，和諧而資源共享的城鎮(zhèn)居民居住方式。

我們可以將街區(qū)制定性為一種城市街道的布局形式。這種布局形式通過(guò)城市街道的圍合而形成占地面積適當(dāng)?shù)拈_放性居住區(qū)域，從而集完善城市功能與活躍城市氛圍于一體，實(shí)現(xiàn)城市資源共享、城市空間融合。

二、我國(guó)街區(qū)制改革的實(shí)踐及引發(fā)的問(wèn)題

(一)我國(guó)街區(qū)制改革的實(shí)踐

在《意見(jiàn)》公布之后，我國(guó)廣大城市居民迅速熱議起來(lái)，許多民眾認(rèn)為街區(qū)制改革就是“拆圍墻”，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)規(guī)定了住宅小區(qū)的建筑物區(qū)分所有權(quán)制度，然而，街區(qū)制改革將住宅小區(qū)內(nèi)部街道用作公共道路，這涉及到對(duì)原有建筑物區(qū)分所有權(quán)制度的變更，同時(shí)緊密聯(lián)系著居民利益和公共利益。隨著街區(qū)制改革步伐的深入，人們已經(jīng)漸漸轉(zhuǎn)向?qū)謪^(qū)制改革路徑的探索，許多省市都出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定。從各省的規(guī)定來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)對(duì)街區(qū)制改革所涉及的各方面問(wèn)題尚未進(jìn)行深入研究并且未提出可行的解決措施。本文將著重研究街區(qū)制改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的法律問(wèn)題，并嘗試通過(guò)法學(xué)理論以及實(shí)踐探索，提出相關(guān)問(wèn)題的解決方法。

(二)街區(qū)制改革引發(fā)的問(wèn)題

1.道路公開化與業(yè)主共有問(wèn)題

《物權(quán)法》明確規(guī)定了業(yè)主對(duì)小區(qū)內(nèi)的道路享有共有權(quán)，業(yè)主在購(gòu)房時(shí)也支付了合理的對(duì)價(jià)，一旦推廣街區(qū)制，必然將原有的封閉小區(qū)進(jìn)行逐步開放，以“實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”，這將對(duì)業(yè)主的私有權(quán)利造成侵犯，也會(huì)對(duì)現(xiàn)有法律制度體系提出挑戰(zhàn)，如業(yè)主無(wú)法充分享有法定建筑區(qū)劃內(nèi)共有部分的共有權(quán)，小區(qū)規(guī)劃許可的審查標(biāo)準(zhǔn)也將面臨爭(zhēng)議等。

2.居住安全問(wèn)題

在中國(guó)傳統(tǒng)的封閉性小區(qū)中，小區(qū)通常有門禁并且有物業(yè)管理公司對(duì)小區(qū)安全進(jìn)行保衛(wèi)，小區(qū)是個(gè)相對(duì)私人的安全區(qū)域。進(jìn)行街區(qū)制改革以后，72.44%的居民都對(duì)改革后的居住安全問(wèn)題較為擔(dān)憂。一方面，來(lái)往車輛較多，人員較雜，居民的人身和財(cái)產(chǎn)安全難以得到保障，另一方面，來(lái)往車輛給小區(qū)造成的噪音污染以及尾氣排放，也危害著小區(qū)居民的居住安全。這些問(wèn)題在街區(qū)制改革中，都應(yīng)該予以考慮。

3.公私利益沖突及費(fèi)用補(bǔ)償問(wèn)題

從私權(quán)保障的角度講，開發(fā)商在建造小區(qū)住宅以及業(yè)主在購(gòu)買的過(guò)程中，已經(jīng)向國(guó)家支付了包含小區(qū)道路土地在內(nèi)的土地出讓金，它的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)歸業(yè)主。為此，如果政府要對(duì)小區(qū)的土地進(jìn)行征收或使用,應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)對(duì)價(jià)的補(bǔ)償。在此方面，當(dāng)前我國(guó)國(guó)有土地《房屋征收與補(bǔ)償條例》僅僅對(duì)國(guó)有土地上的建筑物如何補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，而對(duì)于小區(qū)內(nèi)的綠地和公攤面積如何補(bǔ)償,是有待解答的法律問(wèn)題。

三、公共地役權(quán)在街區(qū)制改革中的特征和優(yōu)勢(shì)

域外在解決上述問(wèn)題時(shí)，從役權(quán)的角度找到了突破口，這對(duì)于我國(guó)具有很強(qiáng)的借鑒意義。無(wú)論是美國(guó)法中的“保護(hù)地役權(quán)”、法國(guó)法中的“法定役權(quán)”，還是俄羅斯法中的“公共地役權(quán)”、意大利法中的“強(qiáng)制地役權(quán)”，其在目標(biāo)上都體現(xiàn)了公益性，因此，本文統(tǒng)一稱之為“公共地役權(quán)”。

(一)公共地役權(quán)在街區(qū)制改革中的特征

公共地役權(quán)這一概念在我國(guó)立法中尚未得到確認(rèn)，其不同于《物權(quán)法》中的地役權(quán)。地役權(quán)是建立在需役地和供役地之間的一種權(quán)利，而公共地役權(quán)是基于代表公共利益的政府和私人之間的公共地役權(quán)合同，這種法律關(guān)系中并沒(méi)有需役地的存在。具體來(lái)說(shuō)，公共地役權(quán)在街區(qū)制改革中具有如下幾方面特征：

第一，不剝奪業(yè)主的土地使用權(quán)。小區(qū)業(yè)主只是將道路上的部分使用權(quán)出讓給社會(huì)公眾使用，自己仍然保留對(duì)該部分土地上其他的權(quán)利。第二，平等基礎(chǔ)上的協(xié)商設(shè)立。政府和小區(qū)業(yè)主通過(guò)簽訂公共地役權(quán)合同，將小區(qū)部分道路的行使權(quán)出讓用作公益目的。雙方對(duì)公共地役權(quán)的期限、范圍、權(quán)限等都是可以協(xié)商約定的。第三，對(duì)供役人損失的合理補(bǔ)償。在小區(qū)道路上設(shè)立公共地役權(quán)，是對(duì)小區(qū)居民使用和管理小區(qū)道路的一種限制，并將會(huì)對(duì)居民的居住安全造成侵害，基于公平正義的理念，應(yīng)該對(duì)供役人給予一定的補(bǔ)償。

(二)公共地役權(quán)在街區(qū)制改革中的優(yōu)勢(shì)

第一，避免雙方糾紛。政府和業(yè)主通過(guò)簽訂公共地役權(quán)合同，在小區(qū)道路上設(shè)立公共地役權(quán)可以緩解交通壓力。目前我國(guó)正在大力建設(shè)誠(chéng)信政府，若在街區(qū)制改革中以公共利益為理由進(jìn)行征收、征用或提前收回部分土地，會(huì)將政府置于違反誠(chéng)信、出爾反爾的境地。政府可以通過(guò)鼓勵(lì)業(yè)主捐贈(zèng)小區(qū)道路使用權(quán)或者與小區(qū)業(yè)主簽訂行政合同這設(shè)立公共地役權(quán)。

第二，維護(hù)居住安全。公共地役權(quán)是通過(guò)政府和小區(qū)業(yè)主委員會(huì)雙方設(shè)立合同的形式來(lái)設(shè)立的，這就意味著，雙方可以協(xié)商約定出入小區(qū)車輛的車速、體積、噸位以及出入時(shí)間等，對(duì)嚴(yán)重影響小區(qū)居民居住安全的大型車輛予以限制，并且在小區(qū)內(nèi)行駛的車輛車速不能過(guò)快，噸位不能過(guò)重，并且在居民休息期間，車輛不能進(jìn)入。

第三，節(jié)省財(cái)政開支。在街區(qū)制改革中，若使用征收制度的標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)極大加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，尤其是在當(dāng)前全國(guó)各地房?jī)r(jià)上漲迅速的情況下，若按照當(dāng)前土地價(jià)格來(lái)補(bǔ)償，政府將面臨財(cái)政赤字。在街區(qū)制改革中運(yùn)用公共地役權(quán)理論，小區(qū)業(yè)主的建設(shè)用地使用權(quán)并未完全被國(guó)家收回，其還可以保留土地上的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此只需對(duì)業(yè)主進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償即可。

第四，符合當(dāng)前發(fā)展理念。在“十三五”規(guī)劃下，街區(qū)制改革的目標(biāo)是要建設(shè)更加和諧、綠色的現(xiàn)代社會(huì)，便捷人民生活。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議，于2015年10月26日至29日在北京舉行。全會(huì)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)，必須牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。

四、公共地役權(quán)在街區(qū)制改革中的實(shí)現(xiàn)方式

(一)公共地役權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓和消滅

1.設(shè)立

在街區(qū)制改革中，公共地役權(quán)的設(shè)立主體應(yīng)是上述兩個(gè)利益的主體。從程序上來(lái)說(shuō)，第一，由規(guī)劃部門在經(jīng)過(guò)實(shí)地考察和科學(xué)論證后，統(tǒng)一向政府提出申請(qǐng)；第二，相關(guān)的權(quán)力部門對(duì)申請(qǐng)的文件仔細(xì)審查；第三，對(duì)審查合格的方案舉行聽證會(huì)，聽證會(huì)應(yīng)包括該地塊具有利害關(guān)系的業(yè)主、法學(xué)專家、經(jīng)濟(jì)專家、規(guī)劃專家、社會(huì)專家等，所聽證的議題應(yīng)當(dāng)包括設(shè)立公共地役權(quán)的期限、范圍、權(quán)限、補(bǔ)償?shù)雀鞣矫妗?/p>

2.轉(zhuǎn)讓

基于公共地役權(quán)的公益性質(zhì)，行使權(quán)利的是不特定的社會(huì)公眾，履行義務(wù)的也是不特定的小區(qū)業(yè)主。權(quán)利的轉(zhuǎn)讓將可能引發(fā)權(quán)力濫用并且以權(quán)謀私，義務(wù)的轉(zhuǎn)讓也容易造成合同義務(wù)的推脫并且不具有可行性。因此，對(duì)于公共地役權(quán)，應(yīng)當(dāng)限制其轉(zhuǎn)讓的權(quán)能，從而才能夠保證該制度的穩(wěn)定性并且促進(jìn)街區(qū)制改革順利進(jìn)行。

3.消滅

當(dāng)出現(xiàn)下列情形時(shí)，公共地役權(quán)可歸于消滅：第一，隨著科技的發(fā)展，交通已不再擁堵，實(shí)際上已經(jīng)無(wú)需通過(guò)公共地役權(quán)來(lái)進(jìn)行小區(qū)的街區(qū)制建設(shè)了；第二，小區(qū)業(yè)主對(duì)于小區(qū)道路的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利已經(jīng)“名存實(shí)亡”了，此種情況下，應(yīng)該按照相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)給小區(qū)業(yè)主予以補(bǔ)償；第三，設(shè)立公共地役權(quán)的成本(包括經(jīng)濟(jì)成本、人工成本、道德成本)高于征收、征用或提前收回的成本，那么，政府可以在和小區(qū)業(yè)主友好協(xié)商和談判的基礎(chǔ)上選擇后者。

(二)公共地役權(quán)的行使

在簽訂公共地役權(quán)合同時(shí)，合同雙方應(yīng)將需役地的范圍用圖紙等方式劃分清楚，并且明確應(yīng)將業(yè)主專有部分土地以及不需要設(shè)立公共地役權(quán)部分的土地排除在外，以保證小區(qū)業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)以及居住安全。

設(shè)立公共地役權(quán)之后，小區(qū)內(nèi)將出入大量外來(lái)車輛，一方面，小區(qū)業(yè)主失去了對(duì)道路的排他性使用權(quán)，另一方面，居住環(huán)境和居住質(zhì)量都會(huì)有所下降，為了維護(hù)業(yè)主的利益不受損失，需要對(duì)業(yè)主進(jìn)行補(bǔ)償，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合多方面因素予以考慮，例如：設(shè)立公共地役權(quán)之道路占小區(qū)整體面積的比例、當(dāng)?shù)赝恋貎r(jià)格及土地升值空間、設(shè)立公共地役權(quán)的期限、小區(qū)物業(yè)費(fèi)用的增加等。

(三)公共地役權(quán)的救濟(jì)

街區(qū)制改革將在今后的較長(zhǎng)時(shí)期存在于我國(guó)，在公共地役權(quán)合同履行期限如此長(zhǎng)的情況下，很容易出現(xiàn)糾紛。那么，在簽訂合同時(shí)，應(yīng)該將可能出現(xiàn)的糾紛避免并且約定合理地爭(zhēng)議解決方式。在以后出現(xiàn)糾紛時(shí)，合同有約定的，按照約定解決，沒(méi)有約定的，按照相關(guān)法律規(guī)定解決。

五、結(jié)語(yǔ)

在街區(qū)制改革不斷推進(jìn)的時(shí)代背景下，我們需要不斷發(fā)現(xiàn)改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并通過(guò)法律來(lái)提出解決方法。我們應(yīng)加大對(duì)公共地役權(quán)制度的研究，為街區(qū)制改革找到一條適合我國(guó)國(guó)情的道路。目前我國(guó)雖然尚沒(méi)有關(guān)于公共地役權(quán)的法律規(guī)定，但我們可以通過(guò)對(duì)當(dāng)前法律的解釋或者進(jìn)行立法來(lái)對(duì)公共地役權(quán)的各個(gè)方面予以規(guī)定，從而平衡小區(qū)業(yè)主的私人利益和社會(huì)公眾的公共利益，緩解交通壓力，促進(jìn)社會(huì)和諧和發(fā)展！

[1]住建部.街區(qū)制不是簡(jiǎn)單地“拆圍墻”，制定辦法時(shí)將聽民意.

[2]Nancy A.Mclaughlin,Questionable Conservation Easement Donations,Probate & property,Sep23,2004.

[3]王寶君.從《雅典憲章》到《馬丘比丘憲章》看城市規(guī)劃理念的發(fā)展.中國(guó)科技信息.

[4]尤重道.公用地役權(quán)之比較研究(一).現(xiàn)代地政,2005年第9期.

[5]李益民，劉濤，梁娟娟.論地役權(quán)對(duì)物權(quán)法定原則之補(bǔ)充.河北法學(xué),2006年第2期.

[6]高圣平.開放小區(qū)的現(xiàn)行法徑路.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版),2016年第3期.

[7]張建文.現(xiàn)代俄羅斯法上的公共地役權(quán)制度.武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版),2011年第1期.

[8]陳立夫.日本特定街區(qū)制度與綜合設(shè)計(jì)制度.人與地,1995年.

[9]肖宇.對(duì)中國(guó)“公共地役權(quán)”制度的探討和立法建議.中國(guó)土地科學(xué),2009年第9期.

本文為華東政法大學(xué)2017年度校級(jí)研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項(xiàng)資金項(xiàng)目(2017-4-057)“公共地役權(quán)視角下我國(guó)街區(qū)制改革的探析”的階段性成果之一。

鄭妮，女，安徽合肥人，華東政法大學(xué)2016級(jí)民商法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向民商法學(xué)。