石 磊

(溫州城市大學(xué)，浙江 溫州 325000)

PPP模式在政府建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用

石 磊

(溫州城市大學(xué)，浙江 溫州 325000)

基于PPP模式的概念提出了政府建設(shè)項(xiàng)目PPP模式的特點(diǎn)，分析了政府建設(shè)項(xiàng)目引入PPP模式的必要性，并在此基礎(chǔ)上研究了PPP管理模式在政府建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用和存在的問(wèn)題及解決方法，為后續(xù)政府項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式提供了參考。

政府建設(shè)項(xiàng)目，PPP，管理模式

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾轉(zhuǎn)化為我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。各級(jí)政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，還要大力完善社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和提供高水平的社會(huì)公共服務(wù)，才能更好的滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要。而大量基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和高水準(zhǔn)公共服務(wù)的提供往往需要政府部門(mén)投入大量財(cái)力和物力，在當(dāng)前許多地方政府財(cái)政資金有限的情況下，我們可以把PPP模式引入原本需要政府投資建設(shè)的項(xiàng)目中，通過(guò)政府部門(mén)和民營(yíng)資本的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會(huì)福利最大化。

1 我國(guó)政府建設(shè)項(xiàng)目PPP管理模式發(fā)展形勢(shì)

我國(guó)PPP管理模式應(yīng)用到建設(shè)中的起步時(shí)間較晚，根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)檢索，1984年深圳沙角B電廠項(xiàng)目拉開(kāi)了 PPP管理模式的序幕，后續(xù)還有國(guó)家體育場(chǎng)(鳥(niǎo)巢)PPP 項(xiàng)目，北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目,北京第十水廠、合肥的王小郢污水處理廠等典型案例，根據(jù)全國(guó)政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)信息，“截至2017年9月末，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)14 220個(gè)，總投資額17.8萬(wàn)億元，涉及了全國(guó)19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域和31個(gè)省級(jí)區(qū)域?！盤(pán)PP模式已在全國(guó)上下如火如荼的開(kāi)展，觸角已全面伸向政府建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)領(lǐng)域。

2 PPP模式的概念和特點(diǎn)

PPP是Public-Private Partnerships的縮寫(xiě)，直譯過(guò)來(lái)就是公私合作關(guān)系，也就是政府和社會(huì)資本合作，指的是政府部門(mén)與私人機(jī)構(gòu)通過(guò)建立合作伙伴關(guān)系來(lái)為社會(huì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種合作模式。而兩者建立起來(lái)的各種合作伙伴關(guān)系具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的特點(diǎn)，最終在實(shí)現(xiàn)政府職能的同時(shí)私人機(jī)構(gòu)也得到應(yīng)有并且合理的利益，雙方達(dá)到互利共贏。

從PPP模式的概念我們可以提煉出PPP模式的三個(gè)特點(diǎn)，首先是合作伙伴，政府部門(mén)和私人機(jī)構(gòu)必須形成密切的合作伙伴關(guān)系才能夠充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，以最少的投入提供最多的社會(huì)產(chǎn)品和服務(wù)。其次，效益共享才能維持合作伙伴關(guān)系持續(xù)進(jìn)行，我們這里說(shuō)的是效益共享而不是利益共享，是因?yàn)樾б姘私?jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，政府部門(mén)看中社會(huì)效益，私人機(jī)構(gòu)投入社會(huì)資本后往往更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益。但是政府投資項(xiàng)目是向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的。在 PPP 項(xiàng)目中，政府同時(shí)要作為監(jiān)督者，嚴(yán)格控制私人機(jī)構(gòu)在提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)獲得合理的利潤(rùn)，嚴(yán)防超額利潤(rùn)帶來(lái)的不良影響。最后是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，PPP作為一種投資模式，必定會(huì)存在投資風(fēng)險(xiǎn)，如果只有利益而沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，必定會(huì)成為權(quán)力尋租的工具而帶來(lái)腐敗。所以PPP項(xiàng)目必須要明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的要求，私人機(jī)構(gòu)投入社會(huì)資本從而承擔(dān)商業(yè)或者是經(jīng)濟(jì)方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)作為社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，承擔(dān)的是政策、法律和基本需求等所謂的政治風(fēng)險(xiǎn)，另外不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)合理共同承擔(dān)。

3 政府建設(shè)項(xiàng)目引入PPP模式的必要性

政府建設(shè)項(xiàng)目就是由政府來(lái)主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程或者提供社會(huì)公共服務(wù)等公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目。政府建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該合理科學(xué)的配置公共資源并追求社會(huì)效益的最大化，實(shí)現(xiàn)高效率的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

當(dāng)前形勢(shì)下，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的社會(huì)化改革是目前改革的一個(gè)短板，也是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效潛力最大的增長(zhǎng)點(diǎn)。改革開(kāi)放的實(shí)踐證明，由政府建設(shè)項(xiàng)目來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，存在管理效率低下、資金有限成本高、信息滯后效益低、貪污腐敗和政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)加大等一些問(wèn)題。而私人機(jī)構(gòu)在管理經(jīng)驗(yàn)、資本、融資、專業(yè)人才等方面存在著優(yōu)勢(shì)，兩者互補(bǔ)。所以將PPP模式引入到政府建設(shè)項(xiàng)目中來(lái)可以減輕政府的資金壓力，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的能力和效率。另外PPP模式作為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供方式的市場(chǎng)化、社會(huì)化的改革創(chuàng)新模式，可以通過(guò)調(diào)整市場(chǎng)準(zhǔn)入原則，政府引導(dǎo)，財(cái)政支撐等方式，鼓勵(lì)和引入社會(huì)資本進(jìn)入政府建設(shè)項(xiàng)目的領(lǐng)域，有效提高公共服務(wù)和產(chǎn)品供給，不斷滿足人民大眾日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。

政府建設(shè)項(xiàng)目往往涉及的都是交通、環(huán)保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等眾多關(guān)系到老百姓民生的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和高效優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給，而這些領(lǐng)域的政府建設(shè)項(xiàng)目是提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的，帶有公益的性質(zhì)，不宜采用純市場(chǎng)化和私有化運(yùn)作模式，而政府財(cái)政的資金壓力和專業(yè)技術(shù)管理水平的限制完成這些建設(shè)不能全部依靠政府等公共部門(mén)。所以通過(guò)合理科學(xué)的PPP模式引入私人資本，將私人資本專業(yè)化的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等導(dǎo)入到政府建設(shè)項(xiàng)目中，可以較好地平衡各方面的矛盾，實(shí)現(xiàn)政府建設(shè)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

4 PPP管理模式在政府建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用

在政府投資項(xiàng)目中引入PPP管理模式時(shí)第一要明確不是所有的政府建設(shè)項(xiàng)目都可以采用PPP模式來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目管理，引入PPP管理模式基礎(chǔ)性條件是該項(xiàng)目必須具備提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)屬性，我們可以把PPP模式定位為改善公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的工具。第二，PPP模式不適合能夠完全進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的提供社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的項(xiàng)目，政府等公共部門(mén)需要通過(guò)前期PPP方案的論證，把那些需要政府建設(shè)的，但是由于多方面的原因不具備市場(chǎng)化運(yùn)作條件的項(xiàng)目，通過(guò)引入PPP模式，使其能進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。第三，建立合理的利益共享機(jī)制。PPP管理模式在政府項(xiàng)目應(yīng)用時(shí)，合作伙伴關(guān)系是政府公共部門(mén)和私人部門(mén)之間最基本的關(guān)系，但是雙方的利益訴求有所不同，政府部門(mén)尋求的是高效的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使社會(huì)效益最大化，而私人部門(mén)則追求的是資本的回報(bào)和商業(yè)利益，這兩方面可能會(huì)有所沖突，但是PPP模式強(qiáng)調(diào)的是公私合作，需要找到各方利益的平衡點(diǎn)，必須確保PPP項(xiàng)目的公益性質(zhì)，私人部門(mén)必須明白PPP項(xiàng)目只能提供相對(duì)穩(wěn)定的投資回報(bào)，而不會(huì)有最大化的商業(yè)利潤(rùn)。所以在PPP管理模式下，政府部門(mén)通過(guò)一定的政策或經(jīng)濟(jì)手段讓項(xiàng)目獲得相對(duì)穩(wěn)定的收入，“盈利但不暴利”是PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)。第四，政府公共部門(mén)需要?jiǎng)?chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作模式，根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)程序，擇優(yōu)選擇一個(gè)好的合作伙伴，讓專業(yè)的人來(lái)干專業(yè)的事，并且項(xiàng)目公司不能是一個(gè)純粹的、只承擔(dān)融資功能的特殊目的公司，而應(yīng)該是一個(gè)實(shí)實(shí)在在有資本投入，能夠提供社會(huì)公共產(chǎn)品和長(zhǎng)期公共服務(wù)的實(shí)體公司。第五，PPP項(xiàng)目需要建立規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，讓項(xiàng)目各參與方根據(jù)對(duì)項(xiàng)目的投入情況承擔(dān)各自的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，并且要發(fā)揮政府部門(mén)的監(jiān)督作用，制定合理的退出機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)發(fā)揮私人資本靈活的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)風(fēng)控能力，實(shí)現(xiàn)政府項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，降低項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)。

5 PPP管理模式在政府建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)用中存在的問(wèn)題

PPP模式在政府建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)用，可以引入社會(huì)資本和市場(chǎng)的機(jī)制，讓公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給更加高效、高質(zhì)，徹底實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。根據(jù)目前政府項(xiàng)目PPP運(yùn)營(yíng)和管理情況綜合分析，當(dāng)前的PPP項(xiàng)目主要存在以下問(wèn)題：

1)一些地方政府為了快上、多上PPP項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本實(shí)施PPP項(xiàng)目,通過(guò)一些違背PPP模式風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)這個(gè)基本原則的方式來(lái)實(shí)施PPP項(xiàng)目，比如承諾固定的投資收益、政府回購(gòu)等等，增加了政府財(cái)政兜底的風(fēng)險(xiǎn)。

2)部分項(xiàng)目存在重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)的傾向，PPP項(xiàng)目的核心是運(yùn)營(yíng)，但是當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的多為施工企業(yè)，該類型的企業(yè)主要通過(guò)施工獲取利潤(rùn)，不具備項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)能力，也不想承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，抱著先進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)賺一筆再說(shuō)的想法。

3)存在擴(kuò)大PPP項(xiàng)目范圍的行為。部分地方政府將可以完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目拿來(lái)包裝成PPP項(xiàng)目，借助政府支持PPP項(xiàng)目的綠色通道實(shí)現(xiàn)快速審批和融資。

另外，還存在政府與部門(mén)管理理念不到位、信息公開(kāi)不透明、管理能力不足、項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、政策銜接不配套等問(wèn)題。

那么如何更好的實(shí)現(xiàn)政府建設(shè)項(xiàng)目的PPP模式穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，首先要完善頂層設(shè)計(jì)。抓緊推進(jìn)PPP立法的同時(shí)，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的管理，從單純關(guān)注項(xiàng)目落地?cái)?shù)量到關(guān)注項(xiàng)目規(guī)范性轉(zhuǎn)變，從關(guān)注短期效益向關(guān)注中長(zhǎng)期效益轉(zhuǎn)變。其次要明確地方政府主體責(zé)任和強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)管理責(zé)任，加大信息披露力度，建立常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系，確保PPP項(xiàng)目規(guī)范健康的實(shí)施。

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TheapplicationofPPPmodelingovernmentconstructionproject

ShiLei

(CityUniversityofWenzhou,Wenzhou325000,China)

The characteristics of the government construction project PPP model based on the concept of PPP model is proposed, and analyzes the necessity of introducing the PPP model to the government construction project. On the basis of this, researches the application of PPP management model in the government construction project, the existing problems and solutions, provides a reference for the application of PPP model for subsequent government projects.

government construction project, PPP, management model

1009-6825(2017)32-0235-02

2017-10-01

石 磊(1982- )，男，高級(jí)工程師

TU712.1

A