黃學(xué)賢 徐恒婧

新《行政訴訟法》第75條確認(rèn)無(wú)效判決的司法適用探討

黃學(xué)賢 徐恒婧**

新《行政訴訟法》增加了“確認(rèn)無(wú)效判決”，然而法條對(duì)確認(rèn)無(wú)效訴訟的起訴期限、訴前審查、舉證責(zé)任分配等未作特殊規(guī)定。學(xué)理上認(rèn)可“無(wú)效行政行為不受一般起訴期限的限制”，但這會(huì)給濫用無(wú)效行政訴訟突破起訴期限帶來(lái)可能，且司法實(shí)務(wù)案例的判決結(jié)果亦各有不同。為此有必要結(jié)合案例中訴訟期限、判決轉(zhuǎn)化等爭(zhēng)議點(diǎn)，分析妨礙其司法適用的深層原因，并重新檢視新《行政訴訟法》第75條的審判標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，比較日本、臺(tái)灣地區(qū)確認(rèn)無(wú)效訴訟規(guī)定，從“法解釋學(xué)”角度對(duì)確認(rèn)無(wú)效訴訟進(jìn)行相應(yīng)制度構(gòu)建。即利用立案登記制從原告資格、原告證明責(zé)任來(lái)預(yù)防確認(rèn)無(wú)效訴訟的濫訴，明確確認(rèn)無(wú)效判決的替補(bǔ)地位，且對(duì)確認(rèn)無(wú)效判決的構(gòu)成前提要件作限縮解釋?zhuān)曰馀袥Q類(lèi)型化可能對(duì)當(dāng)事人帶來(lái)的不利益。

行政訴訟法 確認(rèn)無(wú)效判決 訴訟時(shí)效 無(wú)效行政行為

一、引言

由于無(wú)效行政行為在實(shí)踐中客觀(guān)存在，且自始無(wú)效，當(dāng)然無(wú)效，與可撤銷(xiāo)或確認(rèn)違法行政行為有著效力層面的不同。因此，當(dāng)其他判決種類(lèi)難以處理這種情況時(shí)，法律層面需單獨(dú)列出“確認(rèn)無(wú)效判決”，與“撤銷(xiāo)判決”“確認(rèn)違法判決”區(qū)分。有學(xué)者認(rèn)為，該判決類(lèi)型的出現(xiàn)是指從立法層面要求法院嚴(yán)格遵循“訴判一致”以區(qū)分確認(rèn)無(wú)效判決與撤銷(xiāo)判決，即新《行政訴訟法》第75條必須以當(dāng)事人提出確認(rèn)無(wú)效的申請(qǐng)為前提①黃澗秋：《行政訴訟確認(rèn)無(wú)效判決的法律適用評(píng)析——圍繞新〈行政訴訟法〉第75條展開(kāi)》,載《法治研究》2016年第5期。；有學(xué)者認(rèn)為，“確認(rèn)無(wú)效判決”是有限公定力觀(guān)念下的產(chǎn)物，即無(wú)效行政行為不具有公定力，但存在法律效力之表象，行政行為無(wú)效確認(rèn)之訴是對(duì)其不利負(fù)擔(dān)的排除，而非對(duì)公定力的排除，此為“確認(rèn)無(wú)效判決”存在的獨(dú)立價(jià)值。②梁君瑜：《行政行為無(wú)效確認(rèn)之訴的理論內(nèi)核與制度前景》，載《理論月刊》2016年第7期。

新《行政訴訟法》增加“確認(rèn)無(wú)效判決”是對(duì)其獨(dú)立價(jià)值的認(rèn)可，但作為行政訴訟制度，其法條僅規(guī)定確認(rèn)無(wú)效訴訟判決方式，但對(duì)起訴期限、訴前審查、舉證責(zé)任分配未作特殊規(guī)定。學(xué)理上認(rèn)可的“無(wú)效行政行為不受一般訴訟時(shí)效的限制”是否影響司法實(shí)踐“確認(rèn)無(wú)效判決”的訴訟期限，在司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定無(wú)效行政行為，如何適用確認(rèn)無(wú)效判決，撤銷(xiāo)判決與確認(rèn)無(wú)效判決能否相互轉(zhuǎn)化，這些問(wèn)題均未有統(tǒng)一的法律解釋規(guī)定或者是案例指導(dǎo)。因此，究竟是嚴(yán)格執(zhí)行立法明文規(guī)定主義一律適用一般性規(guī)定，以保持法的安定性，還是借助理論突破一般性規(guī)定，通過(guò)案例對(duì)確認(rèn)無(wú)效判決制度的內(nèi)容進(jìn)行完善？從司法實(shí)踐來(lái)看，各地法院對(duì)第75條的法律適用所發(fā)揮的“司法能動(dòng)性”及所謂“制度創(chuàng)新”的現(xiàn)象，不得不令人擔(dān)憂(yōu)。

二、司法實(shí)踐中確認(rèn)無(wú)效判決存在的幾個(gè)典型問(wèn)題

在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)③中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)（http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/）。以“確認(rèn)行政行為無(wú)效”為關(guān)鍵字檢索全國(guó)行政案件裁判文書(shū)，通過(guò)篩選、整理，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)適用確認(rèn)無(wú)效判決所存在的幾個(gè)典型問(wèn)題。

（一）將行政行為無(wú)效作為行政違法行為的一般后果，而非極端情形

這些多出現(xiàn)于因當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤許可和登記的案件。在檢索中類(lèi)似以虛假身份登記訴民政局確認(rèn)婚姻登記行為無(wú)效的案例在2015年有12件。例如“郭林昌、卜文俠訴大連市沙河口區(qū)民政局請(qǐng)求確認(rèn)補(bǔ)發(fā)夫妻關(guān)系證明無(wú)效”④大連市沙河口區(qū)人民法院（2015）沙行初字第37號(hào)。一案中，原告二人已訴訟離婚，在此期間以欺騙手段申請(qǐng)民政局補(bǔ)發(fā)夫妻關(guān)系證明，后要復(fù)婚，因《婚姻登記條例》規(guī)定，民政局無(wú)權(quán)對(duì)“弄虛作假，騙取婚姻登記證”的當(dāng)事人行使撤銷(xiāo)權(quán)和處罰權(quán)，于是民政局只能告知原告到法院行政訴訟解決，原告遂向法院申請(qǐng)?jiān)撗a(bǔ)發(fā)夫妻關(guān)系的行政行為無(wú)效。

（二）對(duì)確認(rèn)無(wú)效訴訟的訴訟時(shí)效認(rèn)定尚未達(dá)成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

1．有法院回避對(duì)無(wú)效行政行為審查，而以超過(guò)起訴期限和訴訟時(shí)效為由駁回當(dāng)事人的申請(qǐng)。多以行政訴訟法及相關(guān)司解釋均沒(méi)有規(guī)定訴請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效可以不受起訴期限的限制為由，拒絕審查超過(guò)訴訟時(shí)效提起的“確認(rèn)無(wú)效訴訟”。例“徐開(kāi)友訴海安縣人民政府、海安縣海安鎮(zhèn)人民政府等確認(rèn)行政批準(zhǔn)無(wú)效”⑤海安縣人民法院（2015）安行初字第00065號(hào)行政裁定；江蘇省南通市中級(jí)人民法院（2015）通中行終字第00317號(hào)。案。原告訴縣政府、鎮(zhèn)政府、縣國(guó)土資源管理局于2003年的為其辦理的海安縣村居民住宅用地審批手續(xù)的行為無(wú)效，但一審、二審法院均認(rèn)為其已超過(guò)了法定的五年最長(zhǎng)保護(hù)期。在該案判決中，并未對(duì)原告所訴行為是否合法進(jìn)行說(shuō)理，其著重點(diǎn)在訴訟時(shí)效上。

2．有法院以“對(duì)行政機(jī)關(guān)在新行政訴訟法頒布前所作無(wú)效行政行為不能適用確認(rèn)無(wú)效判決”為由駁回超過(guò)訴訟時(shí)效的確認(rèn)無(wú)效訴訟。以“法不溯及既往原則”對(duì)抗“行政行為無(wú)效自始無(wú)效”，即對(duì)被訴行政行為“一刀切”為兩個(gè)階段，一個(gè)為新法頒布以前的無(wú)效行政行為不能提起確認(rèn)無(wú)效訴訟，因?yàn)椤按_認(rèn)行政行為無(wú)效的判決方式是2015年5月1日起施行的新法中作出的新規(guī)定，根據(jù)法不溯及既往的原則，只有該法實(shí)施后的行政行為才適用確認(rèn)無(wú)效的規(guī)定?！崩缭诟呓ㄟ_(dá)訴海門(mén)市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政登記無(wú)效⑥江蘇省南通市中級(jí)人民法院（2016）蘇06行終字190號(hào)。的案件中，在判決書(shū)中認(rèn)為“行政行為無(wú)效屬于實(shí)體法規(guī)則，按照實(shí)體從舊原則，只有行政訴訟法修改后發(fā)生的行政行為，才適用無(wú)效的規(guī)定。而被訴行政行為發(fā)生于1998年，不適用確認(rèn)無(wú)效規(guī)則?！惫蜀g回上訴，維持原判。

3．有法院認(rèn)為確認(rèn)無(wú)效訴訟是形成之訴，因而不受訴訟時(shí)效限制。例如，在2015年“李家祥訴新津縣花橋鎮(zhèn)人民政府房屋拆遷行政協(xié)議糾紛無(wú)效案”⑦四川省蒲江縣人民法院（2015）蒲江行初字第22號(hào)。中，原告訴縣政府2009年與無(wú)原告授權(quán)委托的他人簽訂拆遷協(xié)議，且將補(bǔ)償款轉(zhuǎn)至原告非同一戶(hù)口的哥哥賬戶(hù)而非本人賬戶(hù)，故請(qǐng)求該拆遷補(bǔ)償協(xié)議無(wú)效。被告辯稱(chēng)其起訴期限已經(jīng)超過(guò)法定期限，而法院認(rèn)為“原告請(qǐng)求確認(rèn)拆遷補(bǔ)償協(xié)議無(wú)效的訴訟屬于形成之訴，不需另一方的同意或給付后即可實(shí)現(xiàn)，不受起訴期限的約束。因此，不支持被告主張起訴已超過(guò)期限理由。”另，在該案中，法院因作出確認(rèn)違法判決，對(duì)訴訟時(shí)效的理解又不一樣，由于裁判時(shí)新《行政訴訟法》尚未生效，判決認(rèn)為原告于2014年從其他案知悉此行政行為，也在其知悉后3個(gè)月內(nèi)提起了訴訟，故不算超過(guò)訴訟時(shí)效。

（三）在判決轉(zhuǎn)化上，確認(rèn)無(wú)效判決適用并未嚴(yán)格依照“原告申請(qǐng)確認(rèn)無(wú)效”的前提

1．原告申請(qǐng)確認(rèn)無(wú)效，法院作出確認(rèn)違法判決。在“鳳臺(tái)縣大山水泥預(yù)制構(gòu)件有限責(zé)任公司錢(qián)廟分公司不服被告淮南市人民政府土地管理行政決定案”⑧安徽省淮南市田家庵區(qū)人民法院（2015）田行初字第00028號(hào)。中，原告訴被告于2011年對(duì)其所在的地塊沉陷區(qū)作出《搬遷公告》決定不符合安徽省政府《關(guān)于進(jìn)一步做好采煤沉陷區(qū)居民搬遷安置補(bǔ)償工作的通知》（皖政辦（2008）58號(hào)）第4條。該被訴行為（即《搬遷公告》決定）未經(jīng)過(guò)兩年公告期就作出，因此原告訴請(qǐng)“確認(rèn)被告發(fā)布通告的行為違法，且不發(fā)生法律效力”。法院認(rèn)為被告有主體資格、行政行為有上位法依據(jù)，且“程序違法但并不屬于重大且明顯的違法情形”。又因本案中的特殊情況，即“沉陷區(qū)土地性質(zhì)特殊，如果繼續(xù)使用原有土地，可能會(huì)對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成重大損害，對(duì)被告行政行為的撤銷(xiāo)會(huì)對(duì)該行為業(yè)已造成的社會(huì)效果造成較大的不良影響，并危及社會(huì)公共利益，故不宜撤銷(xiāo)”。最后作出確認(rèn)該行為違法判決。

2．有原告申請(qǐng)撤銷(xiāo)，法院作出確認(rèn)無(wú)效判決。如“劉曉龍與威武市公安局交通警察支隊(duì)行政處罰案”⑨甘肅省金昌市中級(jí)人民法院（2015）金中行初字第22號(hào)。轉(zhuǎn)引自黃澗秋：《行政訴訟確認(rèn)無(wú)效判決的法律適用評(píng)析——圍繞新〈行政訴訟法〉第75條展開(kāi)》，載《法治研究》2016年第5期。中，原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)處罰決定書(shū)。法院認(rèn)為該處罰決定書(shū)是由被告的巡警大隊(duì)以自己名義對(duì)外公開(kāi)處罰交通違法行為，由于巡警大隊(duì)的執(zhí)法主體資格欠缺，故該行為無(wú)效，據(jù)此作出確認(rèn)無(wú)效判決。

三、妨礙適用確認(rèn)無(wú)效判決的原因

既然學(xué)理上已普遍認(rèn)同無(wú)效行政行為理論，為何在司法實(shí)踐進(jìn)行具體操作仍有諸多問(wèn)題，究其深層原因，可從以下三點(diǎn)考慮。

（一）實(shí)體法對(duì)無(wú)效行政行為認(rèn)定的混亂

首先，無(wú)效行政行為是需要由行政程序法加以規(guī)定的重要制度。⑩葉必豐：《最高人民法院關(guān)于無(wú)效行政行為的探索》，載《法學(xué)研究》2013年第6期。我國(guó)至今尚沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法，且有關(guān)行政程序及無(wú)效行政行為的規(guī)定分散于各部門(mén)法，內(nèi)容抽象。例如《行政處罰法》第3條第2款：“沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。”在此，以法定依據(jù)和法定程序作為判定行政處罰是否無(wú)效的標(biāo)準(zhǔn)。但是否能推導(dǎo)出一切不遵守法定程序的行政處罰都是無(wú)效行政行為，即便在遵守法定程序過(guò)程中存在瑕疵也不能例外？這些內(nèi)容法律并未進(jìn)一步說(shuō)明。另外，在部門(mén)法中，“無(wú)效”多用于行政違法的一般后果。有多部法律規(guī)定，在特定情形下的行政機(jī)關(guān)所頒發(fā)的證書(shū)、所授予的權(quán)利、所給予的減免、所作的處罰等“無(wú)效?！?何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2011年版，第426頁(yè)。例如，《護(hù)照法》第16條第2款規(guī)定：“偽造、變?cè)?、騙取或者被簽發(fā)機(jī)關(guān)宣布作廢的護(hù)照無(wú)效”?！抖愂照魇展芾矸ā罚?001年修訂）第33條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府、各級(jí)人民政府主管部門(mén)、單位和個(gè)人違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自作出的減稅、免稅決定無(wú)效，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得執(zhí)行?！痹僬撸⑽捶ǘㄙx予行政部門(mén)對(duì)無(wú)效行政行為的宣告權(quán)，如《婚姻登記條例》中只規(guī)定民政局宣告受脅迫婚姻登記無(wú)效，未規(guī)定其有權(quán)宣告因其他事由導(dǎo)致的婚姻登記無(wú)效，如當(dāng)事人以虛假材料進(jìn)行的登記行為無(wú)效。致使大量應(yīng)由行政機(jī)關(guān)確認(rèn)宣告無(wú)效的行政行為即可的案件涌向法院。最后，對(duì)程序法與實(shí)體法關(guān)系的認(rèn)知上。在應(yīng)對(duì)確認(rèn)無(wú)效行政行為訴訟上，有法院仿照刑法與刑事訴訟法關(guān)系的處理原則，“法不溯及既往”“實(shí)體從舊原則”，以新《行政訴訟法》實(shí)施時(shí)間為判斷點(diǎn)，阻斷在這之前存在的無(wú)效行政行為進(jìn)入訴訟救濟(jì)途徑。

（二）以“無(wú)效行政行為”為由突破起訴期限的濫用之擔(dān)憂(yōu)

無(wú)效行政行為理論認(rèn)為無(wú)效行政行為自始無(wú)效，故不受訴訟時(shí)效限制。但我國(guó)新《行政訴訟法》第2條、第12條、第13條規(guī)定了以“認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的行政行為”為標(biāo)準(zhǔn)的受案范圍，而非訴訟類(lèi)型化國(guó)家以“以法律關(guān)系為基礎(chǔ)而構(gòu)建起來(lái)的訴訟類(lèi)型，如形成之訴、確認(rèn)之訴和給付之訴。”?章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2014年版，第500頁(yè)。故我國(guó)對(duì)于無(wú)效行政行為僅規(guī)定確認(rèn)無(wú)效申請(qǐng)及確認(rèn)無(wú)效的判決，卻沒(méi)有特別規(guī)定確認(rèn)無(wú)效判決如起訴原告資格之限定、原告舉證責(zé)任等，那么，當(dāng)事人申請(qǐng)確認(rèn)無(wú)效訴訟所承擔(dān)的不利益與其他訴訟請(qǐng)求相同，且其還具有突破起訴期限的優(yōu)勢(shì)。從比較權(quán)衡成本和收益角度看，請(qǐng)求確認(rèn)無(wú)效確有被濫用的可能。從實(shí)證分析來(lái)看，在裁判文書(shū)中可檢索的案例中，對(duì)已經(jīng)過(guò)兩年以上的行政行為提起確認(rèn)無(wú)效申請(qǐng)數(shù)量眾多。這些“陳年舊案”的大量出現(xiàn)，不僅是考驗(yàn)法院辨別行政行為效力的能力，也與“一般起訴期限”追求公法秩序穩(wěn)定的目的相沖突。故部分法官在裁量時(shí)可能在“無(wú)效行政行為”與“起訴期限”上把握不準(zhǔn)，故而態(tài)度趨于保守，在判決時(shí)以超過(guò)起訴期限為由裁定駁回，只字未提本應(yīng)說(shuō)明的被訴行政行為是否具有“明顯且重大”的違法外觀(guān)。

（三）以法律關(guān)系為基礎(chǔ)的依職權(quán)審查模式和法律要求行政相對(duì)人選擇行政訴訟類(lèi)型模式相沖突

我國(guó)行政訴訟法立法體例未采用類(lèi)型化訴訟，但“確認(rèn)無(wú)效判決”的法構(gòu)成要件被官方解讀為“須以原告提出確認(rèn)無(wú)效申請(qǐng)”為前提，又體現(xiàn)了訴訟類(lèi)型化思維影響。但即便在訴訟類(lèi)型化國(guó)家，訴訟類(lèi)型與行政判決并非一一對(duì)應(yīng)的?！霸谕?lèi)的訴訟申請(qǐng)中可能會(huì)有多種不同類(lèi)型的判決，同樣形式的判決完全可能出現(xiàn)在不同類(lèi)型的訴訟中。”?章志遠(yuǎn)：《重構(gòu)我國(guó)行政訴訟類(lèi)型之設(shè)想》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第6期。換言之，訴訟判決是回應(yīng)原告的訴訟請(qǐng)求的表現(xiàn)形式。再者，對(duì)被訴行政行為的定性上，我國(guó)法院依職權(quán)審查后裁判，而非當(dāng)事人對(duì)訴的選擇并進(jìn)入訴種類(lèi)之對(duì)應(yīng)程序。例如，在實(shí)務(wù)中原告提起確認(rèn)無(wú)效請(qǐng)求，法院經(jīng)審查后作出確認(rèn)違法判決。

由此看出，《行政訴訟法》對(duì)我國(guó)法院采用除了確認(rèn)無(wú)效判決以外的判決類(lèi)型并無(wú)訴訟請(qǐng)求的限制，且僅就撤銷(xiāo)訴訟和確認(rèn)無(wú)效訴訟之間轉(zhuǎn)化進(jìn)行規(guī)定。換言之，割裂了確認(rèn)無(wú)效判決與其他判決的聯(lián)系，加重了當(dāng)事人選擇具體訴訟請(qǐng)求的風(fēng)險(xiǎn)，即若當(dāng)事人對(duì)被訴行政行為只提及撤銷(xiāo)之訴，而被訴行為確是無(wú)效行政行為，依照新《行政訴訟法》規(guī)定，法院無(wú)權(quán)徑直作出確認(rèn)無(wú)效判決。那當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦嬖诜缮蠝缡Я恕?/p>

四、確認(rèn)無(wú)效判決的審查標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)關(guān)于確認(rèn)無(wú)效判決的規(guī)定，最早于2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《執(zhí)行解釋》）增設(shè)判決，即第57條第2款規(guī)定的第3項(xiàng)“被訴具體行政行為依法不成立或者無(wú)效的”，符合該要件法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)具體行政行為無(wú)效的判決。自其頒布以來(lái)，給理論界和實(shí)務(wù)界帶來(lái)巨大困惑，即“違法”和“無(wú)效”如何界定、“不成立”和“無(wú)效”又有何區(qū)別？前者根據(jù)新《行政訴訟法》第75條中列舉“行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格”、“行政行為沒(méi)有依據(jù)”同等程度性質(zhì)示范性例證，要求同時(shí)具備“重大違法”和“明顯違法”兩個(gè)條件，將一般違法情形排除在外。?江必新主編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》，中國(guó)法制出版社2015年版，第343頁(yè)。即“無(wú)效”行政行為違法嚴(yán)重程度明顯高于一般違法。后者的區(qū)分，在《執(zhí)行解釋》中“不成立”，修法后的“確認(rèn)無(wú)效判決”既沒(méi)有納入，也沒(méi)有予以解釋?zhuān)谠撍痉ń忉屛幢粡U止，且該條文與現(xiàn)行規(guī)定并無(wú)沖突，在司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其所述“不成立”確認(rèn)無(wú)效的效力存續(xù)。有學(xué)者認(rèn)為，“不成立”的確認(rèn)判決實(shí)質(zhì)上可以由確認(rèn)無(wú)效判決所替代。因?yàn)椤安怀闪ⅰ痹谶@里指行政行為不成立而非行政法律關(guān)系不成立。例如《行政處罰法》第41條中行政處罰決定“依法不成立”的情形應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰決定“無(wú)效”，而非理解為這個(gè)行政行為“不存在”。?同注?，第524頁(yè)。

（一）重大且明顯違法情形

官方觀(guān)點(diǎn)?同注?。認(rèn)為新《行政訴訟法》第75條中的“等”為等外等，包括但不限于所列舉情形，且認(rèn)為正常情況下該違法情形已經(jīng)重大到有理智的人均能判斷的程度，那么該行為就是無(wú)效行政行為，沒(méi)有公定力。且列舉如“未被地域?qū)俟茌牎?，“無(wú)法辨認(rèn)作出行政處理決定的行政機(jī)關(guān)，未依法作成書(shū)面決定”，“客觀(guān)上不可能實(shí)施的行為”，“行政行為的實(shí)施可能導(dǎo)致相對(duì)人犯罪”等情形。

至于違反法定程序是否導(dǎo)致行政行為無(wú)效，依新《行政訴訟法》第70條第3項(xiàng)，應(yīng)屬撤銷(xiāo)判決，但司法實(shí)踐中，如“高玉連訴明光市人民政府拆遷行政協(xié)議無(wú)效案”?安徽省滁州市中級(jí)人民法院（2015）滁行初字第00012號(hào)。，中級(jí)法院認(rèn)為明光市政府違反《土地管理實(shí)施條例》第25條所規(guī)定的程序，在征收土地申報(bào)未被批復(fù)前即組織實(shí)施征收土地行為，在此情況下簽訂的安置補(bǔ)償協(xié)議簽訂時(shí)缺乏依據(jù)且違反法律程序，應(yīng)確認(rèn)無(wú)效。筆者認(rèn)為，在判決中應(yīng)該強(qiáng)調(diào)其違反法定程序已經(jīng)達(dá)到“嚴(yán)重”程度，即在事后責(zé)令被告做程序補(bǔ)救，也無(wú)法改變?cè)撜魇胀恋匦姓袨闊o(wú)效的性質(zhì)，增強(qiáng)說(shuō)理以區(qū)別“確認(rèn)無(wú)效判決”和“撤銷(xiāo)判決”的區(qū)別。

（二）原告申請(qǐng)確認(rèn)無(wú)效

官方觀(guān)點(diǎn)?同注?，第344頁(yè)。認(rèn)為“根據(jù)本條規(guī)定，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)以原告提出確認(rèn)無(wú)效的申請(qǐng)為前提。而確認(rèn)違法的判決則不受此限?！本驮摻庾x而言，有行政訴訟類(lèi)型化的傾向。即必須有原告提出確認(rèn)無(wú)效的訴請(qǐng)，法院才可進(jìn)行確認(rèn)無(wú)效的判決。假若當(dāng)事人就行政行為瑕疵認(rèn)識(shí)不足，提出是撤銷(xiāo)行政行為申請(qǐng)，但該行為實(shí)質(zhì)為無(wú)效行政行為，法院有無(wú)依職權(quán)審查后作出確認(rèn)無(wú)效判決？如果不可以，那就存在當(dāng)事人因訴求申請(qǐng)選擇困難或選擇錯(cuò)誤而喪失救濟(jì)機(jī)會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)。且也與我國(guó)行政訴訟法以行政行為為受案基礎(chǔ)的立法體例不相符。

五、構(gòu)建確認(rèn)無(wú)效判決制度必須首先解決的幾個(gè)問(wèn)題

適用“確認(rèn)無(wú)效判決”，必須解決四個(gè)問(wèn)題：一是起訴期限；二是判決之間的區(qū)別；三是原告資格的確認(rèn)；四是原告證明責(zé)任。

1．關(guān)于起訴期限問(wèn)題。無(wú)效行政行為學(xué)理認(rèn)為自始無(wú)效的行政行為當(dāng)然不受一般起訴期限之限制，無(wú)論法院是否作出確認(rèn)無(wú)效判決，該無(wú)效行政行為“在那些形式上雖然已經(jīng)存在，但因缺乏有效要件之故，自始當(dāng)然、確定的不生效。”?胡建淼：《行政違法問(wèn)題研究》，法律出版社2000年版，第520頁(yè)。因此，對(duì)任何人沒(méi)有約束力。行政相對(duì)人可以置之不理，也可以在任何時(shí)候請(qǐng)求確認(rèn)該行政行為無(wú)效，行政機(jī)關(guān)和法院也可以依職權(quán)否定其效力。這一觀(guān)點(diǎn)在我國(guó)學(xué)術(shù)界已經(jīng)普遍認(rèn)同。立法者并未將這個(gè)共識(shí)列入法條中以明示。一方面給法院極大的自由裁量權(quán)去判斷無(wú)效行政行為，但也帶來(lái)了法院實(shí)際操作中許多問(wèn)題。也有法官提出我國(guó)的確認(rèn)無(wú)效判決制度與大陸法系的確認(rèn)無(wú)效訴訟制度有區(qū)別，故行政相對(duì)人提起確認(rèn)無(wú)效訴訟仍受行政訴訟關(guān)于起訴期限的限制，不能超過(guò)起訴期限提起訴訟。?潘昌鋒、孔令媛：《行政訴訟確認(rèn)無(wú)效判決的適用——基于修正后的行政訴訟法第七十五條展開(kāi)》，載《人民司法》2015年第7期。其卻未論述以制度特殊性否定“無(wú)效行政行為自始無(wú)效”法理的依據(jù)。雖有德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，確認(rèn)無(wú)效之訴沒(méi)有真正意義上的期限，但若原告耽誤了進(jìn)行法律上澄清的可能性，就可能缺乏法律保護(hù)的必要。?［德］弗里德赫爾穆、胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第326頁(yè)。但將確認(rèn)無(wú)效判決局限于起訴期限內(nèi)，存在無(wú)視確認(rèn)無(wú)效判決獨(dú)立價(jià)值之嫌疑。

即便是采用訴訟類(lèi)型化的臺(tái)灣地區(qū)，其學(xué)界對(duì)確認(rèn)無(wú)效之訴是否受“行政訴訟法”一般起訴期限限制亦有爭(zhēng)論：有認(rèn)為其不能無(wú)時(shí)間限制而隨時(shí)提起，一是基于“禁止權(quán)力濫用”原理所產(chǎn)生的“失權(quán)”，二是質(zhì)疑該訴是否具有訴訟利益，三是基于確認(rèn)訴訟的后備性，在能夠提起其他訴訟時(shí)不提，那么視其確認(rèn)無(wú)效訴訟受到一般起訴期限限制；也有認(rèn)為，確認(rèn)無(wú)效訴訟仍需在起訴期限內(nèi)提起。?蔡志方：《行政救濟(jì)法新論》，元照出版有限公司2001年版，第284頁(yè)。

2．關(guān)于判決轉(zhuǎn)化問(wèn)題。日本《行政事件訴訟法》中明確將確認(rèn)無(wú)效訴訟作為抗告訴訟進(jìn)行規(guī)定，但其被定位于撤銷(xiāo)訴訟、當(dāng)事人訴訟的補(bǔ)充地位，只有在必須通過(guò)確認(rèn)訴訟才能得到救濟(jì)的情況下才被允許提起。而撤銷(xiāo)訴訟又被設(shè)置了起訴期間、不服審查前置等程序，且依據(jù)《行政事件訴訟法》第38條規(guī)定，關(guān)于撤銷(xiāo)訴訟的規(guī)定準(zhǔn)用至確認(rèn)無(wú)效訴訟。23換言之，確認(rèn)無(wú)效訴訟是撤銷(xiāo)訴訟的補(bǔ)充，其起訴期限成為區(qū)分“存在無(wú)效原因的違法行政行為”是撤銷(xiāo)訴訟還是確認(rèn)無(wú)效訴訟的因素之一。

3．關(guān)于原告資格問(wèn)題。臺(tái)灣地區(qū)采嚴(yán)格態(tài)度界定，就其提起處分無(wú)效確認(rèn)之訴，須下列特別訴訟要件，亦即：確認(rèn)對(duì)象須為無(wú)效之行政處分；須有確認(rèn)利益，須經(jīng)無(wú)效確認(rèn)先行程序。?劉宗德、賴(lài)恒盈：《臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟：制度、立法與案例》浙江大學(xué)出版社2011年版，第227頁(yè)。認(rèn)為對(duì)其原告資格的判斷消失于確認(rèn)利益之判斷中。而其確認(rèn)利益必須是“限于法律上利益，且此項(xiàng)利益必須公法所保護(hù)之利益，并能歸屬由原告主張者為限”且“必須現(xiàn)在已存在或即將到來(lái)”而不能是“過(guò)去或未來(lái)之受害或有受害之虞”。?同注?，第227頁(yè)。而日本采分類(lèi)方式界定：《行政事件訴訟法》第36條將原告資格限定為“可能因處分或繼續(xù)裁決的處分受到損害者以及其他對(duì)請(qǐng)求確認(rèn)該處分或裁決無(wú)效等具有法律上的利益者，依據(jù)以該處分或裁決的存在與否或者效力之有無(wú)為前提的有關(guān)現(xiàn)有法律關(guān)系的訴訟不能達(dá)到目的的?！?同注?，第505頁(yè)。就該限定對(duì)象為何，日本有分為“一元說(shuō)”和“二元說(shuō)”：簡(jiǎn)而言之，前者要求原告優(yōu)先提起“有關(guān)現(xiàn)有法律關(guān)系的訴訟”為原則；后者是分成預(yù)防性無(wú)效等確認(rèn)訴訟與補(bǔ)充性無(wú)效等確認(rèn)訴訟。而德國(guó)最為寬松，依據(jù)《德國(guó)行政法院法》第43條第1項(xiàng)中“正當(dāng)利益”為界定。其“正當(dāng)利益”指經(jīng)由合理之考慮，按照事物狀況受到法規(guī)或基于法理值得保護(hù)之利益，包括法律上、經(jīng)濟(jì)上、名譽(yù)上甚至想象上之利益而言。?同注?，第227頁(yè)。

4．關(guān)于原告證明責(zé)任問(wèn)題。日本根據(jù)最高法院的判例認(rèn)為關(guān)于無(wú)效確認(rèn)訴訟中的主張和立證責(zé)任應(yīng)由原告承擔(dān)。其理由是無(wú)效確認(rèn)訴訟是撤銷(xiāo)訴訟的特別的救濟(jì)程序，原告承擔(dān)主張和立證有關(guān)例外情況的存在，在事實(shí)要件、瑕疵的重大性要件、外觀(guān)明白說(shuō)要件上，強(qiáng)調(diào)原告責(zé)任在證明外觀(guān)明白說(shuō)要件上。?［日］鹽野宏：《行政法Ⅱ（第四版）：行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第152頁(yè)。而德國(guó)法上對(duì)確認(rèn)無(wú)效之訴的舉證要求為“原告還必須提供有關(guān)事實(shí)，對(duì)這些事實(shí)的法律評(píng)估能得出自始無(wú)效的理由”?同注?，第324頁(yè)。。臺(tái)灣地區(qū)并未就原告舉證責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，而是設(shè)置前置審查程序，“要求相對(duì)人在提起行政確認(rèn)無(wú)效訴訟之前到原行政機(jī)關(guān)提出確認(rèn)無(wú)效的申請(qǐng)，原行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)作出確認(rèn)無(wú)效的決定。未被允許或逾期未作出的，行政相對(duì)人可向人民法院提出行政確認(rèn)無(wú)效訴訟”，其目的是窮盡救濟(jì)后再進(jìn)行確認(rèn)無(wú)效判決。

六、突破“確認(rèn)無(wú)效判決”適用困境之建議

解決適用“確認(rèn)無(wú)效判決”的問(wèn)題，無(wú)須完全否定既存法條規(guī)定，而應(yīng)該依靠法解釋學(xué)在現(xiàn)有的法律制度中尋求可解釋的余地，在此基礎(chǔ)上提出對(duì)我國(guó)“確認(rèn)無(wú)效判決”適用的不足進(jìn)行部分修改意見(jiàn)。本文試圖將確認(rèn)無(wú)效訴訟分為兩類(lèi)，一類(lèi)是在一般訴訟期限內(nèi)提起的，另一種是超過(guò)訴訟期限提起的。由此，對(duì)我國(guó)“確認(rèn)無(wú)效判決”司法適用可提出如下建議：

1．對(duì)法構(gòu)成要件中的“必須當(dāng)事人提出確認(rèn)無(wú)效的申請(qǐng)為前提”作限縮解釋?zhuān)瑢⒃撘薅ㄓ凇俺^(guò)一般訴訟期限的，必須當(dāng)事人提出確認(rèn)無(wú)效的申請(qǐng)為前提”。換言之，超過(guò)一般訴訟期限的當(dāng)事人的訴訟理由必須包含“確認(rèn)無(wú)效的申請(qǐng)”。

由于我國(guó)行政訴訟制度并未采用訴訟類(lèi)型化模式，而以是否符合受案范圍和是否具備原告資格為判斷標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)入訴訟后，原告訴訟請(qǐng)求錯(cuò)誤但確有侵犯人民合法權(quán)益的行政行為時(shí)，在我國(guó)司法實(shí)踐中，法官可依據(jù)法律和證據(jù)，對(duì)確認(rèn)無(wú)效和確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求自行修正。換言之，對(duì)該爭(zhēng)訟案件適用何種裁判有較大的余地。因此，若當(dāng)事人在一般訴訟期限內(nèi)提起非確認(rèn)無(wú)效的其他訴訟申請(qǐng)，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)該行為是無(wú)效行為，法院則不受該法要件限制，可依職權(quán)作出確認(rèn)無(wú)效判決。這一點(diǎn)雖在學(xué)界存在爭(zhēng)議，?同注①。該學(xué)者認(rèn)為確認(rèn)無(wú)效判決必須遵循“訴判一致”原則。認(rèn)為模糊“確認(rèn)無(wú)效訴訟”與“撤銷(xiāo)訴訟”“確認(rèn)違法訴訟”的區(qū)別。

關(guān)于判決轉(zhuǎn)化的問(wèn)題。就我國(guó)情況而言，在一般起訴期限內(nèi)，原告只需滿(mǎn)足新《行政訴訟法》第49條及《執(zhí)行若干解釋》的起訴條件就可以提起訴訟。而法律不能對(duì)苛求原告所提的具體訴請(qǐng)必須恰當(dāng)準(zhǔn)確，而實(shí)際將責(zé)任依據(jù)轉(zhuǎn)移至法官審查，根據(jù)法官的判斷進(jìn)行判決類(lèi)型的選擇。換言之，我國(guó)行政訴訟法體系是以“行政行為”為受案范圍構(gòu)建的多種類(lèi)型判決，法官在判決時(shí)可選擇權(quán)大，當(dāng)事人不必受訴的類(lèi)型限制所帶來(lái)的不利益。且我國(guó)有學(xué)者也認(rèn)為“在中國(guó)行政法學(xué)中，行政行為的撤銷(xiāo)與無(wú)效僅成了一種提法上的差別，因?yàn)槌蜂N(xiāo)行政行為本身就意味著該行政行為被確認(rèn)無(wú)效?！?胡建淼：《行政法學(xué)（第三版）》，法律出版社2010年版，第178頁(yè)。在此前提下，無(wú)論原告是否超過(guò)一般起訴期限，都對(duì)“確認(rèn)無(wú)效判決”規(guī)定的“原告提出確認(rèn)無(wú)效申請(qǐng)”的限制，實(shí)則對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的傷害。因此，通過(guò)對(duì)新《行政訴訟法》第75條的法要件進(jìn)行限縮解釋?zhuān)又俺^(guò)一般起訴期限的”之限定，以填補(bǔ)“（法律）經(jīng)常包含一些本身欠缺明確界限的要素，”?［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，李?lèi)?ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)出版社2013年版，第193頁(yè)。保障當(dāng)事人利益和訴權(quán)恰當(dāng)行使。

2．防止“確認(rèn)無(wú)效申請(qǐng)”濫用“無(wú)起訴期限限制”之思路：利用立案登記制對(duì)原告“超過(guò)一般起訴期限”的確認(rèn)無(wú)效申請(qǐng)的審查，包括原告資格、原告證明責(zé)任，以及被訴行政行為“重大且明顯”外觀(guān)，若存疑則先予以立案。

雖《行政訴訟法》并未對(duì)任何訴訟申請(qǐng)?zhí)岢鎏貏e訴訟要件，但考慮到確認(rèn)無(wú)效申請(qǐng)中無(wú)效行政行為不受起訴期限限制的特殊性，為防止訴請(qǐng)之濫用，應(yīng)當(dāng)要求“超過(guò)一般起訴期限的確認(rèn)無(wú)效”的申請(qǐng)者承擔(dān)一定的不利益。

因此，在原告資格審查上，我國(guó)而言，應(yīng)采用臺(tái)灣地區(qū)模式嚴(yán)格“法律上利益”，且我國(guó)無(wú)論是訴請(qǐng)還是判決均不存在預(yù)防性行政訴訟之路徑，故排除即將遭受無(wú)效行政行為所帶來(lái)的不利益狀態(tài)。在原告證明責(zé)任，對(duì)經(jīng)過(guò)一般起訴期限的確認(rèn)無(wú)效的申請(qǐng)，應(yīng)該借鑒德國(guó)做法，要求原告的舉證責(zé)任應(yīng)達(dá)到提出被訴行政行為違法的嚴(yán)重程度的事實(shí)即可。正如我國(guó)學(xué)者論證該確認(rèn)無(wú)效訴訟原告舉證責(zé)任分配時(shí)，認(rèn)為若要求在規(guī)則制約中的被告負(fù)有證明其所作行為不屬于無(wú)效的責(zé)任，則意味著要全面充分地列舉排除所有無(wú)效的情形。而由原告來(lái)證明無(wú)效，只需證明行政行為屬于某一特定的無(wú)效情形即舉證成功。?張旭勇、尹偉琴：《行政訴訟確認(rèn)無(wú)效判決三題》，載《行政法學(xué)研究》2004年第4期。同時(shí)，因?yàn)槲覈?guó)《行政訴訟法》關(guān)于舉證方面規(guī)定是以“被告舉證為原則，原告舉證為例外”，不能要求行政訴訟原告承擔(dān)諸如民事訴訟上的完全舉證責(zé)任，證明被訴行政行為的違法程度。

七、結(jié)語(yǔ)

“確認(rèn)無(wú)效判決”在新《行政訴訟法》中的出現(xiàn)，可以認(rèn)為是立法對(duì)現(xiàn)實(shí)存在大量無(wú)效行政行為的回應(yīng)，但其在司法適用過(guò)程中仍會(huì)遇到立法無(wú)法預(yù)料的問(wèn)題。如何使其有效且準(zhǔn)確適用，又保障當(dāng)事人訴權(quán)和合法權(quán)益，是需要通過(guò)理論探討、比較法研究、判決實(shí)踐不斷精進(jìn)與完善的。

適用“確認(rèn)無(wú)效判決”須結(jié)合訴訟模式。我國(guó)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的銜接規(guī)定多樣，若直接照搬借鑒臺(tái)灣地區(qū)“確認(rèn)無(wú)效申請(qǐng)前置審查程序”，并不妥當(dāng)。雖能夠窮盡救濟(jì)，避免所有確認(rèn)行政行為無(wú)效的案件涌入法院，但前置程序的存在易使得當(dāng)事人疲于奔波，訴訟成本提高，特別在我國(guó)現(xiàn)有情形下，若未明確法律程序和責(zé)任的規(guī)定，極易出現(xiàn)法院和復(fù)議機(jī)關(guān)相互推諉的情況。

*該成果受上海市高原學(xué)科（上海政法學(xué)院）資助。

**作者簡(jiǎn)介:黃學(xué)賢，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；徐恒婧，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)2014級(jí)碩士研究生。