摘 要：環(huán)境法的基本理念與原則是體現(xiàn)環(huán)境法有別于其他部門法的獨(dú)特性所不可或缺的，具有一定的方向引導(dǎo)性和行為準(zhǔn)則性。在國際環(huán)境法、歐洲環(huán)境法中，環(huán)境法的基本理念與原則包括可持續(xù)發(fā)展、未然防止及預(yù)防、原因者負(fù)擔(dān)等等。除此之外，環(huán)境權(quán)雖被稱作權(quán)利，但也具有與理念、原則類似的性質(zhì)。日本的《環(huán)境基本法》把可持續(xù)發(fā)展視作經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一的支柱，但沒有體現(xiàn)其作為原則的行為準(zhǔn)則性；對(duì)預(yù)防原則和環(huán)境權(quán)沒有明文規(guī)定；對(duì)原因者負(fù)擔(dān)原則只做了有限的規(guī)定。鑒于這些理念與原則在環(huán)境法中的重要性，今后修改《環(huán)境基本法》時(shí)應(yīng)當(dāng)加以明確。

關(guān)鍵詞：環(huán)境基本法；可持續(xù)發(fā)展；預(yù)防原則；環(huán)境權(quán)；原因者負(fù)擔(dān)原則

作者簡介：大塚直，男，日本東京大學(xué)法學(xué)部畢業(yè)，日本早稻田大學(xué)法學(xué)學(xué)術(shù)院教授、日本環(huán)境政策法學(xué)會(huì)常任理事、中央環(huán)境審議會(huì)及東京都環(huán)境審議會(huì)委員，從事民法和環(huán)境法研究。

譯者簡介：張震，男，法學(xué)博士，法學(xué)博士后，西南政法大學(xué)教授，從事憲法、環(huán)境法研究；李成玲，女，日本早稻田大學(xué)法學(xué)研究科行政法專業(yè)博士研究生，從事行政法、環(huán)境法研究。

基金項(xiàng)目：司法部國家法治與法學(xué)理論研究中青年課題“憲法環(huán)境保護(hù)條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)與實(shí)施機(jī)制研究”，項(xiàng)目編號(hào)：16SFB3011

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2017）02-0001-11

引 言1

日本《環(huán)境基本法》中規(guī)定，該法的基本理念與原則包括“享受、繼承環(huán)境賦予的恩澤”（第3條）、“構(gòu)建減少環(huán)境負(fù)擔(dān)的可持續(xù)發(fā)展社會(huì)”（第4條）、“通過國際合作積極推進(jìn)地球環(huán)境的保護(hù)”（第5條）2。這些基本理念與原則一直被認(rèn)為是環(huán)境法的核心，展示了環(huán)境法的獨(dú)特性。在《環(huán)境基本法》制定20周年之際，再次提出有關(guān)基本理念的探討具有重要的意義。圍繞這一問題，本文擬首先簡單闡述一下基本理念與原則的意義，然后依次論述可持續(xù)發(fā)展原則、未然防止及預(yù)防原則、環(huán)境權(quán)、原因者負(fù)擔(dān)原則。最后，將提出《環(huán)境基本法》應(yīng)該修改的要點(diǎn)以及相應(yīng)的修改方案。

一、基本理念與原則的意義

在國際環(huán)境法、歐洲環(huán)境法中，環(huán)境法的基本理念與原則包括“可持續(xù)發(fā)展”“未然防止及預(yù)防”“原因者負(fù)擔(dān)（污染者負(fù)擔(dān)）”等等1。除此之外，“環(huán)境權(quán)”雖被稱作“權(quán)利”，但也具有與理念、原則類似的性質(zhì)。這些理念或原則，有的在日本《環(huán)境基本法》中被明文列為基本理念，有的則不是這樣，但都能在日本《環(huán)境基本法》中尋到某種根據(jù)。

在這些理念或原則當(dāng)中，“可持續(xù)發(fā)展原則”是整個(gè)社會(huì)要追求的目標(biāo)；“未然防止及預(yù)防原則”是實(shí)施環(huán)境政策、對(duì)策的相關(guān)原則，是決定環(huán)境管理水平的一個(gè)準(zhǔn)則[1]（P103）；“環(huán)境權(quán)”是從主體的角度看待環(huán)境保護(hù)問題時(shí)的抽象性權(quán)利；“原因者負(fù)擔(dān)原則”是防止環(huán)境污染等方面的費(fèi)用負(fù)擔(dān)原則（詳見下圖）。

本文所說的“原則”“法原則”，不一定在法律條文中直接表現(xiàn)出來，卻蘊(yùn)含實(shí)體法應(yīng)當(dāng)遵循的方向。“法原則”不同于可以確定適用（要么有要么沒有）的“法規(guī)則”，而是把對(duì)法律問題的推理引導(dǎo)至一定的方向。[2]（P24）

“法原則”的作用可以列舉為以下三個(gè)方面。第一，“法原則”為實(shí)體法的制定提供應(yīng)當(dāng)遵循的一般方向（對(duì)立法機(jī)關(guān)的作用）。第二，行政被法令授予權(quán)力時(shí)，“法原則”可以作為行政決定的準(zhǔn)則發(fā)揮作用，或者說，當(dāng)法令的規(guī)定有裁量、解釋的空間時(shí)，“法原則”可以將裁量、解釋引導(dǎo)至一定的方向（對(duì)行政機(jī)關(guān)的作用）。第三，“法原則”為法院解釋、適用實(shí)體法提供指針（對(duì)法院的作用）。此外，還有人指出，在更為廣泛的層面上，行為者可以使用“法原則”為自己的主張?zhí)峁┱?dāng)依據(jù)。[3]（P62）

按照這樣的作用定義“法原則”的話，前面提到的三個(gè)基本理念與原則幾乎都有這樣的性質(zhì)。把基本原則理解為可以確定適用的法規(guī)則是錯(cuò)誤的做法，同時(shí)，認(rèn)為基本原則沒有效力、毫無意義也是不可取的做法。當(dāng)然，既然被稱為“原則”，就要展現(xiàn)一定的方向性。所以，正如后文所述，關(guān)于“可持續(xù)發(fā)展原則”存在這樣的問題：它能否被稱為法原則，要成為法原則應(yīng)該蘊(yùn)含哪些內(nèi)容？

對(duì)于環(huán)境法的基本理念與原則，還要注意以下兩點(diǎn)。第一，環(huán)境法的基本理念與原則，是為了環(huán)境法這一獨(dú)特固有的“法律領(lǐng)域”的發(fā)展所必需的。也就是說，環(huán)境法的基本理念與原則，具有在一般行政法領(lǐng)域中沒有的獨(dú)特性，以行政法以外的領(lǐng)域?yàn)闇Y源。前面提到的三個(gè)原則以及環(huán)境權(quán)，是以國際法、憲法、民法以及經(jīng)濟(jì)學(xué)等為淵源。當(dāng)從環(huán)境的角度設(shè)定一定的目標(biāo)，整個(gè)社會(huì)要朝著這樣的目標(biāo)發(fā)展時(shí)，這些理念、原則以及環(huán)境權(quán)就是不可或缺的，構(gòu)成了環(huán)境法、環(huán)境法學(xué)的核心。[4]（P31）第二，既然前述的三個(gè)原則以及環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的發(fā)展所必需的，那么，按照現(xiàn)在的《環(huán)境基本法》等法律的解釋被視為“原則”的，就應(yīng)當(dāng)期待通過明文規(guī)定被視為“原則”。這點(diǎn)將在本文的最后加以說明。

二、可持續(xù)發(fā)展原則（SD）1

（一）國際法上的可持續(xù)發(fā)展原則

在1992年的《里約宣言》中，第1原則、第3至第5原則都提到了可持續(xù)發(fā)展。之后，在1995年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)（CSD）第四屆大會(huì)上提出的專家部門會(huì)議報(bào)告書中，列出了指向可持續(xù)發(fā)展的19項(xiàng)國際法原則及概念。主要包括相互依存及協(xié)調(diào)統(tǒng)一、發(fā)展的權(quán)利、對(duì)安全的環(huán)境享有的權(quán)利、均衡、自然資源主權(quán)與領(lǐng)域管理責(zé)任、環(huán)境損害的防止、預(yù)防原則、全球合作的義務(wù)、人類的共同財(cái)產(chǎn)、跨境合作、公眾參與、信息獲取等方面。2另外，2002年國際法協(xié)會(huì)（ILA）上通過的新德里宣言對(duì)于可持續(xù)發(fā)展原則的定義提出了以下7項(xiàng)原則：（1）確保自然資源可持續(xù)利用的國家義務(wù)；（2）均衡的原則及貧困的消除（包括不同代人之間的均衡以及同一代人之間的均衡）；（3）求同存異的責(zé)任原則；（4）對(duì)人類健康、自然資源及生態(tài)系統(tǒng)的預(yù)防處理方法；（5）公眾參與原則及對(duì)信息的獲取、對(duì)司法的利用；（6）善治的原則；（7）人權(quán)及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境上目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一以及相互依存的原則。

這些原則或概念包含著實(shí)體要素和程序要素。因?yàn)榘鞣N各樣的要素，所以可持續(xù)發(fā)展原則也被視為超越原則的概念。但在國際法上，一般而言，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則是可持續(xù)發(fā)展原則最核心的部分3。在國際法學(xué)上，關(guān)于可持續(xù)發(fā)展原則就存在著這樣一個(gè)根本的課題：環(huán)境與發(fā)展是“并立關(guān)系”還是“對(duì)抗關(guān)系”？4

（二）各國國內(nèi)法中的可持續(xù)發(fā)展原則

國際法上的可持續(xù)發(fā)展原則與國內(nèi)法上的可持續(xù)發(fā)展原則、發(fā)達(dá)國家的可持續(xù)發(fā)展原則與發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展原則各有不同。具體來說，在討論發(fā)達(dá)國家國內(nèi)法上的可持續(xù)發(fā)展原則時(shí)，通常精簡國際法上可持續(xù)發(fā)展原則的要素。例如，在國內(nèi)，多數(shù)情況下人權(quán)、貧困等問題是在其他范疇內(nèi)討論的。如前所述，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)的專家部門會(huì)議報(bào)告書列舉了19項(xiàng)原則，新德里宣言列舉了7項(xiàng)原則，但這些原則并不都屬于國內(nèi)環(huán)境問題的范疇。

如何理解、把握可持續(xù)發(fā)展原則大致有兩個(gè)方法，一個(gè)是把可持續(xù)發(fā)展原則視作經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境這三個(gè)領(lǐng)域的支柱5，另一個(gè)是以“再生、代替性、適應(yīng)”為三大判定條件6（見德國聯(lián)邦環(huán)境部1998年的環(huán)境報(bào)告書）。這同時(shí)也是“弱持續(xù)性理論”和“強(qiáng)持續(xù)性理論”應(yīng)該采用哪個(gè)的問題7?！皬?qiáng)持續(xù)性理論”把自然資本與人工資本視作互補(bǔ)物1的關(guān)系[5]（P109），主張如今的自然資本原則上應(yīng)當(dāng)保持恒定。這就是所謂的日常三原則的體現(xiàn)。即，（1）再生可能資源的利用速度，不得超過其再生速度；（2）不能再生資源的利用速度，不得超過用再生可能資源能夠代替其使用的速度；（3）污染物的排出速度，不得超過在環(huán)境中凈化、消除其危害的速度。[6]（P24）而“弱持續(xù)性理論”把自然資本與人工資本視作代替物的關(guān)系，只認(rèn)可把完全的資本財(cái)物作為整體留給子孫后代的義務(wù)，所以主張自然資本原則上可以用人工資本無限制地代替?？梢哉f，這兩個(gè)理論在對(duì)“環(huán)境容量”的關(guān)注程度上有所差異。然而，如果森林資源枯竭木材加工場就無用武之力，魚類匱乏的話漁船也是無用武之力，所以應(yīng)該說在當(dāng)今社會(huì)難以采用“弱持續(xù)性理論”2。日本政府在2012年決議的第四次環(huán)境基本計(jì)劃3中表明，全球溫室效應(yīng)對(duì)策的一個(gè)目標(biāo)值就是，要努力在2050年之前與其他國家一起把全球溫室效應(yīng)氣體的排放量至少減少50%?？梢哉f這是支持“強(qiáng)持續(xù)性理論”的目標(biāo)構(gòu)想。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）在2013年發(fā)布的第五次評(píng)估報(bào)告中，明確了溫室效應(yīng)氣體的累計(jì)排放量與地球氣溫上升之間的比例關(guān)系，這表明“強(qiáng)持續(xù)性理論”愈來愈重要。

德國2008年環(huán)境法典草案第1條第3款對(duì)可持續(xù)發(fā)展原則的有關(guān)規(guī)定，也是接近“強(qiáng)持續(xù)性理論”的。例如，（1）不能再生的環(huán)境財(cái)產(chǎn)，要慎重節(jié)約地利用（但這一點(diǎn)比日常三原則的第二個(gè)原則較為緩和）；（2）再生可能的環(huán)境財(cái)產(chǎn)，要保證其利用的永久持續(xù)性；（3）要維持自然性的生活基礎(chǔ)的給付能力及功能發(fā)揮。日本著名的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)專家諸富徹也參考“強(qiáng)持續(xù)性理論”提出了稍微緩和的“最小安全標(biāo)準(zhǔn)”4。

雖然“強(qiáng)持續(xù)性理論”存在環(huán)境對(duì)象的差異、國際公平等問題，但歸根結(jié)底，強(qiáng)持續(xù)性是應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)。

（三）可持續(xù)發(fā)展原則在日本的運(yùn)用

日本《環(huán)境基本法》第4條、《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》（以下簡稱“循環(huán)基本法”）第3條以及第四次環(huán)境基本計(jì)劃都有一個(gè)基本的認(rèn)知，即把可持續(xù)發(fā)展原則視作經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境這三大領(lǐng)域的支柱。而《生物多樣性基本法》第1條及第3條第2—5款均是從生物多樣性這一特定的角度來規(guī)定“可持續(xù)利用”，重視環(huán)境方面的可持續(xù)發(fā)展原則。例如，該法第3條第2款規(guī)定，可持續(xù)利用要“避免或最小化對(duì)生物多樣性產(chǎn)生的影響”。

在日本討論可持續(xù)發(fā)展原則，以下兩個(gè)方面尤為重要。第一，在日本的設(shè)施利用風(fēng)險(xiǎn)管理方面的部門法中，一般來說環(huán)境本身不被視為保護(hù)法益[1]（P180），而1970年修改《公害對(duì)策基本法》時(shí)刪除經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)條款5即便在今天也有很大的意義。根據(jù)該法的修改，對(duì)“生活環(huán)境”產(chǎn)生損害的環(huán)境負(fù)擔(dān)不應(yīng)該考慮與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)，而對(duì)“生活環(huán)境”產(chǎn)生損害的“一般環(huán)境”“地球環(huán)境”上的負(fù)擔(dān)，其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)和并不是當(dāng)然不被允許的。

第二，是關(guān)于可持續(xù)發(fā)展原則所展現(xiàn)的行為準(zhǔn)則性。誠然，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境這三個(gè)方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是很重要的，但僅靠這個(gè)主張表現(xiàn)不出可持續(xù)發(fā)展原則的行為準(zhǔn)則性。如果不能展現(xiàn)出一定的方向性，就會(huì)產(chǎn)生可持續(xù)發(fā)展能否稱為原則的疑問。德國的學(xué)說中也有否定可持續(xù)發(fā)展原則行為準(zhǔn)則性的觀點(diǎn)。[7]（P511）要把可持續(xù)發(fā)展作為法原則靈活運(yùn)用的話，就需要通過解釋使其具備行為準(zhǔn)則性。

從以上兩個(gè)方面來看，歸根結(jié)底，強(qiáng)持續(xù)性是應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)，對(duì)此，可參考德國2008年環(huán)境法典草案的規(guī)定或諸富徹主張的最小安全標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于這點(diǎn)一個(gè)重要的途徑就是，得到國民的合意、通過在法條上明確規(guī)定，把可持續(xù)發(fā)展確立為法原則1。

三、未然防止及預(yù)防原則

（一）預(yù)防原則的定位

關(guān)于預(yù)防原則的定位，即預(yù)防原則是“原則”還是只是“處理方法”的問題，在歐美曾有過爭論2。在日本，唯恐預(yù)防原則的過甚使用，政府在很多情況下使用了“預(yù)防性的處理方法”這一表述。例如，《生物多樣性基本法》第3條第3款、第四次環(huán)境基本計(jì)劃中都出現(xiàn)了這一表述。把預(yù)防原則僅規(guī)定為“處理方法”，是為了不把預(yù)防原則的效果視作唯一、確定的原因。但是，預(yù)防原則為了應(yīng)對(duì)科學(xué)的不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)而展現(xiàn)一定的方向性，被設(shè)定為法律解釋的指針、立法的指針，所以可以稱之為法原則、預(yù)防原則。我們可以看到，它具有異于“規(guī)則”的“原則”之內(nèi)容。另外，“處理方法”的概念過于模糊，所有的未然防止措施都有可能包含其中。不過，正是因?yàn)椤霸瓌t”只不過是展現(xiàn)方向性的，即使不像“規(guī)則”那樣有唯一、確定的效果，也不妨礙稱為“原則”。

（二）未然防止及預(yù)防原則在日本現(xiàn)行法中的根據(jù)

未然防止原則是指，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生威脅的物質(zhì)或活動(dòng)，要避免對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響，體現(xiàn)在日本《環(huán)境基本法》第4條后半段規(guī)定中。即，環(huán)境的保全“應(yīng)當(dāng)在科學(xué)知識(shí)的充實(shí)之下以未然防止環(huán)境保全上的妨害為宗旨展開”。而預(yù)防原則最普遍使用的定義是以原因與環(huán)境損害之間的科學(xué)不確定性為前提，在《環(huán)境基本法》中沒有明文規(guī)定。有把第4條前半段的可持續(xù)發(fā)展解釋為預(yù)防原則根據(jù)的3，還有把第19條的國家實(shí)施政策的環(huán)境保護(hù)義務(wù)作為預(yù)防原則根據(jù)的。而如前所述，在《生物多樣性基本法》第3條中規(guī)定了預(yù)防性的處理方法。

然而，生物多樣性是通過未然防止也不能解決的問題，僅對(duì)這個(gè)問題設(shè)置預(yù)防性的處理方法（預(yù)防原則）之規(guī)定，未必妥當(dāng)。所以，有必要在《環(huán)境基本法》中也加入預(yù)防原則的規(guī)定。

在第四次環(huán)境基本計(jì)劃中，提出運(yùn)用預(yù)防原則的具體例子有如下幾個(gè)（參見該基本計(jì)劃第25頁）：（1）地球環(huán)境問題；（2）化學(xué)物質(zhì)管理、轉(zhuǎn)基因生物在環(huán)境中的投放/外來物種/環(huán)境影響評(píng)價(jià)等（相關(guān)事前審查程序涉及預(yù)防原則）；（3）大氣污染防止對(duì)策——揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOC）、大氣污染有害物質(zhì)/電磁波；（4）生物多樣性的保全。

（三）日本引入預(yù)防原則的借鑒對(duì)象

預(yù)防原則的起源可以追溯至1976年德國環(huán)境政策中的事前考慮原則。該原則以危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分為前提，把事前考慮義務(wù)的內(nèi)涵確定為以下三個(gè)方面：對(duì)危險(xiǎn)的防御，風(fēng)險(xiǎn)的事前考慮（回避、減少危險(xiǎn)發(fā)生前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)），將來的考慮（規(guī)劃、保護(hù)將來子孫后代自由生活空間）。而國際法、歐盟法上的預(yù)防原則以科學(xué)的不確定性為前提，最初表現(xiàn)在1982年《世界自然憲章》的第11項(xiàng)原則中，后通過1992年《里約宣言》的第15項(xiàng)原則在國際法上廣泛適用。在日本，對(duì)引入預(yù)防原則時(shí)是采用國際法、歐盟法上的預(yù)防原則還是采用德國的事前考慮原則這一問題，學(xué)者們意見不一。筆者認(rèn)為，應(yīng)該以國際法、歐盟法為基本，德國的事前考慮原則僅供參考。也就是說，在這個(gè)問題上，國際法、歐盟法與德國法的地位不應(yīng)該同等，其理由可以從以下三個(gè)方面闡述。

第一，在日本引入預(yù)防原則是從國際條約等國際文書開始的。第二，如果采用德國的事前考慮原則，就難以區(qū)分可持續(xù)發(fā)展原則與事前考慮原則，因?yàn)檫@兩個(gè)原則都包含對(duì)將來的考慮。而根據(jù)國際法、歐盟法上的規(guī)定，預(yù)防原則只涉及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的事前考慮，不包括對(duì)自然資本的將來考慮，可以與可持續(xù)發(fā)展原則明顯區(qū)分開來。第三，國際法、歐盟法上預(yù)防原則在特別針對(duì)“科學(xué)的不確定”這一問題上，可以為從正面來應(yīng)對(duì)如今的地球環(huán)境問題，化學(xué)物質(zhì)、轉(zhuǎn)基因生物在環(huán)境中的投放，電磁波等極其現(xiàn)代性的要求提供支持。而關(guān)于這點(diǎn)，德國的事前考慮原則針對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，除了不確定的風(fēng)險(xiǎn)之外，還包括已被確定的概率低的風(fēng)險(xiǎn)（既存的風(fēng)險(xiǎn)）。不過，在近年的德國，風(fēng)險(xiǎn)的焦點(diǎn)也開始轉(zhuǎn)向不確定的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）預(yù)防原則的要件與效果

關(guān)于預(yù)防原則的要件，在此僅論述以下三點(diǎn)。第一，如前所述，采用國際法、歐盟法上的預(yù)防原則時(shí)，“科學(xué)的不確定性”是很重要的條件。這個(gè)條件包括沒有進(jìn)行調(diào)查（風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估）而導(dǎo)致的科學(xué)不確定性以及調(diào)查的結(jié)果仍然顯示的科學(xué)不確定性。第二，預(yù)防原則的要件應(yīng)該排除純粹假定的風(fēng)險(xiǎn)。第三，針對(duì)預(yù)防原則會(huì)造成科學(xué)進(jìn)步的停滯這一批判，可以借鑒《里約宣言》第15項(xiàng)原則，以損害的不能恢復(fù)或重大性為要件1。

關(guān)于預(yù)防原則的效果，可以采取預(yù)防原則與比例原則衡量的結(jié)果適當(dāng)措施2。鑒于科學(xué)的不確定性，還可規(guī)定采取暫定的措施。對(duì)此，可參考法國《環(huán)境憲章》第5條3。

（五）預(yù)防原則的對(duì)象與事故型損害（特別是原子能事故）

2012年日本《環(huán)境基本法》修改時(shí)，原來的第13條（“因放射性物質(zhì)造成的大氣等污染預(yù)防措施，適用《原子能基本法》及其他相關(guān)法律”）被刪除，這意味著放射性物質(zhì)造成的污染也要開始適用《環(huán)境基本法》。如果把《環(huán)境基本法》第4條、第19條理解為預(yù)防原則的根據(jù)，那么核電站造成的放射性物質(zhì)污染（當(dāng)然可能包括事故造成的污染4）也要適用預(yù)防原則。關(guān)于這點(diǎn)，可能會(huì)有人指出原子能發(fā)電的風(fēng)險(xiǎn)沒有“科學(xué)的”不確定性，但是，遭受低限量放射性輻射的風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)不確定性，可以說是與核電站風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)不確定性直接相關(guān)的問題。其實(shí)，在德國的事前考慮原則中，核電站的風(fēng)險(xiǎn)就一直是主要的討論對(duì)象。[8]（P173）

四、作為法原則的環(huán)境權(quán)

在日本，自1970年以來，關(guān)于環(huán)境權(quán)就有各種各樣的學(xué)說討論5。其中一個(gè)討論就是在《環(huán)境基本法》中是否要設(shè)置有關(guān)環(huán)境權(quán)的規(guī)定，具體討論的問題包括環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)成，倘若在《環(huán)境基本法》中規(guī)定環(huán)境權(quán)要如何處理與憲法的關(guān)系，等等。

（一）環(huán)境權(quán)構(gòu)成的必要性

是否有必要構(gòu)成環(huán)境權(quán)，關(guān)系著僅規(guī)定國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)（《環(huán)境基本法》第19條）是否足夠、充分的問題。對(duì)此，日本的學(xué)者們意見不一，筆者認(rèn)為應(yīng)該期待在立法上也構(gòu)成環(huán)境權(quán)的概念，其理由主要是以下兩個(gè)。第一，環(huán)境是國民（包括現(xiàn)在及將來的國民）生活的基礎(chǔ)，當(dāng)其價(jià)值在不斷地被損害，而國家又沒有充分實(shí)施環(huán)境行政的情況下，主張權(quán)利的法律主體就是不可或缺的。第二，多數(shù)情況下環(huán)境是將來發(fā)生重大結(jié)果的課題，有很大可能被草率地對(duì)待，對(duì)于這樣的問題讓現(xiàn)在的民眾來決定，這本身就容易讓人產(chǎn)生疑問。

（二）環(huán)境權(quán)的內(nèi)容及其立法化

根據(jù)以往的學(xué)說討論，環(huán)境權(quán)可分為環(huán)境自由權(quán)（環(huán)境防御權(quán)）、環(huán)境社會(huì)權(quán)（環(huán)境生存權(quán)）、環(huán)境參與權(quán)。其中，環(huán)境自由權(quán)和環(huán)境社會(huì)權(quán)是涉及憲法規(guī)定的問題。有人主張《日本國憲法》第13條、第25條1是環(huán)境權(quán)的根據(jù)，這兩個(gè)條文分別對(duì)應(yīng)環(huán)境自由權(quán)和環(huán)境社會(huì)權(quán)。環(huán)境參與權(quán)是表達(dá)意見等方面的程序性權(quán)利，對(duì)應(yīng)了《奧胡斯公約》的三大要求：環(huán)境信息獲取請(qǐng)求、立法及行政決定過程中的公眾參與、司法救濟(jì)。

環(huán)境自由權(quán)的很多部分可以通過人格權(quán)來解決，而近年來環(huán)境社會(huì)權(quán)也漸漸不再是問題，所以，在如今的環(huán)境法學(xué)界，環(huán)境權(quán)的重心正向參與權(quán)轉(zhuǎn)移2。另一方面，關(guān)于環(huán)境自由權(quán)，正如國立景觀訴訟日本最高法院判決3所顯示的那樣，環(huán)境相關(guān)利益的侵害沒有達(dá)到或不能判明是否達(dá)到侵害人格權(quán)的程度的，也有必要通過訴訟程序提供救濟(jì)。而關(guān)于環(huán)境社會(huì)權(quán)，在日本的判例上，當(dāng)“健康和文化的最低限度的生活的權(quán)利”、環(huán)境中最核心的部分“自然性的生活基礎(chǔ)”遭受了侵害，而立法機(jī)關(guān)的決定明顯缺乏合理性、明顯濫用裁量權(quán)時(shí)，可以對(duì)國家的立法行為提起違憲訴訟。這樣的判例不僅有歷史意義，在現(xiàn)在也有相當(dāng)?shù)闹匾浴?

五、原因者負(fù)擔(dān)原則（污染者負(fù)擔(dān)原則）

在日本，污染者負(fù)擔(dān)原則（PPP）在1972年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）提出之前就已經(jīng)存在了，而且是以不同于該組織提出的概念在發(fā)展著。在國際法上，污染者負(fù)擔(dān)原則不是一般性的原則，卻在歐洲和日本成為固定的原則。

（一）原因者負(fù)擔(dān)原則的內(nèi)涵

1972年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出的污染者負(fù)擔(dān)原則只是讓污染者承擔(dān)污染防止費(fèi)用，而在日本，從過去的公害問題及其處理經(jīng)驗(yàn)來看，污染者負(fù)擔(dān)原則不僅適用于污染防止費(fèi)用，還逐漸適用于環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用、被害救濟(jì)費(fèi)用等事后性的費(fèi)用。之后，在歐盟也出現(xiàn)了污染者負(fù)擔(dān)原則適用于事后性費(fèi)用的傾向。

誠然，讓污染者負(fù)擔(dān)污染防止費(fèi)用是治理污染最有效率的方法。但在日本，污染者負(fù)擔(dān)原則不是單純的經(jīng)濟(jì)效率原則。根據(jù)1976年中央公害對(duì)策審議會(huì)費(fèi)用負(fù)擔(dān)部門對(duì)“今后的公害費(fèi)用負(fù)擔(dān)”問題的批復(fù)，比起經(jīng)濟(jì)效率原則，污染者負(fù)擔(dān)原則更是公害對(duì)策的正義、公平原則。污染環(huán)境的人，不讓其凈化環(huán)境、賠償損害就獲得利益，是違反正義的做法。因?yàn)橹匾曔@個(gè)方面，為與原本作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)原則的污染者負(fù)擔(dān)原則相區(qū)別，就使用了“原因者負(fù)擔(dān)原則”這一表述。

原因者負(fù)擔(dān)原則除了在經(jīng)濟(jì)效率性、環(huán)境保護(hù)的實(shí)效性等方面具有優(yōu)勢之外，公平性也是它的一個(gè)實(shí)質(zhì)性根據(jù)。所以，原因者負(fù)擔(dān)原則也與社會(huì)福利國家要求或其他法律領(lǐng)域的歸責(zé)原理一樣，蘊(yùn)含著公平性的特征。

在環(huán)境政策方面，國家、地方政府也有公共負(fù)擔(dān)的義務(wù)。那么，要如何處理這個(gè)公共負(fù)擔(dān)原則1與原因者負(fù)擔(dān)原則的關(guān)系呢？參照1976年中央公害對(duì)策審議會(huì)費(fèi)用負(fù)擔(dān)部門的批復(fù)和1972年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的理事會(huì)建議，原因者負(fù)擔(dān)原則與公共負(fù)擔(dān)原則是原則與例外的關(guān)系。即，原則上應(yīng)當(dāng)適用原因者負(fù)擔(dān)原則，但在例外情形下應(yīng)當(dāng)適用公共負(fù)擔(dān)原則，例如，國家、地方政府有必要進(jìn)行環(huán)境污染防治、采取環(huán)境保全措施的情形，環(huán)境污染防治、環(huán)境保全措施是緊急必要的情形，環(huán)境污染、風(fēng)險(xiǎn)涉及范圍極為廣泛的情形。這種原則與例外的關(guān)系也表現(xiàn)在德國環(huán)境法典1997年委員會(huì)草案第6條第3款、2008年草案第1條第2款第3項(xiàng)2中。

根據(jù)日本《循環(huán)基本法》、第三次及第四次環(huán)境基本計(jì)劃的規(guī)定，生產(chǎn)者對(duì)其生產(chǎn)的產(chǎn)品，不僅在該產(chǎn)品的生產(chǎn)、使用階段，在其被使用、廢棄后對(duì)其循環(huán)利用也負(fù)有一定的責(zé)任。這個(gè)擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任原則與原因者負(fù)擔(dān)原則的關(guān)系也是曾被爭論過的問題，比較有力的觀點(diǎn)就是，像經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織主張的那樣，把擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任原則視為原因者負(fù)擔(dān)原則的派生原則。不過，擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任也被認(rèn)為只限于廢棄物處理、循環(huán)的范疇，目前只是循環(huán)基本法的基本原則。

此外，原因者負(fù)擔(dān)原則要受到比例原則的制約，可以說這是出于憲法上的要求。

（二）原因者負(fù)擔(dān)原則的現(xiàn)行法根據(jù)

日本現(xiàn)行的《環(huán)境基本法》對(duì)原因者負(fù)擔(dān)原則的規(guī)定主要是第37條3，但有以下三個(gè)問題。

第一，如果整理原因者負(fù)擔(dān)的情形的話，大致有以下幾種：（1）行政規(guī)制的結(jié)果產(chǎn)生的費(fèi)用負(fù)擔(dān)（《環(huán)境基本法》第8條第1款、第21條以及各種規(guī)制法）；（2）實(shí)施公共事業(yè)時(shí)的原因者負(fù)擔(dān)（《環(huán)境基本法》第37條、《公害防止事業(yè)費(fèi)事業(yè)者負(fù)擔(dān)法》第2條之2、《自然環(huán)境保全法》第37條、《自然公園法》第59條、《外來生物法》第16條）；（3）損害賠償或者損害賠償?shù)念A(yù)付、墊付（《大氣污染防止法》第25條、《水質(zhì)污染防止法》第19條、關(guān)于公害健康被害補(bǔ)償?shù)鹊姆桑唬?）基于事業(yè)者社會(huì)責(zé)任的負(fù)擔(dān)（《關(guān)于公害健康被害補(bǔ)償?shù)鹊姆伞分械念A(yù)防事業(yè)、《公害防止事業(yè)費(fèi)事業(yè)者負(fù)擔(dān)法》中的緩沖綠地設(shè)置事業(yè)等）；（5）原狀恢復(fù)命令（《關(guān)于廢棄物處理及清掃的法律》第19條之4以下、《自然公園法》第34條等）；（6）課予經(jīng)濟(jì)性的負(fù)擔(dān)而產(chǎn)生的費(fèi)用負(fù)擔(dān)（《環(huán)境基本法》第22條等）。然而，《環(huán)境基本法》中明確規(guī)定原因者負(fù)擔(dān)的第37條只是第二種情形，有必要明文規(guī)定包括前述六種情形在內(nèi)的原因者負(fù)擔(dān)原則。

第二，在《環(huán)境基本法》中也沒有規(guī)定原因者負(fù)擔(dān)原則優(yōu)先于公共負(fù)擔(dān)原則。在日本，也有必要像德國環(huán)境法典草案那樣，在《環(huán)境基本法》中規(guī)定原因者負(fù)擔(dān)的優(yōu)先原則。正是因?yàn)椤董h(huán)境基本法》對(duì)原因者負(fù)擔(dān)沒有明確的規(guī)定，我們可以看到在費(fèi)用負(fù)擔(dān)上有很多特別的措施。4

第三，如前所述，在日本，原因者負(fù)擔(dān)原則被解釋為也適用于事后的負(fù)擔(dān)，但在內(nèi)容方面是落后于20世紀(jì)80年代之后歐美的動(dòng)向的。例如，德國的《環(huán)境責(zé)任法》規(guī)定了環(huán)境危險(xiǎn)責(zé)任的損害賠償制度（關(guān)于環(huán)境損害的無過失責(zé)任制度），歐盟的《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》規(guī)定了生物多樣性破壞、土壤污染等造成的環(huán)境損害賠償。在日本，對(duì)于通常的賠償也應(yīng)該探討引入像德國那樣的環(huán)境危險(xiǎn)責(zé)任的損害賠償制度，對(duì)于環(huán)境損害的預(yù)防和補(bǔ)救，參考?xì)W盟的指令進(jìn)行相關(guān)立法的探討是很有必要的，一個(gè)適當(dāng)?shù)姆椒ň褪窃凇董h(huán)境基本法》中設(shè)置相關(guān)規(guī)定。

引入關(guān)于環(huán)境損害的責(zé)任，對(duì)于原因者負(fù)擔(dān)原則的貫徹而言是特別重要的。正如在歐盟的指令中所看到的那樣，水、土壤、生物多樣性這些環(huán)境自身的保護(hù)是很重要的，從不僅要讓原因者恢復(fù)原狀還要讓原因者貫徹預(yù)防的宗旨，統(tǒng)一設(shè)定預(yù)防及補(bǔ)救的義務(wù)要件之觀點(diǎn)來看，應(yīng)當(dāng)探討環(huán)境損害的引入。另外，承認(rèn)關(guān)于環(huán)境損害的責(zé)任，也有利于環(huán)境關(guān)聯(lián)損害的統(tǒng)一把握和環(huán)境政策的費(fèi)用便益分析的基礎(chǔ)形成。

結(jié) 語1

（一）其他原則

在前述原則之外，本文還想稍微說明一下德國法上的協(xié)作原則。德國法上的協(xié)作原則涉及程序參與、企業(yè)的自主運(yùn)營及協(xié)定、企業(yè)與行政的關(guān)系、國家把環(huán)境的有關(guān)任務(wù)委托給民間機(jī)構(gòu)等問題。之所以把協(xié)作視為原則，是由于行政缺乏執(zhí)行力等原因，所以期待在被規(guī)制方企業(yè)的協(xié)作下處理環(huán)境保護(hù)問題，這樣也能靈活運(yùn)用企業(yè)的專業(yè)知識(shí)（在環(huán)境監(jiān)查、協(xié)定等方面）。

但另一方面，需要注意的是，協(xié)作原則蘊(yùn)含企業(yè)的自主運(yùn)營優(yōu)先于規(guī)制手法、經(jīng)濟(jì)手法的內(nèi)容。關(guān)于這點(diǎn)，根據(jù)德國1990年環(huán)境法典草案第87條以下的規(guī)定，在不伴隨持續(xù)性的環(huán)境侵害、風(fēng)險(xiǎn)的增加的情形下，彈力性的手法能夠與規(guī)制手法同等以上地減輕環(huán)境負(fù)擔(dān)時(shí)，優(yōu)先于規(guī)制手法。這樣的規(guī)定受到了強(qiáng)烈批判。另外，協(xié)作的原則化，在日本容易與行政指導(dǎo)的擴(kuò)大相聯(lián)系。協(xié)作原則在實(shí)現(xiàn)對(duì)立型行政向協(xié)調(diào)型行政的轉(zhuǎn)換上是具有劃時(shí)期意義的，但把協(xié)作設(shè)定為原則還是要慎重的。

（二）《環(huán)境基本法》應(yīng)該修改的要點(diǎn)

本文所論述的可持續(xù)發(fā)展原則、預(yù)防原則、環(huán)境權(quán)、原因者負(fù)擔(dān)原則在國際環(huán)境法或歐盟環(huán)境法上都有重要的地位，不僅在發(fā)達(dá)國家的環(huán)境法中逐漸被確定下來，在發(fā)展中國家的環(huán)境法中也有所體現(xiàn)，盡管由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及環(huán)境問題等方面的差異在表現(xiàn)的內(nèi)容或要件上有所不同，但都是各自國內(nèi)環(huán)境法的核心和靈魂。可持續(xù)發(fā)展等原則與理念展示了環(huán)境法作為獨(dú)立的法領(lǐng)域的特色，但另一方面，又可能與憲法、行政法、民法、稅法等其他法領(lǐng)域上的某些原則與理念產(chǎn)生沖突。從這個(gè)層面來說，以環(huán)境為起點(diǎn)的探討是不可或缺的。

日本在引入或發(fā)展、運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展等原則與理念時(shí)雖然在某些方面表現(xiàn)了進(jìn)步性，但從《環(huán)境基本法》的內(nèi)容來看還缺乏對(duì)這些原則與理念的明確且充分的規(guī)定。誠然，這些原則與理念都是比較抽象的概念，但正因?yàn)槿绱?，才需要?duì)它們加以明確且充分的規(guī)定，這樣才能發(fā)揮它們作為法原則的方向引導(dǎo)作用。根據(jù)以上所述，可以對(duì)今后《環(huán)境基本法》的修改提出以下幾個(gè)要點(diǎn)。

第一，要參照國際環(huán)境法、歐洲環(huán)境法，完善并明確《環(huán)境基本法》的基本理念與原則。

第二，《環(huán)境基本法》的可持續(xù)發(fā)展原則要考慮強(qiáng)持續(xù)性的觀點(diǎn)，同時(shí)在一定程度緩和的前提下明確該原則的內(nèi)容。關(guān)于這點(diǎn)，可以參考德國2008年環(huán)境法典草案第1條第3款的規(guī)定。

第三，為了明確國家對(duì)具有科學(xué)不確定性的風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，要引入預(yù)防原則的明文規(guī)定。關(guān)于預(yù)防原則的要件，可以參考法國《環(huán)境憲章》第5條的規(guī)定。

第四，在國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)之外，要引入蘊(yùn)含自由權(quán)、社會(huì)權(quán)、參與權(quán)等內(nèi)容的環(huán)境權(quán)規(guī)定。環(huán)境自由權(quán)、環(huán)境社會(huì)權(quán)是涉及憲法的問題，而環(huán)境參與權(quán)可以考慮在《環(huán)境基本法》中規(guī)定。此外，也期待在憲法中規(guī)定國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

第五，《環(huán)境基本法》對(duì)原因者負(fù)擔(dān)原則只設(shè)置了極其有限的規(guī)定，所以，明文規(guī)定包括前述六種情形在內(nèi)的原因者負(fù)擔(dān)原則是非常重要的。

對(duì)《環(huán)境基本法》進(jìn)行上述內(nèi)容的修改（圍繞這些要點(diǎn)的具體修改方案可以參考附錄的草案），也許不會(huì)產(chǎn)生直接的效果，但可以期待在未來對(duì)個(gè)別環(huán)境法產(chǎn)生影響。

參 考 文 獻(xiàn)

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[8] M.Kloepfer，Umweltrecht，3.Aufl，2004.

[責(zé)任編輯 李宏弢]

Abstract： The basic concepts and principles of environmental law are necessary to embody the uniqueness of environmental law and act as certain directive guidance and behavioral criterion. In the international and European environmental law， the basic concepts and principles include sustainable development， preventive and precautionary principle， polluter-pays and so on. In addition， environmental right， although known as right， is similar to the concepts and principles. Japanese Environmental Basic Law regards sustainable development principle as the pillar of the coordination among economy， society and environment， but does not reflect the principle as behavioral criterion. And the Law does not expressly provide precautionary principle and environmental right and makes limited provisions about polluter-pays principle. In view of the importance of these concepts and principles， they should be clearly and fully provided in the future Environmental Basic Law.

Key words： Environmental Basic Law， sustainable development， precautionary principle， environmental right， polluter-pays principle