吳宇

摘要：

德國環(huán)境團(tuán)體訴訟的發(fā)展一直受制于德國傳統(tǒng)法律理論的影響，經(jīng)過不斷修法后才賦予并擴(kuò)大了環(huán)保團(tuán)體的訴訟權(quán)能，以實現(xiàn)其保護(hù)環(huán)境公益的目的。在這個過程中，對保護(hù)規(guī)范理論的突破，讓德國利他型環(huán)境團(tuán)體訴訟從主觀訴訟轉(zhuǎn)向了客觀訴訟。這一轉(zhuǎn)變既是由于德國國內(nèi)多年來環(huán)境運動和政治綠色化的壓力，又是由于歐盟法轉(zhuǎn)化和歐洲法院一系列判例的影響。德國的實踐與中國的實踐既有相同之處，具體情形又有不同。中國應(yīng)當(dāng)借鑒德國發(fā)展中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，有意識地推動環(huán)境行政公益訴訟制度的完善。

關(guān)鍵詞：環(huán)境團(tuán)體訴訟；保護(hù)規(guī)范理論；個人主觀權(quán)利；客觀訴訟

中圖分類號：

DF468

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2017.02.11

自2007年在貴州清鎮(zhèn)建立起中國第一個環(huán)境法庭以來，環(huán)境司法專門化在中國的發(fā)展可謂突飛猛進(jìn)。至2015年，從最高人民法院到各地基層人民法院，共有550多個環(huán)境法庭被組建起來。與此同時，環(huán)境民事公益訴訟制度也隨著《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的修訂而確立。2015年全年，各地共受理36件環(huán)境民事公益訴訟案件。然而，在環(huán)境司法專門化和環(huán)境民事公益訴訟迅速發(fā)展的背后，是環(huán)境行政公益訴訟難以掩蓋的缺失。學(xué)者們一直在呼吁建立環(huán)境行政公益訴訟制度，立法者在該領(lǐng)域則顯得較為保守。德國作為大陸法系具有代表性的國家，其環(huán)境團(tuán)體訴訟的發(fā)展同樣遇到和中國一樣的阻力，立法者的保守態(tài)度使得環(huán)境團(tuán)體訴訟制度發(fā)展緩慢。然而，在德國國內(nèi)力量與外部歐盟的合力推動之下，德國的環(huán)境團(tuán)體訴訟制度在緩慢的形成和發(fā)展過程中，并且發(fā)生了性質(zhì)上的嬗變。本文擬就德國環(huán)境團(tuán)體訴訟制度的發(fā)展及其性質(zhì)的演變進(jìn)行梳理，并總結(jié)其發(fā)展的原因和動力，期望從中獲得啟示。

一、德國環(huán)境團(tuán)體訴訟立法的變化

德國的團(tuán)體訴訟包括利己型團(tuán)體訴訟（egoistische Verbandsklage）和利他型團(tuán)體訴訟（altruistische Verbandsklage）。德國的環(huán)境團(tuán)體訴訟主要指的是利他型團(tuán)體訴訟。所謂利他型團(tuán)體訴訟，是指該團(tuán)體提起訴訟旨在維護(hù)公益，而非個人權(quán)益之救濟(jì)[1]。德國的環(huán)境法屬于公法范疇，利他型環(huán)境團(tuán)體訴訟在性質(zhì)上屬于行政訴訟而非民事訴訟[2]。因此，德國的利他型環(huán)境團(tuán)體訴訟就是中國環(huán)境司法語境中的環(huán)境行政公益訴訟。

（一）2002年以前《聯(lián)邦自然保護(hù)法》（BNatSchG）和地方自然保護(hù)立法中規(guī)定的環(huán)境團(tuán)體訴訟

根據(jù)《德國基本法》（GG）賦予各州在自然保護(hù)區(qū)領(lǐng)域的立法權(quán)，當(dāng)時屬于西德的不來梅州1979年率先在州立法中引入了環(huán)境團(tuán)體訴訟的規(guī)定來保護(hù)自然環(huán)境。隨后，黑森（1980）、漢堡（1981）、柏林（1983）以及薩爾蘭（1987）都在其關(guān)于保護(hù)自然環(huán)境的州立法中作出了相關(guān)規(guī)定。此后，德國的大多數(shù)州在自然保護(hù)領(lǐng)域逐漸引入團(tuán)體訴訟，但原告資格的范圍因各州而異[3]。在兩德統(tǒng)一之后，布蘭登堡（1992）、薩克森—安哈特（1992）、薩克森（1992）以及圖林根（1993）也紛紛加入環(huán)境團(tuán)體訴訟的隊伍。

自20世紀(jì)70年代起，在德國的法學(xué)界中就存在關(guān)于公益訴訟的討論，有時這種爭論還很激烈，特別是在自然保護(hù)領(lǐng)域。但隨著各州在其地方自然保護(hù)立法中規(guī)定了環(huán)境團(tuán)體訴訟制度之后，德國法學(xué)界有關(guān)環(huán)境法改革的重要文章中關(guān)于公益訴訟制度化的熱烈爭論逐漸冷了下來[4]。除少數(shù)學(xué)者外，其他學(xué)者不再就公益訴訟制度化的議題進(jìn)行討論[5]。地方立法中關(guān)于訴訟權(quán)能的規(guī)定留給環(huán)保團(tuán)體非常狹窄的空間，以至于他們無法通過訴訟來獲得合法的行政結(jié)果以及透過法律實施來保護(hù)自然[6]。其原因在于，賦予環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境團(tuán)體訴訟的訴訟權(quán)能與德國一直以來的法律傳統(tǒng)相沖突。基于保護(hù)規(guī)范理論，地方自然保護(hù)立法中雖然開放了環(huán)保團(tuán)體的環(huán)境團(tuán)體訴訟，但這只是基于對主觀公權(quán)利之保護(hù)模式提出的例外情形，而且，這種例外情形并沒有得到普遍接受。在法學(xué)界，普遍認(rèn)為環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟會腐蝕德國行政法現(xiàn)有的基礎(chǔ)[5]222。另外，地方自然保護(hù)立法中規(guī)定的環(huán)境團(tuán)體訴訟范圍僅局限于與自然保護(hù)和風(fēng)景保護(hù)有關(guān)的事項之上，可以提起訴訟的范圍極其狹窄。

2002年，德國修訂了《聯(lián)邦自然保護(hù)法》，并在其中引入關(guān)于環(huán)境團(tuán)體訴訟的規(guī)定[7]。然而，即便在聯(lián)邦立法層面上開放了訴訟權(quán)能給環(huán)保團(tuán)體，依然沒有改變此訴訟權(quán)能獲得的前提，即建立在個人主觀公權(quán)利被侵犯的基礎(chǔ)之上。德國行政法排斥人民僅為維護(hù)依法行政的要求而提起行政訴訟，這就導(dǎo)致那些以維護(hù)公益為目的的公益訴訟總是因為訴訟權(quán)能的掣肘而難獲肯定[8]。所以說，即便是在聯(lián)邦層面上確認(rèn)了環(huán)保團(tuán)體的環(huán)境團(tuán)體訴訟權(quán)能，其行使范圍依舊受到很大的限制。另外，《聯(lián)邦自然保護(hù)法》中的規(guī)定從聯(lián)邦的層面上對環(huán)境團(tuán)體訴訟提供了法律基礎(chǔ)，但這個訴訟主體資格的獲得僅限于那些獲得認(rèn)可的環(huán)保團(tuán)體，且僅限于自然環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?！堵?lián)邦自然保護(hù)法》第59條和第60條要求環(huán)保團(tuán)體必須是被聯(lián)邦政府或州政府正式“認(rèn)可”的環(huán)保團(tuán)體。這就要求這些環(huán)保團(tuán)體滿足某些先決條件，如活動的地理范圍至少要達(dá)到州的區(qū)域、有足夠的資金或能力、社團(tuán)對所有持有相同目的的人開放等，這一條規(guī)定已將綠色和平組織和世界自然基金會（WWF）等國際環(huán)保組織排除在外[9]。該法第61條第1項之規(guī)定通過例外情形與計劃同意解決機(jī)制將可以訴訟的領(lǐng)域局限在聯(lián)邦看來“重要的領(lǐng)域”，并將私益訴訟以及促進(jìn)公共參與的訴訟排除在外[7]66。而且，最重要的問題在于，通過《聯(lián)邦自然保護(hù)法》賦予環(huán)保團(tuán)體提起行政公益訴訟的訴訟權(quán)能，其實踐領(lǐng)域也還是僅限于重要自然領(lǐng)域的保護(hù)，而那些依照聯(lián)邦污染防治法頒發(fā)的許可、依法頒發(fā)的取水許可以及建筑規(guī)劃同意決定等，都被排除在提起訴訟的可能性之外。

（二）2006年《環(huán)境法律救濟(jì)法》（UmwRG）中擴(kuò)大卻雙重限制的環(huán)保團(tuán)體訴訟權(quán)能

保護(hù)個人權(quán)利是德國司法實踐體系的中心，就算是德國國內(nèi)法對歐盟法的轉(zhuǎn)化也尚未觸及這個核心的部分[10]。為了實施《歐洲共同體理事會關(guān)于評估公共及私人項目對環(huán)境的某些影響的指令》（2003/35/EC，以下簡稱《環(huán)境影響評價指令》）

《環(huán)境影響評價指令》（1985/337/EEC）制定于1985年，后來于1997年、2003年、2009年分別作了三次小的修訂；其中，2003年的修訂是為了將《奧爾胡斯公約》中關(guān)于公眾參與的相關(guān)規(guī)定納入《環(huán)境影響評價指令》。其后該指令又于2011年和2014年作了兩次較大的修改。第一次于2011年12月13日修改，即《環(huán)境影響評價指令》（2011/92/EU）；第二次于2014年4月16日對2011年的《環(huán)境影響評價指令》進(jìn)行了修訂，即《環(huán)境影響評價指令》（2014/52/EU）。

及《關(guān)于與環(huán)境事務(wù)有關(guān)的信息獲得、在決策中公眾參與以及獲得司法救濟(jì)的公約》（以下簡稱《奧爾胡斯公約》）的相關(guān)規(guī)定，德國于2006年制定了《環(huán)境法律救濟(jì)法》。該法將被認(rèn)可的環(huán)保團(tuán)體的訴訟主體資格擴(kuò)大至與重大項目決策有關(guān)的整個環(huán)境領(lǐng)域。這些重大項目決策包括：與環(huán)境影響評價有關(guān)的決策、《聯(lián)邦污染控制法》（BImSchG）與《水資源管理法》（WHG）中強制要求公眾參與的設(shè)施許可以及《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》（KrWG）中廢棄物處置設(shè)施的許可等[9]133。

雖然《環(huán)境法律救濟(jì)法》的規(guī)定看上去將環(huán)境團(tuán)體訴訟的范圍擴(kuò)大了，但受到保護(hù)規(guī)范理論的影響，德國的環(huán)境團(tuán)體訴訟反而變成了“四不像”。根據(jù)《環(huán)境法律救濟(jì)法》第2條“關(guān)于環(huán)保團(tuán)體的訴訟權(quán)能”的規(guī)定，受到認(rèn)可的團(tuán)體在其自身權(quán)利沒有受到侵害時，也可以針對該法第1條所規(guī)定的行政決定提起訴訟，卻又在其第2條第1款第1項、第5條第1項和第2項的規(guī)定中明確地要求原告在被訴的違法行政決定或行政不作為中存在個人權(quán)利（rechte einzelner），從而使得環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境團(tuán)體訴訟的訴訟權(quán)能又回到了主觀公權(quán)利保護(hù)模式之下，始終沒有擺脫“被害人訴訟”（Verletztenklage）的性質(zhì)。而且，根據(jù)德國行政法理論，環(huán)保團(tuán)體參與行政決定過程（如高速公路的規(guī)劃、建設(shè)項目的許可等）并不是一個行政處分，從而具備合法性的先決條件，這就導(dǎo)致環(huán)保團(tuán)體無法透過提起行政訴訟來推動行政決定中公眾參與的程度。另外，環(huán)保團(tuán)體也不能因為行政機(jī)關(guān)在行政決定中沒有滿足更高的公眾參與要求而獲得訴訟權(quán)能[5]216。至此，德國看似已有一部專門的環(huán)境司法救濟(jì)的程序法，并賦予環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境團(tuán)體訴訟的訴訟權(quán)能。但這種看似例外情形的環(huán)境團(tuán)體訴訟制度，實質(zhì)上仍然沒有擺脫保護(hù)規(guī)范理論對個人主觀公權(quán)利保護(hù)的影響，也沒有能夠達(dá)到歐盟《環(huán)境影響評價指令》和《奧爾胡斯公約》的要求。對此有德國學(xué)者認(rèn)為，雖然德國擁有健全并強大的司法制度，但在保護(hù)環(huán)境領(lǐng)域卻存在“短板”[11]。在2011年歐洲法院作出特里安內(nèi)爾（Trianel）案的裁決以及2013年歐洲法院作出阿爾特里普（Altrip）案的裁決后，導(dǎo)致《環(huán)境法律救濟(jì)法》的修改，從而促進(jìn)德國的環(huán)境團(tuán)體訴訟制度有了較大的改變。

（三）2013年修改《環(huán)境法律救濟(jì)法》后，環(huán)保團(tuán)體訴訟權(quán)能被有限放開，司法審查范圍被擴(kuò)大

德國于2013年公布了修訂后的《環(huán)境法律救濟(jì)法》，以對歐洲法院一系列的判決作出回應(yīng)。修改后的《環(huán)境法律救濟(jì)法》擴(kuò)大了環(huán)保團(tuán)體的環(huán)境團(tuán)體訴訟權(quán)能。這一修訂使得在賦予環(huán)保團(tuán)體環(huán)境團(tuán)體訴訟權(quán)能方面，歐盟法與德國國內(nèi)法之間不存在區(qū)別。所以，環(huán)保團(tuán)體環(huán)境團(tuán)體訴訟權(quán)能的獲得可以基于未來所有的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范，而不僅僅是那些從歐盟立法中轉(zhuǎn)化而來的規(guī)范。針對2006年《環(huán)境法律救濟(jì)法》明確地規(guī)定了證明所訴違法行政決定或行政不作為中存在個人權(quán)利（Rechte Einzelner）的要求，2013年《環(huán)境法律救濟(jì)法》修改時刪去了這一要求。2013年《環(huán)境法律救濟(jì)法》的這一修正，使環(huán)保團(tuán)體提起的環(huán)境團(tuán)體訴訟從個人公權(quán)利之保護(hù)模式轉(zhuǎn)向了客觀法秩序之維護(hù)模式。然而，新增加的第4a條要求提起訴訟的原告在6個月內(nèi)提出支持其起訴理由的事實與證據(jù)，這無疑是對環(huán)保團(tuán)體訴訟權(quán)能新的限制。

2013年《環(huán)境法律救濟(jì)法》第4條較之2006年的規(guī)定有了較大變化，主要的變化在于提高了對公眾參與程度的審查。此一變化既是對歐洲法院關(guān)于“阿爾特里普案”裁決的回應(yīng)，也是完全落實《奧爾胡斯公約》之規(guī)定的措施。因為根據(jù)德國《行政程序法》（VwVfG）第45條和第46條之規(guī)定，只要行政部門在其后進(jìn)行補正，行政決定過程中的程序性瑕疵就可以不經(jīng)司法審查或不得撤銷。由此，2013年《環(huán)境法律救濟(jì)法》不僅修改了第4條“關(guān)于程序性規(guī)則適用的錯誤”，還增加了一個第4a條——“關(guān)于適用《行政法院法》（VwGO）的標(biāo)準(zhǔn)”。第4條的修改和第4a條的增補，為環(huán)保團(tuán)體提起關(guān)于環(huán)境影響評價過程中公眾參與程度不高導(dǎo)致對行政決定的正當(dāng)程序存在質(zhì)疑的訴訟提供了訴訟權(quán)能，這一規(guī)定也正是對《奧爾胡斯公約》第9條規(guī)定內(nèi)容的反映。也就是說，隨著新《環(huán)境法律救濟(jì)法》的實施，環(huán)境團(tuán)體訴訟的司法審查范圍被擴(kuò)大了。

二、德國環(huán)境團(tuán)體訴訟立法變化的原因

法律的發(fā)展必然受到歷史、經(jīng)濟(jì)、文化與社會發(fā)展背景的影響。環(huán)境團(tuán)體訴訟之所以能夠在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡聡w系中打開一個缺口，其背后是環(huán)境問題日益嚴(yán)重的現(xiàn)實壓力與歐洲法一體化進(jìn)程的影響相互交織而成的發(fā)展動力。

（一）內(nèi)因：環(huán)境運動與綠黨政治

1.環(huán)境運動的興起與環(huán)保團(tuán)體的參與促進(jìn)環(huán)境團(tuán)體訴訟的形成

德國的環(huán)境意識最早可以追溯到19世紀(jì)，德國第一個環(huán)保團(tuán)體于1860年誕生，目的在于保護(hù)全國重要的森林。自然保護(hù)主義是德國早期環(huán)境運動的主題，這一主題一直延續(xù)到戰(zhàn)后，20世紀(jì)70年代，環(huán)境污染與核問題大規(guī)模爆發(fā)后才有所轉(zhuǎn)變。所以，我們不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境團(tuán)體的訴訟權(quán)能也是從自然保護(hù)的立法中率先獲得突破的原因。

在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，一連串重大的環(huán)境災(zāi)害出現(xiàn)，如切爾諾貝利核電站爆炸、氣候變化議題的提出、臭氧層破壞等，直到世界與發(fā)展委員會提出《我們共同的未來》這份報告，德國國內(nèi)的環(huán)境意識已經(jīng)伴隨著世界對環(huán)境問題的關(guān)注發(fā)展到一個新的高度。民間的環(huán)保團(tuán)體也在這一時期迅速發(fā)展起來，特別是地方環(huán)保團(tuán)體。德國的環(huán)保運動主要由小的地方組織、專業(yè)組織以及全國性會員組織進(jìn)行[12]。1976年德國《聯(lián)邦自然保護(hù)法》在第29條的規(guī)定中引入了受到認(rèn)可的自然保護(hù)團(tuán)體的行政參與權(quán)

在2002年修訂的《聯(lián)邦自然保護(hù)法》中，該條規(guī)定變?yōu)榱说?0條。，這一規(guī)定使得環(huán)保團(tuán)體得以參與到計劃、規(guī)劃等行政決定的過程中。但是，德國的《聯(lián)邦自然保護(hù)法》與美國環(huán)境管制制度的不同之處在于，在任何開發(fā)建設(shè)計劃中，并非采取環(huán)境影響評價的事后矯正，而是在計劃之初就將自然保護(hù)作為最高原則納入其中。這樣的制度設(shè)計要求環(huán)保團(tuán)體在計劃階段就必須提出反對意見或訴求，其目的是回應(yīng)地方和聯(lián)邦層面日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和國內(nèi)關(guān)于環(huán)境保護(hù)呼聲的社會運動壓力，但環(huán)保團(tuán)體也就相應(yīng)地喪失了通過司法進(jìn)行保護(hù)的可能性。

與此同時，地方層面環(huán)境團(tuán)體訴訟的發(fā)展，與環(huán)保團(tuán)體利用地方自治的獨立性獲得發(fā)展，并從各州立法獲得突破有著非常大的關(guān)聯(lián)，這使環(huán)保團(tuán)體的司法保護(hù)訴求獲得了制度化的可能。一些州之所以通過州立法允許環(huán)保團(tuán)體進(jìn)入公益訴訟領(lǐng)域，政治壓力是立法變革的一個重要原因，如黑森州是因為法蘭克福機(jī)場擴(kuò)建問題導(dǎo)致長時間的抗議，漢堡州則是因為修建核能設(shè)施導(dǎo)致的抗議等。環(huán)保團(tuán)體在地方層面的活動帶來了德國環(huán)境團(tuán)體訴訟制度的突破。

2.綠黨政治帶來環(huán)境團(tuán)體訴訟立法的可能性

德國的環(huán)境團(tuán)體訴訟發(fā)展得舉步維艱，這一結(jié)果與其國內(nèi)的政治環(huán)境不相匹配。環(huán)境保護(hù)問題凸顯，已經(jīng)成為政治上很難回避的問題。從20世紀(jì)70年代開始，環(huán)境問題作為一項政治議題被炒得火熱。隨著新社會運動的興起，綠黨逐漸進(jìn)入政治領(lǐng)域，在各州占據(jù)了一定的席位。自1977年開始，德國綠黨的前身——分散的環(huán)保團(tuán)體，便已經(jīng)開始參與地方性的議會選舉。1979年10月，不來梅州的環(huán)保團(tuán)體“綠色名單”一舉突破5%的界限進(jìn)入州議會，這在德國引起了廣泛的反響[13]。從1975年開始的反核運動促成了各地生態(tài)團(tuán)體、公民創(chuàng)議團(tuán)體以及替代選舉運動團(tuán)體的全國性結(jié)盟，在1977年成立了一個全國性的“公民創(chuàng)議及環(huán)境保護(hù)聯(lián)邦聯(lián)盟”，這后來成為綠黨成立的一個重要基礎(chǔ)。綠黨對這種格局的打破首先是從地方開始的——綠黨進(jìn)入地方議會。在德國的政治機(jī)會結(jié)構(gòu)中，德國政黨政治下由綠黨帶來的對環(huán)境政策的辯論，促使了環(huán)境政策議題不會在政治領(lǐng)域中缺席[12]98。當(dāng)綠黨在地方和州議會中占據(jù)一定席位之后，自然就會讓立法者的注意力放在環(huán)保主義者所倡導(dǎo)的環(huán)境司法問題之上[5]222。

（二）外因：歐盟法及歐洲法院對德國環(huán)境團(tuán)體訴訟制度發(fā)展的影響

1.成員國對歐盟指令的轉(zhuǎn)化義務(wù)要求德國法適應(yīng)歐盟的法律規(guī)則

在德國環(huán)境團(tuán)體訴訟發(fā)展的進(jìn)程中，歐盟法及歐洲法院絕對占有重要的地位。作為歐盟的成員國，國內(nèi)法對歐盟法的轉(zhuǎn)化和實施是其國家義務(wù)。在歐洲一體化過程中，歐盟法與成員國國內(nèi)法之間的關(guān)系不同于一般國際法與國內(nèi)法之間的關(guān)系。歐盟法作為一個全新的、獨立的和統(tǒng)一的法律體系，對其成員國具有直接適用和優(yōu)先于成員國國內(nèi)法適用的效力。由于德國所持的是“二元論”，雖然歐盟法具有直接適用的效力，但歐盟法進(jìn)入德國國內(nèi)法律體系，還必須通過德國立法或者德國司法判例進(jìn)行轉(zhuǎn)化[14]。但是，不獨在環(huán)境團(tuán)體訴訟問題上，在整個環(huán)境法領(lǐng)域中，德國國內(nèi)環(huán)境法對歐盟環(huán)境指令的轉(zhuǎn)化都顯得十分滯后。在有關(guān)指令的轉(zhuǎn)化上，聯(lián)邦不止一次表示將采取“一比一”的策略，也就是盡量和指令條文一致，不少做也不多做。這種消極的心態(tài)，導(dǎo)致德國在轉(zhuǎn)化歐盟環(huán)境指令時，欠缺完善的配套和必要的調(diào)整，無法讓新制度發(fā)揮積極的作用[1]634。一般來說，歐盟法的實施需要由各成員國國內(nèi)的機(jī)關(guān)來執(zhí)行。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第10條的規(guī)定，成員國的各個機(jī)構(gòu)在執(zhí)行共同體法時，應(yīng)當(dāng)忠實地履行與共同體機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作的義務(wù)以及顧及共同體利益的義務(wù)。如果成員國借助本國的行政程序法而使共同體法所規(guī)定的目的落空，成員國該行為就沒有忠實地履行共同體法的義務(wù)[14]。所以，當(dāng)認(rèn)為一個行為或立法與歐盟法原則相背離的時候，該案件可以移交給歐洲法院來審理，德國國內(nèi)的行政法庭須等到歐洲法院對該案提出確定意見后再進(jìn)行審理。通過這樣的制度安排，歐洲法院的司法判決起到了促進(jìn)德國環(huán)境法律制度完善的作用。

2.歐洲法院判決的影響效力直接促進(jìn)德國立法的改變

近些年來，歐洲法院審理了一系列與德國實施《環(huán)境影響評價指令》和《奧爾胡斯公約》有關(guān)的案件。這些案例直接對德國的環(huán)境團(tuán)體訴訟立法和司法實踐產(chǎn)生了影響，特別是德國的《環(huán)境法律救濟(jì)法》因為這些案例被修改，以適應(yīng)歐盟法和國際法轉(zhuǎn)化和實施的要求。

（1）雅納切克案（C-237/07）

與本文中所探討的其他案例不同，雅納切克（Janecek）案是由公民個人提起的環(huán)境團(tuán)體訴訟。雅那切克是德國巴伐利亞州綠黨主席，生活在慕尼黑市中心城區(qū)一條繁華的街道附近。他在2006年向法院提起行政訴訟，認(rèn)為慕尼黑市雖然從2004年起就依據(jù)歐盟的《空氣質(zhì)量框架指令》（96/62/EC）制定了空氣質(zhì)量行動計劃，卻缺少針對某一特定地區(qū)（如雅納切克所在的Landshuter Allee地區(qū)）的短期計劃。該案一直上訴到聯(lián)邦行政法院，聯(lián)邦行政法院因該案中存在疑問遂將此案轉(zhuǎn)至歐洲法院。歐洲法院在2008年作出裁決，認(rèn)為雖然1996年制定的《空氣質(zhì)量框架指令》并沒有規(guī)定直接的個人權(quán)利，但是該指令的目的在于透過減少大氣污染物來保護(hù)公眾健康，其中就包含了個人健康的權(quán)利，所以，個人或環(huán)保團(tuán)體有權(quán)要求主管機(jī)關(guān)制定特別的計劃來減少污染。該案的特殊之處在于，在個人提起環(huán)境公益訴訟的訴訟權(quán)能方面，作出了和環(huán)保團(tuán)體在自然保護(hù)領(lǐng)域的環(huán)境團(tuán)體訴訟權(quán)能一樣的擴(kuò)大解釋。也就是說，突破了德國法傳統(tǒng)的保護(hù)規(guī)范理論來確認(rèn)原告?zhèn)€人在該案中的訴訟權(quán)能，并且該案影響了德國后來一系列關(guān)于空氣質(zhì)量的案件裁決，如2011年威斯巴登行政法院在其判決中認(rèn)為，居民個人和環(huán)保團(tuán)體都有權(quán)對威斯巴登州現(xiàn)有的空氣質(zhì)量計劃提起訴訟并要求改變計劃。

（2）特里安內(nèi)爾案（C-115/09）

2006年2月，德國特里安內(nèi)爾（Trianel）集團(tuán)計劃在呂嫩（Lünen）市建設(shè)一座可以年產(chǎn)750兆瓦電能的火力發(fā)電廠，這一計劃遭到德國環(huán)境與自然保護(hù)聯(lián)盟北萊茵—威斯特法倫分會的反對，并向阿斯恩貝格地方高等行政法院提起訴訟，認(rèn)為該火力發(fā)電廠獲得的許可違反了《歐洲共同體理事會關(guān)于野生動植物自然棲息地保護(hù)的指令》（92/43/EEC）。阿斯恩貝格地方高等行政法院在審理過程中意識到，該案似乎違反了《奧爾胡斯公約》第9條第2款之規(guī)定，因此將該案移送至歐洲法院進(jìn)行審理。2011年5月12日，歐洲法院針對德國北萊茵—威斯特法倫州的“特里安內(nèi)爾火力發(fā)電廠許可案”作出判決認(rèn)為：在德國法中，原告向法院起訴必須基于個人主觀權(quán)利受到侵害。所以，阿斯恩貝格地方高等行政法院向歐洲法院移送本案，要求歐洲法院解釋《環(huán)境影響評價指令》（2003/35/EC）第10a項第3款的規(guī)定，即《環(huán)境影響評價指令》和《奧爾胡斯公約》中是否賦予或要求成員國賦予環(huán)保非政府組織權(quán)利，從而得以在其沒有任何個人主觀權(quán)利受到侵害時向國家法院提起訴訟？歐洲法院認(rèn)為，在德國的立法沒有充分轉(zhuǎn)化歐盟指令相關(guān)規(guī)定的時候，環(huán)保非政府組織可以直接根據(jù)《環(huán)境影響評價指令》第10a項第3款最后一句的規(guī)定向法院提起訴訟。環(huán)保團(tuán)體提出公益訴訟并不考慮個人權(quán)利損害，權(quán)利侵害要件并不適合環(huán)保團(tuán)體，對環(huán)保團(tuán)體無論以何種理由提起訴訟請求，均應(yīng)由法院依法進(jìn)行審理[15]。環(huán)保團(tuán)體的環(huán)境團(tuán)體訴訟權(quán)能基于《環(huán)境影響評價指令》第1條第1項規(guī)定中的“對環(huán)境有重大影響”以及《棲息地指令》的規(guī)定而獲得，即使德國的行政訴訟法并沒有賦予原告這種訴訟權(quán)能，但是基于保護(hù)公共利益而非個人利益之需要，環(huán)保團(tuán)體依然享有提起環(huán)境行政訴訟的權(quán)能。

（3）阿爾特里普案（C-72/12）

在阿爾特里普（Altrip）案中，一些土地所有人和租用人反對在其土地周邊興建工業(yè)設(shè)施，認(rèn)為給這些工業(yè)設(shè)施項目頒發(fā)許可證的過程中，環(huán)境影響評價不充分，因此將頒發(fā)許可證的萊茵蘭—普法爾茨州政府告上法庭。環(huán)境影響評價過程中的程序性錯誤是該案司法審查的重點。德國聯(lián)邦行政法院就本國實施《環(huán)境影響評價指令》過程中訴諸法律相關(guān)規(guī)定的實施情況向歐洲法院提起裁定。在提起裁定的咨詢中，德國聯(lián)邦法院提出履行對某行政決定的實質(zhì)性或程序性合法審查義務(wù)，是否需要基于錯誤的環(huán)境影響評價所達(dá)成的行政決定？若某環(huán)境影響評價的決定符合歐盟法的規(guī)定，是否僅在當(dāng)錯誤的存在對申請人主觀權(quán)利造成影響或若無該錯誤則會形成另外的行政決定結(jié)論的情形下，才可以撤銷該行政決定？歐洲法院于2013年11月7日作出裁決，認(rèn)為公眾應(yīng)當(dāng)可以因為環(huán)境影響評估錯誤而提起質(zhì)疑；若可以證明該程序性錯誤并不會導(dǎo)致最終行政決定結(jié)論的不同，則法院可以駁回對行政決定提起的撤銷之訴。但是，以上的證明須由提出不同意見的當(dāng)事方或行政機(jī)關(guān)證明，或出具書面證明，提起訴訟的原告方不承擔(dān)舉證責(zé)任。阿爾特里普案為環(huán)境行政訴訟的司法審查明確了一個更大的范圍，并導(dǎo)致2013年德國在修訂《環(huán)境法律救濟(jì)法》時，專門在其第4條后面加了一條，即第4a條——“關(guān)于適用《行政法院法》的規(guī)定”，這一條規(guī)定擴(kuò)大了可以進(jìn)入司法審查程序的環(huán)境影響評價相關(guān)行政決定的范圍。

綜上，基于歐洲法院一系列的判決意見，德國于2013年修改并頒布了新的《環(huán)境法律救濟(jì)法》，其中修改了第2條和第4條的規(guī)定，增加了第4a條，這些法條的修訂和增補使環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境團(tuán)體訴訟的訴訟權(quán)能規(guī)定能夠符合《環(huán)境影響評價指令》及《奧爾胡斯公約》的要求。

三、德國環(huán)境團(tuán)體訴訟的嬗變：從主觀訴訟到客觀訴訟

通過上述對德國環(huán)境團(tuán)體訴訟嬗變過程的描述可知，其性質(zhì)和內(nèi)容已漸漸地發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。隨著2013年《環(huán)境法律救濟(jì)法》的修訂，環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境團(tuán)體訴訟擺脫了之前的種種限制。在保護(hù)規(guī)范理論的影響之下，德國的環(huán)境團(tuán)體訴訟經(jīng)過了幾十年的艱難發(fā)展。德國行政法中的請求權(quán)建立在保護(hù)規(guī)范理論之上，這源于《德國行政法院法》第42條第2款和《德國基本法》第19條第4項之規(guī)定。保護(hù)規(guī)范理論由德國學(xué)者布勒（Buehler）于1914年創(chuàng)建，即在所有的客觀公法規(guī)則中，只有一部分屬于公民的主觀權(quán)利，而其余的法規(guī)則，即使國家違反或不予遵守，公民也不能向法院提起訴訟，因為這些規(guī)范在保護(hù)公共利益的同時，并沒有賦予任何人以主觀權(quán)利[16]。在這個標(biāo)準(zhǔn)之下，行政法中的請求權(quán)必須立基于個人的主觀權(quán)利，這種個人主觀權(quán)利的來源應(yīng)由法律規(guī)范明確賦予，或者是透過法律規(guī)范規(guī)定的特定行政機(jī)關(guān)義務(wù)推導(dǎo)出來的請求權(quán)[17]。德國法嚴(yán)格區(qū)分公法和私法，因此這種權(quán)利也被稱為個人主觀公權(quán)利。在個人主觀公權(quán)利保護(hù)模式中，行政訴訟的核心功能就是保障個人主觀公權(quán)利，而只有在個人主觀公權(quán)利受侵害的范圍內(nèi)，客觀法秩序之維護(hù)才能被附帶著成為行政訴訟的功能[18]。所以，這種訴訟模式被稱為主觀訴訟。2006年《環(huán)境法律救濟(jì)法》第2條明確規(guī)定，提起環(huán)境團(tuán)體訴訟的條件之一為違法行政決定或行政不作為中存在個人權(quán)利，即是此種主觀訴訟模式的反映。

2013年《環(huán)境法律救濟(jì)法》中不再以明確存在個人主觀權(quán)利為保護(hù)的基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)而以環(huán)境保護(hù)為目的，這一變化就使德國環(huán)境團(tuán)體訴訟的性質(zhì)從主觀訴訟轉(zhuǎn)向了客觀訴訟?？陀^法秩序之維護(hù)的行政訴訟，又被稱為“客觀訴訟”，與德國的“主觀訴訟”相對應(yīng)，源于法國的行政訴訟理論。狄驥認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在與人民打交道時違反了應(yīng)遵守的普遍適用的客觀法律規(guī)則，則人民只要有事實上的利害關(guān)系，就可以提起行政訴訟。這一行政訴訟的模式主要在于客觀合法性的審查，也就是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，而非對個人主觀權(quán)利的保護(hù)。構(gòu)建環(huán)保團(tuán)體訴訟權(quán)能的基礎(chǔ)在于事實上的利害關(guān)系——既可以是實體上的利益，又可以是道德上的利益；既可以是個人利益，又可以是集體利益。就保護(hù)公益的行政訴訟而言，客觀訴訟比主觀訴訟的門檻要低，更有利于公益的保護(hù)。在客觀法秩序之維護(hù)模式方面，行政訴訟的核心功能在于維護(hù)客觀法秩序，而人民權(quán)利保障，則只是由此衍生出來的功能。因此，在這一模式之下，雖然個人亦享有提起行政訴訟發(fā)動司法審查的地位，但其目的只是為了借助個人之力，以落實司法審查制度之功能[18]4。所以，當(dāng)2013《環(huán)境法律救濟(jì)法》刪去限制環(huán)保團(tuán)體訴訟權(quán)能的要求——“個人主觀權(quán)利”的規(guī)定時，其環(huán)境團(tuán)體訴訟結(jié)構(gòu)模式已然從主觀訴訟轉(zhuǎn)向了客觀訴訟。雖然這并不是德國立法與司法所刻意追求的結(jié)果，但法律規(guī)定的變化帶來了訴訟性質(zhì)的實質(zhì)性變化。

環(huán)境團(tuán)體訴訟結(jié)構(gòu)從主觀訴訟模式轉(zhuǎn)向客觀訴訟模式，對于實現(xiàn)其目的有著非常重要的意義。根據(jù)《環(huán)境法律救濟(jì)法》第1條的規(guī)定，對于違反法定義務(wù)的行政決定、用水許可、規(guī)劃同意決定以及《環(huán)境損害法》中規(guī)定之行政決定均可以提起訴訟。根據(jù)該法第4條之規(guī)定，訴訟的目的在于撤銷那些對環(huán)境可能造成重點影響之行政決定，或公眾參與發(fā)生程序性錯誤而作出之行政決定。在總共只有6個條文的《環(huán)境法律救濟(jì)法》中，撤銷之訴是該法的核心內(nèi)容。就訴訟目的而言，客觀之訴主要從公益出發(fā)，旨在維護(hù)客觀法律規(guī)范所構(gòu)建起來的法律秩序，針對越權(quán)的行政決定提起的撤銷之訴便是達(dá)成此目的的主要途徑。因此，在以撤銷之訴為主的環(huán)境團(tuán)體訴訟中，采取客觀訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，會更有利于實現(xiàn)環(huán)境團(tuán)體訴訟制度中保護(hù)環(huán)境公益之目的。

四、德國環(huán)境團(tuán)體訴訟性質(zhì)的嬗變對我國環(huán)境行政公益訴訟的啟示

德國的環(huán)境行政訴訟發(fā)展過程，有其特定的社會、經(jīng)濟(jì)和文化背景。就其傳統(tǒng)法律思維的影響程度而言，就和今日中國法律體系的發(fā)展有很大的不同。前述對德國環(huán)境團(tuán)體訴訟嬗變過程和原因的分析，并不是要簡單地直接借鑒和移植其環(huán)境公益訴訟制度，而是通過對德國法的描述，尋找到環(huán)境公益訴訟發(fā)展的社會脈絡(luò)。從對德國環(huán)境團(tuán)體訴訟嬗變的分析中，可以獲得以下三點對我國發(fā)展環(huán)境團(tuán)體訴訟制度的啟示：

（一）尋找我國環(huán)境團(tuán)體訴訟的發(fā)展動力

對比德國的經(jīng)驗，我國環(huán)境團(tuán)體訴訟制度的發(fā)展也應(yīng)當(dāng)基于以發(fā)展動力為基礎(chǔ)的社會脈絡(luò)分析之上。從德國發(fā)展環(huán)境團(tuán)體訴訟的經(jīng)驗來看，德國一直處于被動發(fā)展的過程中：一方面，立法者始終堅持保守主義的態(tài)度，但學(xué)者與政治家一直積極推動環(huán)境團(tuán)體訴訟的前進(jìn)；另一方面，外在的歐盟法與歐盟法院對德國相關(guān)立法有強制推動作用。從我國的現(xiàn)狀來看，我國所經(jīng)歷的發(fā)展與之有相同之處，即立法者的保守態(tài)度。顯然，我國缺乏德國那種內(nèi)在與外在相結(jié)合的動力——我國的環(huán)境團(tuán)體訴訟發(fā)展，其動力主要來自于內(nèi)部，屬于內(nèi)在驅(qū)動發(fā)展的模式。

1.建設(shè)生態(tài)文明的政治動機(jī)

從1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)工作會議開始算起，中國的環(huán)境保護(hù)處于一種“自上而下”的發(fā)展模式中。即便在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域里，地方率先突破的狀況也在很大程度上是基于地方政府的政治訴求，并且地方的環(huán)境公益訴訟實踐在2012年《民事訴訟法》修訂到2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂完成之間出現(xiàn)了停滯的狀況。所以，中國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展始終與這種“自上而下”的發(fā)展模式相關(guān)，在此模式下，中國環(huán)境團(tuán)體訴訟的發(fā)展動力必須依賴中央政府的推動。所幸建設(shè)生態(tài)文明已經(jīng)成為當(dāng)前我國最重要的政治目標(biāo)之一。在建設(shè)生態(tài)文明的政治訴求之下，必然會對環(huán)境團(tuán)體訴訟的發(fā)展產(chǎn)生推動力。所以，我國要推進(jìn)環(huán)境團(tuán)體訴訟，必然要尋求法院、人大與政府在其中的共同推動作用。由于我國行政與司法之間的關(guān)系是既“競爭”又“協(xié)作”的關(guān)系，它們之間必須就環(huán)境團(tuán)體訴訟的目的與作用達(dá)成共識，此項制度才有建立起來的可能性。就目前來看，這種共識將統(tǒng)一在“生態(tài)文明”這個目標(biāo)之下。

2.環(huán)境司法專門化給環(huán)境公益訴訟帶來了機(jī)會

從貴州清鎮(zhèn)法院環(huán)境法庭的建立至今不過10年的時間，目前我國已經(jīng)在各級法院成立了550多個環(huán)境法庭，環(huán)境司法專門化的進(jìn)程超乎想象的快。環(huán)境司法專門化讓有關(guān)的環(huán)境案件可以得到更專業(yè)的審理，而且環(huán)境法庭的出現(xiàn)與環(huán)境公益訴訟的發(fā)展密不可分。早在《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》被修訂之前，一些重要的環(huán)境公益訴訟案件基本上都出現(xiàn)在已經(jīng)成立的環(huán)境法庭中。也即是說，環(huán)境法庭的出現(xiàn)本來就具有保護(hù)環(huán)境公益的目的，所以，鼓勵和發(fā)展環(huán)境公益訴訟符合整個環(huán)境司法專門化進(jìn)程之目的。新修訂的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)使環(huán)境民事公益訴訟制度得以實現(xiàn)，環(huán)境團(tuán)體訴訟制度必然會在這個追求環(huán)境公益的目的之下得到發(fā)展。

3.環(huán)境民事公益訴訟的開展給環(huán)境行政公益訴訟起了示范作用

隨著新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在2015年正式生效，環(huán)境民事公益訴訟在我國正式進(jìn)入到了實踐的階段。從各地法院的立案狀況來看，以往環(huán)境公益訴訟“立案難”的問題已經(jīng)得到了很大程度的緩解。環(huán)境民事公益訴訟的實踐必然會對環(huán)境行政公益訴訟提出需求。在中國目前類型化眾多的環(huán)境問題中，行政部門在涉及環(huán)境影響的行政決定程序中的違法行為、不作為或者程序性瑕疵都是備受關(guān)注的爭議焦點。全國近年來在各地出現(xiàn)的垃圾填埋場、化工項目等鄰避設(shè)施選址糾紛都與之相關(guān)。所以，依法開展環(huán)境行政公益訴訟是促進(jìn)行政決定以正當(dāng)程序作出的關(guān)鍵。

與德國司法界所擔(dān)心的問題一樣，為了防止“濫訴”的現(xiàn)象出現(xiàn)，在環(huán)保團(tuán)體起訴資格方面同樣要加以限制。其實，這在我國的環(huán)境民事公益訴訟中已經(jīng)實行了，《環(huán)境保護(hù)法》第58條就明確了提起公益訴訟的環(huán)保團(tuán)體組織的資格限定。因此，就提起環(huán)境行政公益訴訟的環(huán)保團(tuán)體數(shù)量而言，其范圍不會超過提起民事公益訴訟的范圍。從已經(jīng)實施了近一年的環(huán)境民事公益訴訟來看，“濫訴”的現(xiàn)象并沒有出現(xiàn)。因此，鼓勵符合資格的環(huán)保團(tuán)體參與環(huán)境行政公益訴訟，是推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)，建立和完善環(huán)境公益訴訟體系所必不可少的一部分。

（二）構(gòu)建基于客觀訴訟理論的環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則

考察德國環(huán)境團(tuán)體訴訟嬗變的結(jié)果，我們會發(fā)現(xiàn)，客觀之訴的訴訟性質(zhì)更適合環(huán)境團(tuán)體訴訟的目的。中國目前的《行政訴訟法》是介于“主觀訴訟”與“客觀訴訟”之間的復(fù)雜混合體。在訴訟規(guī)則層面，我國《行政訴訟法》并沒有實現(xiàn)雙重構(gòu)造的預(yù)設(shè)理念，而是在規(guī)則設(shè)計上出現(xiàn)了“主觀”與“客觀”之間搖擺不定的現(xiàn)象。我國的行政訴訟存在一種“內(nèi)錯裂”的形態(tài)，即訴訟請求的主觀性與法院審理的客觀性并存[19]。2014年《行政訴訟法》修訂之前，我國非行政相對人提起的行政訴訟還被嚴(yán)格限制在與被訴具體行政行為“具有法律上的利害關(guān)系”的被害人訴訟模式之上?！缎姓V訟法》的修訂給建立客觀之訴的環(huán)境團(tuán)體訴訟帶來了機(jī)會?；诳陀^之訴構(gòu)建起來的環(huán)境團(tuán)體訴訟，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面的規(guī)則著手：

1.原告訴訟主體資格的標(biāo)準(zhǔn)

由于新的《行政訴訟法》已經(jīng)不再要求提起行政訴訟的原告必須與行政行為之間具有法律上的利害關(guān)系，從這一新的規(guī)則來看，原告訴訟主體資格建立在完全保護(hù)環(huán)境公共利益的基礎(chǔ)之上是具有可能性的。德國在2013年修訂《環(huán)境法律救濟(jì)法》之前，并不承認(rèn)從法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)一般義務(wù)條款中推導(dǎo)出公法請求權(quán)，即便國家的生態(tài)保護(hù)義務(wù)已經(jīng)被許可環(huán)境行政法所規(guī)范，其中也還需要存在個人利益[17]35。然而在2013年以后，這種個人利益作為獲得公法請求權(quán)的規(guī)則就已經(jīng)被取消，因此，僅僅基于環(huán)境法律規(guī)范所表達(dá)出來的國家生態(tài)保護(hù)義務(wù)，已經(jīng)足以作為獲得原告訴訟主體資格的前提了。我國在2014年《行政訴訟法》修訂之后，利害關(guān)系人受到保護(hù)的利益就從“法律上的利益”轉(zhuǎn)向了更寬泛的利益范疇。在原告的訴訟主體資格問題上，也從原來的主觀向度轉(zhuǎn)向了客觀向度。所以，在我國發(fā)展環(huán)境團(tuán)體提出的行政公益訴訟制度有其土壤，理論阻力并沒有德國國內(nèi)的阻力那樣大。遺憾的是，新修訂的《行政訴訟法》并沒有像《民事訴訟法》修訂那樣，將公益訴訟制度納入其中。立法者不愿意在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域放開，最大的原因在于害怕“濫訴”的出現(xiàn)。但從德國目前的司法實踐來看，或者是從我國環(huán)境民事公益訴訟的實踐來看，這種擔(dān)心都是不必要的。我國已經(jīng)通過修改《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》建立起了環(huán)境民事公益訴訟制度，并在各地開展了一系列環(huán)境民事公益訴訟的實踐，所謂的“濫訴”現(xiàn)象并沒有如預(yù)期般出現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟之所以并沒有出現(xiàn)之前想象的“濫訴”，主要是因為《環(huán)境保護(hù)法》對提起訴訟的社會組織加以了嚴(yán)格的條件限定。這一點與德國環(huán)保團(tuán)體需要“被認(rèn)可”的規(guī)則是一致的。這樣的規(guī)則既保證了環(huán)保團(tuán)體有能力開展保護(hù)環(huán)境公益的訴訟活動，又限制了提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍，從而可以有效防止“濫訴”的出現(xiàn)。該規(guī)則在節(jié)約法院司法審判資源的同時，也使維護(hù)公益的訴訟活動更具有效率。

2.基于行政目的的嚴(yán)格司法審查標(biāo)準(zhǔn)

客觀訴訟的目的在于監(jiān)督行政。環(huán)境法律規(guī)范為行政部門的行為設(shè)立了環(huán)境保護(hù)的目的，而法院應(yīng)當(dāng)基于行政目的對環(huán)境行政行為的效力進(jìn)行審查。既然客觀法秩序維護(hù)模式下的環(huán)境行政訴訟不以個人權(quán)利受到侵害為保護(hù)的前提，對于訴訟目的而言，就應(yīng)當(dāng)著眼于對行政法規(guī)構(gòu)建起的法秩序，即行政行為的目的進(jìn)行保護(hù)。在環(huán)境團(tuán)體訴訟中，最具有代表性的就是環(huán)境影響評價審批決定的撤銷之訴。如果僅僅從我國現(xiàn)行環(huán)境訴訟的“合法性審查”標(biāo)準(zhǔn)來看，在環(huán)境影響評價審批決定過程中，公眾參與不足的程序性瑕疵并不在審查的范圍之內(nèi)。然而，環(huán)境影響評價制度建立的目的就在于透過對建設(shè)項目和規(guī)劃的環(huán)境影響評價進(jìn)行事前的環(huán)境保護(hù)。在歐洲法院對“阿爾特里普案”進(jìn)行裁決之后，德國對《環(huán)境法律救濟(jì)法》第4條“程序性瑕疵的司法審查之規(guī)定”進(jìn)行了大規(guī)模的修改，使原本無法進(jìn)入司法審查過程中的公眾參與不足這樣的程序性瑕疵能夠得到足夠的司法審查，從而一方面保障了由《奧爾胡斯公約》確立的公眾參與行政決定程序的權(quán)利，另一方面也使環(huán)境團(tuán)體訴訟中的司法審查力度得以加強。

（三）建立檢察院與環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境行政公益訴訟的二元主體結(jié)構(gòu)

通過立法和司法解釋，我國已經(jīng)建立起“一元主體結(jié)構(gòu)”的環(huán)境行政公益訴訟制度，即訴訟主體只有檢察機(jī)關(guān)。2015年7月，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點的決定》發(fā)布之后，2015年12月最高人民檢察院接著又發(fā)布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。根據(jù)該《實施辦法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在其履行職務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行政或行政不作為現(xiàn)象，并造成國家或公共利益受到侵害時，可以提起行政公益訴訟，從而在我國建立起檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度。

然而，人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟有其天然的局限性：違法行政行為才是檢察院監(jiān)督的對象，而對于在環(huán)境影響評價案件中經(jīng)常出現(xiàn)的行政程序瑕疵問題，檢察院的監(jiān)督于法無據(jù)。而且，從德國的環(huán)境團(tuán)體訴訟實踐來看，大量地依靠環(huán)保團(tuán)體作為原告提起公益訴訟，更符合保護(hù)環(huán)境公益之目的。如前所述，德國的司法實踐中大量的環(huán)境團(tuán)體訴訟都是涉及環(huán)境影響評價或建設(shè)規(guī)劃過程中公眾參與不足導(dǎo)致的行政瑕疵，此時由參與到行政程序過程中的環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境團(tuán)體訴訟更符合該制度的目的。環(huán)保團(tuán)體既然是行政決策過程中公眾參與的主體之一，由其提起訴訟從而可以對環(huán)境行政決定進(jìn)行司法審查就具有合理性。否則，必須由環(huán)保團(tuán)體向檢察機(jī)關(guān)請求提起對行政決策過程中的違法行為、不作為或程序性瑕疵的行政訴訟，其時間成本和效率都不如直接賦予環(huán)保團(tuán)體以環(huán)境行政公益訴訟權(quán)能更合適。因此，以檢察院和環(huán)保團(tuán)體共同組成提起環(huán)境團(tuán)體訴訟的二元主體結(jié)構(gòu)，將可以在訴訟作用上進(jìn)行互補，共同實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益之目的。

四、結(jié)語

由于德國國內(nèi)的法律理論與法律實踐一直對環(huán)境團(tuán)體訴訟存在消極乃至抵制的心態(tài)，德國環(huán)境團(tuán)體訴訟制度經(jīng)過了幾十年緩慢的發(fā)展，其性質(zhì)和內(nèi)容也在隨著時代的發(fā)展并受到各種力量的驅(qū)使而最終發(fā)生嬗變。在德國環(huán)境團(tuán)體訴訟制度轉(zhuǎn)型的過程中，在內(nèi)部，受到普遍高漲的環(huán)境保護(hù)意識和政治議題綠色化的壓力，正是由于現(xiàn)代環(huán)境問題的緊迫性讓德國的立法者和司法者在理念上都在發(fā)生轉(zhuǎn)變；在外部，伴隨著歐洲一體化的進(jìn)程，歐盟法的轉(zhuǎn)化要求與歐洲法院的一系列重要判決對德國環(huán)境團(tuán)體訴訟的發(fā)展也起到了很重要的促進(jìn)作用。正是內(nèi)部法律觀念的突破，加之歐盟法與歐洲法院判例的外在推動作用，使德國透過轉(zhuǎn)化《環(huán)境影響評價指令》以及《奧爾胡斯公約》所建立起來的環(huán)境團(tuán)體訴訟制度越來越有利于公眾參與和保護(hù)環(huán)境公共利益之目的。相較之下，我國在環(huán)境公益訴訟方面的腳步其實也不慢，從環(huán)境民事公益訴訟的制度發(fā)展以及遍及全國的550多個環(huán)境法庭的現(xiàn)狀就可知，環(huán)境司法在實踐中已然成為一個重要的領(lǐng)域，此時完善環(huán)境訴訟規(guī)則并健全環(huán)境公益訴訟制度就顯得尤為重要。環(huán)境行政公益訴訟制度在整個環(huán)境公益訴訟體系中是個“短板”，建立健全環(huán)境行政公益訴訟制度也是實現(xiàn)生態(tài)文明和司法文明之目標(biāo)的重要途徑之一。

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Abstract：

The traditional legal theory impacts the evolution of group litigation for environment in Germany. For the reason of environmental protection， environmental NGOs were entitled the admissibility after some amendments of laws. During the evolution， since the protective norm theory was not a shackle anymore， the nature of a group litigation for environment was changed from subjective suit to objective suit. The impetuses for this change are， on the one hand， the pressure from environmental movements and politics， and， on the other hand， the transposition of EU laws and impacts of some decisions by ECJ. Comparatively， China not only shares the same experience of Germany in its legal theory， but also has a different situation. The evolution of administrative litigation for environmental public interest would inspire the Chinese counterpart to build and improve the institutions of administrative litigation for environmental public interest in China.

Key Words： group litigation for environment； protective norm theory； individual subjective right； objective suit

本文責(zé)任編輯：邵海